ESTABILIDAD DEL EMPLEADO PÚBLICO Y LA INCIDENCIA DE LAS LEYES DE EMERGENCIA

Autor: CLARISA VENTURINO

Comercio internacional

10-2003

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INTRODUCCIÓN
La estabilidad del empleado público ha sido objeto de distintas reglamentaciones las cuales, por un lado, han buscado consagrarla como garantía, mientras que por el otro, han querido cercenarla en vistas a facilitar, de forma ilegítima, la actividad del Estado o bien, buscando intereses particulares.
Así Marienhoff nos dice que lo que se busca en realidad es evitar el llamado “sistema de despojos” es decir, evitar que cada gobierno que asuma excluya a los agentes asignados por su predecesor y ubique aquellos de su confianza, provocando así una constante inseguridad para todos aquellos empleados públicos.[1]
El primer sitio legal en donde encontramos plasmada la estabilidad a la que nos referimos es el artículo 14 bis de la Constitución Nacional en donde se garantizan, especialmente, distintos derechos a favor de los trabajadores. Este artículo se considera operativo tanto entre los doctrinarios como en la jurisprudencia y hoy por hoy, ya no se discute la aplicación directa de ésta norma.[2]
Sin embargo es necesario destacar que tratándose de una norma constitucional, la Corte ha manifestado, en reiteradas ocasiones, en cuanto a que las garantías constitucionales no son derechos absolutos sino que están sometidas a las leyes que reglamente su ejercicio (art. 14 de nuestra Carta Magna)[3]. Empero, es menester destacar de la misma manera que dichas reglamentaciones deben ser razonables, conforme al principio del art. 28 de la misma Constitución Nacional por el cual no se puede alterar el espíritu de la norma por medio de las leyes reglamentarias, las cuales deberán respetar lo que el constituyente tuvo en mira al momento de dictarlas.
 
CONCEPTO
La estabilidad en el empleo es uno de los derechos del empleado público junto con la retribución, el derecho a la carrera, el derecho al ascenso y el derecho a los honores[4]
Se trata de una garantía por la cuál los funcionario públicos tienen el derecho de permanecer en sus cargos, no pudiendo ser separados de los mismos mientras dure su buena conducta. Esta garantía tiene la importante función de preservar al empleado público de las maniobras amorales de los distintos gobernantes, los cuales no dudarían en renovar toda la planta de personal con cada nuevo gobierno. Ya lo expresaba Bielsa en su obra cuando decía que “la estabilidad legal es una garantía nominal, si no se ejercitan recursos jurisdiccionales para impugnar las violaciones de ella. Y sin estabilidad legal los uncionarios están seguros si los gobernantes no son aventureros de la política e incapaces de gobernar con el decoro que la Nación exige.”[5]
El mismo autor nos remarca que la estabilidad es uno de los derechos principales del funcionario ya que por medio de ella se dan los demás derechos. Sin estabilidad no puede haber ascenso, tributos del cargo, jubilación, etc.[6]
Marienhoff distingue la estabilidad de la llamada inamovilidad ya que la primera se refiera a la permanencia en el cargo o empleo; mientras la segunda, se refiere principalmente al lugar donde la función o empleo serán ejercidos.[7]
En éste último caso destacamos que nada obsta al traslado de un agente público mientras no afecte su derecho de carrera, es decir, mientras no sea degradado en su puesto.
 
