Estudios sobre la agricultura en el Perú

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Presentación
Durante la década de los noventa, el agro peruano creció a una tasa anual de 4,1%. Aunque la
cifra no es despreciable, sí fue insuficiente para revertir el gran atraso del campo. En efecto, en
el año 2000, el agro absorbe 32% del empleo, pero sólo contribuye con un 9% del producto.
En otras palabras, la productividad del trabajo en este sector es aproximadamente tres cuartas
partes menor que en el promedio de la economía peruana, en sí misma subdesarrollada. Así,
no extraña que la incidencia de la pobreza sea 65% en el área rural, casi el doble que el 36%
de Lima (ENNIV 1997). Aun el quintil más rico de la población rural, con un ingreso per cápita
del orden de US$ 95 al mes, está más cerca de la pobreza que de la prosperidad.
Dadas estas condiciones, el desarrollo agrario supone un enorme reto, y esta edición de Eco-
nomía y Sociedad busca contribuir al diseño de estrategias y políticas para enfrentarlo, re-
uniendo seis artículos vinculados al estudio del sector y a la propuesta de recomendaciones,
tanto para el Estado como para los agricultores y las instituciones financieras. Asimismo, la
revista incluye el documento base del último taller de coyuntura económica del Consorcio. A
continuación, se reseña algunas de las principales contribuciones de los artículos.
Los programas sociales de apoyo alimentario están obligados a priorizar, dentro de sus com-
pras, a la producción nacional y, en particular, a los pequeños agricultores. El trabajo de Rebosio
y Rodríguez (CEDEP) evalúa el impacto de las compras de alimentos del Pronaa sobre los
ingresos campesinos. El estudio realizado en Ica y Ayacucho revela que los agricultores obtu-
vieron un ingreso entre 20% y 30% mayor, por haber vendido parte de su producción al Pronaa.
Sin embargo, el mayor costo de abastecimiento se traduce en un menor número o inferior
calidad de las raciones de alimentos repartidas. Además, existen filtraciones en las compras
hacia agricultores no pobres, por lo que el mecanismo del diferencial de precios no es eficiente
para aliviar la pobreza campesina. Los autores encuentran, adicionalmente, otras dificultades
en estos programas, y proponen alternativas para lograr mayor eficiencia en su ejecución y en
el logro de sus objetivos.
Uno de los principales cuellos de botella que enfrentan los agricultores es el tema del
financiamiento. En su investigación, Trivelli (IEP) enfatiza el lado de la demanda, enfocándose
en el auto racionamiento del crédito. Busca identificar las razones que explican la existencia
de un conjunto significativo de pequeños agricultores que, a pesar de desear un crédito del
sector formal y considerar que tiene acceso al mismo, se abstiene voluntariamente de solicitar-
lo. Analiza el papel de los costos de transacción, las asimetrías de información y otros factores,
y propone acciones que pueden ser implementadas por el sector público y los intermediarios
formales con miras a hacer efectiva esta demanda.
Desde 1993 hasta 1997, la autoridad habitual (Sunarp) y un proyecto ad hoc (PETT) entrega-
ron unos 250 mil títulos registrados de predios rurales, elevando la proporción de unidades
registradas de 17 a 21% entre ambos años. El artículo de Fort y Aldana (GRADE) analiza los
efectos de la titulación y registro de las propiedades rurales en el nivel de capitalización del
sector agrícola. Identifica dos beneficios principales: la seguridad de tenencia, que favorecería
la inversión; y el mayor acceso al crédito, en tanto se puede entregar la tierra como colateral.
Sin embargo, pese al gran esfuerzo y gasto que ha implicado esta política de titulación y regis-
tro por parte del Estado, hasta la fecha no se cuenta con un análisis empírico que respalde
dichas medidas y que explique los beneficios concretos que se espera obtener de ellas. Tales
son los objetivos de su investigación.
4
Carlos Eduardo Aramburú
Director Ejecutivo
Javier Portocarrero Maisch
Director Adjunto
El documento de Edgardo Cruzado (CIPCA) estudia las características y la eficiencia del sistema
de riego y de las organizaciones de usuarios en la cuenca hidrográfica del Chira-Piura. En primer
lugar, evalúa el manejo del agua de riego, demostrando que existe desperdicio. En segundo
término, analiza los aspectos económicos y operativos del sistema para diseñar mejoras en los
mecanismos de recaudación y en los procesos administrativos que permitan asegurar la
sostenibilidad. Finalmente, se analiza la institucionalidad, representatividad y organización del
sistema, con el fin de establecer las distancias que existen entre los usuarios y los órganos
centrales de administración y distribución del agua de riego. Las conclusiones apuntan a pro-
blemas significativos en los tres niveles, en parte, por la inadecuada acción del Estado.
La metáfora del mendigo sentado sobre el banco de oro ha sido usada con frecuencia para
aludir al sector forestal en nuestro país. El artículo de Tarazona (CIUP) revisa la experiencia de
Chile, país cuyas exportaciones de productos forestales pasaron de cuarenta a dos mil millo-
nes de dólares entre 1973 y 2000. Uno de los principales instrumentos para generar este
boom fue un subsidio de 75% y más tarde de 90% del costo de plantación. El gobierno
chileno ha gastado, por este concepto, unos US$ 150 millones entre 1974 y 1994, año en
que vencieron los beneficios. Tal monto resulta mínimo frente a la magnitud de las exporta-
ciones forestales logradas.
El texto de Figueroa examina las principales características y el potencial de la especie forestal
llamada auca atadijo. La especie ofrece una madera blanca, sin nudos, relativamente dura al
estado seco, de buena durabilidad, y permite un fácil aprovechamiento por ser de densidad
media. Estas y otras características permitirían su rápida introducción en los mercados interna-
cionales; en particular, en Japón.
Finalmente, esta revista reproduce un informe sobre el comportamiento de la economía pe-
ruana, preparado por Dancourt y Jiménez (PUCP), así como una síntesis del debate en el
correspondiente taller de coyuntura del Consorcio, realizado en junio del presente año. Según
los autores, la recesión de la economía urbana y la caída de las reservas internacionales conti-
núa desde fines de 1998, pero durante el año 2000 se produjo una recesión dentro de la
recesión debido a dos shocks de origen exclusivamente interno: el drástico ajuste fiscal
poselectoral y la corrida bancaria del último trimestre. La autoridad monetaria no habría he-
cho nada por atenuar la situación. Además, la fuga de capitales vinculada a la incertidumbre
política durante la fase final del régimen de Fujimori produjo un recorte del crédito bancario
que agravó la recesión. En el primer semestre de 2001, el fenómeno se generalizó a todos los
sectores primarios y no primarios, excepto electricidad, gas y agua, cayendo el PBI global en
1,7% con respecto a similar período del año anterior.
5
Ingreso campesino y compras estatales de alimentos
en el Perú 1
Guillermo Rebosio y Enrique Rodríguez (CEDEP)
La presente investigación intenta
evaluar los programas de compras
locales de alimentos que realiza
el Estado a través de diversas ins-
tituciones. Este es un tema vincu-
lado estrechamente a la gestión de
los programas de apoyo alimen-
tario que ha sido poco estudiado,
pese a que el diseño y ejecución
de las compras puede afectar de-
cisivamente el impacto de dichos
programas sobre los beneficiarios.
Bajo una gestión adecuada, es po-
sible que los pequeños producto-
res agropecuarios que venden su
producción al Pronaa (Programa
Nacional de Asistencia Alimenta-
ria) logren una significativa mejo-
ra en sus ingresos, y que estos pro-
gramas de compras locales estimu-
len cambios positivos en los nive-
les de organización, inserción en
el sistema de comercialización y
desarrollo de actividades de trans-
formación primaria de los peque-
ños productores beneficiarios.
Sin embargo, dado un nivel presu-
puestal, la adquisición de produc-
tos locales implica una pérdida, en
términos nutricionales, para las
personas de pobreza extrema que
son beneficiarias de los programas
de apoyo alimentario. Ello se debe
a que el Pronaa, al comprar los ali-
mentos a un precio mayor que el
de mercado, obtiene una menor
cantidad de alimentos.
En ese sentido, el objetivo de la
investigación es evaluar el impac-
to de los programas estatales de
compra de alimentos sobre los in-
gresos de los pequeños producto-
res agrarios, que son proveedores
de los mismos, para determinar la
conveniencia de proseguir o am-
pliar dichos programas como ins-
trumento de lucha contra la po-
breza. La principal hipótesis es
que, en un ámbito dado, el efec-
to positivo total sobre los ingresos
de los pequeños productores,
puede ser mayor que la pérdida
total causada a los receptores del
apoyo alimentario.
La investigación se apoya, princi-
palmente, en la sistematización de
los resultados de una encuesta a
pequeños productores agrarios y
de unos talleres complementarios.
Se quiso cubrir casos de la costa y
la sierra, considerando que ambas
regiones tienen características di-
ferentes que afectarán el impacto
del programa de compras locales.
Así, la investigación se realizó en
las regiones de las Unidades Ope-
rativas del Pronaa de los departa-
mentos de Ica y Ayacucho.
Obstáculos al
cumplimiento de los
objetivos de la
política social
Actualmente, los programas de
apoyo alimentario presentan un
alto porcentaje de filtraciones, de
modo que parte de los recursos
son absorbidos por sectores que
no se encuentran en situación de
pobreza. Existe una grave distor-
sión por el predominio de los
compromisos políticos sobre las
consideraciones técnicas, lo cual
implica la continuidad de progra-
mas que no son los óptimos para
llegar a la población.
De este modo, un programa de
compras locales que se ajuste a las
necesidades de los grupos objeti-
vos enfrenta un obstáculo insalva-
ble: ¿cómo replantear el esquema
de compras si previamente no se
replantean los programas de apo-
yo alimentario y se define una nue-
va demanda?
Intromisión política
Por otra parte, la labor del Pronaa
también ha sido obstaculizada por
la falta de una estructura jerárqui-
ca. Ello permite la intromisión po-
lítica de distintas instituciones del
gobierno, lo cual distorsiona y en-
torpece el logro de sus verdade-
ros objetivos.
«un programa de
compras locales
que se ajuste a las
necesidades de los
grupos objetivos
enfrenta un
obstáculo
insalvable: ¿cómo
replantear el
esquema de
compras si
previamente no se
replantean los
programas de
apoyo alimentario
y se define una
nueva demanda?»
1/ Resumen del documento homónimo,
Lima: CIES-CEDEP, julio 2001.
6
El Ministerio de Agricultura, en
este aspecto, ha sido el causante
de la principal distorsión, al ejer-
cer una presión constante para
que el Pronaa desarrolle una fun-
ción de regulador de precios en
coyunturas de caída de precios. Sin
embargo, el Pronaa no cuenta con
la capacidad para asumir esa res-
ponsabilidad, razón por la cual se
sacrificaron los verdaderos objeti-
vos sin que tampoco se alcanza-
ran las metas alternativas propues-
tas. Como se observa en el gráfico
1, solo excepcionalmente las com-
pras del Pronaa han representado
un porcentaje mayor al 3% de la
producción nacional.
En 1999, por ejemplo, ante la caí-
da del precio del arroz, los gremios
arroceros solicitaron que el Esta-
do compre parte de su producción
a un precio concertado que les
permitiera una ganancia. Así, en-
tre enero y agosto de ese año, el
Pronaa decidió comprar 40 mil to-
neladas de arroz (el 4% de la pro-
ducción). Obviamente, las com-
pras no tuvieron efectos sobre los
precios del arroz, que siguieron
Compras del Pronaa
(como porcentaje de la producción nacional)
Gráfico 1
cayendo hasta el tercer trimestre
de 1999, pese a la natural reduc-
ción del volumen ofertado por ra-
zones de estacionalidad.
Las compras locales
de alimentos
La magnitud de la pobreza y la
extrema pobreza implica que, in-
cluso en el largo plazo, será nece-
sario seguir destinando importan-
tes montos a la adquisición de ali-
mentos para los programas de apo-
yo alimentario. Estos recursos de-
ben ser utilizados con la máxima
eficiencia, lo cual no descarta el
uso de alimentos nacionales que
puedan ser producidos con precios
competitivos. Desde que se inició
el programa en 1993, las compras
locales de alimentos han crecido
de US$ 15,7 millones a US$ 51,7
millones en 1998.
Las necesidades nutricionales es-
pecíficas imponen una serie de res-
tricciones al momento de seleccio-
nar los alimentos, pero ello no ex-
cluye a muchos productos nacio-
«El Ministerio de
Agricultura ha sido
el causante de la
principal
distorsión, al
ejercer una presión
constante para que
el Pronaa
desarrolle una
función de
regulador de
precios en
coyunturas de
caída de precios»
nales que ofrecen características
óptimas de contenido nutricional,
perecibilidad y aceptación.
Por otro lado, los programas de
compras locales del Pronaa inten-
taban incorporar mayor cantidad
de productos agroindustriales con
mayor valor agregado y nutricio-
nal (ver el gráfico 2). Así, las ad-
quisiciones de estos productos pa-
saron de US$ 1,7 millones (2.545
toneladas) en 1993 a US$ 18,6
millones (18.634 toneladas) en
1998. Sin embargo, la interferen-
cia política ha impedido mayores
avances en esta dirección.
Este programa de apoyo alimenta-
rio puede contribuir a articular a
los productores agrarios naciona-
les con los consumidores. Si se con-
sidera que justamente en el sector
rural se registran las mayores tasas
de pobreza, la adquisición de pro-
ductos locales puede ayudar a su-
perar las carencias de la población
y, al mismo tiempo, generar ten-
dencias a favor del desarrollo rural
y agrario de largo plazo.
6,8
2,01
4,1 4,6
2,3 3,1
-
2
4
6
8
10
Arroz
pilado
Papa fresca Leche
fresca
Plátano Menestras Cereales
andinos
Fuente: Ministerio de Agricultura, Pronaa.
Elaboración propia.
Porcentaje
1993 1994 1995 1996 1997 1998
7
22,6
12,2
7,5
5,3
3,8
8,4
36,1
17,9
12,3
8,9
4,4
11,0
-
10
20
30
40
50
1993 1994 1995 1996 1997 1998
Fuente: Pronaa.
Elaboración propia.
Porcentaje
Volumen Valor
Pronaa: Compras de productos agroindustriales, 1993-1998
(participación en compras locales, %)
Gráfico 2
Efectos obtenidos en
los productores
El principal objetivo de los progra-
mas de compras locales es gene-
rar una demanda adicional de ali-
mentos que mejore los ingresos de
los productores agrarios, aumente
la producción y la inversión en el
sector, y reactive las economías
locales. Asimismo, se busca pro-
mover la producción de cultivos
estratégicos y consolidar patrones
de consumo alimentario coheren-
tes con las posibilidades producti-
vas internas.
En esta sección analizaremos el
desempeño del programa de com-
pra de alimentos en el logro de
estos objetivos.
Impacto en los ingresos
de los campesinos
La muestra de agricultores en Ica
y Ayacucho revela que la mejora
de ingresos, generada por la venta
al Pronaa, sí es significativa. En
promedio, los agricultores obtuvie-
ron un ingreso entre 20% y 30%
mayor por haber vendido parte de
su producción al Pronaa. En mu-
chos casos, el ingreso proveniente
de esta institución representa has-
ta más del 50% del ingreso total.
Los resultados obtenidos sugieren
que, en las dos regiones de estu-
dio, el impacto es mayor para los
agricultores que comercializan vo-
lúmenes más pequeños. Sin em-
bargo, aunque existe una tenden-
cia en esta dirección, en ambos
casos las variaciones con respecto
a la tendencia son muy altas, de
modo que la correlación entre im-
pacto y tamaño de la propiedad
es muy baja y estadísticamente
poco significativa.
En ese sentido, hay que aclarar
que, si bien las ventas al Pronaa
incrementan el ingreso agrícola del
pequeño productor en términos
porcentuales, en términos absolu-
tos, el aumento no es significativo
debido a los pequeños volúmenes
que se manejan y a los altos costos
unitarios, que implica trabajar in-
dividualmente para colocarlos.
Por otro lado, este programa es
insuficiente para promover cam-
bios cualitativos en los agricultores
que participan en él, principalmen-
te por la falta de continuidad del
programa de compras, que termi-
na constituyendo un subsidio es-
porádico. Si bien las Unidades
Operativas del Pronaa siempre van
a comprar, no es seguro que com-
pren ni los mismos productos ni en
los mismos lugares durante varias
campañas consecutivas.
Estímulos a la
organización de
los productores
Los indicios muestran que la rela-
ción comercial con el Pronaa cons-
tituye un factor positivo en la ad-
quisición de conocimientos útiles
y prácticas para articularse con el
mercado de manera más eficiente.
El abastecimiento de las Unidades
Operativas se realiza a través de
« (...) se han
registrado
situaciones en las
que el
representante no
acopia la
producción de sus
socios, sino que, al
momento de la
cosecha, compra
productos baratos
de otros
agricultores y luego
los vende al Pronaa
a un precio mayor»
8
un sistema informal de acopio: los
agricultores se organizan para que
uno de ellos asuma el rol de aco-
piador de la producción local y se
encargue de entregar los produc-
tos al Pronaa. Esta modalidad, que
responde a la necesidad de mini-
mizar costos, constituye un paso
adelante, muchas veces espontá-
neo, en el proceso de agrupar a
los pequeños productores para que
asuman la comercialización con-
junta de su producción.
Sin embargo, y aunque haya que
reconocer la importancia de estos
avances, en Ayacucho se han re-
gistrado situaciones en las que el
representante, una vez consegui-
do el contrato, no acopia la pro-
ducción de sus socios, sino que, al
momento de la cosecha, compra
productos baratos de otros agricul-
tores y luego los vende al Pronaa a
un precio mayor.
De modo similar, en Ica, los agri-
cultores han denunciado la gene-
ración de empleo fraudulento.
Con ello se refieren a la prolifera-
ción de ciertas microempresas
creadas o propiciadas por la insti-
tución (vinculadas a labores de
transporte, clasificación, etc.), de
modo que se obliga a los provee-
dores a solicitar sus servicios. Ello
incrementa los costos y reduce los
beneficios de la venta al Pronaa.
Precios de garantía
y filtración
Un problema muy grave es que los
programas fijan arbitrariamente
precios de compra superiores a los
niveles de mercado (ver los cua-
dros 1 y 2), lo que tiene un efecto
contrario a los intereses del recep-
tor del apoyo alimentario. Ade-
más, la fijación de precios altos
implica el peligro de abrir otra
fuente de filtraciones, al registrar-
se, por ejemplo, que participan
agricultores que no califican como
pequeños productores.
Pronaa  Ayacucho:
incremento con respecto
a los precios de mercado
(campaña 1999/2000)
Cuadro 2
Producto Diferencia (%)
Papa + 125,5
Quinua + 41,5
Trigo + 101,6
Maíz + 22,4
Morón + 95,8
Chuño + 33,3
Papa seca + 40,0
Pronaa  Ica: incremento
con respecto a los precios
de mercado
(campaña 1999/2000)
Cuadro 1
Producto Diferencia (%)
Pallar + 55,6
Frijol + 50,0
Garbanzo + 25,7
Papa + 100,0
Así, el impacto sobre el ingreso no
registra siempre un sesgo claro a
favor de los pequeños agricultores.
Algunos productores de mayor ta-
maño obtienen importantes bene-
ficios al acceder a estos programas.
El diferencial de precios es una se-
ñal percibida rápidamente por los
agentes más dinámicos, quienes
cuentan con información oportu-
na y capital propio para costear los
gastos del proceso. Por ello, no
constituye un mecanismo eficien-
te para beneficiar a los pequeños
agricultores.
Este problema puede deberse a las
debilidades de los sistemas de con-
trol de acceso al programa de com-
pras. Un sistema de control en cam-
po y una red de acopio en el nivel
local permitirían un acceso más fácil
y discriminado de los pequeños
productores. Pero ello obligaría al
Pronaa a incurrir en mayores cos-
tos operativos, lo que perjudicaría
a los beneficiarios y agravaría el
efecto negativo que ya tienen los
precios artificialmente altos.
Conclusiones y
recomendaciones
Pese al impacto que el programa
de compras locales puede tener
sobre los ingresos del productor,
resulta evidente que implica ma-
yores costos de abastecimiento
para los programas de apoyo ali-
mentario, lo cual se traduce en
menor cantidad de beneficiarios o
menor calidad de las raciones.
En tal sentido, este programa en-
tra en una contradicción con las
prioridades de la política social, al
apelar a un mecanismo poco efi-
ciente para transferir recursos a
«El diferencial de
precios es una
señal percibida
rápidamente por
los agentes más
dinámicos, quienes
cuentan con
información
oportuna y capital
propio para costear
los gastos del
proceso. Por ello,
no constituye un
mecanismo
eficiente para
beneficiar a los
pequeños
agricultores»
9
sectores vagamente definidos,
mientras que reduce el apoyo a
otros cuyas necesidades son muy
precisas. La incompatibilidad, sin
embargo, no está en los principios
del programa de compra, sino en
sus intenciones políticas, dirigidas
a fortalecer las bases políticas o
imagen del régimen fujimorista en
el ámbito rural.
Además, aceptando que la utili-
zación de precios de garantía fi-
jados arbitrariamente puede tener
un impacto considerable sobre los
ingresos brutos agrícolas, se ob-
servó que muchos productores
que acceden a estos programas no
son siempre pequeños agriculto-
res, existiendo filtraciones de pro-
ductores de mayor tamaño. Re-
sulta prácticamente imposible,
por los costos de una supervisión
rigurosa, establecer mecanismos
de control razonablemente efica-
ces y baratos.
