Sistema de control interno y administración por resultados en municipalidades de Lima Perú

RESUMEN:
La tesis denominada: “SISTEMA DE CONTROL INTERNO PARA LA
ADMINISTRACIÓN POR RESULTADOS DE LAS MUNICIPALIDADES
DISTRITALES DE LIMA METROPOLITANA, PROPUESTA ACTUAL”; cuyo
problema se ha identificado la administración por resultados; es decir hace falta una
administración que sea económica, eficiente, efectiva, que este en mejora continua y sea
competitiva frente a otras entidades del Sector. Esta problemática se expresa en la siguiente
pregunta: ¿El sistema de control interno podrá influir favorablemente en la administración
por resultados de las Municipalidades Distritales de Lima Metropolitana? Ante la
problemática, se propone la solución a través de la formulación de la hipótesis: El sistema
de control interno influye favorablemente en la administración por resultados de las
Municipalidades Distritales de Lima Metropolitana. Este trabajo se ha orientado al siguiente
objetivo: Determinar la forma como el sistema de control interno podrá influir
favorablemente en la administración por resultados de las Municipalidades Distritales de
Lima Metropolitana. La investigación es básica o pura; del nivel descriptivo-explicativo; se
utilizó los métodos descriptivo e inductivo. El diseño es el no experimental. La población
estuvo compuesta por 10,000 personas y la muestra estuvo compuesta por 370 personas
entre personas relacionadas con las Municipalidades Distritales de Lima Metropolitana. El
tipo de muestreo aplicado es el muestreo probabilístico. Las técnicas utilizadas para la
recopilación de datos fueron las encuestas. El instrumento utilizado fue el cuestionario. Se
aplicaron las siguientes técnicas de análisis de información: análisis documental,
indagación, conciliación de datos, tabulación, comprensión de gráficos. Se aplicó las
siguientes técnicas de procesamiento de datos: ordenamiento y clasificación, registro
manual, proceso computarizado con Excel y proceso computarizado con SPSS. El resultado
más importante es que el 96 por ciento de los encuestados acepta que el sistema de control
interno influye favorablemente en la administración por resultados de las Municipalidades
Distritales de Lima Metropolitana.
Palabras clave: Sistema de control interno, administración por resultados, Municipalidades
Distritales de Lima Metropolitana. Sinergia de componentes del sistema de control interno,
Desarrollo del sistema de control interno, Evaluación del sistema de control interno; proceso
administrativo; economía, eficiencia y efectividad; mejora continua y competitividad.
JAIME RAMÓN HERNÁNDEZ MÁRQUEZ
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ABSTRACT
The thesis entitled: "INTERNAL CONTROL SYSTEM FOR MANAGEMENT OF
RESULTS OF DISTRICT MUNICIPALITY OF METROPOLITAN LIMA,
CURRENT PROPOSAL"; effective ie we need a service that is economical, efficient,
whose problem has been identified management by results this continuous improvement and
be competitive with other sector agencies. This problem is expressed in the following
question: Is the system of internal control may favorably influence the results of the
administration district municipalities of Lima? The internal control system has a favorable
influence on management by results of the District Municipalities of Lima: In the problem,
the solution through the formulation of the hypothesis is proposed. This work has focused
on the following objective: To determine how the internal control system may favorably
influence the management by results of the District Municipalities of Lima. The research is
basic or pure; descriptive - explanatory level, the descriptive and inductive methods were
used. The design is not experimental. The population consisted of 10,000 people and the
sample consisted of 370 people between related with the District Municipalities of Lima
people. The applicable rate of sampling is probability sampling. The techniques used for
data collection were surveys. The instrument used was the questionnaire. Documentary
analysis, inquiry, conciliation, tabulation, and understanding of graphs: the following data
analysis techniques were applied. And rating system, manual record, computerized process
with Excel and SPSS computerized process: the following data processing techniques were
applied. The most important result is that 96 percent of respondents agree that the system of
internal control has a favorable influence on management by results of the District
Municipalities of Lima.
Keywords: System of internal control, management by results, Municipalities District of
Lima. Synergy components of internal control system, development of internal control
system, evaluation of the internal control system; administrative process, economy,
efficiency and effectiveness, continuous improvement and competitiveness.
JAIME RAMÓN HERNÁNDEZ MÁRQUEZ
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SOMMARIO:
La tesi dal titolo: "SISTEMA DI CONTROLLO INTERNO PER LA GESTIONE DEI
RISULTATI DI DISTRETTO COMUNE DI METROPOLITANA LIMA, ATTUALE
PROPOSTA", cioè efficace abbiamo bisogno di un servizio che è economico, efficiente, il
cui problema è stato identificato gestione per risultati questo continuo miglioramento ed
essere competitivi con le altre agenzie del settore. Questo problema è espresso nel seguente
domanda: il sistema di controllo interno può favorevolmente influenzare i risultati di gestione
del distretto comuni di Lima? Il sistema di controllo interno ha un influsso positivo sulla
gestione i risultati dei Comuni Distretto di Lima: Nel problema, viene proposta la soluzione
attraverso la formulazione di ipotesi. Questo lavoro si è concentrata sul seguente obiettivo:
Per determinare come il sistema di controllo interno può influenzare positivamente la gestione
per i risultati dei Comuni Distretto di Lima. La ricerca è di base o pura ; livello descrittivo -
esplicativo, sono stati utilizzati i metodi descrittivi e induttivi. Il design non è sperimentale.
La popolazione composta da 10.000 persone e il campione era composto da 370 persone tra
connesse con i Comuni Distretto di Lima persone. L'aliquota applicabile è del campionamento
campionamento probabilistico. Le tecniche utilizzate per la raccolta dati sono stati sondaggi.
Lo strumento utilizzato è stato il questionario. Analisi documentaria, inchiesta, la
conciliazione, la tabulazione, la comprensione dei grafici: sono state applicate le seguenti
tecniche di analisi dei dati. E sistema di valutazione, registrazione manuale, processo
computerizzato con processo computerizzato Excel e SPSS: sono stati applicati i seguenti
tecniche di elaborazione dei dati. Il risultato più importante è che il 96 per cento degli
intervistati concordano sul fatto che il sistema di controllo interno ha un influsso positivo
sulla gestione i risultati dei Comuni Distretto di Lima.
Parole chiave: sistema di controllo interno , di gestione dei risultati, Comuni Distretto di
Lima. Componenti sinergia di sistema di controllo interno, lo sviluppo del sistema di
controllo interno, la valutazione del sistema di controllo interno; processo amministrativo,
economia, efficienza ed efficacia, il miglioramento continuo e la competitività.
JAIME RAMÓN HERNÁNDEZ MÁRQUEZ
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RESUMO:
A tese intitulada: "SISTEMA DE CONTROLE INTERNO PARA GESTÃO DE
RESULTADOS DO DISTRITO MUNICÍPIO DE METROPOLITAN LIMA, ACTUAL
PROPOSTA", ou seja eficaz, precisamos de um serviço que é econômico, eficiente, cujo
problema foi identificado gestão por resultados esta melhoria contínua e ser competitivo com
outras agências do setor . Este problema se expressa na seguinte pergunta: É o sistema de
controle interno podem influenciar favoravelmente os resultados dos municípios do distrito de
administração de Lima? O sistema de controle interno tem uma influência favorável sobre
gestão por resultados dos Municípios do Distrito de Lima: No problema, propõe a solução
através da formulação da hipótese. Este trabalho centrou-se sobre o seguinte objetivo: Para
determinar como o sistema de controlo interno pode influenciar favoravelmente a gestão por
resultados dos Municípios do Distrito de Lima. A pesquisa é básica ou pura; nível descritivo
explicativo, foram utilizados os métodos descritivos e indutivos. O design não é experimental.
A população foi composta de 10.000 pessoas ea amostra foi composta por 370 pessoas entre
relacionados com os Municípios do Distrito de pessoas Lima. A taxa aplicável de amostragem
é de amostragem probabilística. As técnicas utilizadas para a coleta de dados foram
inquéritos. O instrumento utilizado foi o questionário. Análise documental, investigação,
conciliação, tabulação, a compreensão de gráficos: foram aplicadas as seguintes técnicas de
análise de dados. E o sistema de classificação, registro manual, processo informatizado, com
processo computadorizado Excel e SPSS: foram aplicadas as seguintes técnicas de
processamento de dados. O resultado mais importante é que 96 por cento dos inquiridos
concordam que o sistema de controle interno tem uma influência favorável sobre gestão por
resultados dos Municípios do Distrito de Lima.
Palavras-chave: sistema de controle interno, gestão por resultados, Municípios do Distrito de
Lima. Componentes de sinergia do sistema de controlo interno, o desenvolvimento do sistema
de controle interno, a avaliação do sistema de controlo interno; processo administrativo,
economia, eficiência e eficácia, melhoria contínua e competitividade.
JAIME RAMÓN HERNÁNDEZ MÁRQUEZ
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INTRODUCCIÓN:
La investigación titulada: “SISTEMA DE CONTROL INTERNO PARA LA
ADMINISTRACIÓN POR RESULTADOS DE LAS MUNICIPALIDADES
DISTRITALES DE LIMA METROPOLITANA, PROPUESTA ACTUAL”; se ha
desarrollado en el marco del nuevo Reglamento de grados de la Escuela Universitaria de
Postgrado de la Universidad Nacional Federico Villarreal y el proceso científico generalmente
aceptado.
El Capítulo I, se refiere al planteamiento del problema y dentro del mismo se considera los
antecedentes, planteamiento del problema, objetivos, justificación, alcances y limitaciones y
la definición precisa de las variables.
El Capítulo II, contiene el marco teórico de la investigación. Específicamente se refiere a
las teorías generales y específicas sobre el tema. Dentro de las teorías específicas está el
tratamiento de las teorías sobre sistema de control interno; administración por resultados; y,
Municipalidades Distritales de Lima Metropolitana. También en este capítulo presenta el
marco conceptual de la investigación y la hipótesis.
El Capítulo III, está referido al método y dentro del mismo se trata el tipo de investigación,
diseño de investigación, estrategia de la prueba de hipótesis, variables de la investigación,
población, muestra, técnicas e instrumentos de recolección de datos; procesamiento; y,
análisis de datos.
El Capítulo IV, está referido a la presentación de resultados y dentro de ello se presenta la
contrastación de hipótesis y el análisis e interpretación de dichos resultados.
El Capítulo V, presenta la discusión y específicamente se realiza la discusión de los
resultados, la presentación de conclusiones, recomendaciones y las referencias bibliográficas.
Finalmente se presenta los anexos correspondientes y dentro del mismo se considera la matriz
de consistencia y la encuesta realizada.
JAIME RAMÓN HERNÁNDEZ MÁRQUEZ
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“SISTEMA DE CONTROL INTERNO PARA LA ADMINISTRACIÓN POR
RESULTADOS DE LAS MUNICIPALIDADES DISTRITALES DE LIMA
METROPOLITANA, PROPUESTA ACTUAL”
ÍNDICE
Dedicatoria 00
Agradecimiento 00
Resumen 00
Abstract 00
Resumo 00
Introducción 00
CAPÍTULO I:
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
1.1 Antecedentes de la investigación 00
1.2 Delimitación de la investigación 00
1.3 Planteamiento del problema 00
1.4 Objetivos de la investigación 00
1.5 Justificación e importancia de la investigación 00
1.6 Alcances y limitaciones de la investigación 00
1.7 Definición de las variables 00
CAPÍTULO II:
MARCO TEÓRICO
2.1. Teorías generales relacionadas con la investigación 00
2.1.1. Teoría general de la administración pública 00
2.1.2. Teoría general de la institucionalidad 00
2.1.3. Teoría general de las Municipalidades 00
2.1.4. Teoría general de general de la administración financiera gubernamental 00
2.1.5. Teoría general de la auditoría gubernamental 00
10
2.2. Bases teóricas especializadas sobre la investigación 00
2.2.1. Sistema de control interno 00
2.2.2. Administración por resultados 00
2.2.3. Municipalidades Distritales de Lima Metropolitana 00
2.3. Marco conceptual de la investigación 00
2.3.1. Marco conceptual de las dimensiones del sistema de control interno 00
2.3.2. Marco conceptual de las dimensiones de la administración por resultados 00
2.4. Hipótesis de la investigación 00
2.5. Marco filosófico, ético y sociológico de la investigación 00
CAPITULO III:
MÉTODO
3.1. Tipo de la investigación 000
3.2. Nivel de la investigación 000
3.3. Métodos de la investigación 000
3.4. Diseño de investigación 000
3.5. Estrategia de prueba de hipótesis 000
3.6. Operacionalización de las variables de la investigación 000
3.7. Población del la investigación 000
3.8. Muestra de la investigación 000
3.9. Técnicas e instrumentos de recolección de datos 000
3.10. Técnicas de procesamiento de datos 000
3.11. Técnicas de análisis de datos 000
CAPÍTULO IV:
PRESENTACIÓN DE RESULTADOS
4.1. Contrastación de hipótesis 000
11
4.2. Análisis e interpretación 000
CAPÍTULO V:
DISCUSIÓN
5.1. Discusión de los resultados obtenidos 000
5.2. Conclusiones 000
5.3. Recomendaciones 000
5.4. Referencias bibliográficas 000
ANEXOS
Anexo No. 1: Matriz de consistencia 00
Anexo No. 2: Instrumento: Encuesta 00
Anexo No. 3: Validación del instrumento por expertos 00
Anexo No. 4: Confiabilidad del instrumento con el alfa de Cronbach 00
Anexo No. 5: Definición de términos 00
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CAPÍTULO I:
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
1.1 ANTECEDENTES DE LA INVESTIGACIÓN
Los antecedentes son los siguientes:
Bermúdez (2010); señala que el control interno llevado a cabo por la auditoría interna, es
una actividad dentro de la Empresa para la evaluación de la organización y el control y para
la revisión de las operaciones, en especial de aquellas que tienen repercusión en la
información contable y financiera como base para proporcionar un servicio a la dirección;
es un órgano dependiente de la administración, que funciona con el propósito de evaluar y
vigilar la efectividad de los controles establecidos por la administración; en últimas, es un
control de controles. La función primordial de la Auditoría Interna es la de vigilar los
controles establecidos en la empresa mediante la revisión de la información contable y
financiera y de la evaluación de la organización, para detectar los problemas del control
interno y establecer las medidas de protección de los intereses de la compañía, promoviendo
simultáneamente la eficiencia de la operación.
Arellano (2010); señala que el control interno es un proceso cuya responsabilidad parte de los
directivos y la gerencia de las instituciones y se encuentra diseñado para proporcionar una
seguridad razonable sobre el logro de los objetivos de las entidades cooperativas. Estos
objetivos han sido clasificados en: i) Establecimiento de estrategias para toda la cooperativa;
ii) Efectividad y eficiencia de las operaciones cooperativistas; iii) Confiabilidad de la
información financiera, económica y patrimonial de la cooperativa; iv) Cumplimiento con las
leyes, reglamentos, normas y políticas relacionadas con las instituciones cooperativas. La
función de control interno ha cambiado notablemente en los últimos años, pasando de una
actividad orientada a la protección de la empresa (activos) hacia una actividad enfocada al
control de los riesgos, a fin de aumentar el valor de la organización para las instituciones. En
ese mismo contexto, la auditoría interna, es una actividad independiente y objetiva de
aseguramiento y consulta, concebida para agregar valor y mejorar las operaciones de una
organización. La auditoría interna, ayuda a una organización a cumplir sus objetivos
13
aportando un enfoque sistemático y disciplinado para evaluar y mejorar los procesos de
gestión de riesgos, control y gobierno.
Luque (2012); señala que la evaluación del control interno es un proceso sistemático,
practicado por los auditores de conformidad con normas y procedimientos técnicos
establecidos, consistente en obtener y evaluar objetivamente las evidencias sobre las
afirmaciones contenidas en los actos jurídicos o eventos de carácter técnico, económico,
administrativo y otros de las instituciones, con el fin de determinar el grado de
correspondencia entre esas afirmaciones, las disposiciones legales vigentes y los criterios
establecidos por dichas entidades. Se practica como instrumento de la propia administración
encargada de la valoración independiente de sus actividades. Debe funcionar como una
actividad concebida para agregar valor y mejorar las operaciones, así como contribuir al
cumplimiento de sus objetivos y metas; aportando un enfoque sistemático y disciplinado para
evaluar y mejorar la eficacia de los procesos de gestión de riesgos, control y dirección.
Asimismo la auditoría interna es una actividad que tiene por objetivo fundamental examinar y
evaluar la adecuada y eficaz aplicación de los sistemas de control interno, velando por la
preservación de la integridad del patrimonio de las cooperativas de servicios múltiples y la
eficiencia de su gestión económica, proponiendo a la dirección las acciones correctivas
pertinentes. La auditoría interna es la denominación de una serie de procesos y técnicas, a
través de las cuales se da una seguridad de primera mano a la dirección respecto a los
empleados de su propia organización, a partir de la observación en el trabajo respecto a: Si los
controles establecidos por la organización son mantenidos adecuada y efectivamente; Si los
registros e informes reflejan las operaciones actuales y los resultados adecuada y rápidamente
en cada departamento u otra unidad, y Si estos se están llevando fuera de los planes, políticas
o procedimientos de los cuales la Auditoría es responsable.
Herrera (2011), establece que las entidades deben implementar sistemas de control interno en
sus procesos, actividades, recursos, operaciones y actos institucionales, orientando, su
ejecución al cumplimiento de los siguientes objetivos: i) Promover y optimizar la eficiencia,
eficacia, transparencia y economía en las operaciones de la entidad, así como la calidad de los
servicios que presta; ii) Cuidar y resguardar los recursos y bienes de la empresa contra
cualquier forma de pérdida, deterioro, uso indebido y actos ilegales, así como, en general,
14
contra todo hecho irregular o situación perjudicial que pudiera afectarlos; iii) Cumplir la
normatividad aplicable a la entidad y sus operaciones; iv) Garantizar la confiabilidad y
oportunidad de la información; v) Fomentar e impulsar la práctica de valores institucionales;
vi) Promover el cumplimiento de los funcionarios o servidores de rendir cuenta por los fondos
y bienes a su cargo y/o por una misión u objetivo encargado y aceptado. Son obligaciones del
jefe de la entidad y funcionarios de la entidad, relativas a la implementación y funcionamiento
del control interno: i) Velar por el adecuado cumplimiento de las funciones y actividades de la
entidad y del órgano a su cargo, con sujeción a la normativa legal y técnica aplicables; ii)
Organizar, mantener y perfeccionar el sistema y las medidas de control interno, verificando la
efectividad y oportunidad de la aplicación, en armonía con sus objetivos, así como efectuar la
auto evaluación del control interno, a fin de propender al mantenimiento y mejora continua
del control interno; iii) Demostrar y mantener probidad y valores éticos en el desempeño de
sus cargos, promoviéndolos en toda la organización iv) Documentar y divulgar internamente
las políticas, normas y procedimientos de gestión y control interno, referidas, entre otros
aspecto; v) Disponer inmediatamente las acciones correctivas pertinentes, ante cualquier
evidencia de desviaciones o irregularidades; vi) Implementar oportunamente las
recomendaciones y disposiciones emitidas por la propia entidad (informe de auto evaluación),
los órganos de Control y otros entes de fiscalización que correspondan; vii) Emitir las normas
específicas aplicables a su entidad, de acuerdo a su naturaleza, estructura y funciones, para la
aplicación y/o regulación del control interno en las principales áreas de su actividad
administrativa u operativa, propiciando los recursos y apoyo necesarios para su eficaz
funcionamiento.
Ponce (2010), señala que el control institucional consiste en la supervisión, vigilancia y
verificación de los actos y resultados de la gestión de las empresas unipersonales y personas
jurídicas, en atención al grado de eficiencia, eficacia, transparencia y economía en el uso y
destino de los recursos y bienes, así como del cumplimiento de las normas legales y de los
lineamientos de política y planes de acción, evaluando los sistemas de administración,
gerencia y control, con fines de su mejoramiento a través de la adopción de acciones
preventivas y correctivas pertinentes. El control institucional es un componente de la gestión
institucional y en tanto se facilite la administración de los recursos, actividades y procesos
será una poderosa herramienta. El control es interno y externo y su desarrollo constituye un
proceso integral y permanente. El control interno comprende las acciones de cautela previa,
15
simultánea y de verificación posterior que realiza la entidad sujeta a control, con la finalidad
que la gestión de sus recursos, bienes y operaciones se efectúe correcta y eficientemente. Su
ejercicio es previo, simultáneo y posterior.
León & Zevallos (2009), resaltan la relevancia del control interno en las distintas
actividades administrativas, financieras, contables, legales de las instituciones. Este trabajo
tiende a propiciar un moderno y eficaz instrumento de control administrativo que implica un
cambio en la estructura del órgano responsable que el control interno funcione de manera
integral, efectiva y eficiente que asegure en lo posible un control permanente de todos los
procedimientos del organismo municipal a fin de que cada acción sea ejecutada ejerciendo
una estricta y permanente vigilancia del cumplimiento de las medidas de control previo,
concurrente y posterior. El control interno revisa todo el acontecer institucional y facilita
informes, sobre el cual se llevan a cabo ajustes a las actividades con el propósito de tener
economía, eficiencia, efectividad y mejora continua institucional.
