Introducción y objetivos
En la relación gobierno-ciudadano se visualiza al ciudadano como
cliente/usuario del Estado lo que le da derecho a recibir información y
servicios. Su doble condición -contribuyente y demandante de información
y servicios-, potencia su participación en las políticas y gestión
públicas, y la interacción con la Administración. Esta interacción exige
la aplicación del buen gobierno y de las buenas prácticas planteadas por
la ONU, la OCDE, el BM y el FMI, ya que a la sociedad le interesa
conocer el destino de los impuestos que paga y cómo se han gestionado
los recursos públicos.
La prestación de servicios públicos básicos, considerados por la OCDE
(2001) y la ONU (2002) como sectores clave en materia política, como son
la educación, la salud y la seguridad ciudadana, está inmersa en un
contexto marcado en las últimas décadas por importantes programas de
descentralización del gasto y servicios, justificados por razones
políticas, presiones democráticas, el temor a una posible desintegración
territorial o bien por la necesidad de mejorar la eficiencia global del
sector público (Martínez y Gómez, 2005).
El objetivo de este trabajo es identificar el factor(es) entre un conjunto de variables económicas, demográficas y de servicios básicos, cuales son las que están asociados en la asignación de transferencias que reciben los Estados. El ámbito de estudio es en el nivel de los gobiernos Estatales de cinco países pertenecientes a la OCDE -Australia, Canadá, España, Estados Unidos y México-, todos ellos con sistema federal. Para lograr lo anterior, aplicamos el análisis multivariante de regresión Lineal Múltiple. En cuanto a la fuente de información estudiada, proviene de los presupuestos generales en el apartado ingresos fiscales por clasificación económica, mientras que la información de gastos públicos provienen del apartado áreas y políticas del gasto, que se muestran en la página Web de las dependencias competentes y del sistema de estadística de las finanzas públicas que tienen los distintos gobiernos estudiados.
Transferencias vs. Ingresos tributarios o aportaciones directas. Revisión de la literatura.
La mayoría de los trabajos empíricos recientes sobre financiación y gasto público Estatal (federalismo fiscal), presentan un enfoque macroeconómico. Por principio se apunta que la estructura de la financiación del gasto público, al ser considerada como uno de los elementos centrales de las finanzas públicas, ha sido objeto de debate y reformas en los últimos años (Richardson y Seligman, 2005), llevando a la adopción de reformas como la descentralización (Contandriopoulos et al, 2004) para mantener un equilibrio presupuestario en niveles aceptables que tienda a la transparencia y mejora de los servicios públicos. Sin embargo, los modelos de financiación deben ser revisados cada cierto tiempo, pues la realidad apunta a mayores demandas ciudadanas que rebasan los modelos existentes.
A nivel de gobiernos Estatales existen aportaciones sobre modelos de financiación y gasto público, la mayoría centradas en el estudio del federalismo fiscal en series temporales, y en la evaluación de la capacidad operativa del gobierno para hacer frente a los gastos (Billings y Crumbley, 1988; Brown, 1993; y Honadle y Lloyd-Jones, 1997). Por lo general, estos trabajos tienen una orientación de análisis del comportamiento de las transferencias frente a factores políticos (perfil de partidos en el poder) y de análisis de las transferencias como factor que influye en la deuda pública de los Estados. Los trabajos sobre las transferencias suelen utilizar parámetros asociados a variables sociales, Regionales, económicas (PIB), políticas, y demográficas, entre otras, en nuestro caso se estudia a partir de políticas de descentralización fiscal y de los servicios preferentes.
Gamboa y Messmacher (2002), realizan una evaluación del contenido del régimen de transferencias fiscales entre el gobierno federal y los gobiernos Estatales en México, concluyendo que las transferencias muestran un patrón de carácter compensatorio que, en general, extrae recursos de las Estados más ricas y los transfiere a las más pobres aunque ello no es suficiente, ya que mayores transferencias pueden incrementar el nivel de ingresos sin que se traduzca en mayores tasas de crecimiento.
Ibarra et al (2003) presentan una propuesta de transferencias con una metodología de simulación ex ante y ex post a partir de 4 criterios: población, estructura y dinámica de impuestos asignables, estructura del PIB de cada Estado, y un fondo compensatorio. Con ello consideran que se podrá lograr mayor responsabilidad fiscal y menor dependencia financiera.
