Considero que es pertinente hacer una separación de temas, para posteriormente integrarlos a la relación que pretendemos analizar. Por lo que comenzaremos a exponer el contenido de la Reforma Energética; aspectos sobre la Rendición de Cuentas y transparencia, así como la incorporación del acceso a la información en México; la postura del Ejecutivo frente a la transparencia, y por último, la relación de la LGTAIP en el Sector Energético y el papel que desempeña la Alianza para un Gobierno Abierto.
La Reforma Energética
El pasado 20 de diciembre de 2013 se publicó en el Diario Oficial de la Federación la reforma constitucional en materia energética. Reformándose así, los párrafos cuarto, sexto y octavo del artículo 25; el párrafo sexto del artículo 27; los párrafos cuarto y sexto del artículo 28; y se adicionan un párrafo séptimo, recorriéndose los subsecuentes en su orden, al artículo 27; un párrafo octavo, recorriéndose los subsecuentes en su orden, al artículo 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.[1]
El artículo 25 nos dice que el Gobierno Federal mantendrá la propiedad y el control sobre los organismos y empresas productivas del Estado que en su caso se establezcan. En el ejercicio de las actividades destinadas para el estado, establecerá mecanismos que garanticen eficacia, eficiencia, honestidad, productividad, transparencia y rendición de cuentas.
Más aún se apoyará e impulsará a las empresas de los sectores social y privado de la economía, de acuerdo a las modalidades que dicte el interés público, cuidando su conservación y el medio ambiente.
Se protegerá la actividad económica realizada por particulares, por lo que se proveerán las condiciones bajo las que actuara el sector privado, promoviendo la competencia.
A su vez el artículo 27 determina que solo mediante concesiones otorgadas por el Ejecutivo Federal se podrá realizar la explotación, el uso o aprovechamiento de recursos, con excepción de radiodifusión y telecomunicaciones, ya que serán otorgadas por el Instituto Federal de Telecomunicaciones.
Tratándose de la explotación de minerales y substancias, se observar la ejecución y comprobación de las actividades a realizar, a partir de su vigencia y no así del otorgamiento de la concesión. Cuando son minerales radioactivos no se otorgaran concesiones. Tampoco se otorgaran concesiones en la planeación y control del sistema eléctrico nacional, ni del servicio de transmisión y distribución de energía eléctrica, y para las demás actividades de la industria el Estado podrá celebrar contratos con los particulares.
Para la obtención de ingresos la Nación hará asignaciones a empresas del Estado o mediante contratos que celebre con ellas o con particulares, referentes a la explotación y extracción del petróleo. Sin olvidar que los hidrocarburos en el subsuelo son propiedad de la Nación, mismo que deberá establecerse al momento de las asignaciones o contratos.
Finalmente el artículo 28 a su vez establece las actividades del Estado que no constituyen monopolios, y establece que al otorgar concesiones o permisos mantendrá o establecerá en su caso el dominio de las vías de comunicación, de acuerdo con las leyes de la materia.
Se establece un fideicomiso público denominado Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo, cuya Institución Fiduciaria será el banco central, teniendo por objeto, recibir, administrar y distribuir los ingresos derivados de las asignaciones y contratos a que se refiere el párrafo séptimo del artículo 27 de la Constitución, con excepción de los impuestos.
Por último plantea la existencia de los órganos reguladores coordinados en materia energética, denominados Comisión Nacional de Hidrocarburos y Comisión Reguladora de Energía.
Por otra parte, en palabras del Ejecutivo el objetivo es la explotación de los yacimientos de hidrocarburos, permitiendo que la economía del país sea más competitiva a nivel global bajo tres vertientes: 1) atracción de inversiones al país, con la meta de generar empleos en el sector energético, así como en el resto de la economía; 2) las empresas pequeñas y medianas contarán con más energía y a menor precio, por lo que serán más rentables lo cual les permitirá crecer y contratar personal, y 3) con esta y otras reformas se buscaran las nuevas bases para el desarrollo económico.
Como hemos referido, el Gobierno Federal ha desencadenado una serie de compromisos bajo los cuales se busca un mayor desarrollo económico, consecuentemente con un incremento en el desarrollo social. Pero si bien es cierto que se busca la implementación de la inversión del sector privado, y la coordinación de organismos garantes, debemos tener bien claro las condiciones bajo las cuales promoveremos su participación. Ya que México, aparenta ser un país con ineficiencia en su normatividad y sus instituciones, lo cual se convierte en un obstáculo inmenso para las metas establecidas, simplemente veamos el concepto internacional en el que nos encontramos, siendo en gran medida uno de los países con mayor número de corrupción.
