Manual 1 - Metodología general. Ordenamiento territorial de la Cuenca Alta del Río Yaque del Norte y del Municipio de Jarabacoa

Autor: Marvin Melgar Ceballos

Sostenibilidad y gestión ambiental

03-2006

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1. Introducción

Los gobiernos locales han venido evolucionando de su rol clásico de prestadores de servicios hacia un rol de asumir funciones anteriores y ser gerentes de desarrollo local y planificación territorial. Este proceso debe verse como un espiral de desarrollo (circulo virtuoso) que se obliga a enfrentar las limitaciones de carácter institucional, jurídico y de capacidades existentes.

En la mayoría de latinoamérica, los niveles de institucionalidad son incipientes y ello se expresa en estructuras municipales muy vulnerables a los cambios cuando hay nuevos gobiernos en la municipalidad; son inestables y con limitada capacidad de movilizar recursos locales.

El desarrollo de herramientas que permita desarrollar un proceso participativo de fortalecimiento a los gobiernos municipales, debe de ser visto como una acción prioritaria a desarrollar, en búsqueda de optimizar las potencialidades del territorio.

Los procesos de planificación estratégica y ordenamiento territorial deben de desarrollarse en forma participativa, los estudios técnicos deben de presentarse y validarse con la sociedad civil con el fin de desarrollar propuestas objetivas y que coadyuven en el desarrollo sostenible del territorio.

El presente documento contiene el primer acercamiento a la “Propuesta Metodologica y Plan de Trabajo” a la consultoría de “Apoyo a la Planificación Estratégica y Ordenamiento Territorial de la Cuenca Alta del Rio Yaque del Norte y del Municipio de Jarabacoa”.

Al presentar la siguiente metodología permite además desarrollar las lecciones aprendidas del proceso que se implemento durante un periodo de ocho (8) en la CAY y el Municipio de Jarabacoa, que permitió desarrollar el Plan de Ordenamiento Territorial

Es importante hacer notar que el propósito del presente documento es servir de base para la extrapolación de la experiencia a otros territorios. La experiencia acumulada del primer territorio piloto (CAY y Jarabacoa) ha permitido incrementar e enriquecer la metodología en búsqueda de la simplificación y reducción en recursos humanos, financieros y logísticos.

El conjunto de manuales metodológicos incluyen:

1. Guía metodologica general;
2. Manual para Estudio de Capacidad de Uso de la Tierra (ECUT);
3. Manual para desarrollo de Diagnostico de Areas Criticas (DAC);
4. Manual para desarrollo de Caracterización Socioeconomica Rápida (CSR).

El presente documento presente en forma general la metodología general que permitira el desarrollo del Plan de Ordenamiento Territorial a nivel de Cuencas Hidrográficas y/o Municipios.

2. Justificación para el desarrollo del Ordenamiento Territorial

El ordenamiento territorial es definido como el proceso de planificación, programación global y coordinado de un conjunto de medidas que buscan una mejor distribución espacial de los seres humanos, actividades productivas y recreativas, tomando en cuenta los recursos naturales disponible (potencialidades - restricciones) y teniendo que contribuir al desarrollo armonioso de cada territorio. El ordenamiento territorial busca hacer coincidir los intereses propios de un territorio dado a los de un conjunto espacial más extenso en el cual se inserta la finca, la comunidad, el municipio, la región, la provincia y el país entero. Por lo tanto, el ordenamiento territorial busca remediar los excesos, desequilibrios y disparidades provocadas por acciones antrogénicas demasiado libres, muy espontáneas y casi exclusivamente concentradas en la variable de rentabilidad económica.

Fortalecer el proceso de formulación de un Plan Estratégico Ordenamiento Territorial Municipal de Jarabacoa, contribuye a consolidar acciones de planificación que permitirán a mediano y largo plazo el uso apropiado de los recursos humanos, financieros y naturales del municipio, permitiendo generar el desarrollo sostenible con una fuerte base social. El modelo de formulación a desarrollar en el contexto del Plan Estratégico Ordenamiento Territorial Municipal se inspira en una filosofía de planificación participativa con equidad de género, concertada para promover el desarrollo sostenible a nivel regional con enfoque de programas sectoriales, cadenas y clusters. Supone entonces, que los actores locales privados y públicos identifican mayormente las mejores opciones de desarrollo y conservación de sus territorios. A la vez se orienta el fortalecimiento de las capacidades locales y regionales para la gestión medio ambiental y financiera de los territorios.

