1. La Gestión Económica en la Planeación Territorial
La gestión económica en el Plan de Ordenamiento Territorial –POT – y, de manera general, en la planeación, es el proceso mediante el cual se definen los mecanismos de ejecución de los proyectos económicos que se establecen en los instrumentos de planeamiento físico y social del municipio. Es decir, la gestión económica implica la determinación de las formas y procedimientos de la intervención de las municipalidades en la vida económica del ente local.
El tema de la gestión económica de los municipios es un área difusa, por cuanto el rol del municipio en la actividad económica no es claro. Ello se debe a que la entidad territorial se ha visto como prestador de servicios pero no como actor del desarrollo económico local. Se expresa tal situación en el texto constitucional al establecer las funciones y alcances del municipio colombiano: “Artículo 311. Al municipio como entidad fundamental de la división político administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes.” Como se aprecia, la función económica del municipio es inexistente en el ordenamiento constitucional colombiano.
No obstante lo anterior, es indiscutible que la administración municipal constituye la más importante empresa de cada municipio. El tema de la gestión económica en el POT debe resolver dos temas que se complementan: en primer lugar el rol del sector público y del sector privado en el desarrollo económico, delimitando campos de actuación. En segundo lugar, es muy relevante definir la valoración económica de la actuaciones municipales como actor o promotor de proyectos económicos rentables, diferenciando el gasto publico sin retorno económico (aunque lo tenga en retorno social) del gasto publico con retorno económico, donde el municipio participa como inversionista de procesos productivos.
Los roles económicos implícitos que asumen los municipios son los siguientes:
- Apoyar la demanda interna por medio del gasto público.
- Promover la equidad a través del sistema impositivo y del gasto focalizado en los sectores de menores ingresos.
- Generar bienes públicos de libre acceso para la comunidad.
- Prestar los servicios públicos indispensables para la generación de actividad económica en el municipio.
- Proteger el capital ambiental con que cuenta el territorio municipal.
- Promover la capacitación de la mano de obra y el mejoramiento del capital humano del municipio.
Los roles municipales son de gasto y de promoción pero no de generación de riqueza económica, es decir, el municipio no se comporta como un agente económico racional. Tal dificultad esta en la base de la señalada indefinición del papel que debe jugar el municipio en la gestión del desarrollo económico local y, por tanto, en la gestión económica en los planes de desarrollo y de ordenamiento del municipio.
El avance del proceso descentralizador, entendido como instrumento real de transferencia de poder y de recursos del sector central del gobierno hacia los municipios, ha hecho variar la percepción de las comunidades locales respecto al rol económico del municipio. En el pasado reciente, desde que se inicio la descentralización en Colombia, el rol municipal se centró en la de prestador y generador de servicios y bienes públicos necesarios para la reproducción social y física de la comunidad local. En la medida en que se han obtenido coberturas crecientes de tales servicios y bienes públicos, las prioridades han venido cambiando, apareciendo los temas de generación de ingresos y de empleo, la creación de empresas, el apoyo a proyectos productivos, la competitividad local, la reducción de la pobreza y la creación de riqueza, como temas cada vez mas importantes tanto para gobernantes municipales como para comunidades locales. Es decir, el éxito de la descentralización para lograr los objetivos que se propuso en 1985, es la base para que se entre en un proceso nuevo donde la gestión del desarrollo económico local es de vital importancia y que abre nuevos retos para la descentralización política, ahora dirigida en la identificación de potencialidades endógenas de desarrollo económico local y en el rol que debe jugar el municipio en esa nueva realidad.
Estas nuevas prioridades del ente territorial, obliga al diseño de un tipo de intervención nueva para la política pública local. La primera reacción es la de sustitución de roles sin cambiar las prioridades políticas municipales, donde el municipio se convierte en empresario asumiendo actitudes y comportamientos que no son de su esencia publica.
Ese comportamiento genera la destinación de recursos públicos a actividades típicamente empresariales, que en corto plazo se convierten en venas rotas del municipio, que por no tener capacidad empresarial se transforman en focos de corrupción y clientelismo. Eso pone de presente que estas nuevas preocupaciones no pueden hacer perder la esencia de la actividad pública municipal, ni tampoco desnaturalizar las funciones propias de la acción empresarial privada.
Lo anterior nos lleva a un primer axioma en la promoción del desarrollo económico local por parte del municipio: La acción pública sobre la economía local no es un sustituto de la actividad privada empresarial y es ante todo su complemento. En ese sentido, la gestión económica en los planes de desarrollo o de ordenamiento debe ser dirigida a promover, fortalecer y facilitar la acción privada, como responsable final de la generación de empleo productivo y de riqueza económica en la localidad.
Esta gestión publica se ejecuta en dos esferas complementarias: cuando los objetivos de la política publica sobre desarrollo económico se dirigen a la generación de ingresos para sectores de bajos y medianos ingresos, las acciones que emprende la municipalidad se entrelazan con las políticas sociales de capacitación para el trabajo, la promoción de la asociatividad, la creación de capital social, la generación de fondos prestables de retorno mínimo, y hasta la formulación de planes de negocio y acompañamiento y seguimiento de proceso empresariales de los sectores populares. En este ámbito, el municipio sigue siendo un prestador de servicios y generador de gasto, sin retorno económico aunque represente altos rendimientos sociales.