Rendición de cuentas
Entendemos a la rendición de cuentas como la obligación que tienen los mandatarios para informar a los gobernados los principales actos que llevan a cabo como resultado de la potestad otorgada, que implica de manera lógica una sanción en caso de incumplimiento. El control y la fiscalización, son mecanismos para supervisar los actos de gobierno que abarca además, otras herramientas como son la transparencia y los informes periódicos que deben rendir a los gobernados.
Por lo que podemos considerar a la rendición de cuentas como una perspectiva general, que implica una obligación para el gobernante, y a el control y fiscalización como lo particular, que incluye diversos medios e instrumentos por los cuales se da la rendición de cuentas y el gobernado tiene acceso a ella.
Transparencia
Es una característica de la información de los organismos políticos y burocráticos, que se abre al público mediante sistemas de clasificación y difusión que reducen costos de acceso a la información.
La transparencia no significa que se rinde cuentas a un gobernado en particular, sino que se proyecta públicamente para que cualquier interesado tenga oportunidad de acceder a dicha información, y en su caso, utilizarla como una herramienta para el ejercicio de algún otro derecho.
A manera de introducción sobre la incorporación del derecho de acceso a la información en México.
Con la reforma del 6 de diciembre de 1977 el artículo 6° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se introdujo este derecho. Pero con la evolución de la normatividad se han presentado obstáculos, ya que existía una diversidad de legislaciones locales lo que hacía que la protección de este derecho se llevara de manera desigual. De manera que con la reforma del 7 de febrero de 2014 se publicó en el DOF un mecanismo adecuado para garantizarlo de una manera integral estipulando que, para el ejercicio del derecho de acceso a la información los niveles de gobierno se regirán bajo una serie de principios, entre los que destacan la publicidad de toda aquella información en posesión de cualquier autoridad, entidad, órgano y organismo de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, así como; órganos autónomos; partidos políticos; fideicomisos y fondos públicos y en general cualquier persona física o moral que haga uso de recursos públicos o realice actos de autoridad. Es decir, que a partir de esta reforma se amplió significativamente el listado de los sujetos obligados en esta materia.
En este mismo contexto, se le otorga autonomía al IFAI, y a los órganos garantes de las entidades, por otro lado se establecieron dos mecanismos para la tutela del derecho al acceso a la información: 1) recursos que interpongan los particulares respecto a las resoluciones que determinen la reserva, confidencialidad, inexistencia o la negativa de la información que establezcan los organismos autónomos especializados, y 2) recursos de revisión por interés o trascendencia.
De modo que, el 4 de mayo de 2015 se publica en el DOF la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, la cual tiene por objeto el establecer bases y principios que ayuden a garantizar este derecho así como distribuir las competencias entre los diferentes niveles de gobierno y los organismos autónomos. [2]
Gobierno Federal y transparencia
El Ejecutivo establece de manera general puntos específicos que deberán atenderse respecto a la transparencia en materia de licitaciones y contratos de exploración y extracción; órganos reguladores, CNH y CRE; así como de las empresas productivas del Estado.
Hablando de licitaciones y contratos de exploración y extracción, se introduce un mecanismo de balanza, es decir, de responsabilidad entre las dependencias responsables de licitación, diseño y administración de los contratos y asignaciones; de igual modo no se contemplan asignaciones directas, puesto que se hará a través de licitaciones, haciéndose de manera pública el fallo de dicha licitación; además se publicaran de manera transparente los contratos, contribuciones y pagos; y finalmente se habla de auditorías externas que supervisarán la recuperación de los costos.
Para la Comisión Nacional de Hidrocarburos y la Comisión Reguladora de energía, se estará a lo siguiente: la publicidad de sesiones, acuerdos y resoluciones; para la reunión con las empresas se requiere un mínimo de dos comisionados, realizándose una minuta donde se asentaran los puntos a tratar, misma que será pública; los comisionados por motivo de conflicto de interés no podrán conocer de dichos asuntos, y se contará con un Código de ética.
De acuerdo a la Ley de Mercado de Valores, las empresas productivas del Estado harán pública su información para conocer la situación en la que se encuentran, así como sus empresas subsidiarias y filiales.
La LGTAIP y el Sector Energético
La LGTAIP de manera particular hace referencia a la materia energética, a cargo de todos los sujetos obligados del sector energético, de conformidad con las obligaciones de trasparencia que se encuentran establecidas en las leyes de Hidrocarburos, de la Industria Eléctrica, de los ingresos sobre Hidrocarburos, de los Órganos reguladores Coordinados en materia energética, de la Agencia Nacional de Seguridad industrial y de Protección al Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos, de Petróleos Mexicanos (PEMEX) y de la Comisión Federal de Electricidad.