Hernández (2010); determinó la falta de eficiencia economía y efectividad de de las
empresas en el cumplimiento de la misión institucional por lo que propone un modelo de
control que facilite el gerenciamiento corporativo, lo que permitirá finalmente tener los
mejores productos y mejores servicios para los clientes actuales y potenciales. El control
Interno es el sistema integrado por la estructura organizacional y el conjunto de los planes,
métodos, principios, normas, procedimientos y mecanismos de verificación y evaluación
adoptados, con el fin de procurar que todas las actividades, operaciones y actuaciones, así
como la administración de la información y los recursos, se realicen de acuerdo con las
normas constitucionales y legales vigentes, dentro de las políticas trazadas por la dirección y
en atención a las metas u objetivos previstos. El ejercicio del control interno debe consultar
los principios de igualdad, eficiencia, economía, celeridad, moralidad, publicidad y
valoración de costos ambientales. En consecuencia, deberá concebirse y organizarse de tal
manera que su ejercicio sea intrínseco al desarrollo de las funciones de todos los cargos
existentes en la entidad, y en particular de las asignadas a aquellos que tengan
responsabilidad del mando. El control interno se expresará a través de las políticas
aprobadas por los niveles de dirección y administración de las respectivas entidades y se
cumplirá en toda la escala de la estructura administrativa, mediante la elaboración y
aplicación de técnicas de dirección, verificación y evaluación de regulaciones
16
administrativas, de manuales de funciones y procedimientos, de sistemas de información y
de programas de selección, inducción y capacitación de personal. Toda entidad bajo la
responsabilidad de sus directivos, debe por lo menos implementar los siguientes aspectos
que deben orientar la aplicación del control interno: Establecimiento de objetivos y metas
tanto generales como específicas, así como la formulación de planes operativos que sean
necesarios; Definición de políticas como guías de acción y procedimientos para la ejecución
de los procesos; Adopción de un sistema de organización adecuado para ejecutar los planes;
Delimitación precisa de la autoridad y los niveles de responsabilidad; Adopción de normas
para la protección y utilización racional de los recursos; Dirección y administración del
personal conforme a un sistema de méritos y sanciones; Aplicación de las recomendaciones
resultantes de las evaluaciones de Control Interno; Establecimiento de mecanismos que
faciliten el control ciudadano a la gestión de las entidades; Establecimiento de sistemas
modernos de información que faciliten la gestión y el control; Organización de métodos
confiables para la evaluación de la gestión; Establecimiento de programas de inducción,
capacitación y actualización de directivos y demás personal de la entidad; Simplificación y
actualización de normas y procedimientos.
Céspedes (2011), señala que el sistema de control de las empresas, es el conjunto de órganos
de control, normas, métodos y procedimientos, estructurados e integrados funcionalmente,
destinados a conducir y desarrollar el ejercicio del control en forma integral. Su actuación
comprende todas las actividades y acciones en los campos administrativos, presupuestal,
operativo y financiero de las entidades y alcanza al personal que presta servicios en ellas,
independientemente del régimen que las regula. El control eficaz, es un proceso integral
efectuado por el titular, funcionarios y trabajadores de una empresa, diseñado para enfrentar a
los riesgos y para dar seguridad razonable de que, en la consecución de la misión de la
entidad, se alcanzarán los siguientes objetivos gerenciales: Promover la eficiencia, eficacia,
transparencia y economía en las operaciones de la entidad, así como la calidad de los servicios
públicos que presta; Cuidar y resguardar los recursos y bienes contra cualquier forma de
pérdida, deterioro, uso indebido y actos ilegales, así como, en general, contra todo hecho
irregular o situación perjudicial que pudiera afectarlos; Cumplir la normatividad aplicable a la
entidad y a sus operaciones; Garantizar la confiabilidad y oportunidad de la información;
Fomentar e impulsar la práctica de valores institucionales.
17
López (2010), señala que el control eficaz en el marco del Informe COSO es el conjunto de
acciones, actividades, planes, políticas, normas, registros, organización, procedimientos y
métodos, incluyendo las actitudes de las autoridades y el personal, organizadas e instituidas en
cada entidad del Estado, para la consecución de los objetivos institucionales que procura. Los
componentes están constituidos por: i) El ambiente de control, entendido como el entorno
organizacional favorable al ejercicio de prácticas, valores, conductas y reglas apropiadas para
el funcionamiento del control interno y una gestión escrupulosa; ii) La evaluación de riesgos,
que deben identificar, analizar y administrar los factores o eventos que puedan afectar
adversamente el cumplimiento de los fines, metas, objetivos, actividades y operaciones
institucionales; iii) Las actividades de control gerencial, que son las políticas y
procedimientos de control que imparte el titular o funcionario que se designe, gerencia y los
niveles ejecutivos competentes, en relación con las funciones asignadas al personal, con el fin
de asegurar el cumplimiento de los objetivos de la entidad; iv) Las actividades de prevención
y monitoreo, referidas a las acciones que deben ser adoptadas en el desempeño de las
funciones asignadas, con el fin de cuidar y asegurar respectivamente, su idoneidad y calidad
para la consecución de los objetivos del control interno; v) Los sistemas de información y
comunicación, a través de los cuales el registro, procesamiento, integración y divulgación de
la información, con bases de datos y soluciones informáticas accesibles y modernas, sirva
efectivamente para dotar de confiabilidad, transparencia y eficiencia a los procesos de gestión
y control interno institucional; vi) El seguimiento de resultados, consistente en la revisión y
verificación actualizadas sobre la atención y logros de las medidas de control interno
implantadas, incluyendo la implementación de las recomendaciones formuladas en sus
informes; vii) Los compromisos de mejoramiento, por cuyo mérito los órganos y personal de
la administración institucional efectúan autoevaluaciones para el mejor desarrollo del control
interno e informan sobre cualquier desviación deficiencia susceptible de corrección,
obligándose a dar cumplimiento a las disposiciones o recomendaciones que se formulen para
la mejora u optimización de sus labores.
Vega (2010), describe el proceso de la administración eficiente en sus vertientes de
planeación, organización, dirección, coordinación y control; y la forma como puede ser
aplicada para optimizar la gestión de las empresas. En este marco se trata de la economía,
18
eficiencia, efectividad, productividad, mejora continua que se logra mediante una
administración eficiente. El principal resultado es el siguiente: el 94% de los encuestados
acepta que la administración eficiente facilita la optimización de las empresas.
Rodas (2009); hace el diagnóstico de la gestión de las entidades del sector público, se
consideran un conjunto de herramientas estratégicas como políticas, estrategias, tácticas,
acciones, indicadores y otros; hasta conseguir la competitividad del sector, entendida esta
como el aseguramiento de la calidad del servicio y por ende la imposición ante entidades
similares y otras del sector privado. Las principales conclusiones son las siguientes: Las
entidades del sector público pueden ser eficientes; las entidades del sector público pueden
ser efectivas; las entidades del sector público pueden ser transparentes; y, las entidades
públicas pueden ser competitivas.
Jara (2011); indica que los instrumentos de la dirección estratégica, apoyada en una cultura
de valores y con liderazgo eficaz, facilita la competitividad; con lo cual logra imponerse a
la competencia, permanecer en el sector y tener continuidad. Las principales conclusiones
son las siguientes: La dirección por resultados facilita la toma efectiva de decisiones; la
dirección estratégica facilita el saneamiento efectivo de las empresas; la dirección
estratégica ayuda a la competitividad empresarial.
1.2 DELIMITACIÓN DE LA INVESTIGACION
Delimitación espacial:
Este trabajo se desarrollará en las Municipalidades Distritales de Lima Metropolitana
Delimitación temporal:
Esta investigación es de actualidad. Para fines de lograr la administración por resultados se
tomó información del año 2007 hasta la actualidad.
Delimitación social:
La investigación permit establecer relaciones sociales con los Alcaldes, Regidores,
Funcionarios y Trabajadores de las Municipalidades Distritales de Lima Metropolitana.
19
Delimitación teórica:
En esta investigación trata las siguientes teorías: Sistema de control interno y administración
por resultados.
1.3 PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
1.3.1. DESCRIPCIÓN DEL PROBLEMA
Actualmente, es común escuchar que las Municipalidades Distritales de Lima
Metropolitana, no desarrollan una administración por resultados; es decir una
administración que sea económica, eficiente, efectiva, que este en mejora continua y sea
competitiva frente a otras entidades del Sector. Esta falencia se concreta en sucesivas quejas
de los vecinos contra sus municipalidades. Los vecinos se quejan que no reciben los
servicios que les deben prestar las municipalidades. No les llega el serenazgo, no tienen
una adecuada limpieza de sus calles, no tienen la atención de sus parques y jardines; las
autoridades, funcionarios y trabajadores los tratan mal cuando van a pedir un servicio por el
cual pagan por ejemplo en el caso de inscripción de nacimientos, cuando mueren sus
parientes, cuando se comprometen en matrimonio, etc. etc. Si las municipalidades no
cumplen con los vecinos, simplemente no están cumpliendo sus metas, objetivos ni misión
institucional. Todo esto se concreta en una falta de administración por resultados. No se
perciben los resultados positivos, que comprometa al vecino de su Municipalidad; lo que
existe es todo lo contrario, un rechazo total por lo hacen o dejan de hacer las
Municipalidades.
Además, se ha determinado que las Municipalidades Distritales de Lima Metropolitana, no
han cumplido con la responsabilidad social de organizar adecuadamente el espacio físico-uso
del suelo de su jurisdicción lo que ocasiona malestar en el vecindario. Existe deficiencias
marcadas en la prestación de servicios locales, como: saneamiento ambiental, salubridad y
salud; transito, circulación y transporte público; educación, cultura, deporte y recreación;
programas sociales, defensa y promoción de derechos ciudadanos; seguridad ciudadana;
abastecimiento y comercialización de productos y servicios; Registros Civiles; promoción del
desarrollo económico local para la generación de empleo; establecimiento, conservación y
20
administración de parques zonales, parques zoológicos, jardines botánicos, bosques naturales,
directamente o a través de concesiones; otros servicios públicos.
Otro aspecto que trastoca la administración por resultados es la falta de protección y
conservación del medio ambiente; al respecto existe deficiencias en formular, aprobar,
ejecutar y monitorear los planes y políticas locales en materia ambiental, en concordancia con
las políticas, normas y planes regionales, sectoriales y nacionales; no se propone la creación
de áreas de conservación ambiental; no se promueve la educación e investigación ambiental
en su localidad e incentivar la participación ciudadana en todos sus niveles.
Otros aspectos de falta de administración por resultados es la falta de planeamiento y dotación
de infraestructura para el desarrollo local; falta de fomento de las inversiones privadas en
proyectos de interés local; falta de promoción de la generación de empleo y el desarrollo de la
micro y pequeña empresa urbana o rural; no se fomenta la artesanía, ni el turismo local
sostenible.
En materia de participación vecinal, no se promueve, ni apoya la participación vecinal en el
desarrollo local; no se han establecido instrumentos y procedimientos de fiscalización;
tampoco existen registros de organizaciones sociales y vecinales de su jurisdicción.
En materia de servicios sociales locales, las Municipalidades Distritales de Lima
Metropolitana no organizan ni ejecutan los programas locales de lucha contra la pobreza y
desarrollo social; no se administra, organiza y ejecuta programas locales de asistencia,
protección y apoyo a la población en riesgo, y otros que coadyuven al desarrollo y bienestar
de la población; no se han establecido canales de concertación entre los vecinos y los
programas sociales; tampoco se difunde y promueve los derechos del niño, del adolescente, de
la mujer y del adulto mayor; propiciando espacios para su participación a nivel de instancias
municipales.
Por último la administración por resultados no se concreta en la prevención, rehabilitación y
lucha contra el consumo de droga, mediante la promoción de programas de prevención y
rehabilitación en los casos de consumo de drogas y alcoholismo y en crear programas de
erradicación en coordinación con el gobierno regional; y, tampoco se promueve convenios de
cooperación internacional para la implementación de programas de erradicación del consumo
ilegal de drogas.
21
22
1.3.2. ESTRUCTURACIÓN DEL PROBLEMA
1.3.2.1.PROBLEMA PRINCIPAL
¿El sistema de control interno podrá influir favorablemente en la
administración por resultados de las Municipalidades Distritales de Lima
Metropolitana?
1.3.2.2.PROBLEMAS SECUNDARIOS
1) ¿La sinergia de componentes del sistema de CONTROL INTERNO podrá incidir
positivamente en el proceso administrativo orientado a los resultados de las
Municipalidades Distritales de Lima Metropolitana?
2) ¿El desarrollo del sistema de control interno podrá facilitar la economía, eficiencia
y efectividad de las Municipalidades Distritales de Lima Metropolitana?
3) ¿La evaluación del sistema de control interno podrá influir convenientemente en la
mejora continua y competitividad como corolario de los resultados de las
Municipalidades Distritales de Lima Metropolitana?
1.4 OBJETIVOS DE LA INVESTIGACION
1.4.1. OBJETIVO GENERAL
Determinar la forma como el sistema de control interno podrá influir
favorablemente en la administración por resultados de las Municipalidades
Distritales de Lima Metropolitana.
1.4.2. OBJETIVOS ESPECÍFICOS:
1) Establecer la manera como la sinergia de componentes del sistema de control
interno podrá incidir positivamente en el proceso administrativo orientado a los
resultados de las Municipalidades Distritales de Lima Metropolitana.
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2) Estipular el modo como el desarrollo del sistema de control interno podrá
facilitar la economía, eficiencia y efectividad de las Municipalidades
Distritales de Lima Metropolitana.
3) Determinar la forma como la evaluación del sistema de control interno podrá
influir convenientemente en la mejora continua y competitividad como
corolario de los resultados de las Municipalidades Distritales de Lima
Metropolitana.
1.5 JUSTIFICACIÓN E IMPORTANCIA DE LA INVESTIGACIÓN
La presente investigación beneficia a los siguientes entes:
El sistema de control interno influye favorablemente en la administración por resultados de
las Municipalidades Distritales de Lima Metropolitana.
Sin duda que dicha administración por resultados se puede lograr desde varios frentes. Este
trabajo busca lograrlo mediante la implementación y operativización de un 2.2.1. Sistema de
control interno. El control es parte de la gestión y como tal tiene que enmarcarse al logro de
las metas, objetivos y resultados en general de las Municipalidades; por tanto, todo el
proceso del sistema debe estar orientado a tener dicha administración por resultados.
El sistema de control gubernamental aplicable a las Municipalidades, consiste en la
supervisión, vigilancia y verificación de los actos y resultados de la gestión pública, en
atención al grado de eficiencia, efectividad, transparencia y economía en el uso y destino de
los recursos y bienes del Estado, así como del cumplimiento de las normas legales y de los
lineamientos de política y planes de acción, evaluando los sistemas de administración,
gerencia y control, con fines de su mejoramiento a través de la adopción de acciones
preventivas y correctivas pertinentes.
El sistema de control interno comprende las acciones de cautela previa, simultánea y de
verificación posterior que realiza la municipalidad, con la finalidad que la gestión de sus
recursos, bienes y operaciones se efectúe en forma correcta, eficiente y contribuya a la
efectividad institucional.
La acción de control es la herramienta esencial del Sistema de control interno, por la cual el
personal técnico de sus órganos conformantes, mediante la aplicación de las normas,
procedimientos y principios que regulan el control gubernamental, efectúa la verificación y
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evaluación, objetiva y sistemática, de los actos y resultados producidos por la entidad en la
gestión y ejecución de los recursos, bienes y operaciones institucionales, buscando que la
institución tienda a tener la efectividad que le exigen los vecinos de su jurisdicción. Como
consecuencia de las acciones de control se emitirán los informes correspondientes, los
mismos que se formularán para el mejoramiento de la efectividad de la entidad, incluyendo
el señalamiento de responsabilidades que, en su caso, se hubieran identificado. Sus
resultados se exponen al Titular de la entidad, salvo que se encuentre comprendido como
presunto responsable civil y/o penal.
El Control Interno es un proceso integrado a los procesos, y no un conjunto de pesados
mecanismos burocráticos añadidos a los mismos, efectuado por el Consejo Municipal, la
Alcaldía, la dirección municipal y el resto del personal, diseñado con el objeto de
proporcionar una garantía razonable para el logro de objetivos institucionales (efectividad).
El control interno es un proceso, es decir un medio para alcanzar un fin y no un fin en
mismo. Lo llevan a cabo las personas que actúan en todos los niveles, no se trata solamente
de manuales de organización y procedimientos. Sólo puede aportar un grado de seguridad
razonable, no la seguridad total, a la conducción y logro de la efectividad. Está pensado para
facilitar la consecución de objetivos (efectividad).
Al hablarse del control interno como un proceso, se hace referencia a una cadena de
acciones extendida a todas las actividades, inherentes a la gestión e integrados a los demás
procesos básicos de la misma: planificación, ejecución y supervisión. Tales acciones se
hallan incorporadas (no añadidas) a la infraestructura de la entidad, para influir en el
cumplimiento de sus objetivos (efectividad) y apoyar sus iniciativas de calidad.
Para las autoridades municipales es primordial lograr los mejores resultados con economía
de esfuerzos y recursos, es decir al menor costo posible. Para ello debe controlarse que sus
decisiones se cumplan adecuadamente, en el sentido que las acciones ejecutadas se
correspondan con aquéllas, dentro de un esquema básico que permita la iniciativa y
contemple las circunstancias vigentes en cada momento. Incumbe a la autoridad superior la
responsabilidad en cuanto al establecimiento de una estructura de control interno idónea y
eficiente, así como su revisión y actualización periódica.
A través de la presente investigación se aportará lo siguiente:
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De hecho, todo lo que contribuya a la administración por resultados, es decir al logro de las
metas y objetivos de las Municipalidades puede ser aplicado para sacarle el máximo
provecho. Este trabajo contendrá los lineamientos de cómo el sistema de control interno
puede ser el instrumento que necesitan las municipalidades para facilitar la administración
por resultados. Este trabajo puede ser tenido en cuenta para que la gestión y el control
municipal no marchen por rutas separadas, sino como un todo y mas bien el control sea el
verdadero facilitador de la administración por resultados.
Los beneficios que ofrecerá la presente investigación son los siguientes:
a) Reducir los riesgos de corrupción
b) Lograr los objetivos y metas establecidos
c) Promover el desarrollo organizacional
d) Lograr mayor eficiencia, eficacia y transparencia en las operaciones
e) Asegurar el cumplimiento del marco normativo
f) Proteger los recursos y bienes del Estado, y el adecuado uso de los mismos
g) Contar con información confiable y oportuna
h) Fomentar la práctica de valores
i) Promover la rendición de cuentas de los funcionarios por la misión y objetivos
encargados y el uso de los bienes y recursos asignados
j) Una administración municipal económica
k) Una administración municipal eficiente
l) Una administración municipal efectiva
m) Una administración municipal en mejora continua
n) Una administración municipal que facilita servicios en cantidad y calidad para los
vecinos de su jurisdicción.
o) Un buen sistema de control interno que garantice una administración de resultados
favorables.
La presente investigación es importante porque, en este trabajo en primer lugar se ha
identificado la problemática en la administración por resultados de las Municipalidades
Distritales de Lima Metropolitana, sobre dicha problemática se han formulado las posibles
soluciones a través de las hipótesis; luego se ha establecido los propósitos que persigue el
trabajo por intermedio de los objetivos. Todos estos elementos se han formado en base a las
26
variables e indicadores de la investigación. Todo lo anterior tiene el sustento en una
metodología de investigación que identifica el tipo, nivel y diseño de investigación, la
población y muestra a aplicar; así como también las técnicas e instrumentos para recopilar,
analizar e interpretar la información.
Este trabajo es importante porque permite utilizar diferentes teorías para que las
municipalidades puedan disponer de eficiencia, economía y efectividad y concretar la
responsabilidad social en sus vecinos. Este trabajo podrá ser utilizado por las
Municipalidades Distritales de Lima Metropolitana para fortalecer la participación vecinal y
cumplir la responsabilidad social. Dicha participación se concretará dándole al vecino el
derecho de elección a los cargos municipales, la iniciativa en la formación de dispositivos
municipales, el derecho al referéndum, el derecho de denunciar infracciones y de ser
informado; el derecho a participar en cabildo abierto, la participación a través de Juntas
Vecinales y Comités de Gestión.
1.6 ALCANCES Y LIMITACIONES DE LA INVESTIGACIÓN
Este trabajo alcanza a las Municipalidades Distritales de Lima Metropolitana
Las limitaciones que se han tenido son de carácter informativo y financiero.
Estas entidades tienen mucho celo por la información operativa, financiera y económica.
En lo financiero estas entidades no facilitan recursos financieros para llevar a cabo
investigaciones de este tipo.
1.7 DEFINICIÓN DE VARIABLES
1.7.1 VARIABLE INDEPENDIENTE
El sistema de control interno, es el conjunto de acciones, actividades, planes, políticas,
normas, registros, procedimientos y métodos, incluido el entorno y actitudes que desarrollan
autoridades y su personal a cargo, con el objetivo de prevenir posibles riesgos que afectan a
una entidad pública. Se fundamenta en una estructura basada en cinco componentes
funcionales como son el ambiente de control, evaluación de riesgos, actividades de control
gerencial, información y comunicación y supervisión.
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1.7.2 VARIABLE DEPENDIENTE
La administración por resultados, es la actividad empresarial que trata de mejorar la eficacia
de una organización a través de una mayor responsabilidad e involucración del empleado en
su propia actividad. Se empezó a formular para evitar que la actividad cotidiana atrapara a la
entidad y le impidiera alcanzar sus objetivos principales. Desde entonces ha sufrido una
evolución constante y, actualmente, se podría definir como un sistema de gestión dinámica
de la empresa que busca integrar sus objetivos de crecimiento y beneficio con la necesidad
de desarrollo, no sólo de la gerencia si no de cada uno de los eslabones de la organización,
unidades administrativas, sucursales, etc. Parte de un plan estratégico conjunto, preciso,
conocido de antemano y bien definido en el tiempo que conduzca a unos resultados
realistas, posibles de alcanzar en el periodo de tiempo establecido. A partir de este plan
estratégico, que define los objetivos generales, se estructuran las responsabilidades a
través de toda la organización, definiendo objetivos específicos para cada departamento,
sección e, incluso, para cada empleado.
