Integración Andina en el sector eléctrico peruano

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58 Econoa y Sociedad 53, CIES, octubre 2004
Desde 1992, el sector eléctrico peruano ha evolu-
cionado de manera positiva. Las reformas introdu-
jeron mayor competencia en los sectores de gene-
ración y contratos de electricidad, un poder de re-
gulación independiente del Gobierno y una impor-
tante participación del sector privado, nacional e
internacional. El resultado para el consumidor es un
servicio de electricidad seguro y de calidad, con
precios estables y un coeficiente de electrificación2
creciente.
Sin embargo, la transformación del sector aún no ha
terminado. La integración con la Comunidad Andina
(CAN) generará un sector eléctrico “más armonizado”
con los otros países miembros. Además, el Área de
Libre Comercio de las Américas (ALCA) propone un
libre comercio en todos los sectores (incluyendo el
sector eléctrico), que podría resultar en reformas más
radicales de las que hasta ahora se han realizado. En
este artículo analizamos los cambios y reformas que
se deberían considerar en un futuro cercano.
El sector eléctrico peruano actual
Al final de la década de 1980, el sector eléctrico pe-
ruano se encontraba en una seria situación de crisis.
Los monopolios estatales afrontaron problemas finan-
cieros crónicos, desincentivando la inversión, y las
consecuencias se tradujeron en un sector ineficiente
y una cobertura eléctrica limitada y de pequeña con-
fiabilidad, con tarifas inadaptadas. Aunque los pro-
blemas financieros estaban ligados a la devaluación
constante del sol y a una politización del sector, más
que a una estructura sectorial totalmente deficiente3,
la solución elegida en las reformas incluía cuatro ejes
importantes:
La desintegración horizontal y vertical de Electro-
perú y Electrolima en nuevas empresas.
La privatización parcial y progresiva de estas nue-
vas empresas.
La libre competencia por los contratos de los gran-
des consumidores (> 1 MW).
La creación de organismos reguladores indepen-
dientes y la utilización del principio de los costos
marginales en la computación de las tarifas regu-
ladas.
En consecuencia, como se muestra en el cuadro 1, el
sector eléctrico se desarrolló en un mercado muy
desintegrado hacia el año 2001 (más de 30 empresas
producían electricidad, 7 tenían infraestructuras de
transmisión y 21 hacían la distribución). En dicho año,
Pierre-Olivier Pineau – Universidad de Victoria
La integración andina y el ALCA en el sector eléctrico
peruano: ¿más reformas que las necesarias?1
1/ Resumen del documento titulado “International Trade Agreements
and the Peruvian Electricity Sector”, auspiciado por el Centro In-
ternacional de Investigaciones para el Desarrollo (IDRC). Podrá
descargar la versión completa de este documento, desde
http://www.consorcio.org/otras_public.asp
2/ Dicho coeficiente hace referencia al porcentaje de conexiones
eléctricas respecto del número de hogares.
3/ Con ingresos casi rígidos en soles y una deuda considerable en
dólares americanos, es imposible evitar pérdidas cuando la mo-
neda se devalúa. Muchos países desarrollados tuvieron una es-
tructura del sector eléctrico similar a la peruana antes de sus re-
formas, sin afrontar ninguna crisis.
59Econoa y Sociedad 53, CIES, octubre 2004
Los indicadores de desempeño del sector indican un
avance significativo en la década de 1990. El coefi-
ciente de electrificación creció por encima del 70%
en 1999 (se encontraba por debajo del 50% en 1990),
las pérdidas de energía de las distribuidoras dismi-
nuyeron de 21% a 10% entre 1993 y 2000, y las ven-
tas totales de energía se duplicaron, pasando de 7.603
GWh en 1990 a 15.525 GWh en 2000. Para los con-
sumidores, los precios resultan menos estables; así,
los grandes consumidores pueden contratar a largo
plazo, mientras que los pequeños consumidores ven
cambiar el precio cada semestre, con el respectivo
cambio de precios marginales de largo plazo. Final-
mente, como el precio para el consumidor residen-
cial es comparable con el nivel internacional –alre-
dedor de 0,1 US$/kWh–, se puede concluir que las
reformas fueron globalmente positivas para el país.
