Recursos hídricos en Chile: disponibilidad, usos, desafíos y riesgos para el sector sanitario

Disponibilidad de recursos hídricos en Chile

Dentro del contexto mundial, Chile podría ser calificado como un país privilegiado en materia de recursos hídricos. Al considerar todo el territorio chileno, el volumen de agua procedente de las precipitaciones que escurre por los cauces es de 53.953 m³ por persona al año, superando en 8 veces la media mundial (6.600 m³/habitante/año), y en 25 veces el mínimo de 2.000 m³/habitante/año que se requiere desde la óptica de un desarrollo sostenible (Banco Mundial, 2011).

Sin embargo, cuando se analiza regionalmente este valor promedio, se hace evidente la heterogeneidad hídrica del país. De este modo, desde la Región Metropolitana hacia el norte, prevalecen condiciones de escasez, donde la escorrentía per cápita promedio está por debajo de los 500 m³/persona/año, mientras que las regiones de O’Higgins hacia el sur superan los 7.000 m³/persona/año, llegando a un valor de 2.950.168 m³/persona/año en la Región de Aysén (Ministerio del Interior, 2015). En el gráfico 1 se muestra la disponibilidad de agua en Chile por habitantes y por región.

Se estima que Chile posee un importante volumen de recursos subterráneos, no obstante, la mitad de Chile tiene una disponibilidad de agua subterránea por habitante menor a la media mundial (MOP, s.f.). Ayala (2010), señala que la recarga media estimada alcanza aproximadamente 55 m³/s desde la Región Metropolitana al norte. Al sur de la VI región no se tiene información detallada del potencial de recarga, pero según, una primera aproximación de la DGA, la recarga sería alrededor de 160 m³/s entre las regiones VII y X.

La utilización efectiva de las aguas subterráneas fue estimada en 88 m³/s, de los cuales 49% se utilizaba para la agricultura, 35% para abastecimiento poblacional y 16% para industria (Salazar, 2003). Las aguas subterráneas son particularmente importantes para el sector sanitario, representando un 53% de la capacidad total de producción de agua potable (SISS, 2016).

La explotación de aguas subterráneas fue poco significativa hasta los años 90. Es a partir de entonces que el incremento de las solicitudes de derechos y el uso del agua subterránea ha sido muy fuerte. En la actualidad, se notan algunos acuíferos o sectores de acuíferos sobreexplotados, principalmente en la parte norte y central del país en los cuales se han generados conflictos importantes (Banco Mundial, 2011). Actualmente existen 110 cuencas con sobre otorgamiento de derechos, cuyo detalle se muestra en el gráfico 2.

Según Fundación Chile los Derechos de Aprovechamiento de Aguas (DAA) otorgados son en promedio 6 veces la extracción de aguas a nivel país (www.escenarioshidricos.cl). Al respecto la OCDE, citada en www.escenarioshidricos.cl, señala que “las distorsiones en la asignación y el comercio de derechos de aprovechamiento de aguas, y la falta de una gestión integral de los recursos hídricos traen aparejada la sobreexplotación de algunos acuíferos y exacerban los conflictos locales”.

Usos del agua en Chile y balance de oferta demanda

De acuerdo al informe desarrollado por el Banco Mundial (2011) el uso del agua en el país alcanza 4.710 m³/s, de los cuales el 89% corresponde a usos no consuntivos y un 11% a usos consuntivos. El riego representa el 73% de las extracciones a nivel nacional, utilizado para regar 1,1 millones de hectáreas. El uso doméstico equivale a 6% de las extracciones y se utiliza para abastecer al 99,8% de la población urbana y rural concentrada. Los usos mineros e industriales representan el 9 y 12% de las extracciones totales respectivamente.

El sostenido crecimiento económico y desarrollo social de las últimas décadas han generado demandas cada vez mayores sobre los recursos hídricos por parte de los diferentes tipos de usuarios. Este crecimiento sostenido, sin precedentes en la historia, se produce en un contexto en el cual los recursos hídricos en una buena medida ya están comprometidos en el abastecimiento de los usos actuales (Ayala, 2010).

De acuerdo con información procedente de la DGA y las proyecciones realizadas en función del crecimiento económico y de la infraestructura prevista a construir, se registra un déficit entre oferta y demanda entre la Región de Arica y la Región Metropolitana, déficit que se incrementará sustantivamente hacia un horizonte de 15 años más, tal como se puede apreciar en el balance hídrico incluido en el gráfico 3.