Recomendaciones
de política
En primer lugar, urge definir las
funciones del Pronaa, establecien-
do sus prioridades y los límites de
sus autonomía institucional. Algu-
nos siguen concibiendo al Pronaa
como un híbrido entre ENCI (Em-
presa Nacional de Comercializa-
ción de Insumos) y Cáritas, encar-
gado de donar alimentos pero
también de otorgar precios de ga-
rantía y subsidios. La influencia del
Ministerio de Agricultura, en ese
sentido, constituye un factor per-
turbador sobre la gestión de dicha
institución. Por lo tanto, se debe
subordinar todo a la satisfacción
de las necesidades de apoyo ali-
mentario de los grupos más vul-
nerables y descartar, públicamen-
te, el rol del Pronaa como regula-
dor de precios en los mercados
agrarios. Las compras del Pronaa,
aunque no se apliquen precios de
garantía, constituyen de todos
modos un beneficio para los agri-
cultores locales, que cuentan con
un comprador adicional en sus
respectivos ámbitos.
Pero resulta fundamental una ma-
yor transparencia en la gestión. Se
debe preparar y difundir la progra-
mación detallada de las compras
durante el año, así como permitir
su seguimiento y verificación por
parte de la sociedad civil. Ello per-
mitirá aislar a la institución de las
presiones provenientes del sector
agrario y también evitar desequili-
brios presupuestales.
Por otro lado, para eliminar el pro-
blema de las filtraciones en el pro-
grama de compras locales, hay dos
opciones: aplicar mecanismos de
control más estrictos o eliminar las
distorsiones que provocan el inte-
rés por obtener ganancias extraor-
dinarias mediante la participación
en estos programas. Dado que la
primera resulta inaplicable porque
absorbería recursos destinados al
apoyo alimentario, la opción reco-
mendada es eliminar la distorsión,
es decir, el diferencial de precios
entre el del Pronaa y el del merca-
do. Ello reduciría costos de mane-
ra directa (monto subsidiado) e in-
directa (menores costos de con-
trol), con lo cual se liberarían re-
cursos que podrían ser canalizados
al apoyo alimentario. La discrimi-
nación de proveedores es un me-
canismo muy ineficiente de trans-
ferir recursos a sectores rurales
empobrecidos.
Finalmente, deben mantenerse vi-
gentes las normas que disponen el
uso de alimentos nacionales en los
programas de apoyo alimentario.
Hay que recordar que la población
objetivo prioritaria de estos progra-
mas son los niños, quienes recién
están formando sus patrones de
consumo, siendo importante que
conozcan y aprecien los alimentos
producidos localmente, tanto por
razones económicas como de se-
guridad alimentaria. Deben pro-
moverse, complementariamente,
las compras de alimentos con alto
contenido nutricional, tanto en
estado fresco como los agroindus-
triales. Ello también puede servir
como mecanismo de focalización
si se coordina con actividades pro-
ductivas impulsadas por el sector
agrícola. En ese sentido, podrían
articularse, por ejemplo, los pro-
gramas de compra del Pronaa con
iniciativas como el Fopro (Progra-
ma de Promoción para el Desarro-
llo Productivo), creado en los últi-
mos meses del anterior régimen,
que debía financiar proyectos de
desarrollo agrícola en las regiones
más pobres del país.
«Algunos siguen
concibiendo al
Pronaa como un
híbrido entre
ENCI (Empresa
Nacional de
Comercialización
de Insumos) y
Cáritas,
encargado de
donar alimentos
pero también de
otorgar precios de
garantía y
subsidios»
10
Crédito agrario en el Perú ¿qué dicen los clientes?*
Carolina Trivelli (IEP)
El tema del financiamiento, desde
hace muchos años, ha sido consi-
derado como uno de los principa-
les cuellos de botella que enfren-
tan los agricultores y pobladores
rurales para el desarrollo de sus
actividades.
A partir de 1999, la tendencia cre-
ciente del volumen de fondos in-
termediados por el sector formal
se revierte. Como se puede apre-
ciar en el cuadro 1, desde 1994,
el total de colocaciones en el sec-
tor agropecuario ha crecido a una
tasa decreciente, hasta que la ten-
dencia se revirtió en 1999. Entre
marzo de 1999 y abril de 2000, las
colocaciones bancarias en el sec-
tor cayeron en más de 35%.
Sin embargo, de acuerdo con los
resultados del Censo Agropecua-
rio de 1994, más grave que el bajo
porcentaje de agricultores con cré-
dito resulta el reducido número de
agricultores que lo solicitan. Esto
demuestra que si bien existen pro-
blemas por el lado de la oferta de
fondos hacia el sector agropecua-
Ratio 1995 1996 1997 1998 1999
Colocaciones formales en el sector agropecuario (1) 636 997 1.315 1.548 1.485
PBI nominal del sector agropecuario 8.672 10.290 11.119 12.276 12.279
Colocaciones formales en el sector agropecuario
como porcentaje del PBI agropecuario 7,33 9,69 11,83 12,61 12,10
(1) Considera colocaciones de la Banca Múltiple, empresas financieras, Cajas Rurales de Ahorro y Crédito y Cajas Municipales de Ahorro y Crédito.
Fuente: Superintendencia de Banca y Seguros (SBS), Información financiera mensual de Banca Múltiple, Empresas Financieras, Empresas de Arrenda-
miento y Entidades Estatales,Lima: SBS, varios años. INEI, Agregados macroeconómicos de la oferta y demanda global 1991-1999 (Año base 1994),
Lima: Dirección Nacional de Cuentas Nacionales, 2000.
Relación entre el PBI y las colocaciones formales en el sector agropecuario
(millones de nuevos soles)
Cuadro 1
rio, también existen limitaciones
por el lado de la demanda de cré-
dito por parte de los agricultores.
Aquellos que acceden a algún tipo
de crédito en el medio rural, lo
hacen mayoritariamente de fuen-
tes informales.
El objetivo general de esta investi-
gación es identificar las razones
que explican la existencia de un
conjunto significativo de pequeños
agricultores que se abstienen vo-
luntariamente de solicitar un cré-
dito al sector formal, a pesar de
desearlo y necesitarlo, y por ello
no participan en el mercado for-
mal de créditos. Conocer las ra-
zones tras este comportamiento,
permite proponer acciones de po-
lítica que puedan ser implemen-
tadas por el sector público o por
los propios intermediarios forma-
les con miras a hacer efectiva esta
demanda.
En el presente documento nos cen-
traremos en la problemática de los
pequeños productores. Para ello
analizaremos el caso de los pro-
ductores agropecuarios adecuada-
mente integrados con los merca-
dos y factores, con el fin de no in-
troducir mayores distorsiones en su
situación para acceder al merca-
do financiero.
El acceso a
financiamiento
en el ámbito rural
Los pequeños productores tienen
mayores posibilidades de ser racio-
nados por los intermediarios finan-
cieros y de sufrir mayores impac-
tos negativos derivados de las fa-
llas de los mercados rurales, y por
ello son más vulnerables.
Existen numerosas restricciones
para acceder al crédito formal. En
primer lugar, muchos intermedia-
rios formales trabajan solo con pro-
ductores de determinada escala
y/o con tipos de productos prede-
*/ Resumen del documento homónimo,
Lima: CIES-IEP, mayo 2001.
11
finidos. En segundo lugar, estos
productores enfrentan altos costos
de transacción para acceder al cré-
dito. En tercer lugar, dado que es-
tos agricultores no tienen gran ca-
pacidad de paliar shocks externos,
son en principio adversos a poner
en riesgo su tierra, que constituye
su principal activo económico. En
cuarto lugar, muchos agricultores
pequeños y medianos no cuentan
con títulos de propiedad de su tie-
rra saneados, lo cual los deja fuera
del mercado formal de créditos
porque el título representa una
condición necesaria. En quinto lu-
gar, hay un grave problema de de-
sinformación sobre cómo operan
los intermediarios formales y sobre
la terminología financiera mínima,
incluso en las zonas más integra-
das y modernas de nuestra costa.
Finalmente, la exigencia de los
prestamistas de verificaciones
sobre la información proporciona-
da por los prestatarios es un claro
mecanismo para reducir las asime-
trías de información existentes,
pero impone mayores costos de
transacción que disuaden a los
prestatarios a trabajar con este tipo
de intermediarios.
Existe, entonces, una combinación
de restricciones y limitaciones im-
puestas por los prestamistas forma-
les, y de riesgos y falta de requisi-
tos por el lado de los pequeños y
medianos agricultores. Ello, por un
lado, genera un racionamiento cre-
diticio por parte de los intermedia-
rios. Por otro lado, propicia que un
conjunto de demandantes poten-
ciales, conscientes de necesitar y
desear un crédito formal y con ca-
pacidad de honrar sus deudas, no
llegue a expresar su demanda en
el mercado. A estos últimos deno-
minamos auto-racionados.
La existencia de prácticas de auto-
racionamiento tiene un impacto
directo en el desempeño del mer-
cado de créditos. Mientras más sig-
nificativo el número de auto-racio-
nados, menor espectro de clientes
entre los cuales los intermediarios
deben y pueden escoger. Así, se
compromete no solo la eficiencia
del sistema de asignación, a pesar
de las intrínsecas fallas menciona-
das, sino también el potencial de la
plaza rural como ámbito de trabajo
de los intermediarios formales.
Los auto racionados:
el caso del valle
del Huaral
El trabajo se realizó en el valle del
Huaral en dos momentos distintos
que corresponden a la expansión
y contracción de las colocaciones
formales. Los resultados obtenidos
en 1998 señalan que las prácticas
de racionamiento, rechazo de so-
licitudes y de racionamiento por
cantidades, no son frecuentes; lo
cual demuestra que el exceso de
demanda no llega a presentarse en
el mercado.
Los auto-racionados pueden divi-
dirse entre aquellos que se consi-
deran sujetos de crédito (auto-ra-
cionados tipo I) y los que no (auto-
racionados tipo II). Los resultados
de la encuesta revelaron que los
que sí se consideran sujetos de cré-
dito son el grupo más numeroso.
En un escenario donde solicitar
crédito tiene costos significativos,
los productores con menos recur-
sos no solicitarán crédito en la
medida que no cumplen con los
requisitos exigidos por los presta-
mistas: escala mínima, tipo de cul-
tivo y titulación de tierras como
garantía principal. Los auto-racio-
nados del tipo II se mantienen en
esta condición en la medida que
los oferentes no cambien sus nor-
mas y requisitos.
De otro lado, los auto-racionados
tipo II (dados los altos costos de
transacción en los créditos forma-
les, la aversión a arriesgar la tierra
como garantía y los problemas de
información) deciden racionarse a
priori sin la intervención del mer-
cado como asignador.
Costos y condiciones de
los productos financieros
formales
Los costos de solicitar un crédito,
tanto del sector formal como del
informal, son de diversa índole (vi-
sitas al prestamista, presentación
de documentación) y varían de un
prestamista a otro. Generalmente,
los prestamistas formales son los
que exigen los mayores costos de
este tipo. Una vez que el crédito
ha sido aprobado, se debe concre-
tar las garantías y demás requisitos
para obtener los desembolsos
aprobados. Dado que la mayoría
de prestamistas formales exigen la
tierra como garantía, establecer
una hipoteca sobre un predio ru-
ral implica costos fijos; a mayor
área, menor costo relativo. Esto
« (...) establecer
una hipoteca
sobre un predio
rural implica
costos fijos (...)
Esto resulta
significativo
tomando en
cuenta que el 80%
de los créditos con
el sector formal
son menores a
US$ 1.000 por
hectárea, y que la
gran mayoría de
agricultores del
país tiene menos
de 5 hectárea
12
resulta significativo tomando en
cuenta que el 80% de los créditos
con el sector formal son menores
a US$ 1.000 por hectárea, y que
la gran mayoría de agricultores del
país tiene menos de 5 hectáreas.
En cuanto a los costos de transac-
ción, que incluyen costos legales y
costos asumidos por los prestata-
rios por concepto de visitas del
prestamista para concretar el cré-
dito, se ha encontrado que en pro-
medio representan el 7% del mon-
to transado de crédito. Muchos de
los prestamistas entrevistados se-
ñalaron que como no contaban
con personal especializado en pe-
ritaje agronómico o legal, necesi-
taban contratar personal externo
para cada caso; al hacerlo trasla-
dan el íntegro de este costo a los
productores.
Adicionalmente, habría que aña-
dir los costos que varios agriculto-
res mencionaron tener que asumir
ante el incumplimiento de los pla-
zos inicialmente estimados para
recibir crédito. Como la actividad
agrícola cuenta con una disponi-
bilidad determinada de capital en
determinada época del año, los
productores, ante las demoras en
el desembolso del crédito, recu-
rren a créditos de corto o muy cor-
to plazo en el sector informal, que
repagan con el desembolso del
sector formal.
Finalmente, existen costos de tran-
sacción ligados a la propia transac-
ción formal. Los llamados portes y
comisiones que se ven obligados a
cubrir los prestatarios, pues los in-
termediarios les exigen tener una
cuenta corriente o de ahorros en
la institución.
Todos los auto-racionados, por ra-
zones de costos, trabajaron en
1998 con crédito informal. Este
grupo de agricultores es el más
rico dentro de los auto-raciona-
dos que se consideran sujetos de
crédito, es el que posee mayor
índice de integración de merca-
dos y el que cuenta con mayor
capacidad de pago.
Aversión a arriesgar
la tierra
La hipoteca de la tierra no solo sir-
ve como una garantía para cubrir
el monto prestado en caso que el
prestatario decida no cumplir con
su contrato de crédito o no pueda
cumplir con él por fallas en su pro-
ducción, sino también como una
garantía ante eventualidades de un
shock externo que lleve al deudor
a una situación de insolvencia.
Ante los elevados riesgos y demo-
ras en los procesos judiciales para
ejecutar garantías (enforcement),
los prestamistas exigen hipotecas
por montos considerablemente
mayores al monto del crédito. Así,
el título de propiedad no siempre
resulta un instrumento deseable
para obtener crédito, pues en la
medida que no hay mecanismos
de seguros, utilizar la tierra como
garantía implica asumir el riesgo de
« (...) el título de
propiedad no
siempre resulta un
instrumento
deseable para
obtener crédito,
pues utilizar la
tierra como
garantía implica
asumir el riesgo de
perder este activo,
el único, en la
mayoría de casos,
de los pequeños
productores»
perder este activo, el único, en la
mayoría de casos, de los peque-
ños productores.
Nuestra encuesta reveló que esta
era la segunda razón en importan-
cia mencionada por los agriculto-
res. Los agricultores de este grupo
trabajaron con crédito de alguna
fuente informal. Al igual que los
auto-racionados por costos, este
grupo tiene ingresos significativos
de fuentes no agrícolas y están ade-
cuadamente integrados con los
mercados de productos.
Información y otros
Existen problemas de desinforma-
ción sobre cómo trabajan los in-
termediarios formales, por la au-
sencia de políticas de difusión y
asesoramiento para los producto-
res que desean iniciar gestiones
con dichos intermediarios. El rol de
las organizaciones de productores,
las ONGs y los propios intermedia-
rios formales debe ser decisivo en
este tema.
Un tercio de los agricultores de
este grupo señaló no trabajar con
intermediarios formales por falta
de información sobre su modo de
operar, mientras que el resto se-
ñaló haber tenido malas experien-
cias (malas campañas, problemas
productivos, etc.) que los llevaron
a incumplir el repago o estar, ac-
tualmente, pagando una deuda
con algún intermediario formal.
Sumada a estas razones, la infor-
mación recogida en el año 2000
sobre los agricultores auto-racio-
nados reveló dos hechos (ver el
gráfico 1). En primer lugar, la con-
tracción del crédito para la agri-
cultura tuvo impacto directo en
los agricultores de la zona, tanto
para los que venían trabajando
con crédito formal como para
aquellos que lo hacían con crédi-
to informal. En segundo lugar, esta
contracción llevó a que muchos
13
Hogares racionados con respecto a los bancos
Gráfico 1
de los agricultores que optaban
por auto-racionarse, siendo cons-
cientes de su deseo y necesidad
de contar con crédito formal, pa-
sen al grupo de aquellos que no
necesitan ni desean crédito formal
bajo ninguna condición. Es decir,
dejan de ser potenciales deman-
dantes de crédito.
El porcentaje de agricultores con
algún crédito se redujo drástica-
mente, incluso en el caso del cré-
dito informal. Esta reducción revela
limitaciones por el lado de la ofer-
ta luego del fenómeno El Niño y la
crisis financiera, y revela también
una mayor aversión de los produc-
tores a arriesgarse ante la reciente
experiencia de shocks exógenos.
Existe una reducción en la volun-
tad y deseo de trabajar con inter-
mediarios formales muy marcada
por la coyuntura, cuya contrapar-
te es una reducción en la deman-
da potencial por crédito.
Conclusiones y
recomendaciones
Uno de los objetivos principales
de esta investigación era plantear
propuestas para reducir el auto-
racionamiento. El problema ma-
yor, en la actualidad, es revertir
tanto el proceso de retirada de los
intermediarios formales del cam-
po como la reducción de la de-
manda, potencial y efectiva, de
crédito formal de parte de los pe-
queños productores.
El auto-racionamiento de los que
no se consideran sujetos de cré-
dito se reducirá en la medida que
la titulación y saneamiento legal
de las tierras se concluya y se lo-
gre agilizar el sistema de registro
y catastro de la propiedad rural.
Complementariamente, los inter-
mediarios financieros y los entes
del sector público deben realizar
un trabajo conjunto que tenga
como finalidad facilitar la informa-
ción sobre régimen de tenencia,
procedimientos para la constitu-
ción de hipotecas, su levanta-
miento, entre otros.
Se puede esperar una reducción
moderada en las tasas de interés,
si se reduce el riesgo y si los siste-
mas de selección y supervisión de
los créditos al sector agropecua-
rio se hacen más eficientes y eco-
« (...) resulta
ilustrativo que las
políticas de
refinanciamiento
de los prestamistas
informales ante
casos de shocks
externos ni siquiera
consideran como
moroso al deudor,
sino que amplían
los plazos del
crédito original»
14
nómicos. Para ello, proponemos
analizar la viabilidad de crear un
fondo de garantía o seguro para
los casos de shocks externos ne-
gativos. Este tipo de fondo permi-
tirá que los intermediarios reduz-
can el riesgo de enfrentar proble-
mas de morosidad por insolven-
cia de toda su cartera agropecua-
ria. Asimismo, reducirá la aversión
de los pequeños y medianos agri-
cultores comerciales a utilizar su
tierra como garantía.
Cuando ante un shock externo los
clientes morosos por insolvencia
solicitan refinanciación al banco,
este aprueba el proyecto clasifi-
cando al crédito como dudoso,
con lo cual debe hacerse provi-
siones por el 60% del monto refi-
nanciado. Es necesario estudiar la
opción de clasificar tanto estas
refinanciaciones como el proyec-
to crediticio original, y con ello
reducir su costo. En este sentido,
resulta ilustrativo que las políticas
de refinanciamiento de los pres-
tamistas informales ante casos de
shocks externos ni siquiera consi-
deran como moroso al deudor,
sino que amplían los plazos del
crédito original.
Otra forma de reducir costos es a
través del desarrollo, difusión y
adaptación de tecnología crediti-
cia para este sector. Esto requiere
de una escala determinada de
operaciones y de una apuesta de
los intermediarios por ampliar su
cartera en este ámbito. Para me-
jorar la selección de clientes y re-
ducir los costos de transacción,
debe prestarse más atención a los
sistemas operativos de los inter-
mediarios más innovadores (algu-
nas CRACs, EDPYMEs, ONGs, ca-
sas comerciales, casas mayoristas)
y al tipo de garantía con la que
trabajan; asimismo, debe apoyar-
se la generación de sistemas de in-
formación crediticia en el nivel lo-
cal. Complementariamente a los
beneficios de la integración hori-
zontal, la integración vertical en-
tre prestamistas resulta una opción
atractiva para combinar tecnolo-
gías tradicionales con otras más in-
novadoras y especializadas. La re-
copilación y análisis de los nue-
vos procedimientos debe estar a
cargo de la comunidad académi-
ca, los organismos supervisores
(Superintendencia de Banca y Se-
guros-SBS) y las organizaciones de
intermediarios.
Para crear y consolidar un sistema
financiero rural, se requiere de ins-
tituciones sólidas y solventes. En
este contexto, resulta fundamen-
tal establecer mecanismos para
atraer capitales hacia ellas. La ca-
pitalización puede darse a través
de incentivos tributarios, para que
intermediarios más sólidos adquie-
ran paquetes accionarios de los
más pequeños. Además, estos in-
centivos deben orientarse a aque-
llos con mayores colocaciones en
el ámbito rural, con lo cual la ren-
tabilidad de la cartera agropecua-
ria aumentaría.
El Ministerio de Agricultura y el
sector público en general, otorgan
una cantidad nada despreciable
de productos bajo la modalidad
de crédito; sin embargo, este no
produce efectos positivos en el
mercado financiero. Las estrate-
gias de intervención del Estado
deben diseñarse sobre la base de
propuestas de desarrollo que po-
tencien iniciativas privadas, no
que las suplanten. Las universida-
des, ONGs y empresas privadas
pueden contribuir a diseñar estra-
tegias alternativas de asignación
de los créditos.