Situación diferente se presenta cuando el objetivo de la intervención está ligada a la generación de competitividad local por medio de acciones directas sobre el aparato productivo, bien a través del establecimiento de normas que promuevan el accionar económico y que implican la entrega de derechos o bienes públicos intangibles como son los usos del suelo o la explotación del espacio publico, que se convierten en plataforma para nuevos emprendimientos y fuente de enriquecimiento para el sector privado o bien por medio de inversiones directas en proyectos productivos, en cuyo caso la municipalidad es actor económico directo y por tanto su participación debe ser valorada y remunerada en condiciones de mercado, donde la acción publica o el gasto local tiene un retorno económico similar a las inversiones del sector privado.
Para estos casos no es correcto asumir como criterio único de evaluación la tasa de retorno social de que se habla en los manuales de evaluación de proyectos, aunque esta se produzca, pues lo evidente es que la acción publica de la municipalidad esta generando réditos económicos de los cuales la entidad local y la sociedad a la cual representa, tienen derecho de usufructuar. En este caso la labor que asume el municipio es la de gestor de negocios con intervención pública y debe reflejarse en participación accionaria sobre la propiedad del negocio, que represente el valor de mercado del aporte público. El papel no es de prestador de servicios sino de promotor empresarial.
2. El sector rural en el desarrollo económico municipal
Desde una apreciación física y económica, todo municipio se compone de un área urbana y otra rural. Igualmente, la caracterización del municipio se determina con base en el aporte a la generación del excedente económico que haga cada área del municipio, en sus diferentes sectores o actividades económicas. Con base en ello, se pueden identificar municipios industriales, de servicios, agroindustriales y agropecuarios (agrícolas y/o pecuarios).
En todos los casos, el sector rural del municipio juega un rol de gran importancia en la caracterización municipal, ya como sector decisorio en ella, cuando los excedentes producidos en la ruralidad son determinantes de la economía local, ya como sector de apoyo, cuando son otros sectores los determinantes de dicha caracterización.
En la génesis de toda estructura urbana esta la generación de excedentes productivos del sector rural. La ciudad se conforma como lugar de encuentro e intercambio de dicho excedente. Es decir, la ciudad es hija legitima del desarrollo económico rural y del comercio.
Durante mucho tiempo, el sector rural es determinante en la caracterización del municipio, al punto que de su comportamiento económico depende las estructuras económicas y físicas de la totalidad del ente territorial y, en particular, del área urbana del mismo. Dicho de otra manera, las estructuras físicas y administrativas iníciales de un municipio lo condiciona el estado de desarrollo de su sector rural y la capacidad de este de generar los excedentes económicos que soporten la vida urbana.
Tal condicionamiento solo se supera cuando el área urbana es capaz de generar excedentes económicos que la pueden independizar del sector rural y ello esta en función del tamaño poblacional de la aglomeración urbana y la introducción de industrias y servicios que pueden sobrevivir independientemente del entorno rural. Mientras que no se logre ese tamaño mínimo del área urbana y no se introduzcan esas industrias y servicios, el municipio como un todo depende del área rural.
Reconocer esta condición esencial de la vida municipal, pone en perspectiva las acciones de planeación económica, social y física que se emprendan en el municipio.
Por tanto, no es posible ni viable establecer prioridades de ordenamiento, sin valorar correctamente las estructuras económicas y funcionales del sector rural. Pero esta condición no se ha comprendido suficientemente y el ejercicio de planeamiento municipal, en sus diferentes instrumentos (Plan de desarrollo y Plan de Ordenamiento), se ejecuta con un conocimiento insuficiente del sector rural, con mínima reflexión sobre el papel del sector rural en las estructuras municipales y con instrumental absolutamente insuficiente para una intervención eficiente de sus tendencias positivas o negativas.
Con base en este reconocimiento, al plantearse el asunto del desarrollo económico del sector rural, debe hacerse desde las funciones que cumple el sector en la vida municipal.
Estas pueden sintetizarse en las siguientes:
• Generador del excedente alimenticio y económico para soportar la reproducción social y física de la población rural y suficiente para la aparición del fenómeno urbano.
• Generador de la base económica local, tanto rural como urbana.
• Prestador de servicios ambientales para la población urbana y rural.
• Regulador de condiciones bióticas para la vida.
• Generador del paisaje natural.
• Hábitat de fauna y flora.
• Generador de tradiciones culturales y estéticas locales.
• Ofrece los lugares necesarios para la localización de infraestructuras necesarias y de alto impacto generadas por la actividad urbana.
Es decir, las funciones del sector rural son de cuatro tipos: económicas, ambientales, culturales y de soporte a la vida urbana, y es desde esas funciones que se puede definir las formas que se pueda intervenir la vida rural.