1.7.3 ENTE INTERVINIENTE
Las Municipalidades Distritales de Lima Metropolitana, son las instituciones públicas
encargadas de la gestión de sus distritos, así como de la prestación de servicios de ámbito
local en sus respectivas jurisdicciones. Se constituyen como personas jurídicas de derecho
público con autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su
competencia. Son componentes de dichas entidades, el Consejo, compuesto por el alcalde y
los regidores, es el ente normativo y fiscalizador; la Alcaldía, en cambio, es el organismo
ejecutor; los órganos de coordinación que pueden ser el Consejo de coordinación local, las
Juntas de delegados vecinales. Su estructura orgánica administrativa está compuesta por: la
gerencia municipal, el órgano de auditoría interna, la procuraduría pública municipal, la
oficina de asesoría jurídica y la oficina de planeamiento y presupuesto, entre otros.
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CAPÍTULO II:
MARCO TEÓRICO DE LA INVESTIGACIÓN
2.1. TEORÍAS GENERALES RELACIONADAS CON EL TEMA
2.1.1. TEORÍA GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA
Según Valdivia (2014), la administración pública es un tipo de administración especial, por
cuanto es muy normativa, un tanto vertical, con conductos regulares establecidos, poco
eclécticas, aunque últimamente poco a poco entrando a determinado proceso de mejora
continua. Se puede decir que la Ley No. 27444- Ley del Procedimiento Administrativo
General; es la norma matriz de la administración pública, es decir la que rige la
administración a nivel nacional, regional y local. Esta norma, regula las actuaciones de la
función administrativa del Estado y el procedimiento administrativo común desarrollados en
las entidades. Los procedimientos especiales creados y regulados como tales por ley expresa,
atendiendo a la singularidad de la materia, se rigen supletoriamente por la Ley General del
Procedimiento General en aquellos aspectos no previstos y en los que no son tratados
expresamente de modo distinto. Las autoridades administrativas al reglamentar los
procedimientos especiales, cumplirán con seguir los principios administrativos, así como los
derechos y deberes de los sujetos del procedimiento, establecidos en la Ley.
La Ley tiene por finalidad establecer el régimen jurídico aplicable para que la actuación de la
Administración Pública sirva a la protección del interés general, garantizando los derechos e
intereses de los administrados y con sujeción al ordenamiento constitucional y jurídico en
general. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes
principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho
Administrativo:
1) Principio de legalidad.- Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la
Constitución, la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de
acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas.
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2) Principio del debido procedimiento.- Los administrados gozan de todos los derechos y
garantías inherentes al debido procedimiento administrativo, que comprende el
derecho a exponer sus argumentos, a ofrecer y producir pruebas y a obtener una
decisión motivada y fundada en derecho. La institución del debido procedimiento
administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación
propia del Derecho Procesal Civil es aplicable sólo en cuanto sea compatible con el
régimen administrativo.
3) Principio de impulso de oficio.- Las autoridades deben dirigir e impulsar de oficio el
procedimiento y ordenar la realización o práctica de los actos que resulten
convenientes para el esclarecimiento y resolución de las cuestiones necesarias.
4) Principio de razonabilidad.- Las decisiones de la autoridad administrativa, cuando
creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones, o establezcan
restricciones a los administrados, deben adaptarse dentro de los límites de la facultad
atribuida y manteniendo la debida proporción entre los medios a emplear y los fines
públicos que deba tutelar, a fin de que respondan a lo estrictamente necesario para la
satisfacción de su cometido.
5) Principio de imparcialidad.- Las autoridades administrativas actúan sin ninguna clase
de discriminación entre los administrados, otorgándoles tratamiento y tutela
igualitarios frente al procedimiento, resolviendo conforme al ordenamiento jurídico y
con atención al interés general.
6) Principio de informalismo.- Las normas de procedimiento deben ser interpretadas en
forma favorable a la admisión y decisión final de las pretensiones de los
administrados, de modo que sus derechos e intereses no sean afectados por la
exigencia de aspectos formales que puedan ser subsanados dentro del procedimiento,
siempre que dicha excusa no afecte derechos de terceros o el interés público.
7) Principio de presunción de veracidad.- En la tramitación del procedimiento
administrativo, se presume que los documentos y declaraciones formulados por los
administrados en la forma prescrita por esta Ley, responden a la verdad de los hechos
que ellos afirman. Esta presunción admite prueba en contrario.
8) Principio de conducta procedimental.- La autoridad administrativa, los administrados,
sus representantes o abogados y, en general, todos los partícipes del procedimiento,
realizan sus respectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la
colaboración y la buena fe. Ninguna regulación del procedimiento administrativo
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puede interpretarse de modo tal que ampare alguna conducta contra la buena fe
procesal.
9) Principio de celeridad.- Quienes participan en el procedimiento deben ajustar su
actuación de tal modo que se dote al trámite de la máxima dinámica posible, evitando
actuaciones procesales que dificulten su desenvolvimiento o constituyan meros
formalismos, a fin de alcanzar una decisión en tiempo razonable, sin que ello releve a
las autoridades del respeto al debido procedimiento o vulnere el ordenamiento.
10) Principio de eficacia.- Los sujetos del procedimiento administrativo deben hacer
prevalecer el cumplimiento de la finalidad del acto procedimental, sobre aquellos
formalismos cuya realización no incida en su validez, no determinen aspectos
importantes en la decisión final, no disminuyan las garantías del procedimiento, ni
causen indefensión a los administrados. En todos los supuestos de aplicación de este
principio, la finalidad del acto que se privilegie sobre las formalidades no esenciales
deberá ajustarse al marco normativo aplicable y su validez será una garantía de la
finalidad pública que se busca satisfacer con la aplicación de este principio.
11) Principio de verdad material.- En el procedimiento, la autoridad administrativa
competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus
decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias
autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o
hayan acordado eximirse de ellas. En el caso de procedimientos trilaterales la
autoridad administrativa estará facultada a verificar por todos los medios disponibles
la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, sin que ello signifique
una sustitución del deber probatorio que corresponde a éstas. Sin embargo, la
autoridad administrativa estará obligada a ejercer dicha facultad cuando su
pronunciamiento pudiera involucrar también al interés público.
12) Principio de participación.- Las entidades deben brindar las condiciones necesarias a
todos los administrados para acceder a la información que administren, sin expresión
de causa, salvo aquellas que afectan la intimidad personal, las vinculadas a la
seguridad nacional o las que expresamente sean excluidas por ley; y extender las
posibilidades de participación de los administrados y de sus representantes, en
aquellas decisiones públicas que les puedan afectar, mediante cualquier sistema que
permita la difusión, el servicio de acceso a la información y la presentación de
opinión.
31
13) Principio de simplicidad.- Los trámites establecidos por la autoridad administrativa
deberán ser sencillos, debiendo eliminarse toda complejidad innecesaria; es decir, los
requisitos exigidos deberán ser racionales y proporcionales a los fines que se persigue
cumplir.
14) Principio de uniformidad.- La autoridad administrativa deberá establecer requisitos
similares para trámites similares, garantizando que las excepciones a los principios
generales no serán convertidos en la regla general. Toda diferenciación deberá basarse
en criterios objetivos debidamente sustentados.
15) Principio de predictibilidad.- La autoridad administrativa deberá brindar a los
administrados o sus representantes información veraz, completa y confiable sobre cada
trámite, de modo tal que a su inicio, el administrado pueda tener una conciencia
bastante certera de cuál será el resultado final que se obtendrá.
16) Principio de privilegio de controles posteriores.- La tramitación de los procedimientos
administrativos se sustentará en la aplicación de la fiscalización posterior;
reservándose la autoridad administrativa, el derecho de comprobar la veracidad de la
información presentada, el cumplimiento de la normatividad sustantiva y aplicar las
sanciones pertinentes en caso que la información presentada no sea veraz.
El ordenamiento jurídico administrativo integra un sistema orgánico que tiene autonomía
respecto de otras ramas del Derecho. Son fuentes del procedimiento administrativo:
a) Las disposiciones constitucionales.
b) Los tratados y convenios internacionales incorporados al Ordenamiento Jurídico
Nacional.
c) Las leyes y disposiciones de jerarquía equivalente.
d) Los Decretos Supremos y demás normas reglamentarias de otros poderes del Estado.
e) Los demás reglamentos del Poder Ejecutivo, los estatutos y reglamentos de las
entidades, así como los de alcance institucional o provenientes de los sistemas
administrativos.
f) Las demás normas subordinadas a los reglamentos anteriores.
g) La jurisprudencia proveniente de las autoridades jurisdiccionales que interpreten
disposiciones administrativas.
h) Las resoluciones emitidas por la Administración a través de sus tribunales o consejos
regidos por leyes especiales, estableciendo criterios interpretativos de alcance general
32
y debidamente publicadas. Estas decisiones generan precedente administrativo, agotan
la vía administrativa y no pueden ser anuladas en esa sede.
i) Los pronunciamientos vinculantes de aquellas entidades facultadas expresamente para
absolver consultas sobre la interpretación de normas administrativas que apliquen en
su labor, debidamente difundidas.
j) Los principios generales del derecho administrativo.
Los actos administrativos que al resolver casos particulares interpreten de modo expreso y con
carácter general el sentido de la legislación, constituirán precedentes administrativos de
observancia obligatoria por la entidad, mientras dicha interpretación no sea modificada.
Dichos actos serán publicados conforme a las reglas establecidas en la presente norma. Los
criterios interpretativos establecidos por las entidades, podrán ser modificados si se considera
que no es correcta la interpretación anterior o es contraria al interés general. La nueva
interpretación no podrá aplicarse a situaciones anteriores, salvo que fuere más favorable a los
administrados. En todo caso, la sola modificación de los criterios no faculta a la revisión de
oficio en sede administrativa de los actos firmes.
En el marco de la Ley del Procedimiento Administrativo General, son actos administrativos,
las declaraciones de las entidades que, en el marco de normas de derecho público, están
destinadas a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los
administrados dentro de una situación concreta.
No son actos administrativos, los actos de administración interna de las entidades destinados a
organizar o hacer funcionar sus propias actividades o servicios. Estos actos son regulados por
cada entidad, con sujeción a las disposiciones del Título Preliminar de esta Ley, y de aquellas
normas que expresamente así lo establezcan; los comportamientos y actividades materiales de
las entidades.
Las modalidades del acto administrativo se dan cuando una ley lo autorice, la autoridad,
mediante decisión expresa, puede someter el acto administrativo a condición, término o modo,
siempre que dichos elementos incorporables al acto, sean compatibles con el ordenamiento
legal, o cuando se trate de asegurar con ellos el cumplimiento del fin público que persigue el
acto. Una modalidad accesoria no puede ser aplicada contra el fin perseguido por el acto
administrativo.
Son requisitos de validez de los actos administrativos: i) Competencia.- Ser emitido por el
órgano facultado en razón de la materia, territorio, grado, tiempo o cuantía, a través de la
33
autoridad regularmente nominada al momento del dictado y en caso de órganos colegiados,
cumpliendo los requisitos de sesión, quórum y deliberación indispensables para su emisión; ii)
Objeto o contenido.- Los actos administrativos deben expresar su respectivo objeto, de tal
modo que pueda determinarse inequívocamente sus efectos jurídicos. Su contenido se ajustará
a lo dispuesto en el ordenamiento jurídico, debiendo ser lícito, preciso, posible física y
jurídicamente, y comprender las cuestiones surgidas de la motivación; iii) Finalidad Pública.-
Adecuarse a las finalidades de interés público asumidas por las normas que otorgan las
facultades al órgano emisor, sin que pueda habilitársele a perseguir mediante el acto, aun
encubiertamente, alguna finalidad sea personal de la propia autoridad, a favor de un tercero, u
otra finalidad pública distinta a la prevista en la ley. La ausencia de normas que indique los
fines de una facultad no genera discrecionalidad; iv) Motivación.- El acto administrativo debe
estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico;
v) Procedimiento regular.- Antes de su emisión, el acto debe ser conformado mediante el
cumplimiento del procedimiento administrativo previsto para su generación.
Los actos administrativos en el marco de la Ley del Procedimiento Administrativo generan,
deberán expresarse por escrito, salvo que por la naturaleza y circunstancias del caso, el
ordenamiento jurídico haya previsto otra forma, siempre que permita tener constancia de su
existencia. El acto escrito indica la fecha y lugar en que es emitido, denominación del órgano
del cual emana, nombre y firma de la autoridad interviniente. Cuando el acto administrativo
es producido por medio de sistemas automatizados, debe garantizarse al administrado conocer
el nombre y cargo de la autoridad que lo expide. Cuando deban emitirse varios actos
administrativos de la misma naturaleza, podrá ser empleada firma mecánica o integrarse en un
solo documento bajo una misma motivación, siempre que se individualice a los administrados
sobre los que recaen los efectos del acto. Para todos los efectos subsiguientes, los actos
administrativos serán considerados como actos diferentes.
El objeto o contenido del acto administrativo es aquello que decide, declara o certifica la
autoridad. En ningún caso será admisible un objeto o contenido prohibido por el orden
normativo, ni incompatible con la situación de hecho prevista en las normas; ni impreciso,
obscuro o imposible de realizar. No podrá contravenir en el caso concreto disposiciones
constitucionales, legales, mandatos judiciales firmes; ni podrá infringir normas
administrativas de carácter general provenientes de autoridad de igual, inferior o superior
jerarquía, e incluso de la misma autoridad que dicte el acto. El contenido debe comprender
34
todas las cuestiones de hecho y derecho planteada por los administrados, pudiendo involucrar
otras no propuestas por éstos que hayan sido apreciadas de oficio, siempre que otorgue
posibilidad de exponer su posición al administrado y, en su caso, aporten las pruebas a su
favor.
La motivación para la Ley del Procedimiento Administrativo General, deberá ser expresa,
mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso
específico, y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a
los anteriores justifican el acto adoptado. Puede motivarse mediante la declaración de
conformidad con los fundamentos y conclusiones de anteriores dictámenes, decisiones o
informes obrantes en el expediente, a condición de que se les identifique de modo certero, y
que por esta situación constituyan parte integrante del respectivo acto. No son admisibles
como motivación, la exposición de fórmulas generales o vacías de fundamentación para el
caso concreto o aquellas fórmulas que por su oscuridad, vaguedad, contradicción o
insuficiencia no resulten específicamente esclarecedoras para la motivación del acto. No
precisan motivación los siguientes actos: i) Las decisiones de mero trámite que impulsan el
procedimiento; ii) Cuando la autoridad estima procedente lo pedido por el administrado y el
acto administrativo no perjudica derechos de terceros; iii) Cuando la autoridad produce gran
cantidad de actos administrativos sustancialmente iguales, bastando la motivación única.
En el marco de la Ley del Procedimiento Administrativo General, los actos de administración
interna se orientan a la eficacia y eficiencia de los servicios y a los fines permanentes de las
entidades. Son emitidos por el órgano competente, su objeto debe ser física y jurídicamente
posible, su motivación será facultativa cuando los superiores jerárquicos impartan las órdenes
a sus subalternos en la forma legalmente prevista. Las decisiones internas de mero trámite,
pueden impartirse verbalmente por el órgano competente, en cuyo caso el órgano inferior que
las reciba las documentará por escrito y comunicará de inmediato, indicando la autoridad de
quien procede.
Se entiende por procedimiento administrativo al conjunto de actos y diligencias tramitados en
las entidades, conducentes a la emisión de un acto administrativo que produzca efectos
jurídicos individuales o individualizables sobre intereses, obligaciones o derechos de los
administrados. Los procedimientos administrativos que, por exigencia legal, deben iniciar los
administrados ante las entidades para satisfacer o ejercer sus intereses o derechos, se
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clasifican conforme a las disposiciones del presente capítulo, en: procedimientos de
aprobación automática o de evaluación previa por la entidad, y este último a su vez sujeto, en
caso de falta de pronunciamiento oportuno, a silencio positivo o silencio negativo. Cada
entidad señala estos procedimientos en su Texto Único de Procedimientos Administrativos -
TUPA, siguiendo los criterios establecidos en el presente ordenamiento.
En el procedimiento de aprobación automática, la solicitud es considerada aprobada desde el
mismo momento de su presentación ante la entidad competente para conocerla, siempre que
cumpla con los requisitos y entregue la documentación completa, exigidos en el TUPA de la
entidad.
En este procedimiento, las entidades no emiten ningún pronunciamiento expreso
confirmatorio de la aprobación automática, debiendo sólo realizar la fiscalización posterior.
Sin embargo, cuando en los procedimientos de aprobación automática se requiera
necesariamente de la expedición de un documento sin el cual el usuario no puede hacer
efectivo su derecho, el plazo máximo para su expedición es de cinco días hábiles, sin perjuicio
de aquellos plazos mayores fijados por leyes especiales anteriores a la vigencia de la Ley.
Como constancia de la aprobación automática de la solicitud del administrado, basta la copia
del escrito o del formato presentado conteniendo el sello oficial de recepción, sin
observaciones e indicando el número de registro de la solicitud, fecha, hora y firma del agente
receptor.
Son procedimientos de aprobación automática, sujetos a la presunción de veracidad, aquellos
conducentes a la obtención de licencias, autorizaciones, constancias y copias certificadas o
similares que habiliten para el ejercicio continuado de actividades profesionales, sociales,
económicas o laborales en el ámbito privado, siempre que no afecten derechos de terceros y
sin perjuicio de la fiscalización posterior que realice la administración.
Por la fiscalización posterior, la entidad ante la que es realizado un procedimiento de
aprobación automática o evaluación previa, queda obligada a verificar de oficio mediante el
sistema del muestreo, la autenticidad de las declaraciones, de los documentos, de las
informaciones y de las traducciones proporcionadas por el administrado. La fiscalización
comprende no menos del diez por ciento de todos los expedientes sujetos a la modalidad de
aprobación automática, con un máximo de 50 expedientes por semestre, pudiendo
incrementarse teniendo en cuenta el impacto que en el interés general, en la economía, en la
seguridad o en la salud ciudadana pueda conllevar la ocurrencia de fraude o falsedad en la
información, documentación o declaración presentadas. Dicha fiscalización debeefectuarse
semestralmente de acuerdo a los lineamientos que para tal efecto dictará la Presidencia del
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Consejo de Ministros. En caso de comprobar fraude o falsedad en la declaración, información
o en la documentación presentada por el administrado, la entidad considerará no satisfecha la
exigencia respectiva para todos sus efectos, procediendo a comunicar el hecho a la autoridad
jerárquicamente superior, si lo hubiere, para que se declare la nulidad del acto administrativo
sustentado en dicha declaración, información o documento; imponga a quien haya empleado
esa declaración, información o documento una multa en favor de la entidad entre dos y cinco
Unidades Impositivas Tributarias vigentes a la fecha de pago; y, además, si la conducta se
adecua a los supuestos previstos en el Título XIX Delitos contra la Fe Pública del Código
Penal, ésta debeser comunicada al Ministerio Público para que interponga la acción penal
correspondiente.
Los procedimientos de evaluación previa están sujetos a silencio positivo, cuando se trate de
algunos de los siguientes supuestos: 1. Solicitudes cuya estimación habilite para el ejercicio
de derechos preexistentes, salvo que mediante ella se transfiera facultades de la
administración pública o que habilite para realizar actividades que se agoten instantáneamente
en su ejercicio. 2. Recursos destinados a cuestionar la desestimación de una solicitud cuando
el particular haya optado por la aplicación del silencio administrativo negativo. 3.
Procedimientos en los cuales la trascendencia de la decisión final no pueda repercutir
directamente en administrados distintos del peticionario, mediante la limitación, perjuicio o
afectación a sus intereses o derechos legítimos. 4. Todos los otros procedimientos a instancia
de parte no sujetos al silencio negativo taxativo contemplado en el artículo siguiente, salvo los
procedimientos de petición graciable y de consulta que se rigen por su regulación específica.
Los procedimientos de evaluación previa están sujetos al silencio negativo cuando se trate de
alguno de los siguientes supuestos: i) Cuando la solicitud verse sobre asuntos de interés
público, incidiendo en la salud, medio ambiente, recursos naturales, la seguridad ciudadana, el
sistema financiero y de seguros, el mercado de valores, la defensa nacional y el patrimonio
histórico cultural de la nación; ii) Cuando cuestionen otros actos administrativos anteriores;
iii) Cuando sean procedimientos trilaterales y los que generen obligación de dar o hacer a
cargo del Estado; iv) Los procedimientos de inscripción registral; v) Aquellos a los que, en
virtud de la ley expresa, sea aplicable esta modalidad de silencio administrativo.
El plazo que transcurra desde el inicio de un procedimiento administrativo de evaluación
previa hasta que sea dictada la resolución respectiva, no puede exceder de treinta (30) as
hábiles, salvo que por ley o decreto legislativo se establezcan procedimientos cuyo
cumplimiento requiera una duración mayor.