Actualmente, la SBS cuenta con
una central de riesgos que propor-
ciona información a todos los in-
termediarios formales; asimismo,
existen cuatro centrales de riesgo
privadas. Sin embargo, para la gran
mayoría de pequeños prestamistas
que colocan fondos en el medio
rural, la información de estas cen-
trales es insuficiente o inexistente.
Es necesario desarrollar pequeñas
centrales de riesgo en el nivel lo-
cal alimentadas por los intermedia-
rios de la región, formales e infor-
males. La característica local es fun-
damental; luego, debe buscarse un
sistema de agregación total de es-
tas pequeñas centrales de riesgo y
de integración con las centrales de
riesgo ya existentes.
«Las estrategias de
intervención del
Estado deben
diseñarse sobre la
base de
propuestas de
desarrollo que
potencien
iniciativas
privadas, no que
las suplanten»
15
Efectos de la titulación y registro sobre el grado
de capitalización en la agricultura peruana 1
Ursula Aldana y Ricardo Fort (GRADE)
El programa de ajuste macroeco-
nómico y reformas estructurales,
implementado en Perú desde
1990, perseguía, entre otros ob-
jetivos, disminuir la intervención
del Estado y lograr una mayor
apertura económica. En ese sen-
tido, dos de los principales cam-
bios que afrontó el sector agrario
fueron la liberalización del régi-
men de tenencia de la tierra y la
liberalización del mercado finan-
ciero. Estas medidas requerían ser
acompañadas necesariamente por
una política de titulación que per-
mitiera el uso de la propiedad
como colateral.
La hipótesis de esta investigación
es que hay dos beneficios princi-
pales que se obtienen con esta
política. Por un lado, el título de
propiedad otorga seguridad de te-
nencia a su poseedor, ya que este
puede apropiarse de los retornos
derivados de las inversiones que
realiza. Por otro lado, le permite
un mayor acceso a fuentes de cré-
dito, dado que puede entregar su
tierra como colateral.
Sin embargo, pueden existir algu-
nas limitaciones a este plantea-
miento. En primer lugar, es posi-
ble que las comunidades campe-
sinas sean instituciones capaces de
ofrecer más seguridad que un sis-
tema de propiedad individual. Por
otra parte, la titulación y registro
funcionarían en un escenario de
mercados competitivos; sin embar-
go, al existir imperfecciones en
otros mercados, las medidas no
tendrían los efectos esperados.
Adicionalmente, existen otros pro-
blemas como los altos costos de
transacción en el mercado de cré-
dito que enfrentan los pequeños
productores y lo determinante que
resulta la seguridad de la rentabili-
dad futura para acceder a las fuen-
tes de financiamiento.
Pese al gran esfuerzo y gasto que
ha implicado el desarrollo de esta
política, y pese a ciertos conflictos
teóricos que existen en torno a su
efectividad, hasta la fecha no se
cuenta con un análisis empírico
global que respalde dichas medi-
das y que explique los beneficios
concretos que se espera obtener
de ellas. En ese sentido, el objeti-
vo de la presente investigación es
verificar empíricamente si la titu-
lación y registro permite, en efec-
to, un mayor grado de capitaliza-
ción por parte de los productores
agropecuarios, a través de la segu-
ridad otorgada con respecto a la
apropiación de los futuros benefi-
cios y a través del acceso a los
mercados de crédito.
La liberalización del
mercado de tierras
Una de las primeras medidas lle-
vadas a cabo fue la regulariza-
ción de la propiedad de los lla-
mados parceleros, mayoritaria-
mente ubicados en la costa. En
1992 se creó el Proyecto Especial
de Titulación de Tierras y Catas-
tro Rural (PETT), al cual se le en-
carga perfeccionar la propiedad
agraria en el ámbito nacional. Ini-
cialmente, su rol fue regularizar
solo la propiedad rural del área
afectada por la ley de reforma
agraria y de las tierras eriazas en
posesión de particulares.
Por otro lado, como parte de la
reestructuración del sector agrícola
en los noventa, el gobierno disuel-
ve definitivamente el Banco Agra-
rio en 1992. Esta liberalización del
mercado financiero necesitaba ser
acompañada de una política de
titulación que permitiera el uso de
la propiedad como colateral.
En 1995 se da la nueva ley de tie-
rras, con la intención de generar
un único marco jurídico y de polí-
tica para las tierras rurales. A fines
del mismo año, se intenta dar una
mayor cobertura al proceso de for-
malización de la propiedad rural.
Así, la Superintendencia Nacional
de Registros Públicos (Sunarp) ini-
cia una estrecha coordinación con
el PETT, lo cual incrementa signifi-
cativamente los recursos y las me-
tas de cobertura en el proceso de
formalización rural.
Según el III Censo Nacional Agro-
pecuario, del universo existente
«Pese al gran
esfuerzo y gasto
que ha implicado
el desarrollo de
esta política, y pese
a ciertos conflictos
teóricos que
existen en torno a
su efectividad,
hasta la fecha no se
cuenta con un
análisis empírico
global que respalde
dichas medidas»
1/
Resumen del documento homónimo, desa-
rrollado en el marco del concurso de investi-
gaciones del CIES, auspiciado por ACDI-IDRC.
16
de parcelas (5,7 millones), un
41,2% posee título de propiedad
individual y solo un 17% se en-
cuentra además registrado. Entre
1993 y 1997, el trabajo realizado
por PETT-Sunarp ha entregado
unos 200.000 títulos registrados,
con lo cual se ha pasado del 17%
al 21,4%.
Marco teórico
La titulación y registro puede per-
mitir un mejor funcionamiento del
mercado de tierras y contribuir a
la capitalización y desarrollo de los
agricultores. En particular, afectan
a dos variables fundamentales: la
seguridad de tenencia y el acceso
al crédito.
Seguridad de tenencia
En un sistema donde los bienes son
de acceso general o libre, los agen-
tes no tienen ningún incentivo para
manejarlos correctamente y se ge-
nera una tendencia a su sobreex-
plotación. Cuando los derechos de
propiedad se definen adecuada-
mente, en cambio, cada propieta-
rio individual debe tomar en cuen-
ta los costos que sus acciones ge-
neran sobre el bien.
Esta definición de derechos, asi-
mismo, asegura que los usuarios
se apropien de los retornos deri-
vados de la inversión que ejecu-
tan en sus bienes, con lo cual se
incrementan los incentivos a in-
vertir. De esta manera, la seguri-
dad de tenencia se basa en una
definición clara de los derechos de
propiedad sobre un bien. En el
caso de la tierra, la seguridad de
tenencia que otorga el título de
propiedad constituye un incenti-
vo para realizar mejoras a la tierra
y no degradar el recurso.
Dentro de un mismo sistema de
propiedad privada, sin embargo,
pueden existir distintos niveles de
seguridad de tenencia. En el caso
del agro peruano, los agricultores
cuentan con diversos documentos
que respaldan su derecho de pro-
piedad sobre la tierra que utilizan,
o en algunos casos simplemente no
cuentan con documento alguno.
Podemos encontrar, entonces, dis-
tintos niveles de seguridad de te-
nencia: los propietarios que po-
seen título y registro de sus tierras;
los que poseen un título de pro-
piedad pero que no se encuentran
registrados; y, finalmente, los que
ni siquiera poseen un título formal.
Acceso al crédito
La titulación y registro podría con-
tribuir de manera significativa a la
formación de un mercado de cré-
dito en el agro, ya que permite a
sus propietarios la entrega de la tie-
rra como colateral, lo cual reduce
el riesgo asumido por los presta-
mistas y aumenta la probabilidad
de acceso al crédito. Es importan-
te diferenciar los dos tipos de cré-
dito a los que pueden acceder los
agricultores en el ámbito rural: el
crédito formal, constituido básica-
mente por la banca comercial, y el
crédito informal, conformado por
comerciantes, habilitadores, ami-
gos y parientes.
Se espera que la titulación y re-
gistro tenga un mayor impacto en
el acceso al crédito formal, ya que
es ahí donde existe una mayor ne-
cesidad de garantías. Los presta-
mistas formales enfrentan mayo-
res costos para acceder a la infor-
mación sobre los prestatarios y la
rentabilidad de sus proyectos. Asi-
mismo, tienen una menor capaci-
dad social de coacción sobre ellos,
debido a que no forman parte de
su entorno.
Existen factores adicionales que
impiden el acceso al crédito for-
mal. Los costos de transacción, en
ese sentido, representan uno de los
principales obstáculos, sobre todo
para los productores pequeños.
Ellos necesitan montos pequeños
y enfrentan costos de transacción
bastante elevados. Al mismo tiem-
po, la tierra que pueden ofrecer
como colateral carece de valor
comercial para los bancos, los cua-
les enfrentan restricciones a su ven-
ta porque están vinculados a em-
presarios que demandan extensio-
nes de mayor tamaño.
Resultados de las
estimaciones
La base de datos del III Censo Agro-
pecuario fue la fuente principal de
información de esta investigación.
El total de unidades agropecuarias
utilizado para el análisis es de
aproximadamente 1,7 millones.
Para realizar las estimaciones se
consideró solamente la informa-
ción perteneciente a la región de
la costa. Esta decisión se basa en
dos aspectos fundamentales. Por
un lado, la información censal de
la sierra sobre titulación y registro
parece estar gruesamente sobre-
«Los prestamistas
formales
enfrentan
mayores costos
para acceder a la
información
sobre los
prestatarios y la
rentabilidad de
sus proyectos.
Asimismo, tienen
una menor
capacidad social
de coacción
sobre ellos»
17
estimada. Por otro lado, incluir la
región selva en el análisis implica-
ría considerar una serie de facto-
res adicionales que ya han sido
abordados en estudios anteriores
(economías de frontera, comuni-
dades nativas, etc.) y que nos ale-
jarían de los temas planteados para
este estudio.
Fue importante, asimismo, diferen-
ciar el acceso al crédito formal del
acceso al crédito informal. Dentro
del crédito formal se incluyó al cré-
dito brindado por la banca comer-
cial y por las cajas rurales. Dentro
del informal se incluyó al otorga-
do por comerciantes, habilitado-
res, empresas textiles, molinos,
ONGs, entre otros.
Acceso al crédito formal
Tanto la titulación como el regis-
tro incrementan la probabilidad
de acceder al crédito formal. Sin
embargo, las tierras tituladas y re-
gistradas tienen un mayor impac-
to que las tierras tituladas pero
no registradas. Esta diferencia se
debe a la seguridad adicional
otorgada por la inscripción en re-
gistros públicos.
Al mismo tiempo, es importante
notar que las unidades de mayor
tamaño y con mayor dotación de
capital humano, es decir, aquellas
con mayor nivel de productividad,
tienen una mayor probabilidad de
acceder al crédito formal. Por su
parte, los costos de transporte (re-
flejados en la distancia a la capital
provincial, cuán transitable es la vía
principal del distrito, entre otros)
disminuyen la probabilidad de ac-
ceder al crédito formal al aumen-
tar los costos de transacción.
Como se dijo anteriormente, los
pequeños productores pueden
enfrentar dificultades para acceder
al crédito formal, aun cuando ten-
gan sus parcelas tituladas y regis-
tradas, debido a que enfrentaban
restricciones asociadas al tamaño
de las propiedades. Para probar
esta hipótesis, se realizó una esti-
mación adicional estableciendo
rangos de tamaño de las tierras. Los
resultados mostraron que el regis-
tro de la tierra no tiene ningún
efecto en la probabilidad de acce-
der al crédito para productores con
menos de una hectárea estandari-
zada. Asimismo, se observó que el
impacto del registro se incremen-
ta a medida que aumenta el tama-
ño de la propiedad.
Acceso al crédito informal
En primer lugar, las estimaciones
señalan que tanto la titulación
como el registro incrementan la
probabilidad de acceder al crédi-
to informal. Sin embargo, el regis-
tro tiene un impacto bastante me-
nor en este caso. Ello se debe a que
el sector formal tiene una mayor
necesidad de garantías.
Por otra parte, los resultados mues-
tran que la pertenencia a una co-
munidad incrementa la probabili-
dad de acceder al crédito informal
en mayor medida que la titulación
o registro de las tierras. Ello sugie-
re que el respaldo de la comuni-
dad y sus reglas internas son sufi-
cientes para asegurar este tipo de
préstamos a sus miembros. Asimis-
mo, este hecho puede indicar que
ante la limitación de acceder a
fuentes formales, el crédito infor-
mal se convierte en un fuerte sus-
tituto para los comuneros.
Finalmente, resulta muy importan-
te la constatación de que no exis-
te una relación significativa entre
el tamaño de la explotación agro-
pecuaria y el acceso al crédito in-
formal. A diferencia del sector for-
mal, en este caso, el coeficiente
asociado al tamaño de la tierra no
es significativo. Esto se debe a la
existencia de bajos costos de tran-
sacción para los préstamos dentro
del sector informal.
Nivel de capitalización
La estimación realizada revela que
las unidades agropecuarias regis-
tradas presentan mayores niveles
de capitalización. La seguridad de
tenencia otorgada por el título tam-
bién afecta positivamente a esta
variable. El coeficiente asociado al
registro, sin embargo, es significa-
tivamente mayor que el asociado
al título. Por otro lado, contraria-
mente a lo esperado, la pertenen-
cia a una comunidad campesina
no parece permitir un incremento
en los niveles de capitalización, a
pesar de otorgar un mayor grado
de seguridad de tenencia.
El acceso al crédito formal, tal como
se suponía, tiene un efecto positi-
vo sobre el nivel de capitalización.
Según los coeficientes estimados,
si la probabilidad de acceder a cré-
dito formal aumenta en 1%, el ín-
dice de infraestructura se incremen-
ta en US$ 276. Sin embargo, en el
caso del crédito informal, la rela-
ción no es clara, incluso el coefi-
ciente presenta signo negativo.
Una variable que cobra importan-
cia para el nivel de capitalización
« (...) cobra
importancia para el
nivel de
capitalización si el
productor vive o no
en la unidad
agropecuaria (...)
Esto puede
significar cierta
debilidad del Estado
para asegurar los
derechos de los
propietarios»
18
es si el productor vive o no en la
unidad agropecuaria, lo que pue-
de entenderse como un nivel de
seguridad de tenencia, donde
quien respalda la propiedad no es
sino el mismo productor estable-
cido físicamente en su predio. Esto
puede significar cierta debilidad
del Estado para asegurar los dere-
chos de los propietarios.
Los coeficientes de los activos com-
plementarios a la infraestructura,
que afectan a la rentabilidad de la
inversión, aparecen con los signos
adecuados. Así, presentan niveles
de capitalización más altos los pro-
ductores de mayor tamaño, con
mayor capital humano y con ma-
yor valor de equipo y maquinaria.
Conclusiones
La principal conclusión de esta
investigación es que la titulación
y registro genera mayores niveles
de capitalización. Las estimacio-
nes muestran que tanto el título
como el registro incrementan las
probabilidades de acceder al cré-
dito, formal e informal. Al mismo
tiempo, el acceso al crédito for-
mal permite incrementar el nivel
de capitalización de la unidad
agropecuaria.
Por otro lado, la mayor certeza
con respecto a la apropiación de
los futuros beneficios también ge-
nera mayores niveles de capitali-
zación: se encontró que aquellos
con título registrado invierten más
que aquellos con títulos sin regis-
trar, y que estos últimos invierten
más que aquellos sin títulos de
propiedad.
De todos modos, el registro no
constituye una condición suficien-
te para acceder al crédito. Existen
restricciones asociadas al tamaño
de los productores debido a los
altos costos de transacción que
enfrentan los créditos en el me-
dio rural. Así, el registro no tiene
ningún efecto en la probabilidad
de acceder al crédito formal para
productores con menos de una
hectárea estandarizada. Sin em-
bargo, esto no ocurre en el caso
de los créditos informales, ya que
no existe una relación significati-
va entre el acceso a ellos y el
tamaño de la propiedad.
« (...) el registro
no tiene ningún
efecto en la
probabilidad de
acceder al crédito
formal para
productores con
menos de una
hectárea
estandarizada. Sin
embargo, esto no
ocurre en el caso
de los créditos
informales»
19
Organizaciones de usuarios y servicios para la pequeña
agricultura de la costa de Piura 1
Edgardo Cruzado (CIPCA)
El riego por gravedad, en la agri-
cultura de la costa, constituye des-
de siempre un factor imprescindi-
ble para la actividad de casi todas
las áreas cultivadas. Por ello se ha
ido implementando una importan-
te infraestructura hidráulica que ha
organizado la asignación del recur-
so escaso. En ese sentido, las orga-
nizaciones de usuarios son institu-
ciones sociales que realizan funcio-
nes en torno al manejo de agua de
riego. Están conformadas, en su
base, por agricultores con tierras
que utilizan una misma fuente de
agua de riego.
El objetivo central de la investiga-
ción es presentar los puntos cen-
trales donde se pueden explorar
indicadores del sistema de riego y
de las organizaciones de usuarios.
En primer lugar, se evalúa el ma-
nejo del agua (desde su almace-
namiento, incluyendo tanto su sis-
tema de planificación como la or-
ganización, hasta los ajustes y la
propia flexibilidad con que cuen-
ta) con la finalidad de demostrar
que existe una sobre oferta del re-
curso. En segundo lugar, se anali-
zan los aspectos económicos del
sistema (su recaudación y asigna-
ción presupuestal), de manera que
se puedan diseñar mejoras en los
mecanismos de recaudación y los
procesos administrativos para una
gestión económica y operativa que
asegure la sostenibilidad del sis-
tema. Finalmente, se analiza la ins-
titucionalidad, representatividad y
organización del sistema, con el fin
de establecer las distancias que
existen entre los usuarios y los ór-
ganos centrales de administración
y distribución del agua de riego.
Las fuentes de información utiliza-
das en el nivel de organizaciones
de usuarios son entrevistas a dele-
gados de agua y directivos de las
Comisiones de Regantes de Pun-
tuyala y Cumbibira en el Bajo Piu-
ra. Para los datos de la oferta y la
demanda de agua, así como para
los indicadores económicos, asu-
mimos solo el espacio de la Junta
de Usuarios del Medio y Bajo Piura.
Marco legal
Dentro de las normas de explota-
ción y uso del Estado, el agua de
riego se encuentra contemplada
como recurso natural público. La
Ley General de Aguas (D.L. No.
17752 del 24/07/69), vigente des-
de 1969, junto con una serie de
reglamentos que no han cambia-
do el espíritu sustancial de la nor-
ma, han transformado el sistema
de aplicación y su efectividad.
A inicios de la década de los
ochenta, el paradigma del Estado
intervencionista empieza a cam-
biar. El modelo asociativo promo-
cionado con la reforma agraria ini-
ció un acelerado proceso de cri-
sis, que terminó con la parcelación
de las grandes unidades agrícolas
para dar paso a pequeñas unida-
des familiares. Antes de concluir el
período de García, en 1989, se
promulga un reglamento que tras-
pasa las responsabilidades sobre los
sistemas de riego a las organizacio-
nes de usuarios, en la búsqueda de
sanear los problemas que enfren-
taban los organismos del Estado en
su operación y mantenimiento.
Actualmente, la principal autoridad
para el manejo del agua de riego
es el Administrador Técnico del
distrito de riego, funcionario pú-
blico ubicado al interior del Minis-
terio de Agricultura, en las oficinas
agrarias o distritos de riego. En la
Ley de Aguas, el Administrador
Técnico es un funcionario estable-
cido para resolver conflictos de
agua en primera instancia; con la
Ley de Promoción de las Inversio-
nes en el Sector Agrario (D.L. No.
653 del 30/07/91) pasó a ser la
autoridad de aguas y el encargado
directo de administrar el recurso
para uso agrario y no agrario. En-
tre otras funciones, el Administra-
dor Técnico cumple el rol de pla-
nificador: aprueba los planes de
siembra de los agricultores y coor-
dina las actividades del manteni-
miento del sistema de riego, los
estudios necesarios o los trabajos
de mejoramiento. También se en-
carga de reconocer y apoyar a las
organizaciones de usuarios, así
como de supervisar sus presupues-
1/ Resumen del documento homónimo, desa-
rrollado en el marco del concurso de investi-
gaciones del CIES, auspiciado por ACDI-IDRC.
« (...) las normas
formales que existen
desde hace tres
décadas son
cuestionadas por ser
inaplicables (...) el
manejo del agua de
riego se sustenta en
una serie de normas
informales que han
conseguido sostener
el sistema luego de
la salida del Estado»
20
tos y acciones. Estas funciones del
Administrador Técnico, y otras es-
tipuladas en 1991, fueron acom-
pañadas con la creación de una
nueva instancia para espacios con
sistema de riego regulado o con
usos de agua intensivos y multisec-
toriales: la Autoridad Autónoma de
Cuenca Hidrográfica.
Sin embargo, las normas formales
que existen desde hace tres déca-
das, son cuestionadas por ser
inaplicables. Esto puede responder
a que el manejo del agua de riego
se sustenta en una serie de normas
informales que han conseguido
sostener el sistema luego de la sa-
lida del Estado.
Las organizaciones
de usuarios en la
costa de Piura
La mayor parte de los agricultores
de la costa de Piura son peque-
ños agricultores, que conducen,
en su mayoría, unidades agrícolas
menores a las 3,5 hectáreas (ver
el gráfico 1).
