La tierra no solamente es un elemento sobre el cual se desarrollan relaciones propias de la vida urbana; también es base para la producción agraria, lo cual implica que el legislador en sus distintos niveles ha aprobado textos normativos que regulan su uso y aprovechamiento, por ejemplo.
Siguiendo la organización establecida por la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) en cuanto a su división política, señala que el territorio nacional se divide en estados, Distrito Capital, dependencias federales, territorios federales. El territorio se organiza en municipios.
Esto significa – a primera vista – que el ámbito local está presente, tanto en lo urbano como rural.
Aún más, la Carta Magna define al municipio como la unidad política primaria de la organización nacional. Posee personalidad jurídica propia dándole autonomía, lo que incluye elección de sus autoridades; gestión de las materias de su competencia; creación, recaudación y control de sus ingresos.
Partiendo de la premisa que la acción de los municipios se sustenta – en gran medida – con la tributación, entendida como la forma para obtener los recursos necesarios para la satisfacción de necesidades colectivas, sin perjuicio de las correspondientes por asignaciones provenientes del nivel nacional, como el Situado Constitucional, Fondo de Compensación Interterritorial, entre otras; la realidad es que el nivel local vuelca su atención en los asentamientos urbanos, ya que allí se concentra – la mayor de las veces – el sustrato personal de éste, lo que le demanda una importante cuota de los gastos e inversiones, especialmente en servicios públicos: agua potable, gas doméstico, entre otros. Como consecuencia de ello va dejando – en segundo plano – las que se ubican en el área rural.
A esto hay que sumarle que – no siempre – las ciudades crecen ordenadamente, multiplicando las carencias que deben ser provistas por las entidades públicas.
En tal sentido, el legislador se ha visto en la necesidad de cambiar parámetros para regular los espacios y – de ellos – obtener recursos – como ocurre con la tributación – con miras a suplir demandas de las comunidades; en el ámbito urbano se puede citar el ejemplo del Impuesto sobre Inmuebles Urbanos o el de Vehículos.
Si a esta realidad se une que el campo también necesita que lleguen servicios públicos de calidad, no solamente por ser un derecho previsto por la CRBV, sino también como apoyo para el mejoramiento de las condiciones de vida, es cuando nacen una serie de instrumentos que tienen por objeto regular los espacios rurales; el derecho especial que – por excelencia – aplica para optimizarla es el Derecho Agrario.
En él se encuentran una serie de instituciones que – a simple vista – parecen confrontar con postulados de Derecho Civil, pero el legislador lo concibió para garantizar la supervivencia de la especie humana a través de la producción agrícola, ganadera, ambiental o pesquera, según sea el caso.
Uno de los elementos sobre el cual recaen regulaciones de este tipo es la tierra; la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario (2010) tiene por objeto establecer las bases para el desarrollo rural integral y sostenible, emitiendo una declaratoria de afectación de todas las tierras con vocación agrícola, sean públicas o privadas, lo que pasa por dar un uso apropiado que permita la producción y poder proveer de alimentos a la población.
Para tratar de cumplir ese cometido se crean en ese instrumento jurídico una estructura administrativa a través de órganos y entes nacionales. El Instituto Nacional de Tierras – conocido por sus siglas INTI – tiene por objeto la administración, redistribución de las tierras, regularización de la posesión sobre éstas; su sede principal está en la ciudad de Caracas pudiendo crear oficinas regionales. Posee personalidad jurídica, patrimonio propio y gozará de los privilegios y prerrogativas fiscales y procesales de la República.
El Instituto de Desarrollo Rural (INDER) tiene por objeto contribuir con el desarrollo rural integral del sector agrícola en materia de infraestructura, capacitación y extensión. Posee personalidad jurídica, patrimonio propio y gozará de los privilegios y prerrogativas fiscales y procesales de la República. Su sede principal está en la ciudad de Guanare, Estado Portuguesa, pudiendo crear oficinas regionales.
La Fundación para la Capacitación e Innovación para el Desarrollo Rural (CIARA) busca promover el mejoramiento de la calidad de vida y de la economía de las familias campesinas pobres y pequeños productores, mediante una mejora en su inserción en los procesos de desarrollo local, incrementando sus ingresos agropecuarios y sus condiciones socioeconómicas; está adscrita al INDER.