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Los procedimientos, requisitos y costos administrativos se establecen exclusivamente
mediante decreto supremo o norma de mayor jerarquía, norma de la más alta autoridad
regional, de Ordenanza Municipal o de la decisión del titular de las entidades autónomas
conforme a la Constitución, según su naturaleza. Dichos procedimientos deben ser
compendiados y sistematizados en el Texto Único de Procedimientos Administrativos,
aprobados para cada entidad. Las entidades solamente exigirán a los administrados el
cumplimiento de procedimientos, la presentación de documentos, el suministro de
información o el pago por derechos de tramitación, siempre que cumplan con los requisitos
previstos en el numeral anterior. Incurre en responsabilidad la autoridad que procede de modo
diferente, realizando exigencias a los administrados fuera de estos casos. Las disposiciones
concernientes a la eliminación de procedimientos o requisitos o a la simplificación de los
mismos, podrán aprobarse por Resolución Ministerial, Norma Regional de rango equivalente
o Decreto de Alcaldía, según se trate de entidades dependientes del Gobierno Central,
Gobiernos Regionales o Locales, respectivamente.
Todas las entidades elaboran y aprueban o gestionan la aprobación, según el caso, de su Texto
Único de Procedimientos Administrativos, el cual comprende: 1. Todos los procedimientos de
iniciativa de parte requeridos por los administrados para satisfacer sus intereses o derechos
mediante el pronunciamiento de cualquier órgano de la entidad, siempre que esa exigencia
cuente con respaldo legal, el cual deberá consignarse expresamente en el TUPA con
indicación de la fecha de publicación en el Diario Oficial. La descripción clara y taxativa de
todos los requisitos exigidos para la realización completa de cada procedimiento. La
calificación de cada procedimiento según corresponda entre procedimientos de evaluación
previa o de aprobación automática. En el caso de procedimientos de evaluación previa si el
silencio administrativo aplicable es negativo o positivo. Los supuestos en que procede el pago
de derechos de tramitación, con indicación de su monto y forma de pago. El monto de los
derechos se expresará con relación a la UIT, publicándose en las entidades en moneda de
curso legal. Las vías de recepción adecuadas para acceder a los procedimientos contenidos en
los TUPA, de acuerdo a lo dispuesto por los Artículos 116 y siguientes de la Ley. La
autoridad competente para resolver en cada instancia del procedimiento y los recursos a
interponerse para acceder a ellas. 8. Los formularios que sean empleados durante la
tramitación del respectivo procedimiento administrativo. El TUPA también incluirá la
relación de aquellos servicios prestados en exclusividad por las entidades, cuando el
38
administrado no tiene posibilidad de obtenerlos acudiendo a otro lugar o dependencia. Los
requisitos y condiciones para la prestación de los servicios por las entidades serán fijados por
decreto supremo refrendado por el Presidente del Consejo de Ministros. Para aquellos
servicios que no sean prestados en exclusividad, las entidades a través de Resolución del
Titular del Pliego establecerán los requisitos y costos correspondientes a los mismos, los
cuales deberán ser debidamente difundidos para que sean de público conocimiento.
El Texto Único de Procedimientos Administrativos (TUPA) es aprobado por Decreto
Supremo del sector, por la norma de máximo nivel de las autoridades regionales, por
Ordenanza Municipal, o por Resolución del Titular de organismo constitucionalmente
autónomo, según el nivel de gobierno respectivo. Cada 2 (dos) años, las entidades están
obligadas a publicar el íntegro del TUPA, bajo responsabilidad de su titular; sin embargo,
podrán hacerlo antes, cuando consideren que las modificaciones producidas en el mismo lo
ameriten. El plazo se computará a partir de la fecha de la última publicación del mismo. El
TUPA es publicado en el Diario Oficial El Peruano cuando se trata de entidades con alcance
nacional, o en el diario encargado de los avisos judiciales en la capital de la región o
provincia, tratándose de entidades con alcance menor. Sin perjuicio de la indicada
publicación, cada entidad realiza la difusión de su TUPA mediante su ubicación en lugar
visible de la entidad. Una vez aprobado el TUPA, toda modificación que no implique la
creación de nuevos procedimientos, incremento de derechos de tramitación o requisitos, se
debe realizar por Resolución Ministerial del Sector, Norma Regional de rango equivalente o
Decreto de Alcaldía, o por Resolución del Titular del Organismo Autónomo conforme a la
Constitución, según el nivel de gobierno respectivo. En caso contrario, su aprobación se
realiza conforme al mecanismo establecido en el numeral. Para la elaboración del TUPA se
procurará evitar la duplicidad de procedimientos administrativos en las distintas entidades de
la administración pública.
2.1.2. TEORÍA GENERAL DE LA INSTITUCIONALIDAD
Interpretando a Pereyra (2014), la institucionalidad es la base de todo, de las familias, de las
empresas, de los sistemas, de los países. Es tan necesaria que marca la pauta en el desarrollo
público o privado. Es la base para el desarrollo de las entidades. Las Municipalidades
Distritales son instituciones legales que tienen sistemas y que buscan mejorar cada día
porque así es la institucionalidad. El análisis institucional puede enfocarse como un
producto o como las reglas de un juego de un sistema. Bajo el primer enfoque Schutter
39
(1981) define una institución como una regularidad en conducta social que es acordada por
todos los miembros de la sociedad, especifica las conductas en situaciones recurrentes
concretas como políticas auto formuladas o formuladas por alguna autoridad externa. Bajo
el segundo enfoque que considera a la institución como el conjunto de reglas de un juego,
North (1990) considera que las instituciones son las reglas del juego en una sociedad, o,
fundamentalmente, son las restricciones humanamente entendidas que dan forma a las
interacciones humanas y que en consecuencia estructuran los incentivos en el intercambio
humano, ya sea político, social o económico.
Las instituciones son consustanciales a la idea de orden económico y se relacionan en torno a
las relaciones normativas de la administración blica. North (1990) define las instituciones
como las reglas de juego que moldean la interacción humana en una sociedad. Voigt y
Engerer (2002), distinguen dos componentes de las instituciones, la regla y la imposición o
sanción, para definir a las instituciones como las reglas conocidas comúnmente para
estructurar situaciones de interacción repetitivas seguidas de un mecanismo de aplicación y
sanción que asegura que la falta de cumplimiento del componente de la regla se sancione.
Las instituciones son un conjunto de derechos y obligaciones que afectan a las personas en
sus vidas económicas (Matthews, 1986: 905). Las instituciones son las reglas del juego que
proveen costos bajos para la aplicación de los derechos de propiedad e incentivos para
descentralizar las decisiones requeridas para los mercados competitivos (North, 1991). Prats
(2002) puntualiza que “Las instituciones son las reglas del juego formales e informales que
pautan la interacción entre los individuos y las organizaciones. Las instituciones no son
cosas, su existencia es meramente abstracta, no tienen objetivos, aunque cumplen
importantes funciones sociales. Son el marco de constricciones e incentivos en el que se
produce la interacción social. Se corresponden con determinadas correlaciones o equilibrios
de poder y viven y se apoyan en nuestros modelos mentales, valorativos y actitudinales”. Las
instituciones son reglas de acción, expectativas y normas que determinan parcial o
totalmente mediante incentivos y sanciones el comportamiento de los individuos en
sociedad. El diseño institucional eficaz incentiva las conductas que maximizan los resultados
y que repercute en el desempeño económico.
Las instituciones son un conjunto de reglas formales e informales que afectan el desempeño
económico debido a que su razón de ser es la creación de orden y reducción de
incertidumbre de los intercambios, reducen los costos de transacción e inducen a
comportamientos cooperativos. Los valores compartidos que reflejan un sistema de creencias
40
de los miembros de una sociedad son un factor importante que contribuye en la legitimación
de las instituciones políticas, económicas y sociales. El sistema de creencias de los actores
del cambio influye en el tipo de acciones a realizar. Las instituciones tienen como funciones
reducir la incertidumbre ambiental, resolver los conflictos, estabilizar y equilibrar los
intereses de los agentes económicos y actores políticos, dar continuidad a los proyectos,
inducir a las personas a organizar sus actividades, etc.
Las instituciones son realidades abstractas percibidas como reglas y normas que estructuran
y delimitan la acción social entre diferentes actores en función de un sistema de incentivos
del comportamiento y desempeño de competencias manifiesto en estructuras de poder,
modelos mentales y valorativos determinantes de un “valor público”. El fin de las
instituciones, como entidades abstractas, es el de facilitar los intercambios entre
organizaciones o individuos, permitiéndoles realizar objetivos específicos. Es decir, las
instituciones son como las reglas del juego que las organizaciones están jugando. Por lo
tanto, las instituciones no pueden ser creadas por decreto sino que son el resultado de un
proceso de aprendizaje social.
Las organizaciones son realidades concretas con ordenamientos de recursos para la
consecución de objetivos. Por consiguiente la sutileza de diferenciación entre organizaciones
e instituciones es relevante para el desarrollo y carecen de neutralidad política y social.
En la teoría institucional, la relación entre racionalidad y conducta institucional es ambigua.
La creación y transformación de las instituciones requieren de la condición de procesos de
legitimación para hacerlas más atractivas. Estos procesos pueden tener lugar en poco tiempo
o en períodos largos, en forma abrupta, en episodios o en forma incremental. De acuerdo a
Easton (1992), los procesos de legitimación requieren de apoyo difuso que proporciona la
legitimidad de las instituciones del sistema político y de apoyo específico manifiesto por
determinada acción política.
Las instituciones son el conjunto de reglas del juego político que se relacionan con las
formas de interacción de los actores y de las organizaciones que integran un sistema político,
por lo que el cambio organizacional está relacionado con el cambio de dichas reglas de juego
que condicionan las formas de acceso al poder y las relaciones de los ciudadanos con los
gobernantes. Los arreglos institucionales delimitan en forma contingente el juego político
generando oportunidades, restricciones y riesgos al desarrollo.
41
El enfoque de la economía institucional, sobre el desarrollo, se hace desde dos perspectivas
teóricas, la teoría de la información imperfecta y el análisis comparativo de los procesos de
desarrollo, las cuales fundamentan los arreglos institucionales.
La Nueva Economía Política Institucional, sucesora de la economía institucional, evita el
holísmo de la economía ortodoxa, para apreciar los fenómenos sociales en las instituciones,
tales como la cultura corporativa, etc., realizar análisis de las políticas mediante análisis
institucional comparativo. En los análisis de la Nueva Economía Institucional, término
atribuido a Oliver Williamson, la calidad de las instituciones tiene un papel determinante en
el desarrollo y la pobreza, considerando que la ejecución de transacciones tiene un costo.
La Nueva Economía Institucional da origen al término gobernabilidad en referencia a las
instituciones que la sociedad debe poseer a fin de monitorear las reglas del juego. La Nueva
Economía Institucional deja en claro que las instituciones económicas, políticas y jurídicas
son incompletas en cualquier sociedad y, por lo tanto, los costos de transacción no alcanzan
los niveles deseados en el paradigma de la eficiencia. El paradigma de la Nueva Economía
Institucional se interesa en las cualidades de coordinación de las instituciones, la
coordinación está relacionada con el conjunto de instituciones capaces de producir
expectativas que hacen posible a los individuos que no siguen los lineamientos de los planes
centrales y que difieren en sus metas, para coordinar sus planes exitosamente.
A partir de los fundamentos teórico-metodológicos de las relaciones entre el desarrollo
económico y las instituciones jurídicas que establece la Nueva Economía Institucional, se
superan las limitaciones del análisis del “movimiento del derecho y el desarrollo” y se
establecen las bases para la construcción del Estado de Derecho, promotor del desarrollo
económico. De acuerdo a Burgos Silva (2002), el análisis económico neoinstitucionalista
define la institucionalidad jurídica y el desarrollo económico, cuestiona el derecho como
instrumento del desarrollo económico y reconoce a las instituciones informales y promueve
mecanismos institucionales considerados como óptimos.
Recientemente, la gobernabilidad se está convirtiendo en titularidad global implementada a
través de decisiones y medidas colectivas que son delimitadas bajo esquemas de derecho
internacional por instituciones que responden a intereses de la globalización. El derecho es
un instrumento del Estado que constituye un sistema de incentivos y obstáculos que
encausan los comportamientos en determinados cursos de acción de conformidad con los
objetivos que un sistema económico y social se plantea para su proceso de desarrollo. Por lo
42
tanto, el derecho establece los límites propios al poder estatal en el ámbito económico y su
capacidad de intervención, posibilitan el diseño de los arreglos institucionales que facilitan la
predictibilidad en las interacciones sociales e incentivan los comportamientos que concurren
al modelo de desarrollo deseado.
Las instituciones son un marco de referencia que facilitan los intercambios económicos
dentro y fuera de los mecanismos del mercado. En la nueva economía institucional, los
aspectos políticos limitan los beneficios del comercio, como en las situaciones específicas de
negociaciones asimétricas debido a que prevalecen intereses creados que originan conflictos
distributivos. Existe una relación estrecha entre la institucionalización de las normas y el
comportamiento individual, es decir, las instituciones se legitiman cuando incentivan a los
individuos.
La economía institucional estudia la economía de los costos de transacción, la elección
racional, la economía de los derechos de propiedad, la teoría del principal agente, los
enfoques de economía constitucional y elección pública. En este trabajo se abordan
solamente la elección racional, los costos de transacción, la teoría de la agencia y el peligro
moral.
2.1.3. TEORÍA GENERAL DE LAS MUNICIPALIDADES
Interpretando a Juvenal (2014), en el marco de la teoría general de las Municipalidades; los
términos ayuntamiento, alcaldía, corporación local, corporación municipal, gobierno local y
gobierno municipal se utilizan como distintos nombres para la institución que realiza las
funciones de órgano de gobierno o administración local de un municipio. Suele estar
presidido por un alcalde, intendente, presidente de comuna o presidente municipal, que
ostenta la presidencia de la administración local y del pleno municipal; y formado por los
concejales o ediles que, reunidos en pleno, ejercen la potestad normativa a nivel local. En
algunos casos los ayuntamientos de pueblos pequeños se gobiernan por algún tipo de sistema
asambleario, como el tradicional que en España se denomina concejo abierto, o concejo
deliberante (en países como Argentina).
Por extensión, también suele llamarse ayuntamiento, municipalidad o comuna a la casa
consistorial, el edificio que cumple las funciones de sede principal de la institución.
Generalmente, el ayuntamiento es el órgano administrativo de menor rango territorial y, por
tanto, el más cercano al ciudadano; aunque los municipios grandes suelen subdividirse
43
administrativamente en barrios, distritos, cuarteles, secciones, delegaciones, sindicaturas o
pedanías (estas últimas de carácter más rural).
Gobiernos municipales en distintos países:
En Chile la división municipal son las comunas. Sus órganos de gobierno residen en la Ilustre
municipalidad. Estas son presididas por un alcalde elegido cada cuatro años y los concejales
que son elegidos por medio de cifra repartidora. La cantidad de concejales en una comuna
dependen de su demografía. En Chile existen municipalidades que gobiernan más de una
comuna, como en el Cabo de Hornos y la Antártica. Hoy en día, Chile tiene 345
municipalidades en 346 comunas.
En Colombia no se utiliza el término ayuntamiento. En las ciudades colombianas, por lo
general bajo una misma edificación, se encuentran ubicados la alcaldía y el concejo (entidad
administrativa de las ciudades) pero se usa el término Alcaldía de XXX o Palacio Municipal
de XXX.
En Costa Rica la división municipal son los Cantones. Se usa el término municipalidad para
referirse a los gobiernos locales; sin embargo en algunos lugares se utiliza el término
ayuntamiento como sinónimo. Está compuesta por una rama ejecutiva encabezada por el
alcalde y una legislativa denominada concejo municipal. Costa Rica tiene en la actualidad 81
municipalidades, ya que de acuerdo a la ley debe de haber una por cada cantón. Los cargos
dentro del ayuntamiento son: El Alcalde, los regidores, Concejos de Distrito y los síndicos.
Éstos son electos el primer domingo de febrero, dos años después de las elecciones nacionales
en que se elige al Presidente, Vicepresidentes y Diputados. Toman posesión de sus cargos el
primer día de mayo del mismo año de su elección, por un periodo de cuatro años y podrán ser
reelegidos. El ayuntamiento más antiguo es el Ayuntamiento de Cartago.
En Bolivia, al órgano de gobierno municipal se le denomina Gobierno Autónomo Municipal,
el cual tiene como cabeza a un Alcalde Municipal y como órgano legislativo autónomo tienen
a un Consejo Municipal. Hasta 2009 se le denominó Honorable Alcaldía Municipal, pero la
nueva constitución política del estado la reemplazó por el Gobierno Autónomo Municipal.
En España al órgano de gobierno municipal se le denomina "ayuntamiento". También se le
llama de forma alternativa no oficial "consistorio".
En El Salvador no se utiliza el término ayuntamiento. En las ciudades salvadoreñas, por lo
general bajo una misma edificación, se encuentran ubicados la alcaldía y el concejo (entidad
administrativa de las ciudades) pero se usa el término Alcaldía de XXX o Palacio Municipal
de XXX. En El Salvador hay 262 municipalidades.
44
En Estados Unidos, gobierno municipal significa gobierno de una municipalidad con una
distinta jurisdicción dentro del estado. Una municipalidad es una corporación local
gubernamental, que puede tener el estatus de una ciudad, un pueblo o una aldea. La palabra
"ciudad" es algo como una no-entidad según la ley estadounidense. En la mayoría de los
estados, "pueblo" es sólo un sinónimo de "ciudad"; en algunos estados, "pueblo" es sinónimo
de "aldea"; y en algunos otros estados, un "pueblo" es una jurisdicción de tamaño intermedio
entre "ciudad" y "aldea". Algunas jurisdicciones municipales, incluyendo la de Ciudad de
Nueva York y San Francisco son municipalidades metropolitanas. La municipalidad
metropolitana es un tipo especial de municipalidad que es simultáneamente una corporación
local gubernamental y una división administrativa del estado, ellas ejercen sus poderes
autónomos como una ciudad, además del ejercicio de soberanía que el gobierno del estado les
asigna a los condados. En Estados Unidos, las municipalidades están legalmente separadas de
los condados. Un Condado es una división administrativa del estado, mientras que las
municipalidades son jurisdicciones autónomas incorporadas al estado. El grado de autonomía
que se les concede depende del tipo de municipalidad. En la mayoría de los estados, las
ciudades son jurisdicciones completamente autónomas que no están sujetas a la autoridad de
un condado. Inversamente, la mayoría de las aldeas tienen una autonomía limitada y están
sujetas al control de la autoridad de un condado. Las ciudades típicamente tienen un alcalde,
quien puede ser el jefe o el jefe de estado pero no jefe de gobierno, o puede ser ambos. Lo
mismo el oficial de una aldea, quien puede tener un estatus parecido al de un alcalde, es
generalmente llamado "presidente" de la aldea, no "alcalde". Una aldea puede tener la opción
de proveer ciertos servicios asociados al gobierno de una ciudad, pero generalmente no tienen
la responsabilidad de proveerlos. En California el poder de los impuestos de las
municipalidades está estrictamente limitado por la Proposición 13, una enmienda de 1978 a la
Constitución de California.
El tamaño de una municipalidad se extiende de muy pequeño (por ejemplo, la aldea de
Dexter, Michigan, con aproximadamente 2 500 habitantes) a muy grande (por ejemplo, Los
Ángeles, California, con aproximadamente 4 millones de habitantes); por lo tanto los
gobiernos municipales se extienden también de muy pequeños a muy grandes. La mayoría de
las municipalidades tienen un departamento o una comisión de planeamiento. Si tienen otros
departamentos o contratos fuera de los servicios (como servicios legales y de contabilidad),
depende del tamaño de la municipalidad, si es una ciudad o una aldea, etc. San Francisco, por
ejemplo, una municipalidad metropolitana con una población de aproximadamente 750 000
tiene un abogado elegido de la ciudad-condado, defensor público y un abogado de distrito. La
45
Ciudad de Ypsilanti, Michigan, con una población de aproximadamente 24 000, contrata para
los servicios jurídicos a una consejería jurídica local y no tiene su propio querellante criminal
o defensor público.
En México, los municipios son regidos por un Ayuntamiento presidido por el presidente
municipal, quien ejerce el poder ejecutivo, en tanto ejecuta los acuerdos del Ayuntamiento y
realiza la administración municipal; el que realiza funciones de poder legislativo es el
Ayuntamiento, formado por la planilla electa con el candidato a la alcaldía, compuesto por
regidores y síndicos, quienes no son elegidos individualmente por la ciudadanía por voto
directo, sino que la planilla pasa en automático si gana el alcalde; pero su elección y
composición puede variar de un estado, o de un municipio, a otro. Los municipios se dividen
en delegaciones para fines de elección o designación de representantes. En Sinaloa, los
municipios se dividen en sindicaturas, gobernadas por un síndico no electo, sino nombrado
directamente por el presidente municipal. En Baja California, los municipios se dividen en
delegaciones, gobernadas por un delegado nombrado por el presidente municipal.
En Puerto Rico, se emplea el término municipio para la división política más cercana a la
ciudadanía, dirigida por un alcalde, que aprueba las determinaciones de un cuerpo legislativo,
llamado Legislatura Municipal, con 5 a 15 miembros, dependiendo de la población del
municipio. Tanto los alcaldes como los legisladores municipales son elegidos cada cuatro
años por sufragio. Puerto Rico tiene 78 municipios, cada uno con su alcalde.
En Honduras, se emplea el término municipio para la nombrar la división política más
cercano a los ciudadanos, dirigida por un alcalde, quien selecciona un cuerpo legislativo
compuesto por regidores municipales. Honduras tiene un total de 298 alcaldías en su
territorio, incluyendo las del Departamento insular de Islas de la bahía.
En Japón, la municipalidad es la unidad de administración local en el cual se dividen las
prefecturas.
En China, se denominan municipalidad de China a los "municipios bajo gobierno directo".