Agua potable y saneamiento

En términos generales, las aguas necesarias para el abastecimiento de la población y el uso industrial en las ciudades son minoritarios frente a otros usos consuntivos. Este uso representa un 6% de los usos consuntivos nacionales y corresponde a 4,3 millones de usuarios. A nivel nacional, de acuerdo al Informe de Gestión del Sector Sanitario (SISS, 2016), la capacidad máxima de producción de agua potable es de 93.699 l/s, de los cuales el 53% corresponde fuentes de agua subterránea y el 46 % a fuentes superficiales.

La escasez de agua es tan fuerte en el norte del país que el abastecimiento de ciudades como Taltal y Antofagasta proviene en una facción importante de la desalación de agua de mar, la cual representa actualmente el 1% de la producción total de agua potable.

En Chile los avances en los servicios de agua potable y saneamiento han sido sobresalientes (ver evolución de los principales indicadores de saneamiento en el gráfico 4). Sin embargo, la industria sanitaria actualmente presenta elevados porcentajes de pérdida de agua potable en redes. De acuerdo al último informe de gestión del sector sanitario publicado por la Superintendencia de Servicios sanitarios (SISS, 2016), el porcentaje de agua no facturada de las 27 empresas principales fue del 32% con un valor máximo del 43,3%.

De acuerdo a la SISS, más del 70% del agua no facturada corresponde a pérdidas físicas, siendo estas las que se generan en la infraestructura por roturas de cañerías o fisuras que producen filtraciones que no afloran, lo cual a su vez deja en evidencia una baja tasa de renovación de la infraestructura sanitaria (SISS, 2014).

Como referencia se puede señalar que en términos promedios en los países miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) las pérdidas de agua fluctúan entre 22% y 25% y en los procesos de tarificación por parte del regulador para la etapa de distribución se considera que el nivel de pérdida máximo no debe superar el 15% y en la etapa de producción las pérdidas no deberían superar el 5%.

De acuerdo al Banco Mundial (2011), como aspecto relevante para explicar el nivel de pérdidas, además de la antigüedad de la antigüedad de las redes, se señala que en múltiples sistemas de distribución de agua potable las tuberías de PVC han tenido problemas de fugas, por lo que precisa que sería necesario analizar cuantitativamente la información que hubiera disponible.

De acuerdo a información publicada por la SISS (2016), el consumo residencial de agua potable en Chile ha venido cayendo progresivamente en el tiempo alcanzando actualmente un consumo per cápita de 130 l/hab/día, valor similar a países europeos como Finlandia (139 l/hab/día) y el Reino Unido (143 l/hab/día). No obstante, se ubica por sobre el consumo de países de la región como Uruguay (128/hab/día), Brasil (116 l/hab/día), o Colombia (79 l/hab/día).

Dado que la cobertura de tratamiento de aguas servidas aumentó fuertemente durante los últimos 15 años, siendo actualmente de un 99,9% en áreas urbanas. El volumen de aguas servidas tratadas, como se puede apreciar en el gráfico 5, ha crecido en términos proporcionales alcanzando actualmente 1207 millones de m³/año.

Esta agua es descargada, según sea el caso, a cursos de agua superficiales o marinos perdiéndose actualmente la posibilidad de ser reutilizada, por ejemplo, en la recarga de acuíferos. Al respecto, el pronunciamiento vigente del ente regulador establece que el agua tratada debe ser descargada en el punto que establece la concesión respectiva, pero no impide que antes de su descarga sean utilizadas por las empresas sanitarias en los fines propios de la concesión, pudiendo destinarlas por ejemplo a la recarga de acuíferos (Ord. SISS 2725/2011).

Marco legal e institucional

El Código de Aguas (DFL N°1122 de fecha 13 agosto de 1981) es la base legal más importante de la Gestión de los Recursos Hídricos en Chile.

El Código de Aguas tuvo éxito en fomentar las inversiones relacionadas con el agua y en mejorar la eficiencia de su uso, sin embargo, su aplicación generó problemas en lo relacionado con la necesidad de reconciliar incentivos económicos y de competencia, con la protección del interés público, limitando la participación del Estado en la gestión de un recurso complejo, crucial para el desarrollo (Banco Mundial, 2011).

Según se establece en la Política Nacional para los Recursos Hídricos el actual marco regulatorio para los recursos hídricos no permite hacer frente a los desafíos del crecimiento económico, poblacional y desarrollo social, ni de las situaciones de menor disponibilidad de aguas en vastas regiones del país.