Por lo que además de las obligaciones comunes de transparencia, el sector energético se estará a lo dispuesto en el Capítulo V de la LGTAIP, referente a las obligaciones específicas, obligándose a garantizar la máxima transparencia de la información en virtud de los contratos, asignaciones, permisos, alianzas, sociedades y demás actos que el Estado suscriba u otorgue a particulares, empresas productivas del Estado, subsidiarias y filiales o que se celebren entre ellos en materia de las actividades de planeación y control del sistema eléctrico nacional; del servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica; de exploración y extracción de hidrocarburos, mediante la difusión y consulta pública, debiendo incluir, por lo menos, las bases, reglas, ingresos, costos, límites de costos, contraprestaciones, contribuciones y pagos realizados, así como de los procedimientos que se lleven a cabo para tal efecto.
Información clasificada
Siendo la única excepción al principio de máxima publicidad debemos realizar un análisis de los supuestos que establece la LGTAIP, ya que el sujeto obligado determina la información en su poder para colocarlo en alguno de los supuestos de reserva o confidencialidad.
En este tenor se hace notar que la información podrá ser reservada por un tiempo en caso de interés público y seguridad nacional, etc., ahora bien, se debe establecer de manera clara los supuestos bajo los cuales los sujetos obligados podrán reservarse dicha información.
Información reservada. Definida en el artículo 113 de la Ley, como aquella que puede causar daño a: la seguridad nacional, seguridad pública y defensa nacional; las negociaciones y relaciones internacionales; estabilidad financiera, económica y monetaria del país; la vida, seguridad o salud de una persona; prevención o persecución de los delitos; procesos deliberativos de los servidores públicos hasta en tanto se adopte la decisión definitiva; procedimientos que se siguen en forma de juicio o expedientes; derechos del debido proceso; las previstas en los tratados internacionales, y demás relativas que contengan el mismo carácter.
Si bien es cierto que se deja a disposición del sujeto obligado encuadrar la información en su posesión en los diversos supuestos, debe fundarse y motivarse bajo la figura jurídica de la prueba de daño, es decir, debe justificar que: la divulgación de la información representa un riesgo real, demostrable e identificable de perjuicio notable al interés público o a la seguridad nacional; el interés público general no supera el riesgo de perjuicio de su divulgación.
El carácter de temporal se pierde por los siguientes supuestos: extinguiéndose las causas que dieron origen a su clasificación; expire el plazo de cinco años, mismo que puede ser prorrogable por cinco años más; resolución judicial que establezca que el interés público general rebasa la reserva de información; y que el Comité de Transparencia considere que ya no es información clasificada.
Información confidencial. Es considerada como aquella que contiene datos personales de una persona identificada o identificable, secretos bancarios, fiduciario, industrial, comercial, así como lo dispuesto en los Tratados internacionales,
Este tipo de información no está sujeta a temporalidad, pero a si mismo los sujetos obligados están constreñidos a aplicar la figura de la prueba de daño atendiendo al artículo 103 de la LGTAIP. Del mismo modo se puede dar a conocer dicha información con la autorización de los particulares involucrados o sin la autorización bajo los siguientes supuestos: existencia de orden judicial; la información se encuentre en registros públicos, o acceso público; que la ley le el carácter de pública; se requiera su publicidad por razones de seguridad nacional o salubridad, o bien para proteger derechos de terceros.
Con la existencia de la información clasificada, considero que se convierte en una herramienta de la cual los sujetos obligados pueden apoyarse para evadir su obligación de presentar información que se les requiera. Porque, aunque tengan que fundamentar y motivar la prueba de daño, no está bien definido el concepto de interés público, ni seguridad nacional, entre otros.
El papel de la Alianza para el Gobierno Abierto
Es una iniciativa donde 63 países miembros trabajan con la sociedad civil para promover la participación ciudadana. Mediante el uso de la tecnología busca combatir la corrupción, de manera colaborativa con todos los sectores de la sociedad.
Surge como mecanismo para abrir la confianza de los ciudadanos con sus autoridades con los principios de transparencia, acceso a la información, participación ciudadana, rendición de cuentas y uso estratégico de tecnologías de la información para orientar las acciones de las instituciones públicas hacia el máximo beneficio social.
El INAI da a conocer un modelo de Gobierno Abierto que busca mejorar la calidad de políticas públicas de México, y que mayor número de actores públicos, ya sean privados o sociales se coordinen y responsabilicen respecto a las metas establecidas.
Ahora bien, procedemos a desentrañar el Plan de Acción 2013-2015 de la Alianza para el Gobierno Abierto, por lo que hace al sector energético. En el tema quinto referente a la Gobernanza de recursos naturales, se tiene como objetivo impulsar la transparencia y rendición de cuentas, sobre la administración de recursos naturales que aseguren los ingresos que se obtienen de las industrias de minería e hidrocarburos a través de una serie de compromisos.