Las juntas de usuarios del Chira,
de Sechura y del Medio y Bajo Piu-
ra representan un solo sistema, con
una fuente principal que es la re-
presa de Poechos, y tienen una
organización particular por la pre-
sencia del Estado a partir de un
organismo del Instituto Nacional
de Desarrollo (Inade): la dirección
ejecutiva del Proyecto Especial
Chira-Piura (PECHP), un organis-
mo del Estado que no mantiene
vínculo directo con las organiza-
ciones de usuarios, sino a través
del Administrador Técnico del dis-
trito de riego.
En la legislación vigente, las orga-
nizaciones de usuarios son las jun-
tas de usuarios en un distrito de
riego, al interior de las cuales se
encuentran las Comisiones de Re-
gantes. Las juntas de usuarios y las
Comisiones de Regantes son las
encargadas de las distribución, el
cobro de la tarifa y el manteni-
miento de la infraestructura de rie-
go y de drenaje.
Según el espíritu de las normas y
el discurso del Estado, las organi-
zaciones deben ser las encargadas
del manejo del sistema de riego;
sin embargo, este manejo debe ser
democrático y participativo. Así, las
organizaciones deben asumir dos
frentes: por un lado, un manejo
responsable del sistema que ase-
gure agua oportuna para sus usua-
rios y, por otro lado, la representa-
tividad de sus usuarios en una fi-
gura de instancia gremial.
La oferta y la demanda
A partir de la serie histórica de cau-
dales del río Chira, se define la pro-
babilidad y disponibilidad del agua
del río que ingresaría al reservorio
de Poechos y que se podría apro-
vechar para un período determi-
nado. Al mismo tiempo, se deter-
mina una demanda estimada en
función de la cartera de cultivos y
otros usos de agua. Definida la pro-
babilidad de equilibrio entre lo
demandado y la oferta, se plantea
el manejo del reservorio en fun-
ción del agua a almacenar para los
meses donde los caudales del Chi-
ra no compensen las necesidades.
Sobre esta estimación de oferta
anual del agua, se proyecta la aten-
ción de la demanda de agua, defi-
nida por el programa de operación
Distribución de las tierras por tamaño en la costa de Piura
Gráfico 1
Fuente: Padrones de regantes de las Juntas de Usuarios.
« (...) el agua
distribuida
efectivamente
supera largamente
los volúmenes
requeridos por los
cultivos. Para la
campaña 1998/
1999, por ejemplo,
fue 50% más de lo
necesario»
21
semanal que elabora la Autoridad
Autónoma de la Cuenca Hidrográ-
fica del Chira-Piura.
El aporte de agua del Chira puede
atender la demanda de agua de
riego y de otros usos con una pro-
babilidad de 75% y, además, dejar
un reservorio recuperado con más
de 400 millones de metros cúbi-
cos al final del mes de junio. Sin
embargo, lo que se proyecta no
siempre es exactamente lo que
sucede. El año 1999 resultó ser atí-
pico, como gran parte de los años
pos-Niño: mientras se pronostica-
ba el ingreso de 1.124 metros cú-
bicos entre enero y junio de 1999,
estos aportes superaron los 6.000
metros cúbicos. De esta manera,
la demanda pronosticada en el sis-
tema se transforma automática-
mente en el plan de cultivo y riego
en las diferentes juntas de usuarios,
y es calculada en función del agua
que se requiere a partir de los
módulos de riego determinados
por la autoridad de aguas. En to-
tal, la demanda calculada para
atender los cultivos del valle del
Piura en el sistema del Chira-Piu-
ra, en la campaña grande de 1998/
1999, fue de cuatrocientos noven-
ta millones de metros cúbicos.
El balance presentado para el sis-
tema se realiza meses antes de la
campaña y es el filtro de los per-
misos que se otorgan para la siem-
bra de los cultivos de mayor de-
manda de agua; en el caso del sis-
tema Chira-Piura, arroz y algodón.
Ambos cultivos, en su mes de
máxima demanda de agua, requie-
ren once millones de metros cúbi-
cos. Sin embargo, el agua distribui-
da efectivamente supera largamen-
te los volúmenes requeridos por los
cultivos. Para la campaña 1998/
1999, por ejemplo, sobrepasó los
once millones de metros cúbicos
en tres meses de campaña y en
abril superó los quince millones de
metros cúbicos, es decir, fue 50%
más de lo necesario.
La distribución del agua en el sis-
tema de distribución parcelario
se encuentra a cargo del PECHP,
en el nivel de infraestructura ma-
yor. Desde la cabecera del canal
lateral, los encargados de la dis-
tribución son las Comisiones de
Regantes, a través de los sectoris-
tas. En cada comisión, el agua se
asigna en las tomas laterales, se-
gún las demandas semanales, bajo
la supervisión del Administrador
Técnico del Distrito de Riego. Es-
tas demandas por toma se calcu-
lan con los pedidos semanales de
los usuarios a través de un repre-
sentante, denominado delegado
de aguas. Dado el elevado nú-
mero de áreas que tienen que
atender los sectoristas, los dele-
gados son quienes realmente asu-
men las funciones de distribución
del agua y de coordinación para
la limpieza u otros requerimien-
tos de infraestructura.
Eficiencia económica
y sostenibilidad
Los ingresos económicos de las or-
ganizaciones de usuarios y de las
diversas instancias técnicas y ad-
ministrativas provienen de los pa-
gos de los usuarios por concepto
de tarifas y de las transferencias
directas del Estado. Los usuarios
del sistema, mediante sus pagos,
deberían asumir los costos reales
de la operación de mantenimien-
to e incluso el retorno de las in-
versiones realizadas con recursos
públicos.
Existe una tarifa mínima estableci-
da por la ley; sin embargo, en la
práctica, las tarifas se determinan
en las asambleas. En la junta de
usuarios del Medio y Bajo Piura, la
tarifa es de 0,008 soles por metro
cúbico desde 1997, es decir, un
tercio del valor mínimo legal por
metro cúbico. El precio del agua
está por debajo de lo que requiere
el sistema para una eficiente ope-
ración y mantenimiento. Esto sin
considerar que gran parte de los
requerimientos del sistema mayor
de riego son subsidiados indirec-
tamente por el Estado, a través del
presupuesto del PECHP.
Los pagos de la tarifa de agua se
realizan de manera diferida; no al
mes siguiente como lo indica la ley
para esta modalidad, sino al final
de la campaña agrícola (julio-agos-
to). Su cálculo no está relaciona-
do directamente con el volumen
de agua utilizado, como debería
ser, sino con un pago fijo por tipo
de cultivo, calculado por el mó-
dulo de riego. Como la cartera de
cultivos varía cada año, los ingre-
sos totales cambian en los años
según si son más arroceros (mayo-
res ingresos) o algodoneros (me-
nos ingresos). El sistema de tarifa
por cultivo tiene problemas para
generar incentivos de ahorro de
agua: mientras que el pago no sea
por volumen, el agricultor no ten-
drá incentivos para ahorrarla por-
que las organizaciones de usuarios
no cuentan con mecanismos de
control o verificación.
« (...) los recursos
de las
organizaciones se
deben asignar
sobre todo a la
operación del
sistema y su
organización. Sin
embargo, en la
realidad, el 72% del
total presupuestado
se gasta entre
amortización de
deudas bancarias y
pago del personal»
22
La asignación de los recursos de las
organizaciones se determina por el
presupuesto anual de cada Comi-
sión de Regantes, después de de-
ducir los componentes de la tarifa
que no le corresponden. Según el
presupuesto de 1999, estos recur-
sos se deben asignar sobre todo a
la operación del sistema y su orga-
nización: entre ambos, el 75% del
presupuesto. Sin embargo, en la
realidad, el 72% del total presu-
puestado se gasta entre amortiza-
ción de deudas bancarias y pago
del personal. Con ello, los recur-
sos destinados a inversiones, así
como obras de operación y man-
tenimiento del sistema, deben ser
reajustados. Es preocupante el ni-
vel de endeudamiento que han
alcanzado las organizaciones de
usuarios del Bajo Piura, a pesar de
sus inestables ingresos.
En el año 1999, la morosidad au-
mentó hasta casi el 50%. Los nive-
les de morosidad son muy eleva-
dos, considerando que las deudas
acumuladas llegan al 59% de lo
asignado en el año y se arrastran
desde hace siete años, lo que in-
dica un problema de reproducción
de las deudas y de incremento, al
deudor se le sigue dando crédito.
Esto implica que la junta de usua-
rios no tiene capacidad efectiva de
coacción con los deudores.
Finalmente, el nivel de recauda-
ción de las organizaciones de usua-
rios no es suficiente. Sus ingresos
son menores que sus gastos, lo que
ha determinado un endeudamien-
to inmanejable que repercute en
el servicio que prestan las organi-
zaciones de usuarios, en la eficien-
cia del sistema; y ni qué decir de
su sostenibilidad, frente a las nu-
las posibles inversiones en mante-
nimiento de la infraestructura de
riego y la de drenaje.
La sostenibilidad del sistema en
su conjunto está en peligro, en la
medida que no existe posibilidad
de invertir en mejoras de la infra-
estructura de distribución y tam-
poco en un mantenimiento ade-
cuado. Además, en el mediano
plazo, las organizaciones de usua-
rios del sistema Chira-Piura deben
asumir la gestión de la infraestruc-
tura mayor, lo que requerirá me-
joras en la gestión administrativa y
presupuestal con autonomía y un
aumento significativo de los recur-
sos recaudados.
Institucionalidad,
representatividad y
organización
Existen distancias en las relaciones
entre usuarios y sus organizaciones.
Estas se deben a problemas de re-
presentatividad y autoridad que
limitan sus posibilidades de iden-
tificación y presión para ejercer
principios de autoridad que per-
mitan un adecuado manejo del sis-
tema. Las organizaciones formales
no reconocen la representatividad
social que tiene el delegado de
aguas, a pesar de la proximidad
que tiene con los regantes de su
propio distrito de riego.
Los delegados de aguas son instan-
cias de organización menor. La fun-
ción principal del delegado de
aguas es la intermediación entre los
usuarios, las instancias de adminis-
tración del sistema, operación y
mantenimiento del sistema. Pode-
mos asegurar que la organización
del sistema se ha sustentado en
esas instancias representativas que
han permitido que no colapse; sin
embargo, el control que ejerce di-
cho delegado sobre los problemas
de gestión social no necesariamen-
te se complementa con una efi-
ciente gestión técnica y económi-
ca. Se está desaprovechando la
oportunidad de incorporarlos a
una propuesta que mejore la dis-
tribución del agua y gestión de to-
dos los aspectos del sistema con
participación de los usuarios, y
que, asimismo, fije mecanismos de
control y seguimiento.
Por otro lado, la junta de usuarios
carece de un sistema de informa-
Rubro Monto en soles Porcentajes
Presupuesto 1999
Operación 307.264,95 31,19
Adquisición, operación y mantenimiento 36.600,00 3,72
Organización 432.496,63 43,90
Capacitación 12.450,00 1,26
Otros 196.353,08 19,93
Total 985.164,66
Presupuesto a ejecutar
Sueldos y salarios 286.065,43 29,04
Amortización de deudas 419.338,09 42,57
Otros 279.761,20 28,40
Total 985.164,72
Fuente: Junta de Usuarios del Medio y Bajo Piura.
Presupuesto de la Junta de Usuarios del Medio y Bajo Piura,
en 1999, por rubros
Cuadro 1
23
ción y comunicación que permita
una articulación adecuada entre
los diferentes niveles asociativos y
gerenciales. Tampoco cuenta con
los requisitos mínimos para una
adecuada operación y manteni-
miento: padrón de usuarios actua-
lizados, inventarios de infraestruc-
tura, programa anual de manteni-
miento, reglamento de manteni-
miento, sectorización del sistema.
Conclusiones
La oferta del recurso agua no es el
principal problema para las orga-
nizaciones de usuarios, ya que la
escasez relativa se agudiza por la
administración y distribución más
que por la demanda real. El siste-
ma de riego Chira-Piura tiene un
equilibrado manejo en su infraes-
tructura mayor, sustentado en un
sistema de planificación y distribu-
ción centralizado en el Estado. Sin
embargo, este sistema sobre di-
mensiona la demanda de agua, de
manera que la oferta supera la de-
manda, lo cual introduce significa-
tivos niveles de ineficiencia en el
uso del recurso.
El dinero recaudado por las orga-
nizaciones de usuarios, bajo el con-
cepto de tarifa por agua, no es su-
ficiente y tampoco incentiva un
manejo responsable del recurso,
sobre todo por su modalidad de
facturación fija por producto y no
por volumen. Los problemas eco-
nómicos amenazan la sostenibili-
dad del sistema y las posibilida-
des de desarrollo de las organiza-
ciones de usuarios.
Por otro lado, estas organizaciones
de usuarios carecen de un sistema
de información que permita una
articulación adecuada entre los
diferentes niveles asociativos y ni-
veles gerenciales. Este problema se
origina en las restricciones que tie-
nen las organizaciones formales
para articular el sistema de organi-
zación y distribución del agua de
riego, lo que recae históricamente
en los delegados de aguas.
Finalmente, es indispensable la
organización centralizada del sis-
tema. A través del PECHP y la Au-
toridad Autónoma de Cuenca Hi-
drográfica del Chira-Piura, el Esta-
do mantiene vicios infranqueables.
Por un lado, es incapaz de mane-
jar los problemas que se generan
al interior del sistema y traslada
estas responsabilidades a las orga-
nizaciones de usuarios, sin trans-
ferir las capacidades ni la autono-
mía necesaria. Su intervención,
controlando el manejo de la infra-
estructura mayor, colocando una
instancia tutelar como las Adminis-
tración Técnica del distrito de rie-
go y la Autoridad Autónoma de la
Cuenca Hidrográfica, ha generado
problemas de autoridad y autono-
mía. Por otro lado, realiza transfe-
rencias a las organizaciones de
usuarios por medio de frentes no
articulados, de manera que las or-
ganizaciones invierten en cliente-
lismo con las autoridades estatales
más que en gestión financiera de
sus recursos o presiones para ma-
yor recaudación.
« (...) el Estado es
incapaz de
manejar los
problemas que se
generan al interior
del sistema y
traslada estas
responsabilidades
a las
organizaciones de
usuarios, sin
transferir las
capacidades ni la
autonomía
necesaria»
24
Plantaciones forestales: la experiencia chilena,
1973-2000
Bruno Tarazona (CIUP)
Desde hace varias décadas, las po-
líticas económicas en Perú han os-
cilado entre la ortodoxia y la hete-
rodoxia, en gran medida debido a
la visión cortoplacista de quienes
lo han gobernado. Ello desalienta
a los inversionistas, quienes requie-
ren reglas de juego claras y esta-
bles que les permitan realizar in-
versiones de largo plazo. En el caso
de las plantaciones forestales, esta
necesidad se hace más urgente, ya
que son proyectos con un período
de maduración demasiado largo.
Nuestro país, específicamente la
zona andina, tiene un gran poten-
cial para el desarrollo de plantacio-
nes forestales para uso industrial.
Para Enrique Toledo, consultor fo-
restal, dicha actividad resulta ren-
table en toda la sierra por debajo de
los 3.800 m.s.n.m. Según sus cálcu-
los, existen dos millones de hectá-
reas aptas para el cultivo, con lo cual
se podría alcanzar un stock forestal
de similar magnitud al de Chile.
Sin embargo, esta actividad ha es-
tado sumamente descuidada por
la ausencia de una ley adecuada
que la fomente. Chile, por el con-
trario, promulgó en 1974 el D.L.
No. 701 de fomento forestal. Como
resultado, de exportar menos de
US$ 40 millones en productos fo-
restales en 1973, pasó a exportar
alrededor de US$ 2.000 millones
en la actualidad. ¿A qué se debe el
enorme crecimiento de las expor-
taciones forestales chilenas a partir
de 1974? ¿Qué políticas llevó a cabo
el gobierno chileno para fomentar
esta actividad? ¿Qué tan importan-
tes han sido dichas políticas en el
desempeño del sector? ¿Qué lec-
ciones se pueden recoger de la ex-
periencia chilena para el caso pe-
ruano? Estos son algunos de los
interrogantes que se intentarán
despejar en el presente artículo.
Las políticas
implementadas
El régimen militar, que se inició en
1973, puso en marcha un progra-
ma de liberalización de los merca-
dos y de apertura hacia el exterior.
Desde entonces, Chile se ha ca-
racterizado por un aumento de sus
exportaciones, principalmente las
cupríferas y las basadas en recur-
sos naturales, entre los que se en-
cuentran los productos forestales.
El impulso de la actividad forestal
en Chile se basó en dos pilares: las
políticas específicas de fomento
forestal, y el hecho de que los bos-
ques se declararan de propiedad
privada e inexpropiables. Además,
claro está, resultó fundamental la
estabilidad de largo plazo, ya que
en el pasado las políticas econó-
micas eran sumamente volátiles y
estaban sujetas a cambios drásti-
cos, en parte por motivos políticos.
El fomento de la
actividad forestal
Desde 1931, ya existía en Chile
una Ley de Bosques (D.S. No.
4363). Esta ley no otorgaba nin-
gún tipo de subsidio a la actividad
forestal, pero sí establecía una
exoneración impositiva: la activi-
dad forestal no sería gravada por
ningún impuesto, durante 30 años
después de plantado el árbol. Sin
embargo, esta medida no tuvo un
impacto significativo en el sector.
Al parecer, los inversionistas ne-
cesitaban mucho más que una
simple exoneración de impuestos
para arriesgar en proyectos de tan
larga maduración.
En 1974 se promulgó el D.L. No.
701 sobre fomento forestal. Este
decreto contenía incentivos espe-
ciales para el desarrollo del sector
y un marco jurídico favorable a la
empresa privada y a las exporta-
ciones. Entre los principales pun-
tos del D.L. No. 701, tenemos:
a) El establecimiento de un subsi-
dio del 75% del costo de planta-
ción (en 1979, el D.L. No. 2565
aumentó este subsidio a 90%).
b) La exoneración del 50% de im-
puestos por ingresos generados
por forestación.
c) La tierra plantada fue declarada
inexpropiable.
d) Se derogó la prohibición de cor-
tar árboles de menos de 18 años.
e) Se autorizaron exportaciones de
madera sin elaborar.
Adicionalmente, el Banco Central
otorgó líneas de crédito a la banca
comercial privada y al Banco del
Estado para financiar proyectos
«Entre los años 1974
y 2000, gracias a las
políticas
implementadas, las
exportaciones del
sector se
multiplicaron
dieciocho veces,
subiendo de US$
127 millones a más
de US$ 2.300
millones»
25
0
500
1,000
1,500
2,000
2,500
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
forestales, con condiciones favora-
bles a los pequeños agricultores: se
otorgaron créditos por tres años
con uno de gracia para el caso de
las grandes empresas, y por seis
años con tres de gracia para el caso
de las personas naturales y las pe-
queñas empresas.
Los derechos de propiedad
Los derechos de propiedad de-
sempeñaron un papel clave en el
desarrollo del sector. Establecer
reglas claras en ese sentido resul-
taba indispensable, ya que los
agentes tal vez no habrían inverti-
do en el sector si hubieran estado
expuestos a una expropiación de
sus tierras, como la que se dio con
la reforma agraria llevada a cabo
en años anteriores y que se detu-
vo con el gobierno militar.
Por otro lado, al pertenecer los
bosques a agentes privados, estos
se encargarían de la búsqueda de
eficiencia en la plantación. La ex-
plotación de bosques industriales
los obligó a llevar a cabo una inves-
tigación aplicada y un desarrollo
tecnológico. Se establecieron como
metas: incrementar los rendimien-
tos, aumentar la calidad de la ma-
dera que se obtendría en el futuro
y acortar los ciclos de cosecha. Así,
aparecieron viveros de alta tecno-
logía, programas de mejoramiento
genético, planes de manejo, pro-
tección de plagas y control de in-
cendios forestales. Todo ello con-
tribuyó a la formación de bosques
de elevado rendimiento y valor
económico, y también al desarro-
llo de todo el complejo industrial
forestal que se formó en el país.
El Estado, a través de la Corpora-
ción Nacional de Fomento (Conaf),
disminuyó sus esfuerzos de planta-
ción y licitó prácticamente todas sus
plantaciones y activos productivos
forestales. Sin embargo, un efecto
negativo fue que el Estado abando-
nó su tarea de investigación, que
era necesaria para la introducción
de nuevas especies, control de pla-
gas, enfermedades, incendios, etc.
Los resultados
obtenidos
Como puede constatarse en el grá-
fico 1, hasta 1973, las exportacio-
nes forestales habían llegado,
como máximo, a alrededor de
US$ 40 millones anuales. Entre los
años 1974 y 2000, gracias a las
políticas implementadas, las ex-
portaciones del sector se multipli-
caron dieciocho veces, subiendo
de US$ 127 millones a más de US$
2.300 millones. Se espera que para
el año 2010 lleguen a los US$
3.000 millones.
Asimismo, las políticas del gobier-
no han tenido un impacto en la
industrialización del sector, de
modo que no se exporta solo ma-
teria prima. Chile cuenta con cer-
ca de 2.000 industrias forestales
entre aserraderos, centrales de as-
tillado, fábricas de pulpa química
y mecánica, de papel para perió-
dico, de otros papeles y cartones,
de tableros, de chapas, de contra-
chapados, entre otras. Más del
35% de las exportaciones corres-
ponde a pulpa química, y solo al-
rededor del 10% corresponde a
madera aserrada y en trozas.