La intervención desde lo económico se realiza apoyando la mas eficiente producción del excedente económico, a partir de identificar y potenciar los usos económicos de la tierra y los recursos naturales. Desde lo ambiental la intervención de la política pública se realiza para proteger las áreas generadoras de servicios ambientales, condiciones bióticas especiales y del paisaje. En lo cultural se hace teniendo como guía la necesidad de preservar y fortalecer la identidad cultural como instrumento de reconocimiento y solidaridad local y mecanismo diferenciador frente a otras comunidades. Desde su función de soporte a la vida urbana la intervención municipal se hace buscando evitar los efectos adversos producidos por las infraestructuras que deban localizarse en el sector rural, pero que son generadas por la vida urbana (vr,gr. Planta de tratamiento, industrias de alto impacto, etc), efectos adversos que pueden producirse tanto para la población asentada en el área rural, como en el ambiente económico y físico del sector.
El instrumental con que cuenta el municipio para intervenir al sector rural puede ser desde acciones normativas o indirectas, acciones positivas o directas y acciones facilitadoras o de apoyo.
Las acciones normativas se traducen en decisiones sobre la estructura jurídica municipal, que ha de expresarse en reglamentaciones que permite o prohíben acciones económicas, ambientales, culturales o de soporte en el área rural del municipio. Así mismo en decisiones normativas de promoción por medio del instrumental fiscal, de impuestos y sanciones que afectan una actividad productiva, tanto en lo económico como en lo ambiental.
Las acciones positivas o directas, hacen referencia a la intervención directa del municipio como generador de bienes y servicios en el sector rural. Ello solo tiene sentido cuando esta intervención es creadora de ventajas competitivas locales o sirve de motor de arranque (take off) de nuevos procesos productivos en la localidad.
Las acciones facilitadoras o de apoyo, son instrumentos de intervención municipal que promueven actividades o comportamientos físicos, económicos o sociales que potencian la actividad económica rural o mejoran los servicios ambientales que el sector presta al municipio y a la sociedad en su conjunto.
A manera de una presentación, los instrumentos municipales de intervención en el sector rural que se han identificado, entre otros, son los siguientes:
• En lo económico
Acciones Normativas:
Reglamentación de: usos de recursos naturales, prohibición de producciones que afecten el interés general.
Promoción de la producción: Reducción de impuestos para producciones deseables, elevación de impuestos para producciones indeseables, apoyo fiscal para emprendimientos rurales, castigo a uso inadecuado de recursos naturales y de la tierra.
Acciones positivas:
Promoción de la Producción: Implementar proyectos agropecuarios y agroindustriales.
Acciones facilitadoras:
Realización de estudios.
Identificación de oportunidades para el sector privado.
Apoyo fiscal y del gasto publico para proyectos productivos rurales.
Mejoramiento del capital humano rural.
Creación de valores empresariales en la vida rural.
• En lo Ambiental
Acciones Normativas:
Reglamentación de: usos de la tierra y de recursos naturales.
Promoción de la producción: Reducción de impuestos para usos ambientales deseables, elevación de impuestos para usos indeseables,
Acciones positivas:
Promoción de los servicios ambientales a cargo del municipio.
Acciones facilitadoras:
Realización de estudios.
Identificación de oportunidades para el sector privado.
Apoyo fiscal y del gasto publico para proyectos de servicios ambientales rurales.
Mejoramiento del capital humano rural.
La cultura y la técnica como instrumento de conciencia ambiental.
Responsabilidad ambiental inter – generacional.
Un tema de importancia es establecer la valoración económica y financiera de la intervención municipal en el sector rural, pues ello implica instituir un modelo donde la política publica o el gasto publico generador de réditos económicos para el sector privado debe ser recompensado, no solo a través de la soberanía fiscal sino también como actor económico, en las condiciones de racionalidad propia de la economía capitalista, donde el que invierte tiene representación patrimonial y posibilidad de participar en las ganancias de los negocios en proporción a su inversión.
En el sector rural, por el tipo de funciones que cumple el sector, la valoración tiene una doble conceptualización, contradictoria entre lo económico y lo ambiental. En lo económico la valoración económica y financiera del aporte público a la producción se debe implantar a través de la recuperación económica del gasto público productivo. Es decir, es la lucha para que el sector privado reconozca al sector público como actor del desarrollo económico y no solo como oferente de servicios y bienes públicos sin retribución económica.
En lo ambiental la valoración económica y financiera de los servicios ambientales que prestan las área protegidas de propiedad privada busca incorporar a la contabilidad publica y privada el costo de oportunidad que implica la destinación de bienes y propiedades a producir un servicio publico y que históricamente se ha considerado un bien libre, es decir, sin costo económico, como lo es el aire, el agua, el paisaje o el hábitat natural. Es decir, la valoración implica poner costos económicos a servicios vitales para la sociedad interiorizándolos a favor de los propietarios de las tierras que los producen y que deben ser sustraídas de la producción mercantil.
En lo económico se busca que el gasto público productivo sea valorado como bien económico. En lo ambiental, igualmente, se busca que los servicios ambientales generados en el sector privado también se valoren como bienes económicos y no solo como una carga establecida en normas de uso y aprovechamiento.