Las cuatro municipalidades actuales son las ciudades de Pekín, Shanghái, Tianjin y el área de
Chongqing. Se hallan en primer rango, en el nivel provincial, el mismo que el de las
provincias en la organización territorial de China.
Interpretando a Herrera (2014); las Municipalidades o los gobiernos locales son entidades
básicas de la organización territorial del Estado y canales inmediatos de participación vecinal
en los asuntos públicos, que institucionalizan y gestionan con autonomía los intereses propios
46
de las correspondientes colectividades; siendo elementos esenciales del gobierno local, el
territorio, la población y la organización. Las municipalidades provinciales y distritales son
los órganos de gobierno promotores del desarrollo local, con personería jurídica de derecho
público y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines. Los gobiernos locales gozan de
autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia. La
autonomía que la Constitución Política del Perú establece para las municipalidades radica en
la facultad de ejercer actos de gobierno, administrativos y de administración, con sujeción al
ordenamiento jurídico.
Las municipalidades provinciales y distritales se originan en la respectiva demarcación
territorial que aprueba el Congreso de la República, a propuesta del Poder Ejecutivo. Sus
principales autoridades emanan de la voluntad popular conforme a la Ley Electoral
correspondiente. Las municipalidades de centros poblados son creadas por ordenanza
municipal provincial. Los gobiernos locales representan al vecindario, promueven la adecuada
prestación de los servicios públicos locales y el desarrollo integral, sostenible y armónico de
su circunscripción.
La estructura, organización y funciones específicas de los gobiernos locales se cimientan en
una visión de Estado democrático, unitario, descentralizado y desconcentrado, con la finalidad
de lograr el desarrollo sostenible del país.
En el marco del proceso de descentralización y conforme al criterio de subsidiariedad, el
gobierno más cercano a la población es el más idóneo para ejercer la competencia o función;
por consiguiente el gobierno nacional no debe asumir competencias que pueden ser cumplidas
más eficientemente por los gobiernos regionales, y éstos, a su vez, no deben hacer aquello que
puede ser ejecutado por los gobiernos locales.
Los gobiernos locales promueven el desarrollo económico local, con incidencia en la micro y
pequeña empresa, a través de planes de desarrollo económico local aprobados en armonía con
las políticas y planes nacionales y regionales de desarrollo; así como el desarrollo social, el
desarrollo de capacidades y la equidad en sus respectivas circunscripciones.
El gobierno en sus distintos niveles se ejerce dentro de su jurisdicción, evitando la duplicidad
y superposición de funciones, con criterio de concurrencia y preeminencia del interés público.
Las relaciones entre los tres niveles de gobierno deben ser de cooperación y coordinación,
sobre la base del principio de subsidiariedad.
Los gobiernos locales están sujetos a las leyes y disposiciones que, de manera general y de
conformidad con la Constitución Política del Perú, regulan las actividades y funcionamiento
del Sector Público; así como a las normas técnicas referidas a los servicios y bienes públicos,
47
y a los sistemas administrativos del Estado que por su naturaleza son de observancia y
cumplimiento obligatorio. Las competencias y funciones específicas municipales se cumplen
en armonía con las políticas y planes nacionales, regionales y locales de desarrollo.
El proceso de planeación local es integral, permanente y participativo, articulando a las
municipalidades con sus vecinos. En dicho proceso se establecen las políticas públicas de
nivel local, teniendo en cuenta las competencias y funciones específicas exclusivas y
compartidas establecidas para las municipalidades provinciales y distritales. El sistema de
planificación tiene como principios la participación ciudadana a través de sus vecinos y
organizaciones vecinales, transparencia, gestión moderna y rendición de cuentas, inclusión,
eficiencia, eficacia, equidad, imparcialidad y neutralidad, subsidiariedad, consistencia con las
políticas nacionales, especialización de las funciones, competitividad e integración.
Los gobiernos locales promueven el desarrollo integral, para viabilizar el crecimiento
económico, la justicia social y la sostenibilidad ambiental. La promoción del desarrollo local
es permanente e integral. Las municipalidades provinciales y distritales promueven el
desarrollo local, en coordinación y asociación con los niveles de gobierno regional y nacional,
con el objeto de facilitar la competitividad local y propiciar las mejores condiciones de vida
de su población.
La Ley Orgánica De Municipalidades, establece normas sobre la creación, origen, naturaleza,
autonomía, organización, finalidad, tipos, competencias, clasificación y régimen económico
de las municipalidades; también sobre la relación entre ellas y con las demás organizaciones
del Estado y las privadas, así como sobre los mecanismos de participación ciudadana y los
regímenes especiales de las municipalidades.
Las municipalidades son provinciales o distritales. Están sujetas a régimen especial las
municipalidades de frontera y la Municipalidad Metropolitana de Lima.
Las municipalidades se clasifican, en función de su jurisdicción y régimen especial, en las
siguientes: En función de su jurisdicción: 1. La municipalidad provincial, sobre el territorio de
la respectiva provincia y el distrito del cercado. 2. La municipalidad distrital, sobre el
territorio del distrito. 3. La municipalidad de centro poblado, cuya jurisdicción la determina el
respectivo concejo provincial, a propuesta del concejo distrital. Están sujetas a régimen
especial las siguientes: 1. Metropolitana de Lima, sujeta al régimen especial. 2. Fronterizas,
las que funcionan en las capitales de provincia y distritos ubicados en zona de frontera.
Son órganos de gobierno local las municipalidades provinciales y distritales. La estructura
orgánica de las municipalidades está compuesta por el concejo municipal y la alcaldía.
48
2.1.4. TEORÍA GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN FINANCIERA
GUBERNAMENTAL
Interpretando a Valdivia (2011); la administración financiera del sector público está
constituida por el conjunto de derechos y obligaciones de contenido económico financiero
cuya titularidad corresponde al Estado, a través de las entidades y organismos encargados de
su administración. La administración financiera del sector público está orientada a viabilizar
la gestión de los fondos públicos, conforme a las disposiciones del ordenamiento jurídico,
promoviendo el adecuado funcionamiento de sus sistemas conformantes, según las medidas
de política económica establecidas, en concordancia con la Ley de Responsabilidad y
Transparencia Fiscal y el Marco Macroeconómico Multianual. Son principios que enmarcan
la Administración Financiera del Estado la transparencia, la legalidad, eficiencia y eficacia. El
Presupuesto Público asigna los fondos públicos de acuerdo con las prioridades de gasto
determinadas para el cumplimiento de los objetivos y metas previstos en el marco del
Planeamiento Estratégico de las entidades del Sector Público y la disponibilidad de ingresos
programada. Las entidades del Sector Público sólo pueden ejecutar ingresos y realizar gastos
conforme a Ley. Cualquier demanda adicional no prevista se atiende únicamente con cargo a
las asignaciones autorizadas en el respectivo Presupuesto Institucional. EI Tesoro Público
centraliza, custodia y canaliza los fondos y valores de la Hacienda Pública. El Endeudamiento
Público permite obtener financiamiento externo e interno para atender parte de los
requerimientos establecidos en el Presupuesto del Sector Público, acorde con la capacidad de
pago del país o de la entidad obligada. La Contabilidad Pública consolida la información
presupuestaria y patrimonial de las entidades y organismos del Sector Público para mostrar el
resultado integral de la gestión del Estado a través de la Cuenta General de la República. La
Administración Financiera del Sector Público se sujeta a la regla de la centralización
normativa y descentralización operativa en un marco de integración de los sistemas que la
conforman.
Están sujetos al cumplimiento de las leyes, normas y directivas de los sistemas conformantes
de la Administración Financiera del Sector Público, los organismos y entidades
representativos de los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, así como el Ministerio
Público, los conformantes del Sistema Nacional de Elecciones, el Consejo Nacional de la
Magistratura, la Defensoría del Pueblo, Tribunal Constitucional, la Contraloría General de la
República, las Universidades Públicas, así como las correspondientes entidades
49
descentralizadas. También están comprendidos los Gobiernos Regionales a través de sus
organismos representativos, los Gobiernos Locales y sus respectivas entidades
descentralizadas. Igualmente se sujetan a la presente Ley, las personas jurídicas de derecho
público con patrimonio propio que ejercen funciones reguladoras, supervisoras y las
administradoras de fondos y de tributos y toda otra persona jurídica donde el Estado posea la
mayoría de su patrimonio o capital social o que administre fondos o bienes públicos.
La Administración Financiera del Sector Público comprende el conjunto de normas,
principios y procedimientos utilizados por los sistemas que lo conforman y, a través de ellos,
por las entidades y organismos participantes en el proceso de planeamiento, captación,
asignación, utilización, custodia, registro, control y evaluación de los fondos públicos. La
Administración Financiera del Sector Público está constituida por sistemas, con facultades y
competencias que la presente Ley y demás normas específicas les otorga, para establecer
procedimientos y directivas necesarios para su funcionamiento y operatividad. La autoridad
central de los sistemas conformantes de la Administración Financiera del Sector Público es el
Ministerio de Economía y Finanzas, y es ejercida a través del Viceministro de Hacienda quien
establece la política que orienta la normatividad propia de cada uno de los sistemas que lo
conforman, sobre la base de las propuestas que formule el Comité de Coordinación. Los
sistemas integrantes de la Administración Financiera del Sector Público y sus respectivos
órganos rectores, son los siguientes: a. Sistema Nacional de Presupuesto: Dirección Nacional
del Presupuesto Público; b. Sistema Nacional de Tesorería: Dirección Nacional del Tesoro
Público; c. Sistema Nacional de Endeudamiento: Dirección Nacional del Endeudamiento
Público, y, d. Sistema Nacional de Contabilidad: Dirección Nacional de Contabilidad Pública.
La Unidad Ejecutora constituye el nivel descentralizado u operativo en las entidades y
organismos del Sector Público, con el cual se vinculan e interactúan los órganos rectores de la
Administración Financiera del Sector Público. Se entenderá como Unidad Ejecutora, aquella
dependencia orgánica que cuenta con un nivel de desconcentración administrativa que: a.
Determine y recaude ingresos; b. Contrae compromisos, devenga gastos y ordena pagos con
arreglo a la legislación aplicable; c. Registra la información generada por las acciones y
operaciones realizadas; d. Informa sobre el avance y/o cumplimiento de metas; e. Recibe y
ejecuta desembolsos de operaciones de endeudamiento; y/o, f. Se encarga de emitir y/o
colocar obligaciones de deuda. El Titular de cada entidad propone al Ministerio de Economía
y Finanzas, para su autorización, las Unidades Ejecutoras que considere necesarias para el
logro de sus objetivos institucionales.
50
Los órganos rectores de la Administración Financiera del Sector Público deben velar por que
el tratamiento de la documentación e información que se exija a las entidades sea de uso
múltiple, tanto en la forma y contenido como en la oportunidad de los mismos, y se evite la
duplicidad de esfuerzos y uso de recursos humanos, materiales y financieros que demanda
cumplir con los requerimientos de cada uno de los sistemas. La normatividad, procedimientos
y demás instrumentos técnicos específicos de cada sistema integrante deben ser de
conocimiento previo de los órganos rectores de los otros sistemas, antes de su aprobación y
difusión, con la finalidad de asegurar su adecuada coherencia con la normatividad y
procedimientos de los demás sistemas, en el marco de la política establecida por la autoridad
central de la Administración Financiera del Sector Público, asegurándose la integridad en su
formulación, aprobación y aplicación.
Las Unidades Ejecutoras deben asegurar que los aspectos relacionados con el cumplimiento y
aplicación de la normatividad emitida por los sistemas conformantes de la Administración
Financiera del Sector Público y con el tratamiento de la información correspondiente, se
conduzcan de manera coherente y uniforme, evitando la superposición o interferencia en la
operatividad de los procesos de cada sistema.
El registro de la información es único y de uso obligatorio por parte de todas las entidades y
organismos del Sector Público, a nivel nacional, regional y local y se efectúa a través del
Sistema Integrado de Administración Financiera del Sector Público (SIAF-SP) que administra
el Ministerio de Economía y Finanzas, a través del Comité de Coordinación. El SIAF-SP
constituye el medio oficial para el registro, procesamiento y generación de la información
relacionada con la Administración Financiera del Sector Público, cuyo funcionamiento y
operatividad se desarrolla en el marco de la normatividad aprobada por los órganos rectores.
Interpretando a Valdivia (2011); el Sistema Nacional de Presupuesto es el conjunto de
órganos, normas y procedimientos que conducen el proceso presupuestario de todas las
entidades y organismos del Sector Público en sus fases de programación, formulación,
aprobación, ejecución y evaluación. Se rige por los principios de equilibrio, universalidad,
unidad, especificidad, exclusividad y anualidad. El Sistema Nacional de Presupuesto está
integrado por la Dirección Nacional del Presupuesto Público, dependiente del Viceministerio
de Hacienda y por las Unidades Ejecutoras a través de las oficinas o dependencias en las
cuales se conducen los procesos relacionados con el Sistema, a nivel de todas las entidades y
organismos del Sector Público que administran fondos públicos, las mismas que son las
responsables de velar por el cumplimiento de las normas y procedimientos que emita el
51
órgano rector. La Dirección Nacional del Presupuesto Público es el órgano rector del Sistema
Nacional de Presupuesto y dicta las normas y establece los procedimientos relacionados con
su ámbito, Directivas Presupuestarias y disposiciones complementarias. Las principales
atribuciones de la Dirección Nacional del Presupuesto Público son: a. Programar, dirigir,
coordinar, controlar y evaluar la gestión del proceso presupuestario; b. Elaborar el
anteproyecto de la Ley Anual de Presupuesto; c. Emitir las directivas y normas
complementarias pertinentes; d. Efectuar la programación mensualizada del Presupuesto de
Ingresos y Gastos; e. Promover el perfeccionamiento permanente de la técnica presupuestaria;
y, f. Emitir opinión autorizada en materia presupuestal.
El Presupuesto del Sector Público es el instrumento de programación económica y financiera,
de carácter anual y es aprobado por el Congreso de la República. Su ejecución comienza el 1
de enero y termina el 31 de diciembre de cada año. Son Fondos Públicos, sin excepción, los
ingresos de naturaleza tributaria, no tributaria o por financiamiento que sirven para financiar
todos los gastos del Presupuesto del Sector Público. Se desagregan conforme a los
clasificadores de ingresos correspondientes. Los gastos del Estado están agrupados en Gastos
Corrientes, Gastos de Capital y Servicio de la Deuda, que se desagregan conforme a los
clasificadores correspondientes: a. Gasto corriente, son los gastos destinados al
mantenimiento u operación de los servicios que presta el Estado. b. Gasto de capital, son los
gastos destinados al aumento de la producción o al incremento inmediato o futuro del
Patrimonio del Estado. c. Servicio de la deuda, son los gastos destinados al cumplimiento de
las obligaciones originadas por la deuda pública, sea interna o externa.
La Ejecución del Ingreso comprende las etapas de la estimación, determinación y percepción.
a. La estimación consiste en el cálculo o proyección de los niveles de ingresos que por todo
concepto se espera alcanzar; b. La determinación es la identificación del concepto,
oportunidad y otros elementos relativos a la realización del ingreso; y, c. La percepción es la
recaudación, captación u obtención de los fondos públicos. La Ejecución del Gasto
comprende las etapas del compromiso, devengado y pago: a. El compromiso es la afectación
preventiva del presupuesto de la entidad por actos o disposiciones administrativas; b. El
devengado es la ejecución definitiva de la asignación presupuestaria por el reconocimiento de
una obligación de pago; y, c. El pago es la extinción de la obligación mediante la cancelación
de la misma.
La totalidad de los ingresos y gastos públicos deben estar contemplados en los presupuestos
institucionales aprobados conforme a ley, quedando prohibida la administración o gerencia de
52
fondos públicos, bajo cualquier otra forma o modalidad. Toda disposición en contrario es nula
de pleno derecho. Los funcionarios de las entidades del Sector Público competentes para
comprometer gastos deben observar, previo a la emisión del acto o disposición administrativa
de gasto, que la entidad cuente con la asignación presupuestaria correspondiente. Caso
contrario devienen en nulos de pleno derecho. La ejecución presupuestal y su correspondiente
registro de ingresos y gastos se cierra el 31 de diciembre de cada Año Fiscal. Con
posterioridad al 31 de diciembre, los ingresos que se perciben se consideran parte del
siguiente Año Fiscal independientemente de la fecha en que se hubiesen originado y
liquidado. Así mismo, no pueden asumirse compromisos ni devengarse gastos con cargo al
Presupuesto del Año Fiscal que se cierra en esa fecha. El pago del gasto devengado al 31 de
diciembre de cada Año Fiscal puede efectuarse hasta el 31 de marzo del Año Fiscal siguiente
siempre y cuando esté debidamente formalizado y registrado.
La conciliación presupuestal comprende el conjunto de actos conducentes a compatibilizar los
registros presupuestarios de ingresos y gastos efectuados al 31 de diciembre de cada Año
Fiscal así como a la aprobación de las disposiciones necesarias para efecto de la formalización
correspondiente.
Interpretando a Valdivia (2011); el Sistema Nacional de Tesorería es el conjunto de órganos,
normas, procedimientos, técnicas e instrumentos orientados a la administración de los fondos
públicos en las entidades y organismos del Sector Público, cualquiera que sea la fuente de
financiamiento y uso de los mismos. Se rige por los principios de unidad de caja y
economicidad. El Sistema Nacional de Tesorería está integrado por la Dirección Nacional del
Tesoro Público, dependiente del Viceministerio de Hacienda y por las Unidades Ejecutoras a
través de las oficinas o dependencias en las cuales se conducen los procesos relacionados con
el Sistema, a nivel de todas las entidades y organismos del Sector Público que administran
dichos fondos, las mismas que son responsables de velar por el cumplimiento de las normas y
procedimientos que emita el órgano rector. La Dirección Nacional del Tesoro Público es el
órgano rector del Sistema Nacional de Tesorería, dicta las normas y establece los
procedimientos relacionados con su ámbito, en el marco de lo establecido en la presente Ley,
directivas e instructivos de Tesorería y disposiciones complementarias. Las principales
atribuciones de la Dirección Nacional del Tesoro Público son: a. Elaborar el presupuesto de
caja del Gobierno Nacional; b. Centralizar la disponibilidad de fondos públicos; c. Programar
y autorizar los pagos y el movimiento con cargo a los fondos que administra; d. Custodiar los
valores del Tesoro Público; y, e. Emitir opinión autorizada en materia de tesorería.
53
Constitúyase la Caja Única del Tesoro Público con el objeto de centralizar las cuentas que
determine la Dirección Nacional del Tesoro Público para asegurar una gestión integral de los
recursos financieros del Estado. La Dirección Nacional del Tesoro Público mantiene en el
Banco de la Nación una cuenta bancaria, denominada Cuenta Principal, en la cual se
centraliza los fondos públicos provenientes de la fuente de financiamiento Recursos
Ordinarios. La Cuenta Principal contiene subcuentas bancarias de ingresos que la Dirección
Nacional del Tesoro Público autoriza para el registro y acreditación de la recaudación. La
Cuenta Principal contiene subcuentas bancarias de gasto que la Dirección Nacional del Tesoro
Público autoriza a nombre de las Unidades Ejecutoras para la atención del pago de las
obligaciones contraídas.
La determinación, percepción, utilización y el registro de los fondos conformantes de la Caja
Única, en tanto provengan de fuentes de financiamiento distintas de aquellas que administra
directamente la Dirección Nacional del Tesoro Público, es de exclusiva competencia y
responsabilidad del organismo correspondiente.
La posición de Caja del Tesoro Público está constituida por la agregación de los saldos de las
cuentas conformantes de la Caja Única, sean en moneda nacional o en moneda extranjera.
La Dirección Nacional del Tesoro Público puede solicitar facilidades financieras temporales a
las instituciones financieras en las que mantiene sus cuentas con la finalidad de cubrir déficits
estacionales de caja a fin de asegurar la atención oportuna de sus obligaciones.
La Dirección Nacional del Tesoro Público queda autorizada a emitir Letras del Tesoro
Público que constituyen títulos de deuda a plazos menores o iguales de un año y se aplican al
financiamiento a que se refiere el párrafo precedente. El monto límite de las facilidades
financieras y demás condiciones para la emisión de las Letras del Tesoro Público se aprueba a
través de la Ley Anual del Presupuesto del Sector Público.
La Dirección Nacional del Tesoro Público es la única autoridad con facultad para establecer la
normatividad orientada a la apertura, manejo y cierre de cuentas bancarias así como la
colocación de fondos públicos para cuyo efecto organiza y mantiene actualizado un registro
general de cuentas bancarias de las entidades y organismos, para lo cual éstos informan
periódicamente a dicha Dirección Nacional.
La Dirección Nacional del Tesoro Público acuerda con el Banco de la Nación los servicios
bancarios requeridos para la operatividad del Sistema y las facilidades relacionadas con el
movimiento de fondos sujetos a su administración, sea en moneda nacional o en moneda
extranjera, en el marco de la legislación vigente. La Dirección Nacional del Tesoro Público
puede celebrar convenios con el Banco Central de Reserva del Perú y con otras entidades del
54
Sistema Financiero Nacional con la finalidad de alcanzar mayor cobertura y eficiencia en sus
operaciones. El pago de obligaciones contraídas con cargo a los fondos públicos se efectúa en
las siguientes modalidades: a. Mediante cheques o cartas orden girados con cargo a las
cuentas bancarias de la Unidad Ejecutora. b. Mediante abonos en cuentas bancarias
individuales abiertas en entidades del Sistema Financiero Nacional a nombre del beneficiario
del pago. c. Mediante efectivo, cuando se trate de conceptos tales como jornales, propinas,
servicios bancarios y otros conforme a lo que se establezca en las Directivas de Tesorería.