Todo este desarrollo del sector fo-
restal chileno ha sido impulsado por
la política de fomento establecida
Fuente: Instituto Forestal de Chile-Corporación Nacional de Fomento (Infor-Conaf).
Elaboración propia.
Exportaciones forestales chilenas: 1970-2000
(millones US$ FOB corrientes)
Gráfico 1
« (...) las políticas del
gobierno han tenido
un impacto en la
industrialización del
sector, de modo que
no se exporta solo
materia prima. Más
del 35% de las
exportaciones
corresponde a pulpa
química, y solo
alrededor del 10% a
madera aserrada y
en trozas»
2.500
2.000
1.500
1.000
500
0
26
por el Estado. Gracias a los esfuer-
zos del gobierno, se forestaron 792
mil hectáreas a 1994, que repre-
sentan el 50% del stock a dicho año
(1,6 millones de hectáreas). Para
ello, por concepto de subsidios,
entre 1976 y 1994, el Estado gastó
un total de US$ 132 millones a
precios corrientes, que equivalen a
US$ 311 millones a 1994, utilizan-
do un costo de oportunidad del
capital de 10%. Estas inversiones,
asimismo, permitieron rescatar
extensas superficies que presenta-
ban fuertes procesos erosivos y que
prácticamente no tenían valor. Así,
el 44% de las plantaciones foresta-
les se desarrolló sobre superficies
con grados de erosión moderada y
el 43% sobre áreas con erosión muy
grave y grave.
A fines de 1996, el programa de
fomento forestal aproximadamen-
te significaba, en valor actual neto,
US$ 1.800 millones por concepto
de la madera en pie, luego de des-
contar los subsidios percibidos y los
costos incurridos por los propieta-
rios a la fecha. Ello equivale a 5,8
veces lo gastado por el Estado en
subsidios. A esto, claro está, falta
añadir los beneficios de la comer-
cialización de los productos que
estos bosques generarán en el futu-
ro, incluyendo las divisas por ex-
portaciones y los impuestos que ser
recaudarán.
Conclusiones y
recomendaciones
para el caso peruano
Las políticas de fomento imple-
mentadas en Chile, a partir de
1974, fueron determinantes para
el desarrollo de la actividad fores-
tal en dicho país. Recordemos que
ya desde 1931 existía una exone-
ración impositiva de 30 años des-
pués de plantado el árbol, y la ac-
tividad no logró desarrollarse sig-
nificativamente. Aparentemente,
se necesitaba también el crédito
especial del gobierno y los subsi-
dios para que los empresarios in-
virtieran en el sector, pese a las
ventajas comparativas. La propia
naturaleza de los proyectos fores-
tales, que requieren altas inversio-
nes y tienen largos períodos de
maduración, parecía ser una traba
para que los inversionistas se ani-
maran a llevarlos a cabo.
La experiencia chilena nos ense-
ña que a veces se justifica una in-
tervención estatal. Es importante
tener en cuenta que esta política
sectorial iba en contra de la doc-
trina del programa económico del
gobierno militar, el cual apuntaba
a reducir la intervención del Esta-
do a un mínimo y a la liberaliza-
ción de los mercados. El sector
forestal fue un claro ejemplo de
la aplicación de una política indus-
trial después de 1974. Por con-
cepto de subsidios a las plantacio-
nes forestales, el gobierno chile-
no ha gastado casi US$ 150 mi-
llones. Sin embargo, este monto
resulta poco significativo cuando
se toma en cuenta que las expor-
taciones forestales anuales de este
país superan, actualmente, los
US$ 2.000 millones.
Pese a las diferencias que existen
entre realidades como la chilena y
la peruana, queda claro que los
beneficios que reportan las planta-
ciones forestales son enormes. Se
sabe, además, que ellas pueden
desarrollarse rentablemente en la
sierra peruana. En este contexto, es
necesario establecer en nuestro país
un marco legal que impulse el sur-
gimiento de plantaciones foresta-
les competitivas internacionalmen-
te y su posterior industrialización.
Un programa de fomento forestal,
en nuestro caso, se justificaría tam-
bién porque existe una externali-
dad negativa proveniente del mer-
cado financiero, ya que no ofrece
los instrumentos adecuados para
financiar una inversión de veinte
años. Ello constituye una suerte de
falla de mercado en la actividad
forestal, la cual no está estipulada
en la teoría económica. En efecto,
las restricciones que se enfrentan
para la financiación de este tipo de
proyectos impiden que se llegue a
la decisión óptima, la cual sería
invertir porque el desarrollo de
plantaciones forestales es una acti-
vidad económicamente rentable.
El fomento de esta actividad podría
contribuir, además, a la superación
de la pobreza de las comunidades
rurales andinas. En Chile, la gran
mayoría del área forestada corres-
ponde a grandes plantaciones per-
tenecientes a grandes empresarios.
Si se quiere que en nuestro país el
impacto social sea el máximo posi-
ble, un eventual programa de fo-
mento debe estar orientado a be-
neficiar directamente a los campe-
sinos y a las pequeñas empresas,
para lo cual deberán establecerse
mecanismos de focalización ade-
cuados. En ese sentido, los dere-
chos de propiedad deben desem-
peñar un papel trascendental.
«Un programa de
fomento forestal,
en nuestro caso, se
justificaría también
porque existe una
externalidad
negativa
proveniente del
mercado
financiero, ya que
no ofrece los
instrumentos
adecuados para
financiar una
inversión de veinte
años»
27
Auca atadijo: especie con potencial industrial
Walter Figueroa
Nuestro país cuenta con una vas-
ta área de bosques en los cuales
existe una enorme diversidad de
especies que aún no aprovecha-
mos, porque no conocemos los
usos apropiados que se les puede
dar. Así, muchas de estas especies
son subutilizadas, al punto de no
brindarles el valor real que debe-
rían tener.
Además, contamos con una indus-
tria capaz de generar empleo y ri-
queza; sin embargo, por la ausen-
cia de políticas adecuadas y deci-
siones políticas erróneas, el desa-
rrollo sostenible del que tanto se
habla se ve muy lejano.
El ejemplo de Chile es muy claro:
el sector forestal es el tercer gene-
rador de divisas, después de la
minería y de la industria. Este de-
sarrollo se debe a la implementa-
ción de políticas inteligentes y cla-
ras que permiten la participación
comprometida del capital privado,
generando empleos para profesio-
nales y con el consecuente mejo-
ramiento científico y tecnológico.
Bajo estas perspectivas, los inves-
tigadores ligados al sector forestal
debemos encontrar fórmulas via-
bles a corto plazo, para enfrentar
los retos que se nos presentan. El
estudio de los bosques secundarios
toma fuerza ante este panorama
preocupante de la realidad fores-
tal en el Perú.
Los bosques secundarios o pur-
mas, como también se les cono-
ce se originan como consecuen-
cia de la agricultura migratoria,
que es el abandono de las chacras
después de haber cosechado los
cultivos agrícolas o por factores na-
turales como los incendios fores-
tales. Las tierras en esta zona de
la selva son naturalmente de apti-
tud forestal, por esta razón los cul-
tivos agrícolas sembrados presen-
tan rendimientos por hectárea por
debajo de los estándares de pro-
ducción, con lo que se convier-
ten en una agricultura de autocon-
sumo y no comercial.
La vegetación que coloniza estas
áreas abandonadas posee carac-
terísticas muy favorables para el
manejo y aprovechamiento fores-
tal, como por ejemplo: rápido
crecimiento (de 5 a 7 años, ma-
derables), homogeneidad de es-
pecies, maderas de densidad
media y baja.
El auca atadijo (Croton tessmannii
y Croton matourensis), además de
presentar las características antes
mencionadas, presenta otras carac-
terísticas muy atractivas para la in-
dustria maderera, que lo hace ideal
para la fabricación de machihem-
brados de excelente calidad en
acabados de interiores, ya sea en
construcciones rurales y urbanas.
Con la inclusión del auca atadijo,
se trata de brindar al sector fores-
tal una alternativa de manejo para
conservar de manera sostenida
nuestros bosques y, a la vez, obte-
ner un producto con perspectivas
de comercialización dentro y fue-
ra del ámbito nacional. Aprove-
chando las cualidades naturales
que presenta y, conjuntamente,
mediante estrategias publicitarias
y de marketing apoyadas en estu-
dios de mercado, se puede lograr
la inserción de esta y otras espe-
cies en el mercado mundial.
El análisis de la especie y del bos-
que secundario es de relevante
importancia no solo por su valor
forestal y de conservación ecoló-
gica, sino porque estos ecosiste-
mas, de alta potencialidad para
generar riqueza, se encuentran
estratégicamente ubicados alrede-
dor de las zonas de mayor inci-
dencia de pobreza, por lo que se
presentan como una alternativa
real y viable para mejorar la cali-
dad de vida de las familias que
viven del bosque.
¿Cuál es la realidad
del sector forestal
en nuestro país?
Las actividades de manejo y con-
servación de los bosques se en-
cuentran en una etapa de transi-
ción. A pesar de contar con una
nueva ley que regula las interven-
ciones con fines económicos y
ecológicos, aún se discute el acier-
to de las normas incluidas en este
nuevo proyecto legislativo. Mien-
tras tanto, las actividades siguen
siendo incipientes y de poco im-
pacto en favor de la gente que vive
de ellas.
«El auca atadijo
es una alternativa
para la
conservación y
uso sostenible de
nuestros
bosques»
28
El ejemplo más representativo de
la situación forestal actual son las
concesiones del Bosque del Biabo,
que siguen siendo materia de dis-
cusión porque confluyen varios
intereses: los extractores son de-
salojados de lo que era su ámbito
de trabajo; las comunidades nati-
vas sienten que sus tierras les son
arrebatadas; los inversionistas na-
cionales no pueden competir con
capitales extranjeros, por los requi-
sitos que deben cumplir y las con-
diciones en que se dan las conce-
siones; y los márgenes de benefi-
cio para el Estado.
Como podemos ver, este intento
por ordenar y trabajar técnicamen-
te a favor de la conservación y
aprovechamiento sostenido de los
bosques, se encuentra en el ojo de
la tormenta, y está retrasado por
diferentes intereses que buscan
beneficiar a unos cuantos en lugar
de favorecer a la gente que quiere
vivir y desarrollarse conjuntamen-
te con el bosque.
De otro lado, la industria forestal
atraviesa por una situación de in-
certidumbre debido a las políticas
inexistentes o erróneas, dictadas
por personas empecinadas en pro-
teger ciertos intereses o por des-
conocimiento de la realidad fores-
tal. Como consecuencia, tenemos
una industria poco competitiva en
el ámbito internacional y la pro-
ducción destinada al mercado na-
cional es de regular calidad, sien-
do contadas las empresas que
cumplen con las normas de cali-
dad actuales.
Este panorama general de la situa-
ción actual que atraviesa el sector
forestal peruano es sumamente
crítico y merece un análisis profun-
do, como también una toma de
decisiones inmediatas que favorez-
can el desarrollo de las actividades
forestales en todas sus líneas, de
modo que se evite el colapso de una
actividad con mucho potencial.
Las políticas forestales tienen que
orientarse a propiciar la inversión
privada, nacional e internacional,
y dejar al Estado como ente regu-
lador y encargado de hacer cum-
plir las leyes. El Estado y las institu-
ciones privadas deben proponer el
acercamiento a los mercados in-
ternacionales para que los produc-
tos ofertados sean mejor elabora-
dos tanto en sus estándares de
calidad como en su valor agrega-
do y para que obtengan mejores
precios, de manera que todos los
actores de la cadena productiva se
beneficien y las proporciones en
el reparto de las utilidades sea más
equilibrado.
Potencial del auca
atadijo para el
mercado
El auca atadijo presenta caracterís-
ticas comunes a otras especies. En
primer lugar, presenta tasas de in-
cremento de madera comparables
a las plantaciones. Asimismo, se
desarrolla con abundancia y homo-
geneidad en las áreas donde está
presente, ya que coloniza y desa-
rrolla óptimamente en los bosques
secundarios. Además de estas ven-
tajas para la industria maderera,
también son consideradas de im-
portancia la acumulación de bio-
masa, beneficios hidrológicos y la
biodiversidad.
Son varias las características que
hacen atractiva a esta especie. Pre-
senta una madera blanca, de bue-
na durabilidad natural y relativa-
mente dura al estado seco. Por otro
lado, esta madera se obtiene sin
nudos porque no se ramifica en las
partes bajas del fuste. Además,
permite facilidad para las activida-
des de aprovechamiento por ser de
densidad media. El auca atadijo
tendría gran demanda en el mer-
cado japonés, ya que se trata de
madera blanca y liviana que pue-
de ser requerida para pisos e inte-
riores de vivienda.
Estudios realizados por el Proyec-
to MADEBOSQUES demuestran
que, bajo el manejo de las áreas
de bosques secundarios con pre-
sencia de auca atadijo, la especie
presenta un crecimiento anual pro-
medio en diámetro de 4,2264 cm
y en 4 años puede alcanzar los 20
cm de diámetro.
El precio promedio puesto en plan-
ta es de S/. 0,15 por pt, precio que
«Las políticas
forestales deben
orientarse a
propiciar la
inversión privada
y conjuntamente
con el Estado
proponer el
acercamiento a
los mercados
internacionales»
«El auca atadijo
podría ser
utilizado para
pisos e interiores
de vivienda
(machihembrado)
de gran demanda
en el mercado
japonés»
29
se maneja en la carretera Neshu-
ya-Curimaná (Pucallpa), pues la
comercialización solo se realiza en
el ámbito local. El precio de las
maderas varía de acuerdo con la
abundancia o escasez de especies;
asimismo, depende de la calidad
de las trozas.
El auca atadijo, en comparación
con la bolaina (ambas usadas para
machihembrados), presenta mejor
acabado porque no se ramifica
desde las partes bajas del fuste; es
decir, se nota la ausencia de nu-
dos en el producto. La bolaina
blanca (Guazuma crinita) es una
especie que está ganando un mer-
cado importante y su precio de
comercialización promedio pues-
to en planta es de S/. 0,11 por pt
(Pucallpa). Este menor costo, com-
parado con el auca atadijo, se ex-
plica porque las actividades de
aprovechamiento para abastecer a
las industrias madereras son inten-
sivas; además, existe un mayor
volumen transportado que trae
como consecuencia una disminu-
ción en los costos de las activida-
des involucradas.
Propuestas concretas
Teniendo en cuenta las caracterís-
ticas antes mencionadas, se plan-
tean las siguientes acciones:
Se torna necesario el manejo de
los bosques de auca atadijo para
obtener árboles con diámetros
comerciales en menor tiempo.
Esto dependerá también de la
capacidad de las industrias para
poder procesar las trozas a diá-
metros menores, optimizando
su rendimiento. Como conse-
cuencia, las actividades de apro-
vechamiento tendrían un costo
mucho menor, ya que se lleva-
rían al mínimo los costos de las
actividades de extracción. Asi-
mismo, estas actividades de
aprovechamiento serían de bajo
impacto y se podrían utilizar tec-
nologías intermedias adecuadas
a la realidad.
Debe llevarse a cabo la refores-
tación y el enriquecimiento de
bosques secundarios con esta
especie, para incrementar la
abundancia y homogeneizar la
vegetación. Estas acciones impli-
carían, también, una reducción
en los costos de extracción por-
que la actividad se hace menos
selectiva, incrementando el ren-
dimiento del volumen aprove-
chado en un mismo tiempo y en
una misma área.
El Estado y la inversión privada
deben elaborar un agresivo plan
publicitario para introducir al
auca atadijo dentro de las acti-
vidades económicas del merca-
do maderero, pues todos estos
estudios están dirigidos a lograr
producciones en escala comer-
cial con perspectivas de un mer-
cado interesado en la incursión
de nuevos productos que satis-
fagan la demanda, con precios
y productos más competitivos.
El mercado de la madera es muy
amplio y la oferta no llega a cubrir
la demanda de estos productos.
Esto sucede porque los productos
hechos a partir de madera son pro-
ductos sustitutos con menores pre-
cios y mejores acabados, utilizados
en la construcción y mueblería. A
su vez, se les da un mayor número
de usos, dependiendo de los gus-
tos de las personas, puesto que
puede elegir un producto en ma-
dera por el color o el veteado que
forma en su superficie. Estamos ha-
blando de una infinidad de usos,
según las preferencias del cliente.
Además de conocer las caracterís-
ticas del producto y el potencial
de los mercados, debemos recor-
dar que a partir del año 2000, la
comercialización de maderas se
bajo la certificación de los bos-
ques. Esto significa que para po-
der ofertar nuestros productos de
madera y acceder al mercado in-
ternacional, debemos haber ma-
nejado silviculturalmente nues-
tros bosques, situación que en la
actualidad no se da.
Entonces, como forestales, debe-
mos darnos cuenta que las condi-
ciones tenemos que propiciarlas
nosotros y la gente ligada a la acti-
vidad industrial, para así descubrir
e impulsar el potencial del sector
forestal del cual tanto hablamos y
aún no conocemos.
«La investigación,
el manejo del
bosque y la
apertura de
mercados son los
pilares para el real
protagonismo del
sector forestal en
las actividades
económicas del
país»
30
Introducción
El año 1999 se caracterizó por una
profunda crisis recesiva de la eco-
nomía urbana, una caída notable de
las reservas internacionales del Ban-
co Central de Reserva (BCRP) y un
descenso de la inflación. El produc-
to bruto interno (PBI) de los sectores
no primarios se redujo en 0,9%, se
perdieron US$ 780 millones de re-
servas internacionales y se alcanzó
una tasa de inflación de 3,7%, la más
baja de las tres últimas décadas.
La recesión y la caída de reservas
estuvieron asociadas a la continua
salida de capitales extranjeros ini-
ciada el último trimestre de 1998,
a raíz de la crisis rusa. Estos capita-
les ingresaron al país principalmen-
te bajo la forma de endeudamien-
to externo de corto plazo de la
banca comercial, y empezaron a
salir violentamente a fines de ese
mismo año.
El propósito de este informe es
mostrar que durante el año 2000
continuó la recesión de la econo-
mía urbana y no se modificó la ten-
dencia a la pérdida de reservas in-
ternacionales del Banco Central.
Y, además, destacar un hecho to-
talmente nuevo en la historia de
la política macroeconómica del
país: el registro, durante el segun-
do semestre del año, de una re-
cesión dentro de la recesión pro-
vocada por dos shocks de origen
exclusivamente interno. En primer
lugar, el drástico ajuste fiscal
poselectoral que se expresó en
una caída de la inversión pública
Informe de coyuntura económica:
anatomía de la recesión
Oscar Dancourt, Félix Jiménez (Departamento de Economía - PUCP)1
de aproximadamente 31%; y, en
segundo lugar, la corrida bancaria
que en el último trimestre del año
derivó en la quiebra de los ban-
cos NBK y Nuevo Mundo, que fue
provocada por el retiro de los de-
pósitos del gobierno mantenidos
en el sistema bancario.
La dependencia de los
flujos de capitales
extranjeros y la mayor
vulnerabilidad externa
El año 2000, así como el año 1999,
se caracterizó por la marcada es-
casez de capitales extranjeros cuyo
efecto fue la disminución de las
reservas internacionales (RINs) del
Banco Central, la recesión del apa-
rato productivo urbano y la crisis
del sistema bancario nacional. Las
RINs disminuyeron de US$ 9.183
millones en 1998 a US$ 8.404 mi-
llones en 1999 y a US$ 8.180 mi-
llones en el año 2000, como pue-
de observarse en el gráfico 1.
Fuente: BCRP.
Elaboración: Departamento de Economía, PUCP.
Tipo de cambio real y reservas internacionales
netas del BCRP
Gráfico 1
1/ Queremos agradecer la colaboración de
Luis Bendezú y Mario Velázquez en la reco-
pilación de la información estadística.
« (...) en el año 2000,
el ingreso de capitales
de largo plazo, en
especial el no
vinculado a los
procesos de
privatización, se
reduce prácticamente
a la mitad del nivel
registrado en 1998-
1999, debido a la
persistente recesión de
la economía urbana
doméstica y a la
creciente
incertidumbre política»
31
El factor más importante que ex-
plica la disminución de las reser-
vas internacionales entre los años
1999 y 2000, fue la salida de capi-
tales de corto y largo plazo. El cua-
dro 1 nos muestra que, en el año
1998, el shock externo se expresa
en una abrupta salida de capitales
de corto plazo, y en una disminu-
ción de los precios y demanda de
los commodities que acrecienta el
déficit en cuenta corriente. El re-
sultado fue la caída de las reservas
internacionales del Banco Central.
El aumento del tipo de cambio real
no fue capaz de impedir el incre-
mento del déficit comercial y, por
lo tanto, la pérdida de reservas.
En el año 1999, la recesión redu-
ce el déficit en cuenta corriente a
la mitad, pero no se detiene la
pérdida de reservas internaciona-
les del Banco Central. Estas conti-
núan descendiendo por la salida
de capitales de corto plazo, aso-
ciada, sin duda todavía, a la crisis
financiera internacional. En el últi-
mo trimestre del año 1998, se re-
gistra una salida neta de capitales
de corto plazo de US$ 1.344 mi-
llones y en el conjunto del año
1999, dicha salida asciende a US$
1.674 millones.
La explicación de la caída de re-
servas en el año 2000 tiene, sin
embargo, otros orígenes. El déficit
en cuenta corriente registra un ni-
vel de 3,0%, similar al de 1999.