A pesar de que durante los años 1990 se podía deba-
tir sobre varios aspectos de la privatización y desin-
tegración, era indiscutible la necesidad de las refor-
mas. Hoy, los cambios que la integración andina y el
ALCA traerán no tienen un motivo directo en los pro-
blemas del sector eléctrico actual. En tal sentido, en
el caso del sector eléctrico, dichos procesos de inte-
Cuadro 1
El sector eléctrico en 2001
Reguladores Subsectores Estructura de los subsectores
Comisión de Libre
Competencia, Instituto
Nacional de Defensa de la
Competencia y de la
Protección de la
Propiedad Intelectual
(INDECOPI)
Generación Empresas:
18 generadores (97,1% de la energía producida)
14 distribuidoras (2,9% de la energía producida)
Fuente de la energía producida (19.131 GWh en
2001):
89,6% hidráulica
10,4% termal
OSINERG
-
Gerencia
Adjunta de Regulación
Tarifaria (GART)
Marcado mayorista Por el mercado regulado:
• 47,3% de la energía producida
Por el mercado libre (> 1 MW)
• 52,7% de la energía producida
Operación del sistema Comité de Operación Económica del Sistema
(COES): generadores y empresas de transmisión
OSINERG - GART
INDECOPI
Transmisión • 7 empresas
Sistema Eléctrico
Interconectado Nacional
,
SEIN (97,7% de la energía
vendida)
Sistemas aislados
(2,3% de la
energía vendida)
OSINERG - GART
INDECOPI
Distribución y
comercialización
21 empresas de distribución
DIRECCIÓN GENERAL DE ELECTRICIDAD
MINISTERIO DE ENERGÍA Y MINAS
más del 50% de la energía producida fue vendida en
el mercado libre, donde las especificaciones de los
contratos estuvieron negociadas de manera privada.
La privatización del sector no fue total. Las principa-
les empresas de generación (Electroperú) y de trans-
misión (Etecen) permanecieron en propiedad del Es-
tado, como la mayoría de las distribuidoras rurales,
donde la densidad y el consumo de los usuarios no
atraían inversionistas privados.
«A pesar de que durante los años
1990 se podía debatir sobre varios
aspectos de la privatización y
desintegración, era indiscutible la
necesidad de las reformas. Hoy,
los cambios que la integración
andina y el ALCA traerán no
tienen un motivo directo en los
problemas del sector eléctrico
actual.»
60 Econoa y Sociedad 53, CIES, octubre 2004
gración son más bien actos de fe en el mercado, que
pasos hacia soluciones de los problemas.
La integración andina
Con el Acuerdo de Cartagena en 1996, la CAN adoptó
una política activa de integración de los países miem-
bros. En el sector eléctrico, eso se traducía en el
Acuer-
do para la Interconexión Regional de los Sistemas
Eléctricos y el Intercambio Internacional de Energía
Eléctrica
en 2001
, que establece los primeros princi-
pios de integración de los mercados eléctricos de
Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela. Estos princi-
pios estipulan la comercialización de la electricidad
en un mercado competitivo, con contratos libres e
intercambios de oportunidad (
spot
) entre los opera-
dores de los sistemas, y donde se promueve la parti-
cipación del sector privado. El cuadro 2 muestra la
potencia actual y planeada de las líneas de transmi-
sión entre los países.
El contexto de la regulación andina se precisó en
2002, con la decisión 536 de la Comunidad Andina,
en la cual se establecieron mayores detalles sobre los
mecanismos de integración del mercado, especial-
mente la necesidad de armonizar las regulaciones de
los cuatros países.