La Dirección Nacional del Tesoro Público autoriza el uso de medios electrónicos para efectos
de la cancelación de las obligaciones que contraen las Unidades Ejecutoras, señalando los
criterios o mecanismos que permitan asegurar la oportunidad, seguridad e integridad de su
uso.
Interpretando a Valdivia (2011); el Sistema Nacional de Endeudamiento es el conjunto de
órganos, normas y procedimientos orientados al logro de una eficiente administración del
endeudamiento a plazos mayores de un año de las entidades y organismos del Sector Público.
Se rige por los principios de responsabilidad fiscal y sostenibilidad de la deuda. El Sistema
Nacional de Endeudamiento Público está integrado por la Dirección Nacional del
Endeudamiento Público, dependiente del Viceministerio de Hacienda y, por las Unidades
Ejecutoras en las cuales se conducen los procesos relacionados con el sistema, a nivel de
todas las entidades del Sector Público que administran fondos de las entidades y organismos
públicos, las mismas que son responsables de velar por el cumplimiento de las normas y
procedimientos que emita el órgano rector.
La Dirección Nacional del Endeudamiento Público es el órgano rector del Sistema Nacional
de Endeudamiento, dicta las normas y establece los procedimientos y otras relacionadas con
el endeudamiento público. Las principales atribuciones de la Dirección Nacional del
Endeudamiento Público son: a. Conducir la programación, la concertación y el desembolso de
las operaciones de endeudamiento del Gobierno Nacional y de sus avales o garantías; b.
Registrar la deuda de las entidades y organismos del Sector Público; c. Atender el servicio de
la deuda del Gobierno Nacional; d. Desarrollar la administración de pasivos; y, e. Actuar
como agente financiero único del Gobierno Nacional pudiendo autorizarse la realización de
gestiones financieras específicas a otras entidades del Estado mediante resolución ministerial
de Economía y Finanzas. Las entidades y organismos públicos del Sector Público están
impedidos de efectuar por cuenta propia gestiones tendientes a la consecución de operaciones
de endeudamiento externo. El Ministerio de Economía y Finanzas, a través de la Dirección
55
Nacional del Endeudamiento Público es la única entidad autorizada para evaluar y negociar
operaciones de endeudamiento externo.
Las Unidades Ejecutoras son las únicas responsables por la utilización de los recursos de las
operaciones de endeudamiento público de acuerdo con los términos convenidos en la
documentación representativa de la operación. Tratándose de recursos para el apoyo a la
Balanza de Pagos, su uso es determinado por el Ministerio de Economía y Finanzas.
La Ley Anual de Endeudamiento del Sector Público establece los montos máximos de
endeudamiento externo e interno que el Gobierno Nacional puede acordar o garantizar
durante un Año Fiscal, la estructura general de dicho monto, así como las disposiciones
relativas a la aprobación de las operaciones de endeudamiento y de las operaciones de
administración de pasivos. El monto máximo de endeudamiento público que aprueba la Ley
Anual de Endeudamiento del Sector Público constituye un límite superior para las
operaciones de endeudamiento que el Gobierno Nacional apruebe o garantice en un
determinado Año Fiscal, sujetándose su ejecución al cumplimiento de los procedimientos
establecidos en dicha Ley anual y otras normas que emita el órgano rector del sistema.
Interpretando a Valdivia (2011); el Sistema Nacional de Contabilidad es el conjunto de
órganos, políticas, principios, normas y procedimientos de contabilidad de los sectores
público y privado, de aceptación general y aplicada a las entidades y órganos que los
conforman y que contribuyen al cumplimiento de sus fines y objetivos. En lo correspondiente
al Sector Público, tiene por finalidad establecer las condiciones para la rendición de cuentas y
la elaboración de la Cuenta General de la República. Se rige por los principios de
uniformidad, integridad y oportunidad. El Sistema Nacional de Contabilidad, está conformado
por: a. La Dirección Nacional de Contabilidad Pública, dependiente del Viceministerio de
Hacienda; b. El Consejo Normativo de Contabilidad; c. Las Oficinas de Contabilidad o
dependencias que hagan sus veces en las entidades y organismos del Sector Público señalados
por ley; y, d. Los organismos representativos del Sector no Público, constituidos por personas
naturales y jurídicas dedicadas a actividades económicas y financieras.
La Dirección Nacional de Contabilidad Pública, es el órgano rector del Sistema Nacional de
Contabilidad, dicta las normas y establece los procedimientos relacionados con su ámbito, en
el marco de lo establecido por la presente Ley, disposiciones complementarias y las
Directivas e instructivos de Contabilidad. Las principales atribuciones de la Dirección
Nacional de Contabilidad Pública, en el marco de la Administración Financiera del Estado,
son: a. Normar los procedimientos contables para el registro sistemático de todas las
56
transacciones de las entidades del Sector Público, con incidencia en la situación económico-
financiera; b. Elaborar los informes financieros correspondientes a la gestión de las mismas; c.
Recibir y procesar las rendiciones de cuentas para la elaboración de la Cuenta General de la
República; d. Evaluar la aplicación de las normas de contabilidad; y, e. Otras de su
competencia.
El Consejo Normativo de Contabilidad es la instancia normativa del Sector Privado y de
consulta de la Dirección Nacional de Contabilidad Pública, teniendo como principal
atribución la de estudiar, analizar y opinar sobre las propuestas de normas relativas a la
Contabilidad. La documentación que sustenta las operaciones administrativas y financieras
que tienen incidencia contable ya registradas, conforme lo disponen las normas de
contabilidad, debe ser adecuadamente conservada y custodiada para las acciones de
fiscalización y control.
2.1.5. TEORÍA GENERAL DE LA AUDITORÍA GUBERNAMENTAL
De acuerdo a lo establecido por la Contraloría General de la República (2013), la auditoría
financiera gubernamental tiene por objetivo determinar si los estados financieros del ente
auditado presentan razonablemente su situación financiera, los resultados de sus operaciones
y sus flujos de efectivo, de acuerdo con principios de contabilidad generalmente aceptados, de
cuyo resultado se emite el correspondiente dictamen.
En una auditoría financiera el auditor proporciona un nivel alto de certidumbre (satisfacción
obtenida sobre la confiabilidad de las aseveraciones efectuadas por la administración que van
a ser utilizadas por terceros), en cuanto a la ausencia de errores importantes en la información
examinada. Esto se manifiesta de modo positivo en el dictamen bajo la expresión de una
razonable certidumbre.
Para el mejor entendimiento de la práctica de la auditoría financiera se ha considerado dividir
ésta en tres fases: Planeamiento; Ejecución; e, Informe.
El planeamiento de la auditoría de estados financieros comprende el desarrollo de una
estrategia global para su conducción, al igual que el establecimiento de un enfoque apropiado
sobre la naturaleza, oportunidad y alcance de los procedimientos de auditoría que deben
aplicarse. La comprensión de las operaciones de la entidad por auditar, constituye un requisito
fundamental para facilitar el desempeño de una auditoría efectiva y eficiente, así como para
brindar apoyo apropiado a la gestión de la entidad. Esta comprensión se refiere al
57
entendimiento de las operaciones de la entidad por examinar, su naturaleza, antecedentes,
tamaño, organización, objetivos, función principal, estrategias, riesgos, ambiente de control, y
controles internos. Los procedimientos de revisión analítica comprenden la aplicación de
comparaciones, cálculos, indagaciones, inspecciones y observaciones, para efectuar el
análisis y desarrollo de expectativas, respecto a las relaciones entre los datos financieros y
de operación, con el objeto de compararlos con los saldos de cuentas o clases de
transacciones que se hayan registrado. Tales procedimientos se basan en el supuesto de que
existen relaciones entre los datos y que continuarán existiendo, en ausencia de información
que evidencie lo contrario. La materialidad representa la magnitud de una omisión o error de
una partida en un estado financiero que, a la luz de las circunstancias que la rodean, hacen
probable que el juicio de una persona razonable basado en la información, podría haber sido
cambiado o ser influenciado por la inclusión o corrección de éstas. El auditor debe estimar la
materialidad en relación a los elementos de los estados financieros básicos, el que sea más
significativo y, aplicar su criterio para determinar el elemento apropiado de los estados
financieros que será utilizado como base material.
Se denomina estructura de control interno al conjunto de planes, métodos, procedimientos y
otras medidas, incluyendo la actitud de la dirección de una entidad, para ofrecer seguridad
razonable respecto a que están lográndose los objetivos del control interno. El control interno
discurre por cinco elementos, los que se integran en el proceso de gestión y operan en
distintos niveles de efectividad y eficiencia. Tales elementos son los siguientes: Ambiente de
control interno; Sistema de contabilidad; Procedimientos de control; Función de auditoría
interna; Ambiente SIC (sistema de información computarizada). Mediante la comprensión de
los elementos conformantes de la estructura de control interno, puede evaluarse el riesgo
inherente y el riesgo de control a nivel de cuentas; después de lo cual es elaborado el
memorándum de planeamiento (también denominado plan general de auditoría), el cual
resume la información reunida durante el curso de la fase de planeamiento; después de los
cual es elaborado el correspondiente programa de auditoría.
Respecto de la ejecución de la auditoria se tiene que al preparar el correspondiente
memorándo de planeamiento, el auditor decide confiar en los controles, generalmente,
efectuamos pruebas de controles y, según los casos, realiza pruebas, consistentes en pruebas
sustantivas, procedimientos analíticos o una combinación de ambos. Para arribar a la
conclusión de que alcance de la auditoría fue suficiente y los estados financieros no tienen
errores materiales, deben considerarse factores cuantitativos o cualitativos al evaluar los
58
resultados de las pruebas y los errores detectados al realizar la auditoría. Parte del
procedimiento implica la revisión de estados financieros, para determinar si tales estados, en
conjunto, son coherentes con la información obtenida y fueron presentados apropiadamente.
Antes de concluir la auditoría se efectúa la revisión de los eventos subsecuentes, se obtiene la
carta de representación de la administración, se prepara el memorándum de conclusiones y
comunican los hallazgos de auditoría a la entidad. Finalmente, es elaborado el informe de
auditoría financiera conteniendo: dictamen sobre los estados financieros; informe sobre la
información financiera para la Cuenta General de la República; informe sobre la estructura de
control interno de la entidad; y, conclusiones, observaciones y recomendaciones de control
interno financiero resultantes de la auditoría.
PLANEAMIENTO GENERAL DE LA AUDITORÍA GUBERNAMENTAL:
De acuerdo a lo establecido por la Contraloría General de la República (2013), el
planeamiento de la auditoría financiera comprende el desarrollo de una estrategia global para
su conducción, al igual que el establecimiento de un enfoque apropiado sobre la naturaleza,
oportunidad y alcance de los procedimientos de auditoría que deben aplicarse. El
planeamiento también debe permitir que el equipo de auditoría pueda hacer uso apropiado del
potencial humano disponible. El proceso de planeamiento permite al auditor identificar las
áreas más importantes y los problemas potenciales del examen, evaluar el nivel de riesgo y
programar la obtención de la evidencia necesaria para dictaminar los estados financieros de la
entidad auditada. El auditor realiza el planeamiento para determinar de manera efectiva y
eficiente la forma de obtener los datos necesarios e informar acerca de los estados financieros
de la entidad. La naturaleza y alcance del planeamiento, puede variar según el tamaño de la
entidad, el volumen de sus operaciones, la experiencia del auditor y, el conocimiento de las
operaciones. El éxito de una auditoría de calidad radica en que el planeamiento que es
efectuado por miembros experimentados del equipo de auditoría, que posean especialización
que requiera las circunstancias del encargo.
El planeamiento permite identificar lo que debe hacerse durante una auditoría, por quién y
cuándo. Generalmente, el planeamiento es visto como una secuencia de pasos que conducen a
la ejecución de procedimientos sustantivos de auditoría; sin embargo, este proceso debe
proseguir en forma continua durante el curso de la auditoría. Por ejemplo, los resultados de la
comprensión de la estructura del control interno tienen un impacto directo al planear los
procedimientos sustantivos de auditoría.
59
El objetivo de la auditoría financiera es permitir que el auditor exprese su opinión acerca de si
los estados financieros han sido preparados, en todos sus aspectos importantes, de
conformidad con principios de contabilidad generalmente aceptados o el marco establecido
para la presentación de información financiera. El alcance de la auditoría está referido a los
procedimientos que son considerados necesarios para alcanzar el objetivo programado. Si
bien el auditor es responsable del examen de los estados financieros y de expresar opinión
acerca de los mismos, la preparación y presentación de tales estados es responsabilidad de la
administración. La realización de la auditoría de estados financieros no exonera a la
administración de sus responsabilidades de acuerdo a ley.
La auditoría financiera constituye una herramienta de evaluación para el Sector Público, por
cuanto además del objetivo tradicional de dictaminar los estados financieros y constituir un
medio de rendición de cuenta (respondabilidad), debe estar dirigida a mejorar la
administración financiera, el control interno (organización, procedimientos operativos,
sistema de información) y el sistema contable en las entidades públicas. Cuando se trata de
una auditoría inicial el planeamiento debe ser más amplio. En el caso de una auditoría
recurrente, los papeles de trabajo y archivos de la auditoría anterior facilitan el planeamiento
del encargo actual.
El planeamiento general de la auditoría financiera comprende los siguientes pasos:
Comprensión de las operaciones de la entidad; Aplicación de procedimientos de revisión
analítica; Diseño de pruebas de materialidad; Comprensión del sistema de control interno;
Ambiente de control interno; Comprensión del sistema de contabilidad; Identificación de
procedimientos de control; Efectividad de los controles en el ambiente; Evaluación del órgano
de auditoría interna; Evaluación del riesgo inherente y riesgo de control; Documentos del
planeamiento de la auditoría.
IDENTIFICACIÓN DE CUENTAS Y ASEVERACIONES SIGNIFICATIVAS DE LA
ADMINISTRACIÓN:
De acuerdo a lo establecido por la Contraloría General de la República (2013); el auditor debe
identificar las partidas, cuentas y aseveraciones significativas relacionadas con los estados
financieros. En la comprensión del control interno y la fase de Ejecución, el auditor realiza el
control y pruebas sustantivas por cada aseveración significativa y por cada cuenta importante.
Mediante la identificación de partidas significativas, cuentas y aseveraciones relacionadas con
el planeamiento, el auditor tiene mayor probabilidad de diseñar procedimientos eficientes de
auditoría. Algunas partidas de poca importancia, cuentas y aseveraciones no pueden
60
garantizar pruebas de auditoría importantes en su alcance, porque ellas no son significativas
en su valor acumulado. Las aseveraciones sobre los estados financieros, son declaraciones de
la gerencia que están incorporadas en los componentes de los estados financieros. El trabajo
del auditor para formarse una opinión sobre los estados financieros, consiste en obtener y
evaluar cuestiones evidentes que corresponden a aseveraciones en tales estados. Las
aseveraciones pueden ser explícitas o implícitas y clasificarse dentro de las siguientes
categorías: i) Existencia: los activos de una entidad u obligaciones existen en una fecha dada,
y se registraron transacciones ocurridas durante un periodo determinado; ii) Integridad: todas
las transacciones y cuentas que deben ser presentadas se incluyen en los estados financieros;
iii) Propiedad: los activos son los derechos de la entidad, y los pasivos son las deudas u
obligaciones a una fecha determinada; iv) Valuación: los activos y pasivos, han sido incluidos
en los estados financieros en montos apropiados en libros; v) Presentación y revelación se
revela, clasifica y describe la información de conformidad con las políticas contables y marco
legal pertinente; vi) Exactitud los detalles de activos, pasivos y transacciones se han
registrado y procesado apropiadamente y fueron emitidos correctamente en informes.
Una partida o cuenta debe ser considerada significativa si tiene una o más de las siguientes
características: Su saldo es material (excede el diseño de la base material) o incluye una
significativa porción de una cantidad material de un estado financiero. Un riesgo alto en el
riesgo inherente y riesgo de control o de error material, ya sea sobrevaluado o subestimado, es
asociado con una o más aseveraciones relacionadas con la partida o cuenta. El auditor debe
determinar que cualquier cuenta considerada sin importancia no es significativa en su valor
acumulado.
Una aseveración es importante si los errores en su declaración pudieran exceder la prueba
material para la partida o cuenta. Ciertas aseveraciones tales como integridad y exactitud,
podrían ser significativas aún si el saldo registrado en la partida relacionada o cuenta no es
material. Por ejemplo, (a) la aseveración integral podría ser significativa para una planilla de
pago devengada con un alto riesgo de material subestimado, aun si su saldo registrado es cero,
y (b) la explicación de la aseveración podría ser importante para una obligación eventual, aún
si ningún monto fuera registrado. Las aseveraciones están predispuestas a variar en grado de
importancia, y algunas pueden ser no significativas o irrelevantes. Por ejemplo: La
aseveración integral para obligaciones por pagar puede ser de mayor importancia que la
aseveración de existencia para el pasivo. Todas las aseveraciones relacionadas con una cuenta
61
que no es importante son consideradas sin importancia. Las partidas significativas, cuentas y
aseveraciones deben ser identificadas en el planeamiento de la auditoría.
Los objetivos de auditoría consisten en obtener satisfacción suficiente de auditoría, con
respecto a la validez de tales aseveraciones. Las aseveraciones son consideradas en todas las
etapas de la auditoría. Durante el planeamiento, se evalúan factores de riesgo inherente y
riesgo de control, se identifican controles y seleccionan procedimientos de auditoría en
relación con las aseveraciones. Durante la ejecución, se consideran los procedimientos de
auditoría en relación con las aseveraciones para comprender el propósito del trabajo. Por
último, en la fase de informe se evalúan los hallazgos y la satisfacción obtenida respecto de
las aseveraciones.
CICLOS DE OPERACIONES MÁS IMPORTANTES:
Interpretando a Arcenegui & Gómez (2011), en el proceso de comprensión de la estructura de
control interno, el auditor evalúa los controles para cada ciclo de operaciones más
importantes. El ciclo de una aplicación contable debe ser considerado importante si procesa
una cantidad de transacciones en exceso del nivel de materialidad establecido o si se apoya en
un saldo de cuenta importante. El auditor puede identificar otros ciclos contables como
importantes, basado en otras consideraciones. El sistema contable de la entidad está
conformado por grupos de transacciones y actividades relacionadas. Cada cuenta importante
es afectada por el ingreso desde una o más aplicaciones contables (fuente de débitos o
créditos). Las aplicaciones contables relacionadas pueden ser agrupadas dentro de ciclos por
el auditor.
Las cuentas más importantes de los estados financieros, generalmente, son obvias dado que su
conocimiento emerge de las entrevistas con los funcionarios de la entidad y la comprensión de
sus operaciones. El concepto significativo constituye algo más que el monto del saldo en una
cuenta, en vista que el saldo es el resultado neto de las operaciones que se incluyen en la
cuenta. Por ejemplo, una cuenta que tenga un saldo menor, tal como la cuenta de efectivo,
puede ser importante dado que en el resultado neto de dos clases de operaciones: ingresos de
efectivo y pagos de efectivo. Los saldos de las cuentas incluyen todas las operaciones
reconocidas durante el período materia de examen. Estos incluyen: i) operaciones rutinarias;
ii) operaciones no rutinarias; estimaciones contables. El auditor debe documentar los ciclos de
transacciones más importantes y las cuentas que las afectan. Por ejemplo, el auditor podría
determinar que las existencias, cuentas por pagar y gastos diversos de gestión son
aplicaciones contables importantes que afectan el rubro compras. El auditor debe diseñar
62
procedimientos de auditoría que sean eficientes para los objetivos del examen, de tal manera
que las cuentas más importantes puedan agruparse dentro de ciclos, para facilitar la
preparación de papeles de trabajo.
Como resultado de las entrevistas realizadas con el personal de la entidad, el auditor debe
determinar las cuentas y las clases de transacciones que proporcionan la mayor información
de los estados financieros. Cuando un detalle importante tiene más de un origen o fuente de
datos financieros, el auditor debe considerar la diversidad de fuentes y determinar cuál es la
mejor para los propósitos de la auditoría financiera. Para propósitos de la auditoría, la mejor
fuente de información financiera, algunas veces, puede ser la información operacional
preparada fuera del sistema contable de la entidad. Los ciclos de transacciones que se
presentan en la contabilidad de las entidades gubernamentales son los siguientes
CICLO SISTEMA CONTABLE/CUENTAS:
Interpretando a Cashin, Neuwirth y Levy (2011), la auditoria por ciclos de operaciones
representadas por cuentas contables, resultad mas adecuado para un entendimiento total; al
respecto se pueden considerar los siguientes ciclos: (1) Ventas / cuentas por cobrar/Caja-
Bancos; (2) Compras Existencias/Cuentas por pagar/Costos/Gastos; (3) Remuneraciones
Caja-Bancos/ Gastos de operación; (4) Activo fijo Inmuebles/ maquinaria y equipo/ Cuentas
por pagar/Depreciación acumulada.