RÉGIMEN DE ESTABILIDAD EN EL MARCO DE LA LEY 25.164
La histórica ley 22.140 garantizaba la estabilidad del empleado público sin mayores aclaraciones.[8] El 15 de Septiembre de 1999 se promulga la ley 25.164 la cual establece determinadas pautas para acceder al régimen de estabilidad.
El artículo 7º reviste de estabilidad al personal que se encuentra en el régimen de contrataciones y al personal de gabinete de autoridades superiores.
En el artículo 8º de la misma se determina que el régimen de estabilidad se extenderá al personal que ingrese por los mecanismos de selección que se establezcan. La intención de la norma es profesionalizar la función pública, pero mientras tanto, no se entiende bien como afectará a la estabilidad, en la práctica dicha norma.
El artículo 17 de la ley citada sienta el principio de que el personal comprendido en el régimen de estabilidad tendrá derecho a conservar el empleo, por lo tanto, aquellos alcanzados por la norma tendrán derecho a la estabilidad propia, que es aquella que no puede ser reemplazada por una indemnización y que sólo aparece por las causas que la ley menciona.[9]
Este tipo de estabilidad es, en principio, la estabilidad natural de la que gozan o deberían gozar los empleados públicos, por oposición a la estabilidad impropia de la que goza todo trabajador, por la cual, el empleador puede disponer su despido en cualquier momento y por cualquier causa, pero, de no ser justificado, deberá abonar una indemnización.
Pero ésta norma del año ’99 ha sufrido varios “golpes”, al igual que nuestra Constitución Nacional, tanto por distintas leyes de emergencia, tanto por fallos jurisprudenciales que no han sabido defender la garantía a la cual nos estamos refiriendo. Los veremos a continuación.
 
LA ESTABILIDAD Y LAS LEYES DE EMERGENCIA
La emergencia ha sido una palabra muy utilizada en La Argentina no sólo en los últimos tiempos, sino desde siempre. El legislador no ha sido ajeno a la problemática social y ha sabido receptar la emergencia algunas veces, para salvaguardar los bienes de la comunidad, y muchas otras, para suprimir garantías y causar perjuicios.
Lo cierto es que cada vez los criterios para catalogar la emergencia son más amplios, o lo que es peor, contradictorios, dejando al simple ciudadano en una situación total de incertidumbre.
Así nos encontramos, por ejemplo, frente al caso Peralta donde se le da atribuciones al Estado, en virtud de la emergencia, para postergar, dentro de límites no explícitos, garantías que protejan derechos patrimoniales, con el fin de salvaguardar los intereses generales.[10]
Lo cierto es que la emergencia ha través de nuestra historia se ha revestido de diversos matices. Para nuestro análisis, nos centraremos en las leyes de emergencia que se suceden a partir de la crisis del 2000 – 2001, las cuales afectan entre otras cosas la estabilidad del empleado público, y en las opiniones jurisprudenciales que se han dado al respecto.
En primer lugar ya vimos que la Ley 22.140 garantizaba la estabilidad a los empleados públicos sin hacer mayores referencias mientras que la ley 25.344 del año 1999 establece un régimen para acceder a dicha estabilidad. Se puede advertir una tendencia a reducir el alcance de la estabilidad a una determinada categoría de empleados.
Analizaremos ahora dos leyes más: la ley 25.344 (sancionada el 19 de Octubre de 2000 y promulgada en Noviembre de ese mismo año), y la ley 25.414 (sancionada el 29 de marzo de 2001, promulgada a partir de su sanción).
Ambas son leyes de emergencia que afectan en distinta medida la estabilidad del empleado público. Veámoslas por separado:
Ley 25.344
Esta ley repercute en diversos tipos de contratos, especialmente en aquellos atinentes a la función administrativa en cuanto, en su artículo 2º, faculta al poder ejecutivo en virtud de la emergencia a rescindir cualquier tipo de contratos, a excepción de aquellos suscriptos en virtud del proceso de privatización, celebrados con anterioridad al 10 de Diciembre de 1999. dentro de éstos contratos se encontrarían contemplados los de empleo público, por lo que se estaría afectando la estabilidad de los agentes.
En el artículo 5º de la citada ley se faculta al poder ejecutivo a dejar sin efecto la asignación de funciones ejecutivas o equivalentes cuyos titulares gozaran de estabilidad, constituyendo una lesión a dicha garantía. Cabe destacar que las funciones ejecutivas son cargos a los cuales se accede por concurso, lo que se traduciría en una completa contradicción ya que el concurso se realiza para garantizar que los más idóneos, de acuerdo a sus características personales, ocupen los mejores cargos, y la ley está dando lugar para dejar sin efecto sus nombramientos, dejándolo al total arbitrio de la conveniencia de un funcionario, quien puede llamar a un nuevo concurso otorgándole el empleo a una persona que tal vez por una similar ley de emergencia pierda su nombramiento.
Ley 25.414
La ley 25.414 fue sancionada y promulgada el 29 de marzo de 2001. Se considera que pone límites a la estabilidad en cuanto autoriza al Poder Ejecutivo a cambiar la naturaleza de los entes públicos, lo que modificaría el régimen de empleo de esos agentes.[11]
El inciso c) del artículo primero faculta al Poder ejecutivo a sujetar al personal de los entes susceptibles de transformación, a las normas del derecho común, por lo que se trasformaría la estabilidad propia de los empleados administrativos, por la cual no pueden ser despedidos aún mediando indemnización, por la estabilidad impropia de la que gozan los empleados del ámbito privado, los cuales pueden ser despedidos, aún sin justa causa, a cambio de una indemnización adecuada.
Esto desvirtuaría por completo la garantía de estabilidad de los empleados públicos la cual, si bien no es absoluta (art. 14 de la Constitución Nacional), debe limitarse atendiendo a criterios de razonabilidad y no desvirtuando dicha garantía. (artículo 28 de la Constitución Nacional).
Así expresa Marienhoff que un criterio de absoluta discrecionalidad afecta la estabilidad en cuanto constituye un medio apto para cobijar procederes infundados o arbitrarios.[12]
 
