DESAFÍOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN LOS ESTADOS LATINOAMERICANOS

Autor: José Gpe. Vargas Hernández

ECONOMÍA PÚBLICA

10 / 2002  

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En este trabajo se pretende demostrar que los cambios efectuados en los países Latinoamericanos han modificado las instituciones legitimadas débilmente por pequeños logros macroeconómicos, un reducido crecimiento económico y a costa de una gobernabilidad democrática sumamente frágil y de inestabilidad institucional. Sin embargo, los altos costos de la consolidación del nuevo modelo de Estado Neoliberal implantado, no han derivado en políticas económicas y sociales que fortalezcan los resultados en términos de eficiencia, equidad y libertad. La liberalización económica en los Estados de Latinoamérica ha generado inestabilidad institucional en la construcción de la estructura del Estado la cual limita los alcances de la democracia y de la legalidad, y por lo tanto, los efectos negativos de la Reforma del Estado con orientación gerencial en su administración pública

1. Introducción

El sueño Bolivariano de formar una gran nación donde todos los iberoamericanos fueran iguales, fue la primera gran utopía latinoamericana. La ola democratizadora llegó a Latinoamérica cargada de esperanzas para hacer realidad parte de este sueño, pero desgraciadamente, en medio de grandes crisis económicas que han profundizado las desigualdades e iniquidades del desarrollo de los pueblos latinoamericanos.

En las últimas dos décadas, Latinoamérica está pasando por un período de transición múltiple que afecta no solamente a las instituciones económicas, sino también a las instituciones políticas, sociales y culturales, las cuales están internalizando los costos sociales y de beneficencia en términos económicos y de los valores que representan. Décadas de influencia externa en formas muy diferentes han destruido y debilitado los mecanismos de las instituciones tradicionales del modelo de Estado intervencionista, al mismo tiempo que están creando islas de instituciones modernas que resultan ser ineficientes y distanciadas del carácter de la sociedad en su conjunto.

El Estado latinoamericano fue un Estado benefactor, un tipo de Estado protector e interventor diseñado para dar respuesta a los requerimientos cambiantes del entorno capitalista internacional. El poder de los intereses capitalistas hegemónicos externos domina e influencian las estrategias y políticas de desarrollo de los Estados latinoamericanos. Estas se delimitan en un modelo de industrialización sustitutiva de importaciones financiado por inversiones privadas y endeudamiento público, con lo que el Estado asume el papel supletorio del sector público.

El modelo de Estado de los países latinoamericanos se fundamenta en un populismo político, en un mercantilismo económico y en una sociedad dualizada. Para finales de la década de los sesenta, este modelo de Estado evidencia su agotamiento y entra en crisis, evidenciando sus debilidades: la excesiva burocratización, corrupción e ineficiencia del aparato administrativo que ejerce un presupuesto deficitario e inestabilidad macroeconómica. La inserción subordinada del Estado Latinoamericano en los procesos de globalización emergentes incide en brutales endeudamientos externos.

Latinoamérica se subordinó conscientemente a la política del Consenso de Washington, a los procesos de integración económica y apertura de mercados con la presión de la deuda externa. El Consenso de Washington prescribe bajo la ideología del neoliberalismo, la liberalización comercial y financiera, la privatización de las empresas estatales, presupuestos balanceados, tasas de cambios fijas, etc. como base para el crecimiento económico. El modelo neoliberal del Estado lo constriñe a una nueva función para facilitar la competitividad de las economías nacionales en los procesos de globalización económica. En este sentido, se puede afirmar que los procesos de integración de los países latinoamericanos, más que ser entre ellos mismos, es más intenso con el sistema económico y financiero de los Estados Unidos de América del Norte y por supuesto no en los mejores términos.

Los esfuerzos de liberalización comercial en Latinoamérica han tenido un impacto positivo en las importaciones de los países miembros de los bloques comerciales y las propensiones crecientes para exportar se acompañan de las correspondientes propensiones crecientes para importar, sugiriendo que la liberalización comercial tiene un efecto fuerte. El modelo latinoamericano de integración económica puede decirse que es un modelo de nacionalismo latinoamericano que quiere seguir líneas ideológicas diferentes al neoliberalismo y a la globalización y que sin embargo, para atenuar los efectos de las crisis financieras hace factible poner en práctica mecanismos reguladores que controlen los flujos especulativos de los capitales foráneos.