Sour (2004) estudió las transferencias sobre una muestra de 155 municipios de México durante el periodo 1993-2000. Los resultados permiten concluir en general que tanto las transferencias no condicionadas como las condicionadas han tenido un impacto negativo en el esfuerzo fiscal de los municipios. También que existe una tendencia a que los gobiernos locales prefieran obtener financiación por vía de transferencias, que hacer frente a los costos políticos y administrativos de la recaudación tributaria.
Heredia y Rider (2005) en un estudio sobre la India, encuentran que la alta dependencia de las transferencias ha ocasionado una debilidad en los procesos de rendición de cuentas y disciplina fiscal, y lo más importante, ha generado incentivos perversos.
Vaillancourt y Bird (2007) consideran que el reparto de la riqueza nacional entre las unidades constitutivas de las federaciones ha sido la manzana de la discordia de cada país federal. Ello da lugar a un considerable debate político, como en el caso de Canadá, donde la mayoría de los ingresos del petróleo benefician a la Región de Alberta, y el aumento de los precios de éste aumentan también las disparidades Regionales. En este caso, resulta preciso debatir sobre los diversos escenarios que permitan encontrar fórmulas que garanticen un equilibrio de financiación de los gastos públicos.
Schroeder (2007) lleva a cabo un estudio sobre la descentralización fiscal de Albania a los gobiernos Locales, en los que se ha creado un sistema de transferencias de carácter incondicional que considera bastante eficaz. Si bien el proceso está en marcha desde hace sólo unos años, se han realizado importantes cambios en materia institucional para la prestación de los servicios públicos.
En la mayor parte de los países la asignación de transferencias es un tema controvertido, en debate constante entre los actores políticos, y en el que la actividad académica también ha sido participe con diversas propuestas, pero al parecer se percibe que no existe un consenso sobre el mecanismo idóneo de asignación de transferencias en los países federales.
Prud’homme (2003) se refiere a la descentralización fiscal y la considera un fenómeno complejo sobre todo en los países pobres, como los de África. Sin embargo, considera que existen algunas ventajas en la descentralización como es la oportunidad de adaptarse a las circunstancias de cada país al diseñar las estrategias de descentralización fiscal.
Gary et al (2004) realizan un estudio sobre análisis de riesgos de los
ingresos, ante la incertidumbre de excederse en los gastos
presupuestarios concluyendo que los directivos deben comenzar a utilizar
las tecnologías de la información (software) y apoyarse en técnicas
estadísticas de simulación que les permitan completar las previsiones,
emitir recomendaciones y elaborar planes de contingencias.
Ibarra et al (2005), estudian el índice global de desempeño de los
gobiernos estatales mexicanos y sus resultados indican que el mayor
desempeño depende de una menor población, PIB per cápita alto, baja
marginación y ubicación geográfica. Uno de los indicadores que aplican
es el índice fiscal cuyo resultado revela la posición de la hacienda
pública estatal.
Gravelle y Gravelle (2007), estudian cómo las políticas fiscales federales de los EEUU, orientadas a las deducciones de impuestos, y los subsidios fiscales, afectan a los Estados, y consideran que los bonos otorgados o las reformas tributarias que tienen que ver con las tasas y deducciones, producen efectos económicos sobre los ingresos en los Estados y municipios.
Thompson y Gates (2007), consideran que predecir el incremento de los ingresos fiscales es imposible porque en gran medida dependen del crecimiento económico, y que las herramientas que ofrece la economía financiera pueden ser utilizadas para la gestión de la volatilidad.
Robert (2008), calcula la relación de los ingresos con el crecimiento
económico en el conjunto de los Estados de EEUU, y considera que los
efectos varían en función de la variable educación, del momento, y del
Estado, por lo que el crecimiento no puede asociarse sólo al empleo, la
actividad manufacturera y la producción.
La gestión fiscal y del gasto público en el nivel Estatal, siguen siendo
tan importantes y complejos como lo fueron hace más de 50 años (Posner,
2007). Las propuestas sobre presupuestos de ingresos y gastos,
elaboradas por especialistas, son discutidas por actores políticos en
los parlamentos Estatales, normalmente cuestionadas, y casi siempre
sujetas a acuerdos políticos. Además no existe un modelo óptimo de
descentralización fiscal, al variar de un país a otro. En general, los
ingresos provenientes del IVA e ISR son competencia de los gobiernos
centrales y, de los Estatales, el resto de contribuciones, generando
como consecuencia una dependencia financiera de aquéllos.
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