Esta armonización permitirá al sistema interconec-
tado mayores intercambios entre los países, así como
promover un desarrollo comercial integrado. Los
beneficios esperados son: (1) una eficiencia global
creciente, (2) la realización de mayores proyectos,
(3) mayor competencia, (4) mayor liquidez en el
mercado, (5) menores riesgos en el abastecido,
(6) una mejor confiabilidad y (7) menores impactos
ambientales.
Sin embargo, hay problemas que la integración aca-
rreará, cuyas consecuencias son difíciles de evaluar
de forma precisa. En primer lugar, los precios en los
países exportadores se incrementarán para el bene-
ficio de los generadores locales y en detrimento de
los consumidores del país exportador. Perú se en-
contraría en esta posición de exportación, toda vez
que los precios son menores que en Ecuador. Con
una mayoría de generadores de propiedad privada,
se evidenciará una transferencia de riqueza al sec-
tor privado y el acceso a la electricidad será más
difícil para los más pobres. En segunda instancia,
los países que tienen más inestabilidad en sus pre-
cios exportan esta volatilidad. No está claro si Perú
tendrá mayores o menores fluctuaciones de precios
con la integración, pero si las tiene, nadie se bene-
ficiará de ellas.
En la misma línea, existe también una paradoja en el
desarrollo del mercado integrado. Los países de la
Comunidad Andina y las instituciones financieras
Cuadro 2
Interconexión regional (MW)1/
Colombia Ecuador Perú Venezuela
Colombia 235 - 336
Ecuador 195 50 -
Perú - 50 -
Venezuela 156 - -
1/ La interconexión Perú-Ecuador está planeada para 2004. La potencia
de las interconexiones puede ser diferente según el país de origen,
por razones técnicas.
«Actualmente, el servicio de
electricidad no es considerado
formalmente como un servicio,
tampoco como un bien.
Entonces, los dos acuerdos
principales de la Organización
Mundial del Comercio (OMC)
[…] no incluyen al sector
eléctrico entre los sectores que
los países miembros deben,
progresivamente, abrir a la
competencia…»
61Econoa y Sociedad 53, CIES, octubre 2004
mundiales (como el Banco Mundial y el FMI) buscan
establecer un sector donde el mercado libre y los in-
versionistas privados tengan una mayor presencia. Sin
embargo, el desarrollo del mercado andino se lleva a
cabo, casi por completo, mediante la dirección acti-
va de los gobiernos andinos y gracias a una mínima
participación del sector privado. Por ejemplo, el pro-
yecto de interconexión entre Perú y Ecuador es el más
pequeño que se puede pensar, porque su viabilidad
económica es incierta. Si realmente generara tantos
beneficios en la integración, ¿por qué no hay mayor
participación del sector privado? Y por el contrario,
si la participación de los gobiernos en el sector es
necesaria, ¿por qué insistir tanto en la participación
del sector privado?
Las influencias del ALCA
En el nivel del continente, se podría continuar un
mayor número de reformas con la firma del ALCA,
planeada para enero de 20054. La razón por la cual
el ALCA podría tener una influencia importante so-
bre el sector eléctrico en el mediano y largo plazo,
es que en él, el sector de la energía es considerado
exactamente como todos los otros sectores de bienes
y servicios. En estos sectores, a diferencia de algunos
sectores excluidos del ALCA (principalmente educa-
ción y salud), se deben aplicar los tres principios del
acuerdo: (1) tratamiento de la nación más favorecida
(NMF), (2) acceso al mercado y (3) tratamiento na-
cional. Además, el objetivo último del acuerdo es
fomentar la competencia en todos los sectores, a fin
de obtener una eficiencia económica máxima. Para
establecer las consecuencias del ALCA sobre el sec-
tor eléctrico, se deben responder dos preguntas: (i)
¿Cómo se incluirían las diferentes secciones del sec-
tor eléctrico en el ALCA?; y (ii) ¿Qué modificación
podría producir la aplicación de los tres principios
del ALCA en el sector eléctrico?