NORMAS APLICABLES EN LA AUDITORÍA DE LOS ESTADOS FINANCIEROS:
Andrade (2011), señala que en la ejecución de la auditoría gubernamental debe evaluarse el
cumplimiento de las leyes y reglamentos aplicables cuando sea necesario para los objetivos de
la auditoría. Para diseñar procedimientos de auditoría relacionados con el cumplimiento, el
auditor identifica las disposiciones más significativas de leyes y reglamentos. Por cada
disposición legal significativa el auditor debe estudiar, evaluar y probar los controles
relacionados con su cumplimiento. Para identificar esas disposiciones significativas, el auditor
debe seguir los siguientes pasos: reglamentos y directivas emitidas por los sistemas de
administración financiera (Presupuesto, Tesorería, Crédito Público, Contabilidad), sobre todo
aquellas que la entidad ha determinado que pueden ser significativas; identificar cada ley o
reglamento significativa. Un dispositivo debe ser considerado significativo si (a) su
cumplimiento puede ser medido objetivamente; y, (b) si cumple uno de los criterios para
determinar que la norma tiene un efecto material en la consideración de los montos en los
estados financieros; y, disposiciones referidas a procedimientos. Cuando una disposición
63
afecta todo o un segmento de las operaciones de la entidad que exceden la materialidad
planeada en su totalidad. Por ejemplo, una disposición legal puede requerir que la entidad
establezca procedimientos para monitorear la recepción de información relacionada con la
transferencia de fondos; en tal caso, el auditor debe considerar si el importe total de fondos
transferido excede la materialidad planeada.
Un efecto directo significa que la disposición legal especifica la naturaleza y/o el monto de las
transacciones que pueden ser registradas; el método utilizado para registrar las transacciones
(políticas para el reconocimiento de ingresos); informes sobre aprobación (marco legal),
ejecución y evaluación del presupuesto institucional (incluyendo los formularios establecidos
por la Dirección Nacional del Presupuesto Público); El sistema de control presupuestario de la
entidad (identificación del pliego presupuestario, unidades gestoras, encargadas de las
funciones, programas, sub programas, actividades y proyectos, y las oficinas de presupuesto,
encargadas de la coordinación, recopilación y remisión de la información del proceso
presupuestal de las unidades gestoras que comprenda el Pliego presupuestario, y su
interrelación con la Dirección Nacional del Presupuesto Público) y cualquier otra información
que el auditor estime relevante para comprender la autoridad y gestión del presupuesto de la
entidad. El auditor debe obtener conocimiento en torno a si la entidad observa las
restricciones establecidas en la ley de presupuesto. En la fase de planeamiento, el auditor
identifica los controles de la entidad para prevenir o detectar el incumplimiento de
regulaciones importantes. El auditor puede considerar las disposiciones presupuestales que no
están vinculadas con la entidad, pero que pueden considerarse sensibles o de otra manera
importantes.
COMPRENSIÓN DEL SISTEMA DE CONTABILIDAD:
Interpretando a Panéz (2010); el auditor debe estudiar el sistema de contabilidad en grado
suficiente para identificar y entender: a) Las principales clases de transacciones de las
actividades de la entidad; b) El modo como se inician tales transacciones; c) Los registros
contables importantes, los documentos sustentatorios y las cuentas de los estados financieros;
d) El proceso de contabilización y preparación de la información, desde el inicio de las
transacciones importantes y otros significativos hasta su inclusión en los estados financieros.
El sistema contable consiste en los métodos y registros establecidos para identificar, reunir,
analizar, clasificar, registrar e informar las transacciones de una entidad, así como mantener el
registro del activo y pasivo que le son relativos. El auditor debe obtener un entendimiento del
sistema contable de la entidad (incluyendo métodos y registros) para procesar y elaborar
64
información financiera. La comprensión de los sistemas debe ser documentada en narrativas y
flujogramas; sin embargo, si el auditor ya tiene un entendimiento suficiente de los sistemas
contables, presupuestales, de cumplimiento u operaciones, como resultado de los
procedimientos ejecutados el año anterior, la discusión sobre cualquier cambio podrían ser
sustituidas por otro sistema.
En la comprensión del sistema de contabilidad, el auditor sigue una o más transacciones desde
su inicio a través del proceso hasta su inclusión en el Mayor General, observando el
procesamiento en operación y examinando los documentos relacionados. La comprensión es
importante para entender el proceso de cada transacción y determinar los procedimientos de
auditoría más apropiados; los cuales deben llevarse a cabo sobre todas las aplicaciones
contables significativas. Los aspectos relacionados con el ambiente del sistema de
información computarizada (SIC) deben ser incorporados en los papeles de trabajo de la
auditoría, complementado por flujogramas adicionales y narrativas, que se consideren
necesarias.
Para que sea eficaz un sistema de contabilidad debe proporcionar a la gerencia información
suficiente, válida y oportuna, que apoye a la gestión de la entidad, así como debe proporcionar
a terceros, información apropiada acerca de la situación financiera, resultados de operaciones,
flujos de efectivo o cambios en el patrimonio neto, cuando sea aplicable; además de otra
información relevante de la entidad.
El objetivo de implementar un sistema de control interno contable no es únicamente el
mantenimiento de un método adecuado para procesar la información, sino también para
proteger a la entidad de posibles pérdidas financieras debido a errores o irregularidades.
Los controles que se implementen deben diseñarse para garantizar que la entidad percibe y
anota en sus libros de contabilidad todos los ingresos que le corresponden; todos los gastos
estén debidamente autorizados; todos los activos estén debidamente registrados y protegidos;
todos los pasivos estén debidamente registrados y se hayan efectuado las provisiones
correspondientes; todas las transacciones poco usuales y no recurrentes significativas se
identifiquen, informe a la gerencia y se revelen, de ser apropiado, en los estados financieros;
los registros contables sean una base apropiada para la preparación de los estados financieros;
los errores e irregularidades cometidos al procesar la información contable sean detectados; se
consideran oportunamente los pronunciamientos sobre asuntos de contabilidad financiera,
impuestos y otros emitidos por entidades gubernamentales y por organismos profesionales
65
que afecten a la entidad; se protejan los documentos de contabilidad y finanzas contra
destrucción, daño, uso indebido o robo.
El auditor debe obtener un apropiado entendimiento y documentar cada ciclo significativo de
naturaleza y tipo de registros, diario y mayor, y documentos fuente y cuentas involucradas;
estados financieros, incluyendo la naturaleza de los archivos del computador y la manera en
financieros de la entidad, incluyendo estimados significativos de contabilidad, revelaciones, y
procesamiento computarizado.
EJECUCIÓN DE LA AUDITORIA FINANCIERA GUBERNAMENTAL:
Tuesta (2011); señala que la ejecución de la auditoria financiera gubernamental, es en esencia
la realización de la auditoria y es allí donde se aplican las normas, programas, procedimientos
y técnicas para la obtención de evidencia que sustente la opinión de los auditores. Es una
etapa de las más importantes dentro de la auditoria. Además se considera lo siguiente.
Durante esta fase el auditor reúne la evidencia para informar sobre los estados financieros de
la entidad, las aseveraciones de la administración relacionadas con la efectividad de los
controles internos, y el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias que tienen
incidencia en la presentación de los estados financieros. Las pruebas a realizar son: 1) Prueba
de controles: son efectuadas para obtener seguridad de control, mediante la confirmación de
que los controles han operado efectivamente durante el período examinado. 2) Pruebas de
controles de cumplimiento: son realizadas para obtener evidencia y sobre el cumplimiento de
las disposiciones legales y reglamentarias pertinentes. 3) Pruebas sustantivas: son realizadas
para obtener evidencia de auditoría, con respecto a si las aseveraciones de los estados
financieros carecen de errores significativos. Dentro de ellas, se aplican las pruebas
sustantivas de detalle y procedimientos analíticos sustantivos.
En el desarrollo de la auditoría financiera el auditor obtiene evidencia sobre si los estados
financieros carecen de errores significativos, para lo cual considera las leyes y reglamentos
aplicables. En caso de evidenciarse situaciones que denotan la existencia de actos ilegales, de
acuerdo con las normas de auditoría gubernamental emitidas por la Contraloría General de la
República, el auditor debe emitir un informe especial, sin perjuicio de continuar con su
examen. Durante la fase de ejecución el auditor lleva a cabo las siguientes actividades:
Considera la naturaleza y alcance de las pruebas; Diseña pruebas efectivas y eficientes;
66
Realiza las pruebas; Identifica los errores o irregularidades de importancia relativa y las
debilidades en la estructura de control interno (hallazgos de auditoría); Evalúa los resultados.
La Norma de auditoría gubernamental 3.40, establece que el auditor debe obtener evidencia
suficiente, competente y relevante mediante la aplicación de pruebas de control y
procedimientos sustantivos que le permitan fundamentar razonablemente los juicios y
conclusiones que formule respecto al organismo, programa, actividad o función que sea
objeto de la auditoría. Se denomina evidencia de auditoría a la información que obtiene el
auditor para extraer conclusiones con las cuales sustenta su opinión. La evidencia de auditoría
comprende los documentos fuente (originales) y los registros contables que soportan los
estados financieros y la información que proviene de otras fuentes. La evidencia de auditoría
se obtiene mediante la apropiada combinación de pruebas de controles y procedimientos
sustantivos. La evidencia de auditoría puede clasificarse en los tipos siguientes: Evidencia
física; Evidencia documental; Evidencia testimonial y Evidencia analítica. Los
procedimientos de auditoría son operaciones específicas que se aplica en el desarrollo de una
auditoría e incluyen cnicas y prácticas consideradas necesarias de acuerdo con las
circunstancias. Los procedimientos pueden agruparse en: pruebas de control; procedimientos
analíticos, y, pruebas sustantivas de detalle
La Contraloría General de la República (2013), las técnicas de auditoría son métodos
prácticos de investigación y prueba que utiliza el auditor para obtener evidencia que
fundamente su opinión. Las técnicas más utilizadas al realizar pruebas de transacciones y
saldos son: Técnicas de verificación ocular; Técnicas de verificación oral; Técnicas de
verificación escrita; Técnicas de verificación documental; y, Técnicas de verificación física.
Las pruebas de controles son los procedimientos de auditoría que realizan los auditores para
obtener seguridad de control, mediante la confirmación de que los controles en que confiamos
han operado efectiva y continuamente durante todo el período concerniente a la auditoría.
Las pruebas de controles deben proporcionar suficiente evidencia que permita concluir que
los controles en que tiene que confiarse, han estado operando en forma efectiva y continua
durante el ejercicio. Para asegurarse que los procedimientos de control vienen cumpliéndose,
la administración efectúa actividades de monitoreo; debido a lo cual las pruebas de controles
67
deben considerar, tanto pruebas sobre las actividades de monitoreo, como pruebas de
procedimientos de control específicos.
En la fase de planeamiento el auditor debe evaluar el nivel de riesgo inherente y riesgo de
control (en conjunto forman el riesgo combinado) para cada aseveración significativa dentro
de cada cuenta de los estados financieros. Los procedimientos sustantivos de auditoría deben
aplicarse para todas las aseveraciones importantes. El objetivo del auditor durante las pruebas
sustantivas es detectar cifras erróneas materiales que pueden haber ocurrido y no haber sido
detectadas por los controles de la entidad y corregidas.
En base a la expectativa de confianza del 95% que se sustenta en la experiencia y en las
auditorías realizadas, se establecen los criterios numéricos de seguridad para cada nivel de
riesgo combinado, los que son considerados apropiados: Bajo: 51; Moderado: 70; Alto: 95
La seguridad es una medida de la confianza del auditor respecto a que una prueba sustantiva
detectará cualquier error material. La seguridad se relaciona directamente con nivel de riesgo.
Cuanto mayor sea el riesgo, se requerirá mayor seguridad sustantiva. Por lo tanto, el auditor
debe establecer niveles mínimos de seguridad sustantiva para cada nivel de riesgo (riesgo
bajo, moderado o alto). Existen dos tipos generales de pruebas sustantivas: procedimientos
analíticos sustantivos; y, pruebas de detalles
La Contraloría General de la República (2013), señala que al planear el examen, el auditor
debe evaluar el riesgo de distorsión material que el fraude o error pueden producir en los
estados financieros y debe indagar ante la administración, si existen fraudes o errores
significativos que hayan sido descubiertos. En base a su evaluación del riesgo el auditor debe
diseñar procedimientos de auditoría que le ofrezcan una certidumbre razonable de poder
detectar las distorsiones producidas por fraude o error que tengan un efecto material en los
estados financieros en su conjunto.
No es objetivo de la auditoría la detección de errores o irregularidades, pero ello no significa
que el auditor no esté alerta a la posible presentación de este tipo de situaciones en el curso
normal de su trabajo.
Se denomina acto ilegal a una infracción de las leyes o regulaciones gubernamentales. Los
actos ilegales son atribuidos a las entidades, cuyos estados financieros están bajo auditoría o
corresponden a actos incurridos por la gerencia o los empleados en representación de ésta;
pudiendo corresponder a las categorías siguientes: aquellos que tienen un efecto importante y
68
directo sobre la determinación de los montos en los estados financieros; aquellos que pueden
tener un efecto indirecto sobre los estados financieros.
La determinación sobre si un acto es ilegal, es un aspecto que se encuentra fuera de la
competencia de los auditores. El entendimiento, experiencia y entrenamiento del auditor sobre
la entidad auditada, puede proporcionar una base para reconocer la existencia de actos
cometidos en ésta que pueden ser ilegales. Para determinar si un acto específico es legal, se
requiere del asesoramiento de un experto capacitado en la profesión de abogacía, así como
también pronunciamiento de un tribunal de justicia.
El término fraude se refiere al acto intencional cometido por uno o s empleados de la
entidad, que tiene el efecto de producir una distorsión en los estados financieros y, puede
involucrar: manipulación, falsificación o alteración de registros o documentos; uso indebido
de recursos; supresión u omisión de los efectos de las transacciones en los registros o
documentos; registro de transacciones sin sustentación; aplicación indebida de políticas de
contabilidad.
Interpretando a Holmes (2010); señala que el auditor gubernamental debe organizar un
registro completo y detallado de la labor efectuada y las conclusiones alcanzadas, en forma de
papeles de trabajo. Los cuales con los diferentes documentos que reciben o formulan los
auditores en el proceso de su trabajo. Dichos papeles son el sustento de la evidencia de
auditoria, del trabajo realizado, de la razonabilidad, etc. Se debe tener en cuenta lo siguiente:
01. Los asuntos que ocurren durante una auditoría deben documentarse en papeles de trabajo,
puesto que ayudan al auditor a cumplir con su labor. Los siguientes aspectos de la auditoría
deben ser debidamente documentados en papeles de trabajo: planeamiento; comprensión del
sistema de control interno y evaluación de riesgos; procedimientos de auditoría realizados y
evidencias obtenidas; conclusiones obtenidas
Los papeles de trabajo deben ser completos y exactos con el objeto de que permitan sustentar
debidamente los hallazgos, opiniones y conclusiones, a fin de demostrar la naturaleza y
alcance del trabajo realizado. La concisión (lo necesario) es importante pero no debe
sacrificarse la claridad y la integridad con el único fin de ahorrar tiempo o papel. Los papeles
de trabajo igualmente, deben ser claros, comprensibles, detallados, legibles y ordenados
(NAGU 3.30). Los papeles de trabajo no deben incluir asuntos ajenos al examen o
irrelevantes.
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Los papeles de trabajo tienen como objetivos: proveer un registro adecuado de que los
auditores gubernamentales han cumplido las normas de auditoría generalmente aceptadas,
normas internacionales de auditoría y normas de auditoría gubernamental; proveer un registro
de los principales aspectos de la auditoría y de la evidencia obtenida para formar la opinión
del auditor; asistir en el proceso de planeación y supervisión de la auditoría; asistir a la
supervisión en la comprensión del trabajo realizado.
Los requisitos básicos que deben reunir los papeles de trabajo son: Nombre de la entidad
auditada; Descripción del tipo de examen practicado; Codificación del papel de trabajo;
iniciales del personal que los preparó; fecha de elaboración del papel de trabajo
INFORME DE LA AUDITORIA FINANCIERA GUBERNAMENTAL:
Interpretando a Yarasca (2011); el auditor debe revisar y evaluar las conclusiones extraídas de
la evidencia de auditoría obtenida como base para expresar su opinión sobre los estados
financieros. El dictamen del auditor debe contener la clara expresión escrita de su opinión
sobre los estados financieros tomados en su conjunto. La revisión y evaluación implica
considerar si los estados financieros han sido preparados, en todos sus aspectos importantes,
de conformidad con un marco para la presentación de información financiera identificado, que
puede estar constituido por las normas internacionales de contabilidad o las normas locales.
El informe de auditoría es el medio a través del cual el auditor, emite su juicio profesional
sobre los estados financieros que ha examinado. El informe es la expresión escrita donde el
auditor expone su conclusión sobre la tarea que realizó. Cada una de las distintas fases de una
auditoría tiene como objetivo final la emisión del informe.
En su informe el auditor expresa que ha examinado los estados financieros de una entidad,
identificando como llevó a cabo su examen aplicando las normas de auditoría generalmente
aceptadas y las normas de auditoría gubernamental, indicando además si dichos estados
presentan razonablemente, en todos sus aspectos importantes, la situación financiera, los
resultados de sus operaciones y sus flujos de efectivo por el año terminado, de acuerdo con
principios de contabilidad generalmente aceptados.
Es común que al informe del auditor sobre los estados financieros se le denomine dictamen
del auditor. Esta fue la expresión usada por algunos organismos profesionales en el pasado.
Hoy en día la profesión del Contador Público ha generalizado su denominación bajo el
70
nombre de Informe de Auditoría que es la expresión más apropiada. Es también de uso
general denominar dictamen al documento del informe donde el auditor emite su opinión.
Preparar un buen informe de auditoría requiere algo más que tener conocimientos profundos
de auditoría financiera. Requiere una gran destreza para ordenar correctamente los hechos y
expresar las conclusiones haciendo uso de un lenguaje correcto, actual, comprensible e
incluso persuasivo. Antes de elaborar el informe, el auditor efectúa una revisión minuciosa de
los papeles de trabajo para asegurarse de que se cumplieron satisfactoriamente los objetivos
de la auditoría, que se han atado todos los cabos sueltos, se han considerado todos los asuntos
de importancia y todas las cuestiones planteadas han sido resueltas.
El informe de auditoría financiera, es el medio a través del cual el Contador Público expresa
su opinión sobre la situación financiera, resultado de las operaciones y flujos de efectivo de la
entidad examinada, así como sobre su control interno financiero. El informe de auditoría
financiera tiene la estructura siguiente: Parte I: Dictamen; Estados financieros y notas a los
estados financieros; Informe sobre la información financiera para la Cuenta General de la
República; Información financiera sobre la Cuenta General de la República; Informe sobre la
estructura de control interno. Parte II: Síntesis gerencial; Introducción; Conclusiones;
Observaciones y recomendaciones; Anexos.
En el ámbito de la auditoría gubernamental, usualmente son emitidos informes de auditoría
financiera relativos a: Información financiera para la Cuenta General de la República;
Información financiera requeridas por organismos internacionales. La información financiera
para la Cuenta General de la República y el informe de auditoría sobre la misma están
regulados por la normatividad emitida por la Dirección Nacional de Contabilidad Pública y la
Contraloría General de la República, respectivamente. Tratándose de programas financiados
por organismos internacionales, el informe de auditoría financiera puede adoptar distintas
formas, según lo estipulado en los requisitos específicamente convenidos entre el prestatario y
la entidad financiera.
Los elementos básicos del dictamen se presentan generalmente esquematizados como sigue:
(a) tulo; (b) destinatario; (c) párrafo introductorio: (i) identificación de los estados
financieros auditados, (ii) expresión de la responsabilidad de la administración de la entidad y
de la responsabilidad del auditor; (d) párrafo de alcance (que describe la naturaleza de la
auditoría): (i) referencia a las normas de auditoría generalmente aceptadas, (ii) descripción del
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trabajo realizado por el auditor; (e) párrafo de opinión (que contiene la expresión de la
opinión del auditor sobre los estados financieros); (f) lugar y fecha del dictamen, y, (g) firma
e identificación del auditor
Es recomendable guardar uniformidad en la forma y contenido del dictamen del auditor,
porque así se contribuye a promover el entendimiento de parte de los usuarios, así como
identificar circunstancias inusuales, cuando ellas ocurran.
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2.2. BASES TEÓRICAS ESPECIALIZADAS SOBRE EL TEMA
2.2.1. SISTEMA DE CONTROL INTERNO
De acuerdo con el Informe COSO, el sistema de control interno es un proceso integrado a los
procesos, efectuado por el consejo de la administración, la dirección y el resto del personal de
una entidad, diseñado con el objeto de proporcionar una garantía razonable para el logro de
objetivos incluidos en las siguientes categorías: Eficacia y eficiencia de las operaciones;
Confiabilidad de la información financiera; Cumplimiento de las leyes, reglamentos y
políticas. De este modo el control interno es un proceso, es decir un medio para alcanzar un
fin y no un fin en mismo. Lo llevan a cabo las personas que actúan en todos los niveles, no
se trata solamente de manuales de organización y procedimientos. Sólo puede aportar un
grado de seguridad razonable, no la seguridad total, a la conducción. Está pensado para
facilitar la consecución de objetivos en una o más de las categorías señaladas las que, al
mismo tiempo, suelen tener puntos en común. Al hablarse del control interno como un
proceso, se hace referencia a una cadena de acciones extendida a todas las actividades,
inherentes a la gestión e integrados a los demás procesos básicos de la misma: planificación,
ejecución y supervisión. Tales acciones se hallan incorporadas (no añadidas) a la
infraestructura de la entidad, para influir en el cumplimiento de sus objetivos y apoyar sus
iniciativas de calidad.