La magnitud de la salida de capi-
tales de corto plazo se reduce
significativamente a US$ 329 mi-
llones. Pero el ingreso de capita-
les de largo plazo, en especial el
no vinculado a los procesos de
privatización, se reduce práctica-
mente a la mitad del nivel regis-
trado en 1998-1999, desde 3,4%
hasta 1,7% del PBI. Este resultado
parece no estar relacionado con
el escenario financiero internacio-
nal, que es menos turbulento que
en los tres años anteriores, sino
más bien con la persistente rece-
sión de la economía urbana do-
méstica y con la creciente incerti-
dumbre política asociada a la fase
final del régimen autoritario del
Ing. Fujimori. En consecuencia,
como la cuenta de capitales no
registra entradas de capitales de
largo plazo que compensen el dé-
ficit en cuenta corriente, el Banco
Central continúa perdiendo reser-
vas internacionales.
Llama la atención la resistencia del
déficit en cuenta corriente a redu-
cirse o a desaparecer, en un con-
texto marcado por una cierta re-
cuperación del tipo de cambio real
y una economía urbana comple-
tamente recesada. Como nunca
antes había ocurrido en la historia
moderna del Perú, en plena rece-
sión se registraron déficit comer-
ciales (incluyendo servicios no fi-
nancieros), en porcentajes del PBI,
de 5,3% en 1998, de 2,4% en
1999 y de 1,9% en el año 2000.
A estos déficit se suman las salidas
de capitales por el lado de los ser-
vicios financieros (remisión de uti-
lidades de la inversión extranjera
y pago de intereses de la deuda
externa), de 2,5%, de 2,6% y de
1997 1998 1999 2000
I II III IV Año I II III IV Año
Cuenta corriente -5,2 -6,4 -3,5 -3,6 -2,7 -4,1 -3,5 -3,3 -3,7 -0,9 -4,2 -3,0
Cuenta de capitales 8,1 4,6 0,7 2,9 1,7 2,5 2,0 6,5 3,0 1,3 0,0 2,6
Variación de reservas netas del BCRP 2,9 -1,8 -2,8 -0,7 -1,0 -1,6 -1,5 3,2 -0,7 0,4 -4,2 -0,4
Fuente: BCRP, Nota Semanal, Lima: 11 al 16 de marzo, 2001.
Elaboración: Departamento de Economía, PUCP.
Balanza de pagos
(porcentaje del PBI)
Cuadro 1
«Como nunca antes
había ocurrido en la
historia moderna
del Perú, en plena
recesión se
registraron déficit
comerciales y
salidas de capitales
por el lado de los
servicios financieros.
Por estas razones, la
balanza en cuenta
corriente registra
salidas netas de
capitales de US$
3.634 millones en
1998, de US$ 1.817
millones en 1999 y
de US$ 1.645
millones en el
año 2000»
32
3,0% para los mismos años, res-
pectivamente. Por estas razones,
en plena recesión, la balanza en
cuenta corriente registra salidas
netas de capitales de US$ 3.634
millones en 1998, de US$ 1.817
millones en 1999 y de US$ 1.645
millones en el año 2000.
Dejando de lado el impacto de la
subida del precio internacional del
petróleo entre 1999 y 2000, cree-
mos que esta rigidez del déficit
externo en cuenta corriente refleja
la existencia de dos factores cuasi
estructurales: un atraso cambiario
significativo y una extrema apertu-
ra comercial. En el gráfico 2 se
muestra la evolución reciente de las
importaciones y las exportaciones;
se puede apreciar el incremento de
las importaciones durante 1999 y
2000, a pesar de la recesión de la
economía urbana.
Recesión urbana:
crédito y gasto
público
Dada la libre movilidad de capita-
les y la dolarización del sistema
bancario doméstico, la salida de los
capitales extranjeros produce un
recorte del crédito bancario priva-
do en moneda extranjera que afec-
tó la demanda agregada y, conse-
cuentemente, la producción urba-
na doméstica, en particular a la
industria de la construcción. La
recesión de la economía urbana
incrementó la morosidad de las
empresas y de las familias endeu-
dadas con el sistema bancario. El
alza del tipo de cambio real, ocu-
rrido a fines de 1998 y principios
de 1999 (véase el gráfico 1), tam-
bién contribuyó al incremento de
la morosidad, básicamente porque
gran parte de las empresas y fami-
lias tienen sus deudas en dólares
pero ganan en soles. Ante este in-
cremento de la morosidad, los ban-
cos respondieron cortando aún
más los créditos, con lo cual exa-
Fuente: BCRP.
Elaboración: Departamento de Economía, PUCP.
Crédito real del sistema bancario al sector privado
en moneda extranjera
(base 1994 = 100)
Gráfico 3
Fuente: BCRP.
Elaboración: Departamento de Economía, PUCP.
Exportaciones e importaciones
(millones de US$)
Gráfico 2
cerbaron la contracción de la de-
manda agregada y, por consiguien-
te, la recesión urbana.
Como puede verse en el gráfico 3,
desde principios de 1999, el crédi-
to real en moneda extranjera mues-
tra una tendencia descendente que
aún no se revierte, tras haber cre-
cido a tasas muy altas hasta antes
de la crisis rusa. Cabe destacar que
en todo el segundo semestre del
año 2000, el crédito al sector pri-
vado en moneda extranjera se
mantuvo por debajo del nivel al-
canzado en noviembre de 1998.
33
La recuperación fiscal-electoral de
la producción no primaria, ocurri-
da entre setiembre de 1999 y ju-
nio del 2000, no fue suficiente
para revertir la pérdida de capa-
cidad de las empresas y familias
para pagar sus deudas. El índice
de morosidad en el sistema ban-
cario, definido como la propor-
Fuente: BCRP.
Elaboración: Departamento de Economía, PUCP.
Cartera pesada del sistema bancario
(porcentaje sobre colocaciones brutas)
Gráfico 4
«La recuperación
fiscal-electoral de
la producción no
primaria, ocurrida
entre setiembre de
1999 y junio del
2000, no fue
suficiente para
revertir la pérdida
de capacidad de las
empresas y familias
para pagar sus
deudas»
ción de los préstamos totales que
están vencidos y en cobranza ju-
dicial, que alcanzó un pico de
11,7% en setiembre de 1999, no
disminuyó ni siquiera al nivel pro-
medio (6,8%) que alcanzó en el
año 1998. Como puede verse en
el gráfico 4, este índice bajó hasta
10,2% entre octubre de 1999 y
mayo de 2000. En los siete meses
siguientes vuelve a aumentar, has-
ta alcanzar un promedio de
11,0%. Este porcentaje se mantu-
vo sin grandes variaciones, no obs-
tante las diversas medidas finan-
cieras y fiscales utilizadas por el
gobierno para superar la fragilidad
de la banca comercial.
Las tasas de variación del PBI glo-
bal no permiten apreciar lo que
ocurre con la producción de la
economía urbana orientada bási-
camente al mercado doméstico. En
el año 1999, mientras que el PBI
de los sectores primarios creció en
todos los trimestres a tasas relati-
vamente altas, el PBI de los secto-
res no primarios disminuyó duran-
te los tres primeros trimestres y
comenzó a recuperarse recién en
2/ Ver el gráfico 10 de Centro de Investiga-
ción de la Universidad del Pacífico, La co-
yuntura económica y las medidas de agosto
del 2000, en Economía y Sociedad, Boletín
de Opinión No. 39, Lima: CIES, noviembre
2000, p. 11.
el último trimestre (3,2%). En el
primero y segundo trimestre del
año 2000 continuó la recuperación
del PBI de los sectores no prima-
rios, pues aumentó a tasas de 6,1%
y 4,7%, respectivamente. Este cre-
cimiento estuvo asociado, sin
duda, al gasto fiscal, fundamental-
mente en consumo público, que
acompañó a la campaña electoral
del ex presidente Fujimori2.
El segundo semestre del año, el PBI
de los sectores no primarios ingre-
sa a un franco proceso de recesión,
debido a la drástica disminución
del gasto público no financiero que
se adiciona a la caída del crédito
real del sistema bancario (ver el
gráfico 5). El PBI no primario cre-
ce a la tasa de 2,7% en el tercer
trimestre y decrece a la tasa de
0,7% en el cuatro trimestre. El re-
sultado de este comportamiento
fue un crecimiento para el conjun-
to del año de 3,1%. La ausencia
de cambios en la política econó-
mica fiscal y monetaria actual, hace
presuponer que la recesión urba-
na continuará con sus efectos no-
civos para el empleo y los ingresos
de las grandes mayorías.
El comportamiento sectorial de la
producción muestra que el más
beneficiado por la reactivación fis-
cal-electoral fue el sector manufac-
turero no-procesador de recursos
primarios. Este creció a tasas de 8%
en el último trimestre del año 1999,
y de 11,8% y 7,9% en el primer y
segundo trimestre del año 2000,
respectivamente. Después, el cre-
cimiento del sector manufacturero
se desacelera notablemente. La
restricción crediticia y la no resuel-
ta fragilidad del sistema bancario,
como se verá más adelante, cons-
34
-6
-4
-2
0
2
4
6
8
-15
-10
-5
0
5
10
15
20
1997 1998 1999 2000
GNOFIN PBISNP
Fuente: BCRP.
Elaboración: Departamento de Economía, PUCP.
PBI no primario y ratio de gastos no financieros del gobierno central
(variaciones porcentuales anuales)
Gráfico 5
tituyen los elementos que caracte-
rizan la coyuntura económica des-
de el último semestre del año 2000.
Cabe anotar que durante el perío-
do de reactivación electoral
1999.IV-2000.II, la industria de la
construcción se mantiene en rece-
sión. Esto revela la importancia que
el crédito bancario doméstico tie-
ne en el comportamiento de esta
industria, pues la restricción
crediticia continúa desde el año
1999. Después de haber sufrido
una disminución de 10,8% en
1999, la industria de la construc-
ción se recupera ligeramente du-
rante el primer trimestre del año
2000, pero luego decrece conse-
cutivamente en el resto del año.
La mayor disminución de su pro-
ducción ocurre en el cuarto trimes-
tre, período en el que registra una
tasa de crecimiento de 15,8%.
Parece claro, entonces, que la re-
cesión de la economía urbana se
encuentra fuertemente asociada a
la contracción de la industria de la
construcción, la misma que tuvo su
origen en la sequía crediticia que
se inició a fines de 1998; fue este
sector el que lideró, junto a los sec-
tores primarios, el crecimiento
durante el período 1993-97.
El gráfico 6 muestra claramente la
prolongada restricción crediticia
iniciada a raíz de la crisis rusa.
Hasta el primer trimestre del año
1998, el crédito total otorgado por
la banca comercial al sector priva-
do se expandió a tasas superiores
al 20% promedio anual. Después
del pánico financiero internacional
provocado por la crisis rusa, se pro-
duce una violenta contracción de
los prestamos bancarios que per-
siste hasta la actualidad. Durante
el año 2000, el crédito privado no
solo no se recupera, sino que se
mantiene sistemáticamente por
debajo de los niveles alcanzados
en 1999, que fue el peor año de la
recesión iniciada en 1998.
Fuente: BCRP.
Elaboración: Departamento de Economía, PUCP.
Crédito total otorgado por las empresas bancarias
(tasa de variación anual de valores expresados en US$)
Gráfico 6
« (...) la recesión de la
economía urbana se
encuentra
fuertemente asociada
a la contracción de la
industria de la
construcción, la
misma que tuvo su
origen en la sequía
crediticia que se inició
a fines de 1998»
20
15
10
5
0
-5
-10
-15
35
El factor primero que explica esta
contracción crediticia es la cance-
lación o recorte de las líneas de
crédito interbancario provenientes
del exterior ocurrida a raíz de la
crisis rusa. Luego, la recesión de la
economía urbana eleva sustantiva-
mente la morosidad, y los bancos
reaccionan recortando aún más la
oferta de crédito. Cabe apuntar que
la reducción de la tasa de encaje
promedio en moneda extranjera,
ocurrida a fines de 1998 (ver el
gráfico 7), no fue suficiente para
revertir el impacto de la cancelación
de las líneas de crédito externas.
En un primer momento, esta con-
tracción crediticia va acompañada
de un sustancial incremento del
costo real de los préstamos (ver el
gráfico 8), principalmente por el
aumento del tipo de cambio real.
En un momento posterior, desde
el segundo trimestre de 1999 has-
ta la actualidad, el costo real del
crédito disminuye notablemente,
tanto porque el tipo de cambio real
se estabiliza (ver el gráfico 1) como
porque las tasas de interés activas
en moneda extranjera disminuyen
progresivamente (ver el gráfico 7).
Esta disminución de las tasas de
interés en ME, que ocurre tras la
primera rebaja del encaje a la que
hemos hecho mención, coincide
con una reducción adicional, que
se produce gradualmente, de esta
misma tasa de encaje en ME, tal
como se puede ver en el gráfico 7.
Es cierto que el riesgo país, medi-
do por el diferencial de los bonos
PDI respecto a los bonos del teso-
ro USA, también desciende apre-
ciablemente durante este segundo
momento; pero conviene recordar
que este riesgo país aumenta no-
tablemente en el último trimestre
del año 2000, sin tener mayores
efectos sobre la tasa de interés
doméstica en ME. De esta mane-
ra, el crédito otorgado por las em-
presas bancarias no se expande
durante el año 2000, pero dismi-
nuye notablemente su costo real.
Fuente: BCRP.
Elaboración: Departamento de Economía, PUCP.
TAMEX y tasa de encaje para depósitos en moneda extranjera
(%)
Gráfico 7
Fuente: BCRP.
Elaboración: Departamento de Economía, PUCP.
Tasa activa real en moneda extranjera
(en términos efectivos anuales)
Gráfico 8
Entre el último trimestre del año
1997 y el primer trimestre del año
1999, el tipo de cambio real au-
mentó en 17,5%. Después, en los
ocho trimestres de los dos últimos
años, el tipo de cambio real regis-
tró una tasa acumulada de creci-
miento de solo 2,3%. En este últi-
mo período, el costo real del crédi-
to disminuye de manera notable.
Entre octubre de 1998 y enero de
1999 (crisis rusa), la tasa de encaje
36
en moneda extranjera disminuye
de 44 a 39%. Después, el costo del
crédito empieza a disminuir por-
que las devaluaciones se desacele-
ran significativamente. La tasa de
encaje efectivo sigue deslizándose
hasta alcanzar el 37,2% en agosto
de 2000 y en setiembre, la autori-
dad monetaria la reduce a 34,1%.
Una última cuestión es saber cuá-
les son los factores que gobiernan
esta contracción crediticia. En
tono de caricatura, podemos re-
sumir las dos principales hipótesis
así: a) los bancos no prestan más,
a pesar de que tienen recursos
para hacerlo, porque los banque-
ros creen que la recesión se va a
prolongar; b) los bancos no pres-
tan más simplemente porque no
tienen recursos para hacerlo, in-
dependientemente de cuáles sean
las expectativas de los banqueros.
En nuestra opinión, si pudiera de-
mostrarse que los bancos en con-
junto tienen suficientes recursos
líquidos (certificados bancarios del
Banco Central, bonos del tesoro
americano, letras del tesoro argen-
tino, sobreencajes, etc.), que po-
drían eventualmente disminuir
para poder incrementar los crédi-
tos que se otorgan a las empresas
o familias, habría fuerte evidencia
a favor de la primera hipótesis.
¿Cuál es la evidencia? Primero, no
hay sobreencajes importantes, ni
en soles ni en dólares, como por-
centaje del TOSE (total de obliga-
ciones sujetas a encaje) a lo largo
de todo el período 1999-2000.
Segundo, los activos líquidos (cer-
tificados del BCR) alternativos a los
préstamos son relativamente im-
portantes en moneda nacional,
como se muestra en el gráfico 9.
Tercero, no ocurre lo mismo con
los activos líquidos alternativos (ac-
tivos externos) a los préstamos en
moneda extranjera, como se pue-
de apreciar en el mismo gráfico.
Fuente: BCRP.
Elaboración: Departamento de Economía, PUCP.
Certificados del BCRP y activos externos de la banca comercial
(porcentaje de los créditos en MN y ME, respectivamente)
Gráfico 9
« (...) los bancos
no están líquidos
y los banqueros
creen
razonablemente
que la recesión se
va a prolongar.
Esto último
implica que el
temor a la
morosidad
creciente, debido
a la recesión, fue
un factor
independiente
que también
explica la
restricción
crediticia que
caracterizó todo
el año 2000»
En un sistema bancario dolarizado,
esta evidencia no nos parece que
apoya la primera hipótesis, que
dice que los bancos están líquidos
pero no quieren prestar.
En la práctica, seguramente ocu-
rren las dos cosas: los bancos no
están líquidos y los banqueros
creen razonablemente que la re-
cesión se va a prolongar. Esto últi-
mo implica que el temor a la mo-
rosidad creciente, debido a la re-
cesión, fue un factor independien-
te que también explica la restric-
ción crediticia que caracterizó
todo el año 2000.
Cuando se examina el comporta-
miento del PBI por el lado del gas-
to, se confirma tanto la hipótesis
del impulso fiscal-electoral de la
economía urbana orientada al
mercado doméstico, como la hi-
pótesis de la recesión dentro de la
recesión registrada el último se-
mestre del año. El consumo públi-
co aumenta en el primer y segun-
do trimestre del año 2000 a tasas
de 12,5% y 13,2%, respectivamen-
37
te. Estas tasas bajan a 3,4% en el
tercer trimestre y a 4,4% en el
cuarto trimestre de dicho año. Pero
el ajuste fiscal poselectoral, que
deprimió la producción urbana
durante el segundo semestre del
año, fue la notable disminución de
la inversión pública: -31,7% y
29,9% durante el tercer y cuarto
trimestre, respectivamente.
La recesión del último semestre
del año 2000 produjo, como era
de esperarse, una disminución de
la recaudación tributaria de 3,0%,
en términos reales, respecto del
mismo semestre del año anterior.
En el año 1999, la recaudación tri-
butaria real se redujo un 8,1% con
respecto al año anterior. En todo
el año 2000, la disminución fue de
solo 0,23%, precisamente por la
reactivación fiscal-electoral de la
economía urbana ocurrida duran-
te el primer semestre. Esta expe-
riencia reciente ilustra la fuerte
dependencia directa de la recau-
dación tributaria respecto del
comportamiento de la economía
urbana y no del PBI de los secto-
res primarios.
En el año 1999, la recesión de los
sectores no primarios (el PBI de
estos sectores cayó en 0,9%) fue
acompañada por un espectacular
crecimiento de los sectores prima-
rios (agro, pesca y minería): su PBI
creció en 13%. El resultado fue un
aumento de la oferta de alimentos
en las ciudades y un significativo
aumento de las exportaciones tra-
dicionales (ver el gráfico 2), no
obstante la caída generalizada de
los precios internacionales de los
metales y la harina de pescado.
Este aumento de las exportaciones
fue la razón por la cual no se regis-
traron déficit mayores en la balan-
za comercial, pues las importacio-
nes se resistieron a caer en plena
recesión de la economía urbana
durante gran parte del año.
El PBI de los sectores primarios
continuó expandiéndose en el año
2000, aunque a tasas menores
comparadas con las registradas el
año anterior. Creció en 7,5% el
primer trimestre, en 6,9% el segun-
do trimestre y en 7,2% el tercer
trimestre. Sin embargo, esta expan-
sión iniciada a fines del año 1998
parece haber concluido, pues el
último trimestre del año solo re-
gistró una tasa de crecimiento de
1,2%. Las principales actividades
motoras de la expansión del PBI
primario (la pesca y la manufactu-
ra basada en recursos primarios)
sufren una fuerte contracción. La
producción de la actividad pes-
quera cae en 12,5% y la de la
manufactura procesadora de re-
cursos primarios en 5,1%. Tam-
bién se registra una desaceleración
de la producción minera desde el
último trimestre del año 2000. Esto
no ocurre, sin embargo, con el sec-
tor agropecuario.
Corrida y crisis
bancaria
¿Disminuyó la fragilidad del siste-
ma bancario durante el año 2000?
No, a pesar de que el sistema
bancario fue socorrido por los de-
pósitos que el gobierno hizo, tan-
to en moneda extranjera como
en moneda nacional, desde el año
1997. Sus depósitos crecieron de
US$ 1.638 millones en febrero
de 1997 hasta US$ 2.920 millo-
nes en agosto de 1999. Con estos
fondos fiscales se moderó o con-
troló la crisis bancaria, pues así se
contrarrestó el efecto negativo que
tuvo la salida de capitales de cor-
to plazo, iniciada en setiembre
de 1998, sobre la liquidez y la
capacidad de préstamo del siste-
ma bancario doméstico.
No obstante este socorro fiscal, el
crédito bancario al sector privado
no aumentó ni tampoco disminu-
yó la morosidad de su cartera. En-
tre setiembre de 1998 y diciem-
bre de 1999, los bancos Repúbli-
ca y Banex quebraron y cerraron;
el banco Latino fue rescatado di-
rectamente con recursos del go-
bierno y, por último, el banco
Wiese tuvo que fusionarse, me-
diante directo auspicio del gobier-
no, con un banco extranjero.
El auxilio gubernamental al siste-
ma bancario incluye, además, un
subsidio implícito en el período de
crecimiento del tipo de cambio
real. El gobierno disminuye sus
depósitos en dólares y aumenta sus
depósitos en soles favoreciendo a
los bancos con el diferencial
cambiario, al mismo tiempo que
disminuye la tasa de encaje de los
depósitos en moneda extranjera.