ANÁLISIS JURISPRUDENCIALES DE LA ESTABILIDAD EN LA CRISIS ACTUAL
En éste último año ha habido varios pronunciamientos relacionados a la estabilidad. Históricamente, la Corte Suprema declaró que en los casos de ilegítima cesantía procede la reincorporación del funcionario o del empleado público,[13] pero como veremos, ante la emergencia la estabilidad se flexibiliza, convirtiéndose en la estabilidad impropia del derecho común.
En un fallo donde se cuestiona la validez constitucional de los denominados "Patacón" o "Bonos de Cancelación de Obligaciones", en cuanto lesionan el derecho de remuneración de los empleados públicos, se esboza, como un hecho, como algo indefectible y sin mayores explicaciones que: “(...) aún la "estabilidad del empleado público" reconocida en el art. 14 bis de la Constitución, es susceptible de razonable limitación "en ocasión de grave penuria nacional", por lo que ante la misma situación "no puede juzgarse inicua la decisión de disminuir -razonablemente- las remuneraciones."[14]
Por lo tanto se afirma el hecho de que la estabilidad, ante una situación crítica del país puede ser limitada, aunque lo mismo debe ser realizado de manera razonable, y nos volvemos a encontrar frente a la delgada línea de conocer que es verdaderamente razonable y que no lo es.
Por otro lado, el Dr. De la Fuente expresó en un fallo del 30 de abril de éste año, citando el caso Madorrán[15] que en cuanto a las consecuencias jurídicas que derivan del despido injustificado, el recurso de apelación de la parte actora debe ser admitido porque la estabilidad absoluta consagrada en la Constitución debe prevalecer sobre la estabilidad relativa impropia establecida en el convenio colectivo que se pretende aplicar.
sostiene de la misma manera que la estabilidad consagrada en el art. 14 bis de la Constitución Nacional en beneficio de los empleados públicos (nacionales, provinciales y municipales), es la llamada absoluta (su violación acarrea la nulidad de la cesantía y la reincorporación forzosa del empleado). Tal como ha sido reglamentada por los sucesivos estatutos de la función pública dictados por el Estado Nacional como lo ha reconocido la Corte Suprema, tal garantía constitucional -estabilidad absoluta- tiene plena vigencia operativa, aun cuando no exista norma alguna que la reglamente. Además manifiesta que los empleados públicos no dejarán de ser tales porque pasen a regirse total o parcialmente por el derecho laboral privado, por lo que serán inválidos los convenios colectivos e inconstitucionales las leyes que dispongan que a aquellos se aplicará el régimen de estabilidad impropia vigente para los trabajadores privados, por cuanto se los estaría privando así de la estabilidad absoluta que garantiza la Constitución Nacional (art. 14 bis de la misma) [16]
 