Entre otros efectos perniciosos de la emergencia de los regímenes de las políticas neoliberales, éstas han constreñido las actividades de los sindicatos, reducido el gasto del bienestar y generado una inseguridad laboral mediante formas más flexibles, pero también más inseguras de trabajo y remuneración. Con los procesos de globalización, la enorme reserva de mano de obra no calificada considerada anteriormente como un activo, se está convirtiendo en un pasivo por la falta de oportunidades de acceso al conocimiento tecnológico. Los beneficiados con el acceso a los avances tecnológicos sobrevivirán, mientras que los excluidos de estos beneficios profundizarán su miseria.

La gran mayoría de los latinoamericanos que simplemente han sido insertados en los procesos de globalización del consumo, por ejemplo, están manifestando su inconformidad por haber sido excluidos de los beneficios del desarrollo, en aras de la maximización de las ganancias del capital. Los estragos en la cohesión social y en los niveles de vida han sido en muchos de los casos inmanejables.

Los procesos de globalización económica ha convertido en prescindibles a los cada vez más pobres y miserables que constituyen la inmensa mayoría de los seres humanos, mientras que ha convertido en más ricos a unos pocos. Baste señalar a manera de ejemplo que en los últimos cuatro años, el mercado de valores de Estados Unidos redituó ocho billones de dólares al mismo tiempo que millones de pobres murieron de hambre y enfermedades. Las reformas económicas a favor del mercado introducidas en Latinoamérica y el Caribe en las dos décadas últimas han incrementado los niveles de desigualdad económica y social, concentrado el ingreso que actualmente muestra la mayor brecha en todas las regiones en desarrollo del mundo, mientras que el 20% de la población concentra el 52.9% del ingreso, el 20% más pobre solo tiene el 4.5% del ingreso.

El diseño institucional de esta transición ha sido elaborado por las elites locales, con el fin de hacer modificaciones a los regímenes políticos (formas de gobierno) y los procesos de la gobernabilidad (grados de gobierno). Las formas de la gobernabilidad democrática para apuntalar la legitimidad de los gobiernos y para reforzar el nuevo modelo de desarrollo es la principal preocupación de gobernantes e intelectuales. Camou (1998) denomina a las formas de gobierno y a los grados de gobierno como los "paradigmas de la gobernabilidad". Señala a estas dos décadas en Latinoamérica como un periodo de "confluencia problemática y multifacética de varias transiciones", entre las cuales identifica la transición social y cultural, la transición económica y la transición política. La transición socio-cultural ha resultado de las transformaciones de un modelo de "modernización desarrollista" a otro de una "modernización globalizadora".

Sin embargo, hay mucha incertidumbre en los procesos de transición por la carencia de instituciones capaces de asimilar los efectos de los cambios y para propiciar la estabilidad económica, social y política. Incluso, los organismos internacionales como el Banco Interamericano de Desarrollo reconocen que los factores exógenos en algunos casos obligaron a las naciones latinoamericanas a tomar medidas severas. Los procesos de transición económica han pasado por los periodos de aplicación de políticas económicas de "estabilización económica", "reforma estructural" y "reestructuración económica". La transición política se ha identificado por los procesos de "liberalización política", de "transición a la democracia" o democratización, y de "consolidación democrática".

El modelo económico implementado en Latinoamérica desde los años ochenta, basado en el libre mercado, está dejando saldos negativos en su desarrollo social y el crecimiento económico, aumenta los niveles de desempleo y subempleo, incremento de los índices de pobreza, etc. La dependencia económica de América Latina y el Caribe principalmente de los Estados Unidos y de otros países desarrollados durante la era de la globalización, han quedado en evidencia.


2. El presidencialismo patrimonialista latinoamericano

El presidencialismo se encuentra enraizado en las constituciones políticas de los países latinoamericanos como una adaptación cultural propia del sistema presidencial estadounidense. En el presidencialismo, el poder ejecutivo asume facultades meta- constitucionales y el poder de gobernar por decreto. El presidencialismo es la forma constitucional de régimen democrático dominante en América Latina por sobre el sistema parlamentario, con características de un sistema de partidos que varían dependiendo de las circunstancias de cada país. Argentina, Uruguay y Venezuela se mueven hacia un número mayor de partidos. Chile cuenta con muchos partidos competitivos, mientras que Colombia y Costa Rica con sólo dos partidos fuertes. México fue la expresión de un partido dominante que se mantuvo en el poder por 71 años, gracias a un fuerte presidencialismo, hasta que finalmente en el 2000, un partido opositor lo desplazó. La cuestión permanece ahora, si continúa el presidencialismo.