La campaña electoral obligó al go-
bierno a retirar estos depósitos
desde mediados de 1999. Como
puede observarse en el gráfico 10,
esta disminución no cesa después
« (...) el gobierno
retiró sus
depósitos del
sistema bancario
para enfrentar el
desequilibrio
fiscal
poselectoral. El
resultado fue una
crisis bancaria,
como
consecuencia de
la cual, dos
bancos chicos,
directamente
afectados por
estos depósitos,
el NBK y Nuevo
Mundo,
quebraron en el
mes de octubre»
38
de las elecciones, sino que se in-
tensifica en el segundo semestre del
año 2000, cuando el ministro Bo-
loña opta por un drástico ajuste fis-
cal con el propósito de enfrentar el
déficit originado por la campaña
reeleccionista del ex presidente
Fujimori. En ausencia de recursos
de privatización y financiamiento
externo, el gobierno baja el encaje
bancario en moneda extranjera
para retirar sus depósitos del siste-
ma bancario, pero esta vez no para
enfrentar un shock externo adver-
so, sino el desequilibrio fiscal pose-
lectoral. El resultado fue una crisis
bancaria, como consecuencia de
la cual, dos bancos chicos, directa-
mente afectados por estos depósi-
tos, el NBK y Nuevo Mundo, que-
braron en el mes de octubre.
Este ajuste fiscal y el retiro de los
depósitos del gobierno provocaron
una corrida bancaria similar a la
ocasionada por la fuga de capita-
les que siguió a la crisis rusa. En los
tres últimos meses del año, el sec-
tor privado retiró de sus depósitos
de los bancos aproximadamente
US$ 601 millones, cifra muy supe-
rior a los US$ 479 millones de in-
cremento de estos depósitos regis-
trado durante los diecinueve me-
ses anteriores, de febrero de 1999
a setiembre de 2000 (ver el gráfi-
co 11). Entre marzo de 1998 y fe-
brero de 1999, los depósitos ban-
carios se redujeron en US$ 1.015
millones, en moneda nacional y
extranjera, conforme se reducía la
deuda externa de corto plazo de
la banca comercial (ver los gráfi-
cos 11 y 12). Comparado con el
período de la crisis rusa, lo ocurri-
do en el segundo semestre de
2000 es sorprendente. La razón del
retiro de depósitos es ahora fun-
damentalmente interna: una corri-
da de los depositantes domésticos.
El factor desencadenante de esta
corrida fue el sistemático y crecien-
te retiro de los depósitos del go-
bierno, y probablemente la incer-
Fuente: BCRP.
Elaboración: Departamento de Economía, PUCP.
Depósitos del gobierno en las empresas bancarias,
en moneda nacional y extranjera
(millones de US$)
Gráfico 10
Fuente: BCRP.
Elaboración: Departamento de Economía, PUCP.
TOSE, en moneda extranjera y en moneda nacional, del
sistema bancario con el sector privado
(millones de US$)
Gráfico 11
tidumbre política. Esta corrida pro-
vocó un nuevo recorte de los prés-
tamos bancarios en el último tri-
mestre del año 2000, como se pue-
de ver en el gráfico 6. Esta con-
tracción crediticia aunada a una
caída de la inversión pública en
aproximadamente 30% en el se-
gundo semestre del año, explica la
recesión dentro de la recesión, lo
39
que intensifica la fase descenden-
te del ciclo económico en medio
de una crisis política asociada al
desplome de la dictadura.
En el gráfico 12 se observa clara-
mente que esta crisis bancaria del
año 2000 no estuvo asociada a una
disminución de la deuda externa
de corto plazo de la banca comer-
cial, cosa que sí ocurrió con la cri-
sis bancaria acaecida a raíz de la
crisis rusa en 1998. Debido al pá-
nico financiero internacional de-
satado por la crisis rusa, los pasivos
externos de corto plazo del siste-
ma bancario disminuyeron en
54,6% entre agosto de 1998 y ene-
ro de 2000. Como puede verse en
dicho gráfico, el nivel de los pasi-
vos externos de corto plazo se man-
tuvo sin grandes variaciones duran-
te el segundo semestre del año
2000; por tanto, el comportamien-
to de estos pasivos no puede cons-
tituirse en factor determinante de
la crisis bancaria de fines de año.
Las políticas
macroeconómicas
Lo que la situación económica del
año 2000 muestra es el resultado
de una política económica que no
pudo enfrentar la situación exter-
na desfavorable, caracterizada fun-
damentalmente por una salida de
capitales. A este respecto, hay que
indicar que la magnitud misma de
los efectos de la crisis financiera
internacional en la economía pe-
ruana fue también producto de
una política monetaria que, al fo-
mentar el endeudamiento externo
de la banca comercial, acrecen
innecesariamente la vulnerabilidad
de la economía peruana ante cam-
bios en el contexto financiero y
comercial internacional. El instru-
mento fue los encajes efectivos
diferenciales: 0% para las líneas de
crédito externas y aproximada-
mente 44% para los depósitos do-
mésticos en dólares hasta setiem-
bre de 1998.
«En los tres
últimos meses del
año, el sector
privado retiró de
sus depósitos de
los bancos
aproximadamente
US$ 601 millones
(...) Comparado
con el período de
la crisis rusa, lo
ocurrido en el
segundo semestre
de 2000 es
sorprendente. La
razón del retiro
de depósitos es
ahora
fundamentalmente
interna: una
corrida de los
depositantes
domésticos»
Fuente: BCRP.
Elaboración: Departamento de Economía, PUCP.
Pasivos externos de las empresas bancarias
(millones de US$)
Gráfico 12
Podemos identificar dos períodos
en los cuales la autoridad moneta-
ria disminuye la tasa de encaje en
moneda extranjera, con dos pro-
pósitos distintos. Durante la crisis
rusa, de setiembre de 1998 a ene-
ro de 1999, la tasa de encaje efec-
tivo disminuye cinco puntos: baja
de 44% a 39%. Después se regis-
tra un lento decrecimiento hasta
el mes de agosto del año 2000, en
el que se registra la tasa de 37,2%.
Con la disminución del encaje en
cinco puntos, el Banco Central
buscaba contrarrestar la fuga de
capitales asociada a la crisis rusa
de entonces. Pero, la correspon-
diente liquidez generada en el sis-
tema bancario comercial por esta
disminución no se tradujo en ma-
yor liquidez disponible para prés-
tamos al sector privado, debido a
la creciente morosidad y a la ur-
gencia de los bancos del repago de
su deuda de corto plazo.
El segundo momento corresponde
al mes de setiembre del año 2000.
La tasa de encaje efectivo baja cer-
ca de 3 puntos: de 37,2% a 34,1%.
Esta disminución coincide con el
ajuste fiscal efectuado por el mi-
nistro Boloña, que se realizó con
40
el propósito de facilitar el retiro de
los depósitos públicos mantenidos
en el sistema bancario. Se trató así
de contrarrestar el efecto negativo
de dicho retiro en la liquidez de
los bancos. La corrida bancaria que
esto suscitó no tiene, por lo tanto,
ninguna relación con factores ex-
ternos. La quiebra del NBK y del
banco Nuevo Mundo revela, ade-
más, que todavía no se ha podido
enfrentar de modo radical la fragi-
lidad e inestabilidad del sistema
bancario, desde que la fuga y pos-
terior paralización de los capitales
extranjeros erosionó sus fondos
prestables.
En los dos momentos, la utilización
de las tasas de encaje (la autori-
dad monetaria decidió reducirlas)
se orientó a contrarrestar la salida
de capitales del sistema bancario
y no a estimular el nivel de activi-
dad. Así, la ineficacia de la políti-
ca monetaria para combatir la re-
cesión se debe a la desvinculación
de la política monetaria respecto
de la producción y empleo, y, por
tanto, a su exclusivo objetivo de
control de la inflación. El Banco
Central aprovecha las recesiones
para bajar la tasa de crecimiento
de los precios. La sequía crediticia
continuó, pero esta vez exacerba-
da por los retiros de los depósitos
privados del sistema bancario. Este
tipo de política monetaria del Ban-
co Central no ha cambiado en lo
sustancial con el gobierno transi-
torio actual.
Por otro lado, el Banco Central
mantuvo su política de fijación
sucia del tipo de cambio para
mantener la inflación bajo control,
pero a costa de perder reservas.
Dejar que la presión alcista del tipo
de cambio se materialice en deva-
luaciones significativas, acabaría
por generar una crisis bancaria ge-
neralizada, porque las familias y
empresas endeudadas en dólares
perciben sus ingresos en soles. Al
contener férreamente las presiones
al alza del tipo de cambio durante
prácticamente todo el año 2000,
se limitó el incremento de la tasa
de interés real de los préstamos en
moneda extranjera. Esta tasa dis-
minuyó notablemente, pero no dio
lugar a un aumento de los créditos
ni a la disminución de los índices
de morosidad.
Con respecto a la política fiscal, hay
que mencionar que desde el se-
gundo trimestre del año 1999, el
sector público no financiero regis-
tró déficit primarios recurrentes. En
valores absolutos, estos déficit se
incrementaron en el segundo se-
mestre del año 2000, hasta alcan-
zar en el cuarto trimestre el 1,5%
del PBI. El déficit global del año
fue de 3,0%, cifra menor en solo
un décimo al registrado en 1999.
En el gráfico 13, se aprecia clara-
mente que en todo el año 2000
el resultado primario del sector
público no financiero, que exclu-
ye tanto los ingresos por privati-
zaciones como los gastos en inte-
reses de la deuda pública, fue de-
ficitario. Además, se aprecia un
creciente deterioro de las cuen-
tas fiscales durante los tres últimos
años. Debido a esta tendencia,
por primera vez en lo que va de
la década, el resultado primario
anual fue negativo durante los dos
últimos años. En estos mismos
años, el pago de intereses subió
hasta el 2,2% del PBI.
Fuente: BCRP.
Elaboración: Departamento de Economía, PUCP.
Resultado primario del sector público no financiero
(porcentaje del PBI)
Gráfico 13
« (...) el Banco
Central mantuvo su
política de fijación
sucia del tipo de
cambio. Dejar que
la presión alcista del
tipo de cambio se
materialice en
devaluaciones
significativas,
acabaría por generar
una crisis bancaria
generalizada,
porque las familias y
empresas
endeudadas en
dólares perciben sus
ingresos en soles»
41
¿Cómo se financió el déficit eco-
nómico del sector público no fi-
nanciero de 3% del PBI en el año
2000? A ojo de buen cubero, un
tercio del déficit del año 2000 se
financió con ingresos por privati-
zaciones realizadas durante el pe-
ríodo; otro tercio con endeuda-
miento externo neto; y el tercio
restante, con la reducción de los
depósitos acumulados del gobier-
no en el Banco Central, que bási-
camente son fruto de privatiza-
ciones anteriores. Esto contrasta
con la estructura del financiamien-
to del déficit fiscal del año 1999,
que alcanzó también un 3% del
PBI. Este déficit se financió, en
más de tres cuartas partes, redu-
ciendo los depósitos del sector
publico en el Banco Central; es
decir, reduciendo el monto del
dinero acumulado de privatizacio-
nes anteriores; y la cuarta parte
restante, con el ingreso de privati-
zaciones nuevas. En 1999, no hubo
financiamiento externo.
Fuente: BCRP.
Elaboración: Departamento de Economía, PUCP.
Recaudación tributaria total
(porcentaje del PBI)
Gráfico 14
De esta manera, a fines del año
2000, el gobierno tenía depósitos
en el Banco Central por un monto
de US$ 2.694 millones y también
mantenía depósitos en la banca
comercial por un monto aproxima-
do de US$ 2.267 millones, lo que
supone un total de recursos líqui-
dos equivalentes al 9,2% del PBI
de dicho año. Estos recursos tota-
les han venido disminuyendo gra-
dualmente desde fines de 1998,
por el aumento del déficit fiscal y
por la disminución del ingreso por
nuevas privatizaciones.
La magnitud de estos recursos lí-
quidos torna sumamente improba-
ble la ocurrencia de una crisis fis-
cal, aun si se prolongase la actual
recesión urbana. Sin embargo,
también es cierto que la reducción
de este déficit fiscal requiere una
reactivación económica que gene-
re el incremento de la recaudación
tributaria. Como puede apreciar-
se en el gráfico 14, desde que se
inició la recesión urbana en 1998,
la presión tributaria ha caído en
aproximadamente 2 puntos del
PBI. En gran medida, el déficit fis-
cal es resultado de la recesión.
« (...) un tercio
del déficit del año
2000 se financió
con ingresos por
privatizaciones
realizadas
durante el
período; otro
tercio con
endeudamiento
externo neto; y el
tercio restante,
con la reducción
de los depósitos
acumulados del
gobierno en el
Banco Central»
En términos de la política ma-
croeconómica adoptada, la coyun-
tura del último semestre del año
2000 estuvo caracterizada por la
mezcla de una política monetaria
restrictiva en soles, orientada a
neutralizar las presiones al alza del
tipo de cambio, con una política
fiscal contractiva, que provocó una
reducción del gasto en inversión
pública. Esta política fiscal contri-
buyó significativamente a generar
la recesión dentro de la recesión
que hemos descrito anteriormen-
te. El otro factor recesivo fue la res-
tricción crediticia en dólares pro-
vocada por la crisis bancaria, que
también hemos descrito anterior-
mente. Así, el año concluyó con
una caída de la producción y una
tasa de inflación similar a la alcan-
zada en el año 1999.
En resumen, la recesión de la eco-
nomía urbana que se iniciara en
1998 se agravó en el segundo se-
mestre del año 2000, sin que se
aplicasen políticas monetaria y fis-
cal anticíclicas. De un lado, tene-
mos a una autoridad monetaria
que no hace nada por atenuar o
evitar las recesiones y que se con-
42
centra exclusivamente en mante-
ner controlada la inflación; o, aun
peor, que aprovecha las recesiones
para bajar la tasa de inflación. Y
del otro, tenemos a una autoridad
fiscal que, en el mejor de los ca-
sos, hace política fiscal procíclica
y que, en el peor de los casos, ge-
nera ella misma las recesiones,
como ocurrió en el segundo se-
mestre del año 2000. El defecto
fundamental de este sistema de
políticas macroeconómicas es que
no tiene como un objetivo básico
mantener un adecuado nivel de
actividad económica y empleo.
Este objetivo es tan importante
como mantener una inflación baja.
En estas condiciones, el nivel de
actividad económica depende bá-
sicamente de la oferta de crédito
bancario en moneda extranjera, la
que a su vez está gobernada direc-
tamente por los flujos de capitales
externos y/o por la confianza de los
depositantes, entre otros factores.
A modo de conclusión
La recesión dentro de la recesión
gestada a fines del año 2000, se ha
extendido hasta el primer trimes-
tre del año 2001 y amenaza con
prolongarse aún más. Durante el
primer trimestre de 2001, tanto el
PBI de los sectores primarios como
el de los sectores no primarios de-
creció, siendo las tasas negativas
de 3,1% y 2,5%, respectivamente.
En nuestra opinión, esta recesión
no terminará por sí sola, de muer-
te natural, aun cuando desaparez-
ca la incertidumbre política que ha
caracterizado todo este período
marcado por la caída del autorita-
rismo fujimorista y la transición
hacia un nuevo régimen democrá-
tico. Para que esta recesión termi-
ne y se eviten otras similares en el
futuro, es indispensable un cam-
bio fundamental en el sistema de
políticas monetaria y fiscal que ha
imperado hasta ahora.
« (...) la coyuntura
del último
semestre del año
2000 estuvo
caracterizada por
la mezcla de una
política monetaria
restrictiva en
soles con una
política fiscal
contractiva»
«En resumen, la
recesión de la
economía urbana
que se iniciara en
1998 se agravó en
el segundo
semestre del año
2000, sin que se
aplicasen políticas
monetaria y fiscal
anticíclicas»
43
Sectores
I II III IV Año I II III IV Año
Agropecuario -9,1 9,0 13,2 9,1 5,2 5,4 1,3 12,0 16,3 15,7 1,9 12,0 4,5 7,3 7,55,9 6,4
Pesca 27,23,9 21,1 -13,2 -4,8 -1,8 -13,7 35,3 48,4 -14,0 41,8 28,9 36,9 12,0 13,2 -12,5 8,1
Minería 0,9 10,2 12,0 4,3 5,1 9,0 5,6 14,6 15,9 8,7 8,7 11,8 4,0 1,8 2,0 1,8 2,4
Manufactura -3,33,416,65,41,55,3-3,6-4,6-1,1 -3,8 10,8 0,3 12,9 9,1 6,4 -1,2 6,5
- Proc. recursos prim. -1,5 7,9 15,5 -2,1 3,6 2,0 -9,5 25,4 25,7 -6,6 20,4 15,6 17,0 12,7 15,9 -5,6 8,9
- Resto industria -3,8 2,1 17,0 7,6 0,9 6,2 -2,0 -10,6 -7,2 -3,0 8,0 -3,4 11,8 7,9 4,1 0,3 5,8
Construcción 2,320,333,3 17,3-2,314,9 0,7 -13,1 -12,0 -16,7 -1,0 -10,8 5,2 -2,4 -3,3 -15,8 -4,5
Comercio -4,0 2,6 16,3 12,2 0,9 7,8 -3,1 -5,1 -2,8 -0,9 2,7 -1,6 8,4 6,5 4,4 1,7 5,3
PBI TOTAL -0,44,812,88,62,56,7-0,4-0,72,1 -0,1 4,2 1,4 6,3 5,1 3,6 -0,4 3,6
Sector primario
1/
-3,6 8,9 13,7 4,3 4,55,50,015,618,4 8,3 9,2 13,0 7,5 6,9 7,2 1,2 5,7
Sector no primario
2/
0,2 4,0 12,7 9,4 2,1 7,0 -0,5 -3,6 -1,4 -1,7 3,2 -0,9 6,1 4,7 2,7 -0,7 3,1
1998 20001999
1992 1993 1994 1995 1996 1997
Cuadro 1
Producto bruto interno por sectores productivos
(tasa de crecimiento anual)
1/
Agropecuario, pesca, minería y manufactura procesadora de recursos primarios.
2/
Construcción, comercio, resto industria (manufactura), gobierno y resto.
Fuente: BCRP, Nota Semanal, Lima: 11 al 16 de marzo, 2001.
Elaboración: Departamento de Economía - PUCP.
ANEXO
44
I II III IV Año I II III IV Año
PBI no primario
1/
0,2 4,0 12,7 9,4 2,1 7,0 -0,5 -3,6 -1,4 -1,7 3,2 -0,9 6,1 4,7 2,7 -0,7 3,1
PBI primario
2/
-3,6 8,9 13,7 4,3 4,55,5
0,0 15,6 18,4 8,3 9,2 13,0 7,5 6,9 7,2 1,2 5,7
PBI -0,4 4,8 12,8 8,6 2,5 6,7 -0,4 -0,7 2,1 -0,1 4,2 1,4 6,3 5,1 3,6 -0,4 3,6
Demanda interna
-1,0 6,0 14,9 11,9 0,2 6,6 -0,9 -6,6 -3,3 -4,0 3,7 -2,6 6,0 4,5 2,6 -1,5 2,8
Demanda doméstica
3/
-0,4 4,8 12,8 8,6 2,5 6,7 -0,4 -10,0 -4,6 -5,6 5,2 -3,9 5,5 3,4 1,7 -3,6 1,7
- Inversión bruta interna
-3,9 13,4 29,9 20,2 -3,1 12,4 -1,8 -18,8 -15,3 -18,3 8,0 -11,8 6,7 0,8 -2,6 -13,9 -2,5
Privada
-6,9 13,4 31,0 22,6 -1,8 13,0 -1,9 -19,2 -20,7 -21,4 -1,9 -16,3 5,8 0,5 -3,7 -9,5 -1,8
Pública
13,9 12,8 21,9 8,3 -10,1 9,0 3,0 1 ,0 13,5 17,6 -2,2 7,2 7,2 -3,3 -31,7 -29,9 -16,8
1/
Construcción, comercio, resto industria (manufactura) y otros servicios (gobierno y resto).
2/
Agropecuario, pesca, minería y manufactura procesadora de recursos primarios.
3/
Demanda interna importaciones.
1998
1999
2000
1993
1994
1995 1997
1996
1992
Cuadro 2
Producto bruto interno y demanda doméstica
(tasa de crecimiento anual)
Fuente: BCRP, Nota Semanal, Lima: 11 al 16 de marzo, 2001.
Elaboración: Departamento de Economía - PUCP.