Por tanto, se concluye que será necesario introducir modificaciones y cambios significativos en el ámbito legal e institucional para poner al país a la altura de estos desafíos y en concordancia con los otros miembros de la OCDE. En este sentido se proponen las siguientes líneas de acción:

• Reforma Constitucional: El proyecto de reforma constitucional toma como punto de partida consagrar el agua como un bien nacional de uso público y parte componente del sistema de derechos humanos, en línea con lo aprobado en la Resolución 64/292 de la Asamblea General de Naciones Unidas sobre el derecho humano al agua y el saneamiento.
• Modificaciones al Código de Aguas: Se propone realizar cambios de importancia en materia de constitución, temporalidad y ejercicio de los Derechos de Aprovechamiento de Aguas, así como respecto de sus causales de extinción. Conjuntamente con ello, se propone fortalecer tanto el rol del Estado como el de las organizaciones de usuarios.

Por otra parte, el marco regulatorio del sector sanitario chileno establece un régimen concesional para la explotación de los servicios públicos sanitarios en sus cuatro fases (producción, distribución, recolección y disposición), al cual necesariamente estarán sujetos en su calidad de servicios monopólicos regulados.

Los pilares del marco regulatorio son los siguientes:

• Régimen de concesiones;
• Sistema de fijación de tarifas;
• Fiscalización de la calidad de servicio y aplicación de sanciones en caso de incumplimiento y;
• Subsidios directos a la demanda.

En cuanto a los recursos de agua para prestar los servicios, la Ley establece que las concesionarias deben contar con los derechos de aprovechamiento de aguas, en propiedad o usufructo para garantizar la satisfacción de la demanda futura. Bajo el marco regulatorio actual los derechos de agua se reasignan por el mercado, por tanto, las concesionarias deben adquirirlos a precios de mercado.

Desde el punto de vista institucional actualmente en Chile existen 43 organismos vinculados con la gestión del agua ante lo cual el Banco Mundial (2011) advierte que se pueden generar superposiciones, duplicidades y vacíos de funciones que afecten la gestión de los recursos hídricos, en razón de lo cual propone el fortalecimiento de la institucionalidad del agua en Chile mediante la creación de una subsecretaría de recursos hídricos y la implementación de una agencia nacional de aguas.

Desafíos y riesgos para el sector sanitario

Principales desafíos

• Escasez hídrica: En el último tiempo se ha presentado un problema creciente de escasez hídrica, la cual tiene su principal causa en el déficit de precipitaciones que se viene registrando desde hace varios años producto de la sequía que afecta a gran parte del territorio nacional.
• Aumento de la Demanda: De acuerdo a estimaciones de la Superintendencia de Servicios Sanitarios la demanda a nivel país en los próximos 10 años crecerá del orden del 11%. Esta situación es especialmente preocupante para las regiones del norte del país para los cuales se espera los siguientes aumentos de la demanda: Arica 6,7%, Iquique 27,5%, Antofagasta 8,5%, Copiapó 8,5%, La Serena – Coquimbo 17,4% (Espinoza M., 2014).
• Marco regulatorio, derechos de agua: Para satisfacer esta mayor demanda se deberá contar con mayor disponibilidad del recurso hídrico, para lo cual se deberán adquirir derechos de agua en un mercado rígido y distorsionado.
• Mala calidad de las aguas: Dada la sobreexplotación actual de los acuíferos aumentarán los sectores en que se requerirán tratamiento para abatir la contaminación de sus aguas o será necesario profundizar los pozos. La reducción de los caudales ha implicado la aparición o el aumento de contaminantes como sulfatos, nitratos, cloruros y arsénico que deben ser tratados a un alto costo (Espinoza M., 2014)
• Seguridad de abastecimiento: Dado el escenario que nos planea el cambio climático se hace necesario el contar con infraestructura que permita dotar de mayor resiliencia a los sistemas de distribución de agua potable, lo cual obligará al sector sanitario a desarrollar nuevas y fuertes inversiones. Cabe señalar que sólo en el año 2014 se ejecutaron inversiones por un monto de 24.000 millones de pesos para enfrentar la sequía en las regiones III, IV, V y RM (Espinoza M., 2014) Amenazas por turbiedad extrema: El cambio de régimen de precipitaciones asociado al cambio climático puede generar bruscos aumentos de turbiedad en ríos que son utilizados como puntos de captación para la producción de agua potable. Esta situación deberá ser mitigada mediante la construcción de obras de seguridad.
• Pérdidas de agua en redes de distribución: Según lo establece la Estrategia Nacional de Recursos Hídricos, uno de los desafíos prioritarios para el sector sanitario chileno, en línea con la eficiencia que debe imperar en la gestión del agua, es disminuir los consumos y minimizar las pérdidas de agua potable que no logra ser distribuida a los clientes debido a filtraciones, roturas de redes y demás deficiencias técnicas que se producen en las redes públicas de abastecimiento y recolección.
• Ciudadanía cada vez más empoderada: Actualmente encontramos a una sociedad cada vez más demandante de sus derechos exigiendo: calidad de servicio, precios justos, respuestas oportunas. Tolerancia cero a fallas y una creciente participación ciudadana será parte del contexto en que se deberá desenvolver el sector sanitario.
• Gestión de emergencias: Desarrollar Planes coordinados entre las empresas y con las autoridades para la Gestión de emergencias, especialmente por desastres naturales actualmente constituye un imperativo del cual el sector sanitario debe hacerse cargo en su conjunto.
• Institucionalidad del agua dispersa: actualmente existen 43 organismos vinculados con la gestión del agua, lo cual claramente dificulta la gestión de este recurso.