Hacia un sector eléctrico que se
muestra como una serie de servicios
Actualmente, el servicio de electricidad no es consi-
derado formalmente como un servicio, tampoco
como un bien. Entonces, los dos acuerdos principa-
les de la Organización Mundial del Comercio (OMC),
el GATT para los bienes y el GATS para los servicios,
no incluyen al sector eléctrico entre los sectores que
los países miembros deben, progresivamente, abrir a
la competencia y aplicar los tres principios. Existen
países que introdujeron varios elementos de compe-
tencia, pero no había una respuesta a estos acuerdos
de libre comercio. El Tratado de Libre Comercio de
América del Norte (TLCAN) no incluye al sector eléc-
trico en su acuerdo, entre otras razones porque Méxi-
co, muchos estados de los Estados Unidos y provin-
cias de Canadá, no quisieron abrir este sector a la
competencia. Además, existe un capítulo especial
sobre la energía, donde se estableció un trato dife-
rente para estos productos.
Dos elementos cambiarán en el futuro. El primero
es que los negociadores actuales en el GATS, en la
Ronda de Doha (que debe terminarse en enero de
2005, como las negociaciones del ALCA), trabajan
sobre una nueva clasificación de los servicios en el
sector eléctrico. Un gran número de países ha pre-
sentado propuestas para introducir una clasificación
del sector eléctrico en diferentes subsectores de ser-
vicios, que distingan entre (1) operaciones de pro-
ducción, (2) transporte, (3) venta y (4) suministro de
energía. Una vez que estos subsectores se encuen-
tren formalmente establecidos, se puede hacer un
calendario de compromisos para la implementación
de los principios de tratamiento de NMF, del acce-
so al mercado y de tratamiento nacional. Cuando el
4/ Es importante tener en cuenta que, a pesar de estar programada
para esta fecha, es poco probable su cumplimiento.
62 Econoa y Sociedad 53, CIES, octubre 2004
GATS establezca la nueva clasificación de servicios
eléctricos, los países de la región no tendrán otra
opción más que movilizarse hacia una mayor aper-
tura y competencia.
El segundo elemento de cambio, que podría tener un
impacto más directo que el cambio en la clasifica-
ción del GATS, es la firma del ALCA. En él, todos los
sectores de servicios deberán incluir los tres princi-
pios antes mencionados (con las excepciones de los
servicios del gobierno, educación, salud y algunos
otros servicios sociales, que están formalmente ex-
cluidos de la segunda versión del ALCA de 2002).
Sin embargo, el ALCA (al menos en su segunda ver-
sión de 2002) tiene algunos artículos que pueden uti-
lizarse para excluir sectores del alcance del acuerdo.
No obstante, es necesaria una justificación para la
utilización de estos artículos, los que pueden prote-
ger un sector solo por un tiempo limitado. La utiliza-
ción de estos artículos es contraria a la motivación
del acuerdo y sería mal venida.
Cambios en el sector peruano
con el ALCA
La segunda pregunta que se debe contestar es qué
modificaciones se pueden anticipar con un ALCA que
incluye todos los subsectores eléctricos. Los cambios
vendrán, principalmente, del principio de acceso al
mercado y del énfasis sobre el objetivo de compe-
tencia. Entonces, en el Perú, los principios de trata-
mientos de NMF no van a cambiar los subsectores,
porque existen ya leyes sobre inversión extranjera y
privada en los servicios públicos, que otorgan a to-
dos los inversionistas los mismos derechos.
El principio de acceso al mercado planteará otras di-
ficultades. Actualmente, existen dos limitaciones im-
portantes en el acceso al mercado de la venta de la
energía eléctrica. Solo generadores y distribuidores
están autorizados a vender electricidad en el merca-
do, y únicamente los consumidores de más de 1 MW
pueden negociar libremente sus contratos. Eso signi-
fica que corredores de energía (como Enron) y auto-
generadores industriales no pueden vender energía
eléctrica, porque está prohibido por la ley peruana.
De esta forma, la ley no permite el acceso a los pe-
queños consumidores, que están “atados” a su distri-
buidor local.