Para las industrias y energías extractivas, se busca promover una mayor transparencia y rendición de cuentas en el sector de hidrocarburos, para que los ingresos que provienen de éstos, sean utilizados para la inversión en salud, educación, e infraestructura, etc. Por lo que se publicaran contratos firmados con las empresas extractivas; publicación de informes sobre operaciones incluyendo ingresos y proyectos de las agencias regulatorias y ministerios; y la aplicación de normas de transparencia y rendición de cuentas a las empresas propiedad del estado y fondos de recursos naturales.
De igual modo, se establecen bases para promover mayor transparencia y rendición de cuentas en el sector minero con las siguientes acciones: elaboración de un diagnostico que estipule los vacíos de información geográfica y estadística, en relación con la industria minera, esto con la participación de la sociedad civil; con base en el diagnostico garantizar el acceso a la información de manera oportuna, adecuada, apegada a la normatividad; y eliminar los obstáculos para la trasparencia del sector minero.
En definitiva, para que la explotación de los recursos mineros y petrolíferos vaya encaminados al desarrollo nacional, debe haber un sostenimiento ambiental, que genere bienestar y crecimiento económico. Por lo que México se adhiere la iniciativa de Transparencia de las Industrias Extractivas (EITI), que contiene una estructura internacional para que los sectores extractivos sean transparentes, sobre datos de producción, ingresos, así como detalles de concesiones y contratos, los beneficiarios reales de las empras que licitan, hasta la información de los ingresos que el gobierno obtiene de este sector así como su utilización.
Sin embargo considero que es ineficiente la AGA, así como la Ley de Transparencia y Acceso a la información Pública, puesto que una cosa es la normatividad y otra muy distinta su aplicación, es decir, los hechos.
Conclusión
Ahora bien, ¿Realmente la implementación en materia de transparencia es eficiente? no lo creo, ya que no tienen una efectividad tangible que proyecte de verdad un desarrollo. No solo se trata de cumplir con una obligación frente a la ciudadanía, sino que es una herramienta para allegarse de recursos y finalmente cumplir con los compromisos establecidos en el Sector Energético, pues de no ser así no tendría caso, cumplir por cumplir, y en definitiva cumplir mal.
Estamos enfrentando un cambio trascendental en la historia del país, en la implementación de las reformas estructurales, hay que trabajar y vigilar las consecuentes actuaciones ya que es nuestra obligación como ciudadanía allegarnos de información que nos permita adentrarnos en el análisis del Sector energético.
La reforma energética abre panoramas que si bien para algunos son benéficas, hay que tratar el asunto con determinada delicadeza, para no dejar en manos de unos pocos la dirección de las actuaciones.
Si bien es cierto, que tenemos un marco normativo en aras de implementarse de la mejor manera para lograr los objetivos nacionales, debemos ser realistas y atender las problemáticas directas que enfrentan la aplicación de las leyes, así como el ejercicio en las instituciones. De nada nos sirve tener un marco normativo cuando se da un cumplimiento a medias, bajo el supuesto de dejar al arbitrio de los órganos y autoridades que información deben y no deben permitir acceder a la población. Conceptos de derecho indeterminado como seguridad nacional e interés público, tienen que ser bien definidos, porque a mi parecer dejan una puerta abierta para que de manera discrecional los sujetos obligados en este caso del sector energético, decidan sobre la información que ostentan, en relación a las actividades que realizan en el ejercicio de las atribuciones conferidas por la reciente reforma energética.
Un país con falta de transparencia no es atractivo para la inversión, ya que existe la preocupación de éstos ante la corrupción de instituciones gubernamentales, o la inestabilidad de políticas económicas bajo las cuales se han de desenvolver dichos actores.
El combate a la corrupción debe ser prioritaria para el gobierno, por lo que debe de aplicarse un régimen a los órganos reguladores y agentes privados que participen en las empresas de producción estatal, como PEMEX y CFE para poder cumplir de manera directa con los objetivos que el Estado se ha planteado, pues de otra manera serían en vano todos los esfuerzos realizados hasta ahora.
Fuentes de información
- Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
- http://inicio.ifai.org.mx/SitePages/Transparencia/GobiernoAbierto_B.aspx
- http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5327463&fecha=20/12/2013
- http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5391143&fecha=04/05/2015
- http://presidencia.gob.mx/reformaenergetica/#!por-que-reforma
- http://www.beristain-abogados.com/principales-puntos-de-la-ley-general-de-transparencia-y-acceso-a-la-informacion-publica/
- http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/votos/20131211_energia/dof_20dic13.pdf
- http://pa2015.mx/
- CRESPO, José Antonio, Fundamentos Políticos de la rendición de cuentas, (México: Cámara de Diputados-Auditoria Superior de la Federación, 2001)
[1] DOF: 2071272013. Decreto por el que se reforman diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en Materia de Energía
[2] DOF: 04/05/2015. Decreto por el que se expide la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Publica.