Riesgos detectados e impactos asociados

Con base en las situaciones anteriormente descritas, en la siguiente Tabla se identifican los principales riesgos a que se verá expuesto el sector sanitario y los posibles impactos ambientales, económicos, políticos y sociales que su materialización conlleva.

Conclusiones y recomendaciones

Como marco general se hace necesario entender que la dimensión económica es sólo una de las dimensiones del agua, siendo antes que nada un bien de uso público, vulnerable y esencial para la vida humana y de los ecosistemas, por tanto, se requiere un marco normativo orientado a un interés colectivo general y no sólo a la eficiencia económica en el uso individual. En este sentido se debe desarrollar un cambio radical del marco regulatorio del agua que considere:

• Establecer a nivel constitucional el deber del estado de respetar, proteger y satisfacer el derecho humano al agua, estableciendo usos prioritarios para uso humano personal y doméstico.
• Políticas que garanticen la explotación sustentable del recurso conjugando equilibradamente las variables ambientales, ecológicas y sociales.
• Establecer regulaciones específicas que incentiven el uso de fuentes no convencionales de agua.

Desde el punto de vista institucional, dado que actualmente la gestión del agua en Chile se encuentra dispersa en varios organismos, se deberían adoptar las sugerencias que ha efectuado el Banco Mundial para el fortalecimiento de la institucionalidad del agua en Chile creando una subsecretaría de recursos hídricos e implementando una agencia nacional de aguas, con la finalidad de abordar en forma integral la planificación y ordenamiento del territorio con base en la capacidad de carga de cada cuenca. A esta planificación se debe incorporar la Gestión Integrada de Recursos Hídricos.

Paralelamente el Estado debe incentivar y promover aquellas actividades que pueda generar mayor disponibilidad de agua en las cuencas, partiendo por campañas de ahorro, la reutilización del agua en procesos productivos cuando sea posible y la recarga de acuíferos con aguas regeneradas para su posterior consumo humano. Actualmente se descargan 1.207 millones de m3/año de agua tratada que tiene el potencial de ser reutilizada o destinada a la recarga de acuíferos en aquellos casos que sea técnicamente factible.

En lo referente a enfrentar eventos extremos productos del cambio climático, como lo son las sequías y las precipitaciones extremas, se hace necesario que el sector sanitario invierta en obras que permita dar mayor seguridad operativa a los sistemas de producción de agua potable, generando sistemas más robustos y resilientes. Además, el ente regulador debe propiciar la elaboración e implementación de planes de emergencia que permitan garantizar el suministro alternativo de agua potable en caso de eventos catastróficos que afecten la continuidad del servicio, para lo cual se requerirá de una coordinación efectiva entre los organismos del estado y las empresas sanitarias.

En lo referente a enfrentar las altas pérdidas de agua que actualmente presenta el sector sanitario chileno, se hace necesario que las empresas desarrollen un Plan de Gestión de Activos que permita optimizar las inversiones en renovación de infraestructura y paralelamente mejorar la gestión de la red de distribución de agua potable dotándola de más y mejor tecnología que permita la rápida detección de roturas y su eliminación en forma oportuna. De igual forma se hace necesario que el ente regulador genere una política de incentivos que premie a aquellas empresas sanitarias que muestren un mejor desempeño en materia de reducción de pérdidas de agua y por el contrario castigue económicamente a aquellas que no realizan inversiones en este sentido.

Finalmente, para hacer frente a un cliente cada vez más empoderado se hace necesario fortalecer la entrega de información adecuada y oportuna a los clientes, transparentando lo procesos claves como por ejemplo planes de inversión y el proceso de fijación de tarifas, e incorporando la participación de la ciudadanía desde la etapa embrionaria de los proyectos que pueden generar mayor resistencia, como es el caso de la construcción y/o ampliación de sistemas de tratamiento de aguas servidas, o la construcción de grandes embalses para la acumulación de agua.

Bibliografía

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• escenarioshidricos.cl.