Elecciones independientes para los poderes ejecutivo y legislativo crean problemas de coordinación para la formulación e implementación de las políticas públicas, por lo que un presidencialismo autoritario centró las relaciones políticas y sociales concentrando todo el poder económico y político en torno a él. En Latinoamérica es raro que existan gobiernos divididos, como el caso reciente de México, en donde el Presidente confronta la legislatura. El caso de Chile es buen ejemplo, en donde el Presidente tiene la potestad de proponer el presupuesto, mientras que el Congreso no tiene facultades para modificar impuestos y gastos. Cuando los intereses políticos divergen y el partido del presidente no mantiene mayoría legislativa, se crean problemas de gobernabilidad.

La mayor parte de las sociedades nacionales latinoamericanas fueron gobernadas por dictaduras militares o cívico militares. Los regímenes autoritarios carecen de visión y los logros obtenidos en materia de crecimiento económico y desarrollo social es muy cuestionable. Cuando los presidentes pierden efectividad, el presidencialismo ha prolongado sus crisis como en el caso de Brasil, México y Perú, mientras que en Argentina y Bolivia han renunciado en situaciones similares. Las crisis económicas debilitaron la acción de los partidos políticos y de los sindicatos.

El patrimonialismo se manifiesta en la consideración que confunde la propiedad de los bienes privados y los bienes públicos y los agrupa en sólo patrimonio de quienes detentan el poder político burocrático en los Estados de Latinoamérica. El patrimonialismo se manifiesta de diversas formas: empleismo, favoritismo, nepotismo, etc., es coronelismo en Brasil y caudillismo en México, etc.


3. Crisis económica y deuda externa

La crisis económica y financiera de los años ochenta profundizó los problemas distributivos y retrasó la provisión de bienes y servicios públicos en la mayor parte de los países latinoamericanos.

La reestructuración de la deuda soberana durante la crisis mexicana de 1994-95 ha sido ampliamente estudiada para comprender la forma en que los mercados financieros, el gobierno y las instituciones multilaterales responden a las cuestiones de gobernabilidad. La crisis mexicana dejó como enseñanza la problemática de sostener tasas de cambio fijas en un entorno de movilidad del capital internacional. México no se recobró porque su sistema financiero débil se haya fortalecido con la intervención del Fondo Monetario Internacional (FMI), sino porque se benefició con el incremento de exportaciones a Estados Unidos como resultado del Tratado de Libre Comercio de América del Norte y el crecimiento acelerado de la economía vecina.

Comparada con la crisis de la deuda de los ochenta y con la crisis mexicana de 1994-95, también llamada el "efecto tequila", ambas son consideradas tener como raíces los imbalances financieros del sector público, a diferencia de la crisis posterior (Asia, Rusia, Sudáfrica, Brasil, etc.) que tiene sus raíces en imbalances financieros del sector privado y que es la primera crisis financiera realmente considerada como global que golpea a las economías de los mercados emergentes. La crisis financiera asiática explotó poco después de que las olas de la crisis del peso mexicano hayan bajado. Por lo tanto, parece que las crisis financieras ocurren más frecuentemente en los últimos años en las economías emergentes, como el caso de México y sus efectos han aumentado la perversidad del capitalismo transnacional.

En la reciente primera cumbre del grupo de los 77 (G-77), realmente integrado por 133 países con niveles bajos y en vías de desarrollo de América Latina, África y Asia, los dirigentes condenaron la "corriente neoliberal inhumana". Así mismo, pidieron la transformación de las relaciones económicas internacionales para que sean más justas y equitativas mediante la ampliación de los beneficios de la globalización, las reformas al sistema financiero internacional a efecto de que esté más orientado a apoyar el desarrollo y a la reducción de la pesada carga de la deuda externa que en algunos países consume de gasto público hasta un 40%. Lo que se requiere es una reducción del servicio de la deuda externa de los países menos desarrollados a efecto de liberar recursos que pueden ser destinados al gasto social y a la inversión productiva.

Continúa
 

José Gpe. Vargas Hernández

Ph.D.

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