Según la INTOSAI1, el control interno puede ser definido como el plan de organización, y el
conjunto de planes, métodos, procedimientos y otras medidas de una institución, tendientes a
ofrecer una garantía razonable de que se cumplan los siguientes objetivos principales:
Promover operaciones metódicas, económicas, eficientes y eficaces, así como productos y
servicios de la calidad esperada; Preservar al patrimonio de pérdidas por despilfarro, abuso,
mala gestión, errores, fraudes o irregularidades; Respetar las leyes y reglamentaciones, como
también las directivas y estimular al mismo tiempo la adhesión de los integrantes de la
organización a las políticas y objetivos de la misma; Obtener datos financieros y de gestión
completos y confiables y presentados a través de informes oportunos. Para la alta dirección es
primordial lograr los mejores resultados con economía de esfuerzos y recursos, es decir al
1 Comisión de Normas de Control Interno de la Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI).
73
menor costo posible. Para ello debe controlarse que sus decisiones se cumplan
adecuadamente, en el sentido que las acciones ejecutadas se correspondan con aquéllas,
dentro de un esquema básico que permita la iniciativa y contemple las circunstancias vigentes
en cada momento. Por consiguiente, siguiendo los lineamientos de INTOSAI, incumbe a la
autoridad superior la responsabilidad en cuanto al establecimiento de una estructura de control
interno idónea y eficiente, así como su revisión y actualización periódica.
Según Aldave & Meniz (2013), el sistema de control interno, es el sistema integrado por la
estructura organizacional y el conjunto de los planes, métodos, principios, normas,
procedimientos y mecanismos de verificación y evaluación adoptados, con el fin de procurar
que todas las actividades, operaciones y actuaciones, así como la administración de la
información y los recursos, se realicen de acuerdo con las normas constitucionales y legales
vigentes, dentro de las políticas trazadas por la dirección y en atención a las metas u objetivos
previstos. El ejercicio del Control Interno debe consultar los principios de igualdad,
eficiencia, economía, celeridad, moralidad, publicidad y valoración de costos ambientales. En
consecuencia, deberá concebirse y organizarse de tal manera que su ejercicio sea intrínseco al
desarrollo de las funciones de todos los cargos existentes en la entidad, y en particular de las
asignadas a aquellos que tengan responsabilidad del mando. El Control Interno se expresará a
través de las políticas aprobadas por los niveles de dirección y administración de las
respectivas entidades y se cumplirá en toda la escala de la estructura administrativa, mediante
la elaboración y aplicación de técnicas de dirección, verificación y evaluación de regulaciones
administrativas, de manuales de funciones y procedimientos, de sistemas de información y de
programas de selección, inducción y capacitación de personal. Toda entidad bajo la
responsabilidad de sus directivos, debe por lo menos implementar los siguientes aspectos que
deben orientar la aplicación del Control interno: Establecimiento de objetivos y metas tanto
generales como especificas, así como la formulación de planes operativos que sean
necesarios; Definición de políticas como guías de acción y procedimientos para la ejecución
de los procesos; Adopción de un sistema de organización adecuado para ejecutar los planes;
Delimitación precisa de la autoridad y los niveles de responsabilidad; Adopción de normas
para la protección y utilización racional de los recursos; Dirección y administración del
personal conforme a un sistema de méritos y sanciones; Aplicación de las recomendaciones
resultantes de las evaluaciones de Control Interno; Establecimiento de mecanismos que
faciliten el control ciudadano a la gestión de las entidades; Establecimiento de sistemas
modernos de información que faciliten la gestión y el control; Organización de métodos
74
confiables para la evaluación de la gestión; Establecimiento de programas de inducción,
capacitación y actualización de directivos y demás personal de la entidad; Simplificación y
actualización de normas y procedimientos.
Interpretando a Cepeda (2013), el sistema de control interno es el conjunto de órganos de
control, normas, métodos y procedimientos, estructurados e integrados funcionalmente,
destinados a conducir y desarrollar el ejercicio del control gubernamental en forma
descentralizada. Su actuación comprende todas las actividades y acciones en los campos
administrativos, presupuestal, operativo y financiero de las entidades y alcanza al personal
que presta servicios en ellas, independientemente del régimen que las regula. El Sistema está
conformado por el ente técnico rector; todas las unidades orgánicas responsables de la función
de control gubernamental; las sociedades de auditoría externa independientes, cuando son
designadas y contratadas, durante un período determinado, para realizar servicios de auditoría
en las entidades.
El sistema de control interno consiste en la supervisión, vigilancia y verificación de los actos
y resultados de la gestión pública, en atención al grado de eficiencia, eficacia, transparencia y
economía en el uso y destino de los recursos y bienes del Estado, así como del cumplimiento
de las normas legales y de los lineamientos de política y planes de acción, evaluando los
sistemas de administración, gerencia y control, con fines de su mejoramiento a través de la
adopción de acciones preventivas y correctivas pertinentes. El control gubernamental es
interno y externo y su desarrollo constituye un proceso integral y permanente
Interpretando a la Retamozo (2013), el sistema de control interno comprende las acciones de
cautela previa, simultánea y de verificación posterior que realiza la entidad sujeta a control,
con la finalidad que la gestión de sus recursos, bienes y operaciones se efectúe correcta y
eficientemente. Su ejercicio es previo, simultáneo y posterior. El control interno previo y
simultáneo compete exclusivamente a las autoridades, funcionarios y servidores públicos de
las entidades como responsabilidad propia de las funciones que le son inherentes, sobre la
base de las normas que rigen las actividades de la organización y los procedimientos
establecidos en sus planes, reglamentos, manuales y disposiciones institucionales, los que
contienen las políticas y métodos de autorización, registro, verificación, evaluación, seguridad
y protección. El control posterior es ejercido por los responsables superiores del servidor o
75
funcionario ejecutor, en función del cumplimiento de las disposiciones establecidas, así como
por el órgano de control institucional según sus planes y programas anuales, evaluando y
verificando los aspectos administrativos del uso de los recursos y bienes del Estado, así como
la gestión y ejecución llevadas a cabo, en relación con las metas trazadas y resultados
obtenidos. Es responsabilidad del Titular de la entidad fomentar y supervisar el
funcionamiento y confiabilidad del control interno para la evaluación de la gestión y el
efectivo ejercicio de la rendición de cuentas, propendiendo a que éste contribuya con el logro
de la misión y objetivos de la entidad a su cargo. El Titular de la entidad está obligado a
definir las políticas institucionales en los planes y/o programas anuales que se formulen, los
que serán objeto de las verificaciones.
Se entiende por control externo razonable el conjunto de políticas, normas, métodos y
procedimientos técnicos, que compete aplicar a la Contraloría General u otro órgano del
Sistema por encargo o designación de ésta, con el objeto de supervisar, vigilar y verificar la
gestión, la captación y el uso de los recursos y bienes del Estado. Se realiza
fundamentalmente mediante acciones de control con carácter selectivo y posterior. En
concordancia con sus roles de supervisión y vigilancia, el control externo podrá ser preventivo
o simultáneo, cuando se determine taxativamente por la Ley del Sistema Nacional de Control
o por normativa expresa, sin que en ningún caso conlleve injerencia en los procesos de
dirección y gerencia a cargo de la administración de la entidad, o interferencia en el control
posterior que corresponda. Para su ejercicio, se aplicarán sistemas de control de legalidad, de
gestión, financiero, de resultados, de evaluación de control interno u otros que sean útiles en
función a las características de la entidad y la materia de control, pudiendo realizarse en forma
individual o combinada. Asimismo, podrá llevarse a cabo inspecciones y verificaciones, así
como las diligencias, estudios e investigaciones necesarias para fines de control.
Interpretando al IAI-España (2013), el sistema de control interno, es un proceso integral
efectuado por el titular, funcionarios y servidores de una entidad, diseñado para enfrentar a los
riesgos y para dar seguridad razonable de que, en la consecución de la misión de la entidad, se
alcanzarán los siguientes objetivos gerenciales: Promover la eficiencia, eficacia, transparencia
y economía en las operaciones de la entidad, así como la calidad de los servicios públicos que
presta; Cuidar y resguardar los recursos y bienes del Estado contra cualquier forma de
pérdida, deterioro, uso indebido y actos ilegales, así como, en general, contra todo hecho
irregular o situación perjudicial que pudiera afectarlos; Cumplir la normatividad aplicable a la
entidad y a sus operaciones; Garantizar la confiabilidad y oportunidad de la información;
76
Fomentar e impulsar la práctica de valores institucionales; y, Promover el cumplimiento de
los funcionarios o servidores públicos de rendir cuentas por los fondos y bienes públicos a su
cargo o por una misión u objetivo encargado y aceptado.
El control eficaz es el conjunto de acciones, actividades, planes, políticas, normas, registros,
organización, procedimientos y métodos, incluyendo las actitudes de las autoridades y el
personal, organizadas e instituidas en cada entidad del Estado, para la consecución de los
objetivos institucionales que procura. Los componentes están constituidos por: i) El ambiente
de control, entendido como el entorno organizacional favorable al ejercicio de prácticas,
valores, conductas y reglas apropiadas para el funcionamiento del control interno y una
gestión escrupulosa; ii) La evaluación de riesgos, que deben identificar, analizar y administrar
los factores o eventos que puedan afectar adversamente el cumplimiento de los fines, metas,
objetivos, actividades y operaciones institucionales; iii) Las actividades de control gerencial,
que son las políticas y procedimientos de control que imparte el titular o funcionario que se
designe, gerencia y los niveles ejecutivos competentes, en relación con las funciones
asignadas al personal, con el fin de asegurar el cumplimiento de los objetivos de la entidad;
iv) Las actividades de prevención y monitoreo, referidas a las acciones que deben ser
adoptadas en el desempeño de las funciones asignadas, con el fin de cuidar y asegurar
respectivamente, su idoneidad y calidad para la consecución de los objetivos del control
interno; v) Los sistemas de información y comunicación, a través de los cuales el registro,
procesamiento, integración y divulgación de la información, con bases de datos y soluciones
informáticas accesibles y modernas, sirva efectivamente para dotar de confiabilidad,
transparencia y eficiencia a los procesos de gestión y control interno institucional; vi) El
seguimiento de resultados, consistente en la revisión y verificación actualizadas sobre la
atención y logros de las medidas de control interno implantadas, incluyendo la
implementación de las recomendaciones formuladas en sus informes por los órganos del
Sistema Nacional de Control (SNC); vii) Los compromisos de mejoramiento, por cuyo mérito
los órganos y personal de la administración institucional efectúan autoevaluaciones para el
mejor desarrollo del control interno e informan sobre cualquier desviación deficiencia
susceptible de corrección, obligándose a dar cumplimiento a las disposiciones o
recomendaciones que se formulen para la mejora u optimización de sus labores.
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2.2.2. SISTEMA DE CONTROL INTERNO
De acuerdo con el Informe COSO, el sistema de control interno es un proceso integrado a los
procesos, efectuado por el consejo de la administración, la dirección y el resto del personal de
una entidad, diseñado con el objeto de proporcionar una garantía razonable para el logro de
objetivos incluidos en las siguientes categorías: Eficacia y eficiencia de las operaciones;
Confiabilidad de la información financiera; Cumplimiento de las leyes, reglamentos y
políticas. De este modo el control interno es un proceso, es decir un medio para alcanzar un
fin y no un fin en mismo. Lo llevan a cabo las personas que actúan en todos los niveles, no
se trata solamente de manuales de organización y procedimientos. Sólo puede aportar un
grado de seguridad razonable, no la seguridad total, a la conducción. Está pensado para
facilitar la consecución de objetivos en una o más de las categorías señaladas las que, al
mismo tiempo, suelen tener puntos en común. Al hablarse del control interno como un
proceso, se hace referencia a una cadena de acciones extendida a todas las actividades,
inherentes a la gestión e integrados a los demás procesos básicos de la misma: planificación,
ejecución y supervisión. Tales acciones se hallan incorporadas (no añadidas) a la
infraestructura de la entidad, para influir en el cumplimiento de sus objetivos y apoyar sus
iniciativas de calidad.
Según la INTOSAI2, el control interno puede ser definido como el plan de organización, y el
conjunto de planes, métodos, procedimientos y otras medidas de una institución, tendientes a
ofrecer una garantía razonable de que se cumplan los siguientes objetivos principales:
Promover operaciones metódicas, económicas, eficientes y eficaces, así como productos y
servicios de la calidad esperada; Preservar al patrimonio de pérdidas por despilfarro, abuso,
mala gestión, errores, fraudes o irregularidades; Respetar las leyes y reglamentaciones, como
también las directivas y estimular al mismo tiempo la adhesión de los integrantes de la
organización a las políticas y objetivos de la misma; Obtener datos financieros y de gestión
completos y confiables y presentados a través de informes oportunos. Para la alta dirección es
primordial lograr los mejores resultados con economía de esfuerzos y recursos, es decir al
menor costo posible. Para ello debe controlarse que sus decisiones se cumplan
2 Comisión de Normas de Control Interno de la Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI).
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adecuadamente, en el sentido que las acciones ejecutadas se correspondan con aquéllas,
dentro de un esquema básico que permita la iniciativa y contemple las circunstancias vigentes
en cada momento. Por consiguiente, siguiendo los lineamientos de INTOSAI, incumbe a la
autoridad superior la responsabilidad en cuanto al establecimiento de una estructura de control
interno idónea y eficiente, así como su revisión y actualización periódica.
Según Aldave & Meniz (2013), el sistema de control interno, es el sistema integrado por la
estructura organizacional y el conjunto de los planes, métodos, principios, normas,
procedimientos y mecanismos de verificación y evaluación adoptados, con el fin de procurar
que todas las actividades, operaciones y actuaciones, así como la administración de la
información y los recursos, se realicen de acuerdo con las normas constitucionales y legales
vigentes, dentro de las políticas trazadas por la dirección y en atención a las metas u objetivos
previstos. El ejercicio del Control Interno debe consultar los principios de igualdad,
eficiencia, economía, celeridad, moralidad, publicidad y valoración de costos ambientales. En
consecuencia, deberá concebirse y organizarse de tal manera que su ejercicio sea intrínseco al
desarrollo de las funciones de todos los cargos existentes en la entidad, y en particular de las
asignadas a aquellos que tengan responsabilidad del mando. El Control Interno se expresará a
través de las políticas aprobadas por los niveles de dirección y administración de las
respectivas entidades y se cumplirá en toda la escala de la estructura administrativa, mediante
la elaboración y aplicación de técnicas de dirección, verificación y evaluación de regulaciones
administrativas, de manuales de funciones y procedimientos, de sistemas de información y de
programas de selección, inducción y capacitación de personal. Toda entidad bajo la
responsabilidad de sus directivos, debe por lo menos implementar los siguientes aspectos que
deben orientar la aplicación del Control interno: Establecimiento de objetivos y metas tanto
generales como especificas, así como la formulación de planes operativos que sean
necesarios; Definición de políticas como guías de acción y procedimientos para la ejecución
de los procesos; Adopción de un sistema de organización adecuado para ejecutar los planes;
Delimitación precisa de la autoridad y los niveles de responsabilidad; Adopción de normas
para la protección y utilización racional de los recursos; Dirección y administración del
personal conforme a un sistema de méritos y sanciones; Aplicación de las recomendaciones
resultantes de las evaluaciones de Control Interno; Establecimiento de mecanismos que
faciliten el control ciudadano a la gestión de las entidades; Establecimiento de sistemas
modernos de información que faciliten la gestión y el control; Organización de métodos
confiables para la evaluación de la gestión; Establecimiento de programas de inducción,
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capacitación y actualización de directivos y demás personal de la entidad; Simplificación y
actualización de normas y procedimientos.
Interpretando a Cepeda (2013), el sistema de control interno es el conjunto de órganos de
control, normas, métodos y procedimientos, estructurados e integrados funcionalmente,
destinados a conducir y desarrollar el ejercicio del control gubernamental en forma
descentralizada. Su actuación comprende todas las actividades y acciones en los campos
administrativos, presupuestal, operativo y financiero de las entidades y alcanza al personal
que presta servicios en ellas, independientemente del gimen que las regula. El Sistema está
conformado por el ente técnico rector; todas las unidades orgánicas responsables de la función
de control gubernamental; las sociedades de auditoría externa independientes, cuando son
designadas y contratadas, durante un período determinado, para realizar servicios de auditoría
en las entidades.
El sistema de control interno consiste en la supervisión, vigilancia y verificación de los actos
y resultados de la gestión pública, en atención al grado de eficiencia, eficacia, transparencia y
economía en el uso y destino de los recursos y bienes del Estado, así como del cumplimiento
de las normas legales y de los lineamientos de política y planes de acción, evaluando los
sistemas de administración, gerencia y control, con fines de su mejoramiento a través de la
adopción de acciones preventivas y correctivas pertinentes. El control gubernamental es
interno y externo y su desarrollo constituye un proceso integral y permanente
Interpretando a la Retamozo (2013), el sistema de control interno comprende las acciones de
cautela previa, simultánea y de verificación posterior que realiza la entidad sujeta a control,
con la finalidad que la gestión de sus recursos, bienes y operaciones se efectúe correcta y
eficientemente. Su ejercicio es previo, simultáneo y posterior. El control interno previo y
simultáneo compete exclusivamente a las autoridades, funcionarios y servidores públicos de
las entidades como responsabilidad propia de las funciones que le son inherentes, sobre la
base de las normas que rigen las actividades de la organización y los procedimientos
establecidos en sus planes, reglamentos, manuales y disposiciones institucionales, los que
contienen las políticas y métodos de autorización, registro, verificación, evaluación, seguridad
y protección. El control posterior es ejercido por los responsables superiores del servidor o
funcionario ejecutor, en función del cumplimiento de las disposiciones establecidas, así como
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por el órgano de control institucional según sus planes y programas anuales, evaluando y
verificando los aspectos administrativos del uso de los recursos y bienes del Estado, así como
la gestión y ejecución llevadas a cabo, en relación con las metas trazadas y resultados
obtenidos. Es responsabilidad del Titular de la entidad fomentar y supervisar el
funcionamiento y confiabilidad del control interno para la evaluación de la gestión y el
efectivo ejercicio de la rendición de cuentas, propendiendo a que éste contribuya con el logro
de la misión y objetivos de la entidad a su cargo. El Titular de la entidad está obligado a
definir las políticas institucionales en los planes y/o programas anuales que se formulen, los
que serán objeto de las verificaciones.
Se entiende por control externo razonable el conjunto de políticas, normas, métodos y
procedimientos técnicos, que compete aplicar a la Contraloría General u otro órgano del
Sistema por encargo o designación de ésta, con el objeto de supervisar, vigilar y verificar la
gestión, la captación y el uso de los recursos y bienes del Estado. Se realiza
fundamentalmente mediante acciones de control con carácter selectivo y posterior. En
concordancia con sus roles de supervisión y vigilancia, el control externo podrá ser preventivo
o simultáneo, cuando se determine taxativamente por la Ley del Sistema Nacional de Control
o por normativa expresa, sin que en ningún caso conlleve injerencia en los procesos de
dirección y gerencia a cargo de la administración de la entidad, o interferencia en el control
posterior que corresponda. Para su ejercicio, se aplicarán sistemas de control de legalidad, de
gestión, financiero, de resultados, de evaluación de control interno u otros que sean útiles en
función a las características de la entidad y la materia de control, pudiendo realizarse en forma
individual o combinada. Asimismo, podrá llevarse a cabo inspecciones y verificaciones, así
como las diligencias, estudios e investigaciones necesarias para fines de control.
Interpretando al IAI-España (2013), el sistema de control interno, es un proceso integral
efectuado por el titular, funcionarios y servidores de una entidad, diseñado para enfrentar a los
riesgos y para dar seguridad razonable de que, en la consecución de la misión de la entidad, se
alcanzarán los siguientes objetivos gerenciales: Promover la eficiencia, eficacia, transparencia
y economía en las operaciones de la entidad, así como la calidad de los servicios públicos que
presta; Cuidar y resguardar los recursos y bienes del Estado contra cualquier forma de
pérdida, deterioro, uso indebido y actos ilegales, así como, en general, contra todo hecho
irregular o situación perjudicial que pudiera afectarlos; Cumplir la normatividad aplicable a la
entidad y a sus operaciones; Garantizar la confiabilidad y oportunidad de la información;
Fomentar e impulsar la práctica de valores institucionales; y, Promover el cumplimiento de
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los funcionarios o servidores públicos de rendir cuentas por los fondos y bienes públicos a su
cargo o por una misión u objetivo encargado y aceptado.
El control eficaz es el conjunto de acciones, actividades, planes, políticas, normas, registros,
organización, procedimientos y métodos, incluyendo las actitudes de las autoridades y el
personal, organizadas e instituidas en cada entidad del Estado, para la consecución de los
objetivos institucionales que procura. Los componentes están constituidos por: i) El ambiente
de control, entendido como el entorno organizacional favorable al ejercicio de prácticas,
valores, conductas y reglas apropiadas para el funcionamiento del control interno y una
gestión escrupulosa; ii) La evaluación de riesgos, que deben identificar, analizar y administrar
los factores o eventos que puedan afectar adversamente el cumplimiento de los fines, metas,
objetivos, actividades y operaciones institucionales; iii) Las actividades de control gerencial,
que son las políticas y procedimientos de control que imparte el titular o funcionario que se
designe, gerencia y los niveles ejecutivos competentes, en relación con las funciones
asignadas al personal, con el fin de asegurar el cumplimiento de los objetivos de la entidad;
iv) Las actividades de prevención y monitoreo, referidas a las acciones que deben ser
adoptadas en el desempeño de las funciones asignadas, con el fin de cuidar y asegurar
respectivamente, su idoneidad y calidad para la consecución de los objetivos del control
interno; v) Los sistemas de información y comunicación, a través de los cuales el registro,
procesamiento, integración y divulgación de la información, con bases de datos y soluciones
informáticas accesibles y modernas, sirva efectivamente