La Ley de Tierras y Desarrollo Agrario (LTDA, 2010) que implica la afectación de tierras con vocación agrícola, se desprende que todo inmueble apto para la producción agrícola se somete a las regulaciones de esta Ley.
A ello hay que sumarle que la Ley Orgánica del Ambiente (2006) desarrolla postulados constitucionales en procura de un ambiente seguro, sano y ecológicamente equilibrado, siendo obligación del Estado, es decir, en todos sus niveles, garantizar que la población se desenvuelva en un ambiente libre de contaminación con la participación activa de la sociedad.
Sin embargo, por razones obvias, a lo largo del tiempo, se utilizaron tierras con probable vocación agrícola que fueron calificadas como urbanas, bien sea para uso residencial, comercial o industrial, las cuales son competencia municipal.
Para evitar que exista un desequilibrio la Ley Orgánica de Ordenación del Territorio (LOOT, 1983) y la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística (LOOU, 1987), establecen parámetros donde se busca ponderar los diversos intereses en juego.
En efecto, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) pauta que se implementará una política de ordenación del territorio atendiendo a las realidades ecológicas, geográficas, poblacionales, sociales, culturales, económicas y políticas con premisa del desarrollo sustentable, acompañada por la participación ciudadana.
El régimen de tierras se vincula con lo previsto por la CRBV como competencias del Poder Nacional establecerlo en lo atinente a ordenación del territorio, bosques, suelos, aguas, aire, ambiente, producción agrícola, ganadera, pesquera y forestal, impuestos territoriales o sobre predios rurales.
Sobre esto, la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) – siguiendo la norma constitucional – ha previsto que se creará mediante ley nacional un impuesto sobre las tierras rurales donde se fijarán los mecanismos de recaudación y control por parte del Municipio.
Ahora bien, en la LTDA se crea un impuesto sobre tierras ociosas y usos no conformes a cargo del Poder Nacional, específicamente al Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT).
Cabe preguntarse, ¿es ese el impuesto a que se refiere la CRBV cuando le encomienda al legislador nacional la creación de impuestos territoriales o sobre predios rústicos cuya recaudación y control corresponda a los municipios? ¿El existente es otro? ¿Por qué no se ha creado aun, entonces?
Debe puntualizarse que el régimen significa la reserva concedida por el Texto Fundamental al Poder Nacional en cuanto al marco regulatorio, es que no pueden los estados y municipios dictar normas que invadan las competencias del nivel nacional, debiendo cooperar y coordinar con las instancias nacionales en sus proyectos y programas por ser competencias concurrentes; sin embargo, el ámbito local puede y debe ejercer las suyas en áreas como la urbanística, tributaria, tránsito terrestre urbano, entre otras.
Para el caso de las tierras rurales el municipio no puede aplicar el impuesto sobre inmuebles urbanos en razón de la materia, pues – como se ha dicho – el que grava los predios rurales es distinto de aquél, menos aún el de tierras ociosas y usos no conformes.
Es oportuno destacar lo previsto por la LOOT en cuanto a las llamadas Áreas bajo Régimen de Administración Especial – conocido por sus siglas ABRAE – lo que implica que son espacios sometidos a regulaciones y manejos singulares dadas sus características, lo que incluye zonas de aprovechamiento y áreas rurales de desarrollo integrado. Para ello se deben dictar los planes contemplados por ella.
Además ha previsto cómo se determina el perímetro urbano, incluidas las áreas de expansión donde están involucrados los ejidos conforme la LOPPM, la LOOU y la Ley de Tierras Baldías y Ejidos (1936).
También debe consultarse lo previsto por la Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno (2010) en los llamados distritos motores de desarrollo puesto que podría abarcar alguna de las ABRAE u otras en su creación.
La Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular (LOPPP,2010), tiene vinculación, puesto que su objeto es desarrollar y fortalecer al poder popular mediante el establecimiento de los principios y normas que sobre la planificación rigen a las ramas del Poder Público, así como la organización y funcionamiento de los órganos encargados de la planificación y coordinación de las políticas públicas, a fin de garantizar un sistema de planificación que tenga como propósito el empleo de los recursos públicos dirigidos a la consecución, coordinación y armonización de los planes, programas y proyectos para la transformación del país. Esto se relaciona también con iniciativas de participación como consejos comunales y otras formas.