CLARISA VENTURINO
clarisa_venturino@hotmail.com
 


[1] MARIENHOFF, Tratado de Derecho Administrativo T.3.D
[2] GORDILLO, AGUSTÍN Tratado de Derecho Administrativo, Parte General Cap. XIII. Manifiesta el autor que: “Porque en su recto sentido la norma proscribe la ruptura discrecional del vínculo de empleo público y es así susceptible de autónomo acatamiento por las autoridades administrativas.”
[3] PERALTA, LUIS Y OTRO c. GOBIERNO NACIONAL, considerando 21. , entre otros.
[4] BIELSA, RAFAEL, Tratado de Derecho Administrativo T.III. Cap. II
[5] BIELSA, RAFAEL, ob. Cit.
[6] BIELSA, RAFAEL, Ob. Cit.
[7] MARIENHOFF, ob. Cit.
[8] ver Ley 22.140 artículo 15 inciso a).
[9] MARIENHOFF, Ob. Cit.
[10] PERALTA LUIS Y OTRO c/ GOBIERNO NACIONAL, En el considerando 37ª se expresa que: “El legislador (...) cuenta con las facultades constitucionales necesarias para satisfacer los requerimientos de la sociedad, poner fin a los estados de emergencia y conjurar cuanto ponga en peligro la subsistencia del Estado. Cuando una situación de crisis o de necesidad pública exige la adopción de medidas tendientes a salvaguardar los intereses generales, se puede, sin violar ni suprimir las garantías que protegen los derechos patrimoniales, postergar, dentro de los límites razonables, el cumplimiento de obligaciones emanadas de derechos adquiridos. No se trata de reconocer grados de omnipotencia al legislador ni de excluirlo del control de constitucionalidad, sino de no privar al Estado de las medidas de gobierno que conceptualice útiles para llevar un alivio a la comunidad.”
[11] Artículo 1º inciso b) de la ley en estudio, el cual expresa: facúltese al Poder ejecutivo (...) b) trasformar entidades autárquicas, reparticiones descentralizadas o desconcentradas, total o parcialmente en empresas públicas, sociedades del Estado u otras formas de organización jurídica, para que puedan cumplir su objeto sin más limitaciones que las que determine las necesidades de un mejor funcionamiento y eficacia de su gestión o resulten de la Ley de Administración Financiera nº 24.156
[12] MARIENHOFF, Ob. Cit. pg. 291 expresa: “ (...) solo se requiere que la causal invocada al efecto no contradiga el criterio de razonabilidad; de ahí que se haya considerad en pugna con la referida garantía constitucional de estabilidad en el empleo a las cesantías dispuestas “por razones de mejor servicio”, o mediante una fórmula análoga que de cabida a un criterio de absoluta discrecionalidad: éstas constituyen expresiones ambiguas aptas para cobijar procederes infundados o arbitrarios.”
 [13] MASAGLIA c/ CONSEJO FEDEREAL DE INVERSIONES – 1967 .
[14]Asociación de Maestros de la Provincia de Buenos Aires v. Provincia de Buenos Aires). 10/04/2002 JA 2002-II-1
[15] Madorran, María C. v. ANA, Administración Nacional de Aduanas s/reincorporación" (SD 53230 del 14/8/2000
[16] (C. Nac. Trab., sala 6ª, 10/4/2002 - Pracht, Alejandro E. v. Administración Federal de Ingresos Públicos). SJA 9/10/2002
 

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CLARISA VENTURINO

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