45
Ahorro en cuenta corriente Gastos de capital
Resultado Ingresos de Resultado Gasto no
Del gobierno central
Del Inversión Total primario
capital primario
financiero
IngresosGastos Ahorro SPNF pública SPNF SPNF
1/
SPNF SPNF
2/
gob.central
1992 11,4 11,6
-0,3 1,1 3,1 4,2 0,9 0,4 1,3 10,0
1993 11,3 11,1
0,2 1,9 3,4 4,4 1,1 0,4 1,5 10,7
1994 12,9 12,2
0,7 2,7 3,9 5,1 1,0 4,5 5,5 12,7
1995 13,6 13,2
0,4 2,1 4,0 5,0 0,3 1,6 1,9 13,8
1996 14,2 12,7
1,6 3,4 3,8 4,5 1,2 0,1 1,3 13,7
1997 14,2 11,9
2,2 4,6 3,9 4,5 1,7 0,0 1,8 13,5
1999 14,4 14,5
-0,11,8 4,8 5,0 -1,0 0,1 -0,9 12,4
I 15,3 13,8
1,5 3,8 3,8 4,0 1,8 0,1 1,9 11,8
II 13,7 13,3
0,4 2,3 4,5 4,8 0,0 0,2 -0,2 11,2
III 13,9 15,2
-1,30,4 5,55,6
-3,1
-0,1 -3,2
13,2
IV14,8 15,5
0,7 0,7 5,2 5,4 -2,3 0,1 -2,2 13,3
2000 14,6 14,8
-0,2 0,9 3,9 4,0 -0,9 0,1 -0,8 12,6
I 14,5 15,0
-0,5 1,6 3,9 4,0 0,0 0,1 -0,1 12,9
II 14,2 14,1
0,1 1,6 4,2 4,4 -0,5 0,1 -0,4 11,8
III 14,2 14,3
-0,11,1 3,63,9
-1,4 0,2 -0,2 12,9
IV 15,5 15,7
-0,2 -0,8 3,7 3,8 -1,6 0,1 -1,5 12,8
Cuadro 3
Indicadores fiscales: operaciones del sector público no financiero (SPNF)
(porcentaje del PBI)
1/
Sin ingresos de capital.
2/
Con ingresos de capital.
Fuente: BCRP, Nota Semanal, Lima: 11 al 16 de marzo, 2001.
Elaboración: Departamento de Economía - PUCP.
46
I II III IV Año I II III IV Año
BALANZA EN CUENTA CORRIENTE
-57,4 -65,5
-57,9 -76,9 -61,5 -48,0 -63,12 -30,88
-34,92 -22,25 -31,40
-29,72
-25,98 -31,51 -6,61 -30,93 -23,49
- Balanza comercial
-9,4 -17,3
-21,7 -38,8 -33,7 -25,2 -42,83 -9,63 -14,19 -6,89 -10,00
-10,08
-8,12 -9,11 3,74 -6,24 -4,74
- Renta de factores del sector público
-38,4 -38,9
-31,5 -25,1 -15,2 -7,4 -7,80 -8,64 -11,57 -9,29 -8,19 -9,34
-7,69 -9,53 -0,81 -11,66 -7,36
- CUENTA FINANCIERA
1/
23,3 52,9
85,6 54,5 61,8 85,5 29,84 3,68 19,16 4,42 21,52
12,43
34,16 21,44 4,55 3,5 6 15,34
- Capitales de corto plazo y E. y O.
40,6 19,1
12,4 23,7 15,6 38,1 6,27 -9,35 -49,04 -30,21 -6,37 -23,07
9,93 4,76 0,76 -8,10 1,57
- Ingresos por privatización
0,2 4,8 48,7 9,8 28,6 2,1 1,04 3,19 0,85 6,01 3,92 3,58
0,55 10,42 1,90 0,55 3,27
- ACUMULACIÓN DE RIN SISTEMA BANCARIO
15,8 13,2
66,3 12,0 36,8 -12,9 -14,7 -50,8 -17,7 41,8 35,3 9,9 57,1 30,1 11,1 -10,4 -2,7
NOTA
- Transferencia neta deuda pública externa
2/
-6,7 -8,5 -5,5 -5,0 -12,7 -13,7 -14,64 -17,00
-20,09 -15,61 -16,73
-17,27
-15,38 -17,57 -8,78 -21,89 -15,87
- Servicio de la deuda pública externa
58,86 66,46
54,69 45,02 37,35 27,43 32,85 27,12
31,44 28,00
44,15
32,67
31,37 35,74 23,74 33,99 31,09
Exportación de bienes (millones de US$) 3.661 3.516
4.598 5.591 5.898 6.832 5.757 1.412
1.409 1.582 1.710
6.113
1.651 1.679 1.845 1.827 7.002
1998
1999 2000
1993
1994
1995
1996
1997
1992
Cuadro 4
Balanza de pagos
(porcentaje de las exportaciones de bienes)
1/
Hasta 1994 incluye la cuenta de capital.
2/
Considera los intereses efectivamente pagados de la deuda pública externa.
Fuente: BCRP, Nota Semanal, Lima: 11 al 16 de marzo, 2001.
Elaboración: Departamento de Economía - PUCP.
47
Síntesis del debate
Juan Nunura
La recesión de la economía urba-
na en Perú, vigente desde 1998 al
primer semestre del presente año,
fue el tema central del debate en
este taller de coyuntura, debido a
los efectos perversos que genera en
la inversión y la generación de
empleo. El PBI de los sectores no
primarios cayó en 0,5% en 1998 y
0,9% en 1999, con respecto al año
anterior. En el año 2000, el PBI de
esos mismos sectores creció en
3,1%, fundamentalmente por el
gasto fiscal de la reelección fujimo-
rista, retornando a la recesión en
el segundo semestre del mismo
año. En el primer semestre de
2001, la recesión de la economía
se generalizó a todos los sectores,
primarios y no primarios, excepto
electricidad, gas y agua. El PBI glo-
bal cayó en 1,7% con respecto a
similar semestre del año anterior.
Como consecuencia de ese ciclo
recesivo, la inversión privada se
redujo sistemáticamente de 20,5%
del PBI en 1997 a 16,7% en 2000.
La tasa de subempleo se mantiene
alta y rígida en 52% en ese perío-
do, mientras que la población en
situación de pobreza aumentó de
1997 a 2000: de 42,7% a 48,4%,
respectivamente. Con relación a
otros aspectos de la economía pe-
ruana al año 2000, se obtuvo por
segundo año consecutivo un défi-
cit fiscal primario (-0,9% del PBI);
la inflación fue de 3,8%, superior
al 3,5% del año anterior; el déficit
de la balanza comercial bajó a US$
321 millones; y las RIN del Banco
Central alcanzaron el nivel de US$
8.180 millones, US$ 224 millones
menos que el año anterior.
Los temas principales del debate
fueron los siguientes: la restricción
crediticia, la profundización de la
recesión en el segundo semestre
de 2000 y la viabilidad de las polí-
ticas económicas anticíclicas.
Restricción crediticia y
recesión urbana
Para algunos economistas, la res-
tricción crediticia bancaria fue uno
de los principales determinantes
de la recesión de la economía ur-
bana. Los bancos restringieron el
crédito al sector privado porque
carecían de recursos líquidos y te-
nían la expectativa pesimista de
una creciente morosidad. La me-
nor disponibilidad de recursos
para préstamos se originó, prime-
ro, con el recorte de las líneas de
crédito externo a los bancos pe-
ruanos a raíz de la crisis rusa en
setiembre de 1998 y, luego, se
acentuó con el retiro de los depó-
sitos bancarios del gobierno para
financiar el déficit fiscal poselec-
toral del año 2000. Los bancos
tampoco habrían acumulado, en
la recesión, importantes activos lí-
quidos alternativos al crédito para
atender un mercado de crédito
fuertemente dolarizado. Los acti-
vos líquidos alternativos más sig-
nificativos están en moneda nacio-
nal. Por otro lado, la quiebra, res-
cate y fusión de algunos bancos
pequeños, acontecidos en ese ci-
clo recesivo, contribuyeron a la
menor oferta de crédito. La expec-
tativa de creciente morosidad, el
otro factor determinante de la res-
tricción crediticia, se deriva de las
conjeturas de los banqueros de
una recesión prolongada y dura-
dera en la economía urbana. Es
decir, la restricción crediticia, a su
vez, depende, vía el incremento
de la morosidad, de la misma re-
cesión productiva. Esta decisión de
los banqueros, basada en el incre-
mento esperado de la morosidad,
profundiza la recesión. La restric-
ción crediticia genera recesión, la
recesión incrementa la morosidad,
la morosidad restringe el crédito y
la recesión se profundiza.
Para otros economistas, en cambio,
la restricción crediticia no se debe
a la escasez de fondos prestables
en moneda extranjera, sino a una
cuestión de rentabilidad bancaria.
Los bancos no otorgan préstamos
simplemente porque en la recesión
aumenta el riesgo de morosidad
(sus cuentas se tornan incobrables)
y baja la rentabilidad de los crédi-
tos. Para evitar la caída en la renta-
bilidad bancaria prefieren deman-
dar activos líquidos alternativos al
crédito. Parte de los recursos libe-
rados por la reducción en la tasa
de encaje en moneda extranjera de
44% a 34%, que aconteció de oc-
«Parte de los
recursos liberados
por la reducción en
la tasa de encaje en
moneda extranjera
de 44% a 34%, que
aconteció de
octubre de 1998 a
setiembre de 2000
para incrementar la
oferta de fondos
prestables, se puede
haber trasladado a la
compra de activos
líquidos externos,
puesto que nada se
los prohíbe»
48
tubre de 1998 a setiembre de 2000
para incrementar la oferta de fon-
dos prestables, se puede haber tras-
ladado a la compra de activos lí-
quidos externos, puesto que nada
se los prohíbe. Por otro lado, las lí-
neas de crédito con el exterior es-
tán abiertas y los bancos accede-
rán cuando se recupere la produc-
ción y la demanda de crédito, que
probablemente se derive de un
choque positivo en el sector real.
Un tercer grupo de economistas
sostuvo que, al dejar de ser atrac-
tivo el incremento de los présta-
mos en la recesión, la reducción
en la tasa de encaje en moneda
extranjera dio un impulso adicio-
nal para la salida de capitales al
exterior, vía la compra de activos
externos (bonos del tesoro ameri-
cano, letras del gobierno argenti-
no, etc.), con lo cual se acentuó la
restricción crediticia.
La recesión dentro de la
recesión en el segundo
semestre de 2000
El efímero crecimiento de la eco-
nomía urbana en el primer semes-
tre de 2000, acontece dentro de
la larga fase recesiva que se inició
en 1998 y se profundiza a partir
del segundo semestre de 2000. A
este último evento se le ha bauti-
zado como la recesión dentro de
la recesión. Para unos economis-
tas, este fenómeno fue provocado
por dos shocks internos. Uno, el
drástico ajuste fiscal poselectoral
que se expresó en una caída de la
inversión pública, en 31%, y, dos,
la crisis bancaria provocada por la
intensificación en el retiro de los
depósitos del gobierno durante el
segundo semestre, para cubrir el
desequilibrio fiscal poselectoral.
Ambas medidas provocaron una
corrida bancaria y la quiebra de los
bancos NBK y Nuevo Mundo. Para
otros economistas, las causas no
son estrictamente económicas. El
factor principal fue la crisis políti-
ca iniciada con la reelección de
Fujimori, que afectó significativa-
mente a la inversión privada y en
menor medida al consumo, pero
que con la elección de Toledo el
efecto de ese shock ha concluido.
El segundo factor fue el drástico
ajuste fiscal que inició Boloña y
prosiguió Silva Ruete en el gobier-
no de transición, cuyo efecto con-
cluirá en el segundo semestre de
2001, en el que se espera una re-
cuperación del gasto público y de
la recaudación tributaria.
La no intervención y
las políticas
anticíclicas
Como la recesión económica con-
tinúa en el año 2001, se discutie-
ron también medidas para salir de
la crisis. Algunos economistas sos-
tienen que la recuperación no se
automática y es fundamental una
política económica anticíclica para
lograr una efectiva reactivación de
la economía, de la cual está de-
pendiendo a su vez la recupera-
ción de la inversión privada. Esta
propuesta se fundamenta en las
siguientes premisas: 1) los grandes
proyectos de inversión en el sec-
tor primario, como en la minería,
no han repercutido en la econo-
mía urbana; 2) la meta fiscal del
primer semestre de 2001 se ha
cumplido en exceso; y 3) el gobier-
no tiene capacidad para financiar
una expansión del déficit fiscal. Los
efectos esperados serían la restitu-
ción de la cadena de pago y la re-
cuperación de la confianza en el
inversionista privado. Entre las
medidas fiscales se sugiere, por
ejemplo, recortar los impuestos y
aumentar el gasto público; y, en-
tre las monetarias, reducir el en-
caje bancario. Para otros econo-
mistas, en cambio, la adopción de
medidas anticíclicas es aconseja-
ble si se realiza en la vecindad del
evento recesivo, no cuando la re-
cesión está desapareciendo, como
probablemente ya ocurrirá en el
segundo semestre de este año.
Para un tercer grupo de investiga-
dores, aplicar políticas contracícli-
cas, como cortar impuestos e in-
crementar el gasto público para
salir de la recesión, puede resultar
contraproducente en las condicio-
nes actuales, si no se toma con-
ciencia de la real dimensión del
déficit fiscal actual. Las medidas
anticíclicas podrían llevar a un ni-
vel de déficit fiscal que sea difícil
de financiar y contrario al shock de
confianza que se estaría generan-
do con los hechos recientes. Un
cuarto grupo de economistas argu-
menta que, a diferencia de otros
países de América Latina, la tar-
danza para salir de la crisis fue de-
terminada por la crisis política in-
terna que impactó severamente en
la inversión privada. Mientras per-
sista la crisis política existirá poco
o ningún margen para reactivar la
demanda agregada vía recorte de
impuestos y reducción de la tasa
de encaje o tasa de interés.
«Algunos economistas
sostienen que es
fundamental una
política económica
anticíclica. Esta
propuesta se
fundamenta en las
siguientes premisas: los
grandes proyectos de
inversión en el sector
primario no han
repercutido en la
economía urbana; la
meta fiscal del primer
semestre de 2001 se ha
cumplido en exceso; y
el gobierno tiene
capacidad para
financiar una expansión
del déficit fiscal»
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Contiene: Resúmenes ejecutivos. Tomo I y II: Cultura. Tomo III: Educación.
Tomo IV: Propuesta de educación y cultura. Tomo V: Testimonios de la historia
(editado por Cecilia Bákula).
Centro de Estudios Estratégicos (ed.). Documentos preparatorios (Cade
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Contiene: Tomo I: Resúmenes ejecutivos. Tomo II: Documentos. Tomo III:
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MACROCONSULT
Reporte Económico Mensual (REM)
Reporte Semanal
PUCP
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SOCIOS DEL CIES
Institución / Representante
PROVINCIAS
Universidades
. Universidad Nacional de Piura - Facultad
de Economía / Humberto Correa
. Universidad Nacional del Altiplano -
Facultad de Ingeniería Económica /
Félix Olaguivel
. Universidad Nacional San Antonio Abad
del Cusco - Facultad de Economía /
José Cáceres
. Universidad Nacional de San Agustín de
Arequipa - Facultad de Economía /
Angel Paz
. Universidad Católica de Santa María,
Arequipa - Centro de Investigaciones /
Edgar Borda
. Universidad Nacional de Trujillo - Facultad
de Ciencias Económicas / Enrique Rodríguez
Centros
. Centro Bartolomé de las Casas /
Jean-Jacques Decoster
. Centro de Investigación y Promoción al
Campesinado (CIPCA) / Bruno Revesz
. Instituto de Investigaciones de la
Amazonía Peruana (IIAP) / Dennis del Castillo
Dirección Ejecutiva del CIES
Jr. León de la Fuente 110 - Magdalena
Lima 17 - Perú. Telefax (511) 264 1557
LIMA
Universidades
.Escuela Superior de Administración
de Negocios para Graduados
(ESAN) / Tomás Minauro
. Pontificia Universidad Católica del
Perú, Departamento de Economía /
Oscar Dancourt
. Universidad de Lima - Centro de
Investigaciones Económicas y Sociales /
Percy Correa
. Universidad del Pacífico - Centro de
Investigación / Felipe Portocarrero S.
. Universidad Nacional Agraria La
Molina - Facultad de Economía y
Planificación / Luis Jiménez
. Universidad Nacional de Ingeniería -
Facultad de Ingeniería Económica y
Ciencias Sociales / Juan Sierra
. Universidad Nacional Mayor de San
Marcos - Instituto de Investigaciones
Económicas / Jorge Osorio
. Universidad Peruana Cayetano Heredia -
Facultad de Salud Pública y
Administración / Marcos Cueto
Centros
. Centro de Estudios para el Desarrollo y
la Participación (CEDEP) / Félix Wong
. Centro de Estudios y Promoción del
Desarrollo (DESCO) / Julio Gamero
. Centro Peruano de Estudios Sociales
(CEPES) / Fernando Eguren
. Grupo de Análisis para el Desarrollo
(GRADE) / Santiago Cueto
. Instituto Apoyo / Gabriel Ortiz de Zevallos
. Instituto de Estudios Peruanos (IEP) /
Carolina Trivelli
. Instituto Nacional de Estadística e
Informática (INEI) / Gilberto Moncada
. Instituto Peruano de Administración de
Empresas (IPAE) - Centro de Estudios
Estratégicos / Juan Díaz
. Macroconsult S.A. / Elmer Cuba
. Seguimiento, Análisis y Evaluación para
el Desarrollo (SASE) / Fernando Villarán
. Sociedad Nacional de Industrias -
Instituto de Estudios Económicos y
Sociales / Luis Abugattás
56
EXTRACTOS DE LA PRESENTE EDICIÓN
Nota: El Consorcio de Investigación Económica y Social no comparte necesariamente las opiniones vertidas en
esta revista, que son de exclusiva responsabilidad de sus autores. Elaboración de resúmenes: Bruno Tarazona.
Cuidado de edición: Carmen Salas y Myriam Arriola. Diseño gráfico: TANGRAM S.A.C. Impresión: Visual Service SRL.
www.consorcio.org
El agro absorbe 32% del empleo, pero
sólo contribuye con un 9% del PBI.
La pobreza llega a 65% en el área ru-
ral, casi el doble que en Lima (ENNIV
1997).
Las compras de alimentos locales del
Pronaa han pasado de US$ 16 millo-
nes en 1993 a US$ 52 millones en
1998. Los agricultores obtuvieron un
ingreso entre 20% y 30% mayor por
los mejores precios.
Sin embargo, muchas compras no han
favorecido a los pequeños agriculto-
res, sino a los de mayor tamaño. Ade-
más, el mayor precio de compra im-
plica menos alimentos distribuidos a
los beneficiarios del programa.
Resulta costoso acceder a crédito for-
mal para los pequeños agricultores.
Los prestamistas exigen la tierra como
garantía del crédito. La mayoría de
los agricultores no está dispuesta a asu-
mir el riesgo de perderla.
La recaudación por tarifas de agua de
riego no incentiva un manejo respon-
sable del recurso, pues la modalidad
de facturación es fija por producto y
no por volumen.
Entre 1993 y 1997, el PETT y la Sunarp
han entregado unos 250 mil títulos re-
gistrados de predios rurales.
Tanto la titulación como el registro
incrementan la probabilidad de acce-
der al crédito formal. Sin embargo, el
impacto desaparece en predios con
menos de una hectárea estandarizada.
Luego de iniciar un programa de fo-
mento forestal en 1973, Chile pasó
de exportar US$ 40 millones anuales
en productos forestales, a exportar más
de US$ 2.000 millones en el 2000.
Para tal efecto Chile estableció subsi-
dios de 75% y más tarde del 90% del
costo de plantación. Por este con-
cepto el gobierno chileno gastó unos
US$ 150 millones entre 1974 y 1994,
año en que vencieron los beneficios.
El Perú tiene un potencial significativo
para el desarrollo de plantaciones fo-
restales. Tan solo en la zona andina
existen 2 millones de hectáreas aptas
para su forestación.
En el primer semestre del 2001, la
recesión de la economía se generali-
zó a todos los sectores primarios y no
primarios, excepto electricidad, gas y
agua, cayendo el PBI global en 1.7%.
1
Setiembre 2001, N° 42
CONTENIDO
Economía
y Sociedad
consorcio de investigación
económica y social
PRESENTACIÓN 3
Ingreso campesino y compras estatales
de alimentos en el Perú 5
Guillermo Rebosio y Enrique Rodríguez (CEDEP)
Crédito agrario en el Perú
¿qué dicen los clientes? 10
Carolina Trivelli (IEP)
Efectos de la titulación y registro sobre el grado
de capitalización en la agricultura peruana 15
Ursula Aldana y Ricardo Fort (GRADE)
Organizaciones de usuarios y servicios para
la pequeña agricultura de la costa de Piura 19
Edgardo Cruzado (CIPCA)
Plantaciones forestales: la experiencia
chilena, 1973-2000 24
Bruno Tarazona (CIUP)
Auca atadijo: especie con potencial industrial 27
Walter Figueroa
Informe de coyuntura económica: anatomía
de la recesión 30
Oscar Dancourt y Félix Jiménez (PUCP)
Síntesis del debate 47
Juan Nunura
Últimas publicaciones de los
centros asociados al CIES 49

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Económica Y Social (CIES) Consorcio de Investigación. (2005, julio 8). Estudios sobre la agricultura en el Perú. Recuperado de https://www.gestiopolis.com/estudios-sobre-agricultura-en-peru/
Económica Y Social (CIES), Consorcio de Investigación. "Estudios sobre la agricultura en el Perú". GestioPolis. 8 julio 2005. Web. <https://www.gestiopolis.com/estudios-sobre-agricultura-en-peru/>.
Económica Y Social (CIES), Consorcio de Investigación. "Estudios sobre la agricultura en el Perú". GestioPolis. julio 8, 2005. Consultado el 19 de Noviembre de 2018. https://www.gestiopolis.com/estudios-sobre-agricultura-en-peru/.
Económica Y Social (CIES), Consorcio de Investigación. Estudios sobre la agricultura en el Perú [en línea]. <https://www.gestiopolis.com/estudios-sobre-agricultura-en-peru/> [Citado el 19 de Noviembre de 2018].
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