Para introducir un mayor acceso al mercado, una
bolsa de energía eléctrica abierta sin restricción a los
vendedores y consumidores sería factible. Esto últi-
mo constituiría también un paso hacia una mayor
competencia, toda vez que la utilización de los prin-
cipios de costos marginales de largo plazo en la de-
terminación de las tarifas y negociaciones de contra-
tos no está considerada como verdadera competen-
cia. Cuando las instituciones norteamericanas, euro-
peas e internacionales (Banco Mundial y FMI) discu-
ten sobre competencia en el subsector de la venta de
energía eléctrica, hablan de un mercado
spot
, abier-
to a todos, donde un precio de mercado se establez-
ca cada hora o media hora. Este precio sirve de pre-
cio de referencia para todos (no solamente para el
operador del sistema).
«Solo generadores y
distribuidores están
autorizados a vender
electricidad en el mercado, y
únicamente los
consumidores de más de 1
MW pueden negociar
libremente sus contratos.»
63Econoa y Sociedad 53, CIES, octubre 2004
Finalmente, en el ALCA el concepto de servicio pú-
blico no existe. Solamente existen “los servicios” y
los servicios no-comerciales del Gobierno (no inclu-
ye el servicio de electricidad). Sin embargo, la Cons-
titución peruana define y utiliza servicios públicos y
la Ley de Concesiones Eléctricas de 1992 establece
obligaciones del servicio público para el suministro
de electricidad. Como el ALCA requiere consistencia
de las leyes nacionales con el acuerdo, no podría
mantener la noción de servicio público. Por ejem-
plo, una política similar como el Fondo de compen-
sación social eléctrica (Fose), que otorga un subsidio
a los consumidores de menos de 100 kWh por mes
(los más pobres), no sería legal según el ALCA. Esta
política concluyó en abril de 2004 (ya que solamen-
te fue creada por 30 meses) y difícilmente podría re-
tornar en el futuro, con el ALCA.
Conclusión
Ningún cambio transformará al sector eléctrico en
el corto plazo. Pero la integración regional y las ne-
gociaciones comerciales que están ocurriendo ac-
tualmente en el continente, podrían tener una in-
fluencia significativa en el sector. Por lo menos, esta
evolución ejercerá una importante presión sobre el
Gobierno peruano para cambiar la regulación del
sector eléctrico por un modelo con mayor compe-
tencia de corto plazo y menores recursos y subsi-
dios para los pequeños consumidores. El enigma con
esta nueva orientación es que ningún cambio ofre-
ce una solución para resolver problemas existentes
en el sector. En realidad, aunque el sector eléctrico
no es perfecto, las reformas de la década de 1990
tuvieron éxito. La integración andina y el ALCA di-
fícilmente podrán mejorar los logros alcanzados.
Estas reformas son problemáticas en el sector eléc-
trico, especialmente cuando nadie en el sector las
ha pedido.
«…la integración regional
[…] ejercerá una importante
presión sobre el Gobierno
peruano para cambiar la
regulación del sector
eléctrico por un modelo con
mayor competencia…»

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Económica Y Social (CIES) Consorcio de Investigación. (2006, junio 25). Integración Andina en el sector eléctrico peruano. Recuperado de https://www.gestiopolis.com/integracion-andina-sector-electrico-peruano/
Económica Y Social (CIES), Consorcio de Investigación. "Integración Andina en el sector eléctrico peruano". GestioPolis. 25 junio 2006. Web. <https://www.gestiopolis.com/integracion-andina-sector-electrico-peruano/>.
Económica Y Social (CIES), Consorcio de Investigación. "Integración Andina en el sector eléctrico peruano". GestioPolis. junio 25, 2006. Consultado el 22 de Septiembre de 2018. https://www.gestiopolis.com/integracion-andina-sector-electrico-peruano/.
Económica Y Social (CIES), Consorcio de Investigación. Integración Andina en el sector eléctrico peruano [en línea]. <https://www.gestiopolis.com/integracion-andina-sector-electrico-peruano/> [Citado el 22 de Septiembre de 2018].
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