De manera general, el esquema del Plan Estratégico Municipal formulado sobre la base del ordenamiento territorial representa un marco de referencia destinado a permitir el examen de las grandes decisiones de los sectores públicos y privados, en cuanto a ubicación geográfica de sus inversiones relevantes, y se constituyen en una guía para las intervenciones de desarrollo de todas las entidades del aparato estatal (mapeo), así como instrumento de orientación de actividades del sector privado.

3. ¿Que es el ordenamiento territorial?

El ordenamiento Territorial implica y es al mismo tiempo una eolítica de estado (ej. Ley 64-00), un instrumento de planificación de desarrollo por medio del cual se obtiene una calidad de vida armoniosa con la naturaleza y un compromiso intergeneracional... Es una perspectiva holística, democrática, participativa. Permite: adecuar la organización político-administrativa y la proyección espacial de la política social, económica, ambiental y cultura.

Es un proceso articulado, estratégicamente planificado, dinámico, iterativo cuyo objetivo es promover el aprovechamiento racional del espacio y recursos naturales, previene, mitiga suprime el incrementalismo Desarticulado”, uso y abuso del espacio y sus recurso, siendo lo contrario a los modelos desarrollista. Evoluciona hacia la acción territorial, pues propicia cambios mediante intervenciones reales, acciones coherentes y organizadas. No es una meta mucho menos un mapa fijo, esta en constante evolución.

Toma en consideración la integración y el balance de demanda y expectativas de una población creciente. Considera la capacidad y característica del territorio y sus recursos, en tanto que espacio vital y sustento intergeneracional. Debe fundamentarse en parámetros de mínima variabilidad, fácilmente proyectables y capaces de caracterizar adecuadamente las áreas de mayor incertidumbre.

Evoluciona continuamente luego de valoraciones dinámicas y flexibles de sus resultados parciales e impacto sobre el entorno físico, sociocultural y biológico. Esto no se hace ni debe establecerse un ordenamiento territorial fijo, sino flexible que varia constantemente. Considera las condiciones socioeconómicas para disminuir la desigualdad y la concentración de la riqueza.

Su fundamento teórico y operativo conduce hacia el desarrollo sostenible e integral de los recursos naturales y la reducción de la vulnerabilidad ambiental, el deterioro del ambiente y los recursos naturales. El desarrollo y la conservación deben encontrar un equilibrio que permite aprovechar los Recursos Naturales sin deteriorarlos ni agotarlos.

El Ordenamiento Territorial comprende varias áreas básicas: El ambiente físico y natural, lo social (demografía, cultura, historia, salud, educacion y organización), la economía (macro y micro económica, industria, turismo, comercio, económica informal, forestaría y agropecuaria) y la política (administración, regionalización, legislación, planificación, institucionalidad y toma de decisiones).

La planificación territorial, es un proceso de tipo consensual y participativo, en sociedades democráticas, que sirve de dirreccionalidad para la toma de decisiones por parte de los organismos del sector público, responsables del diseño de las políticas de carácter ambiental/territorial, el desarrollo del plan de ordenamiento territorial debe de generase partiendo de:

• La participación activa de los actores claves de la sociedad civil:

La participación es el dialogo que vincula a los agentes que toman las decisiones y a las organizaciones de la sociedad civil para alcanzar logros comunes, muchos de ellos definidos en satisfactores de necesidad humanas y en preservación de la base de sustentación ecológica.

La participación busca el consenso entre los agentes del sector público y los lideres de las comunidades sobre los objetivos y las propuestas de acciones de intervención, para de esa manera sentar las bases sobre las cuales se contribuye la viabilidad socio/política de las soluciones a los problemas fundamentales y a la potenciación de oportunidades.

El rol de la comunidad organizada y su participación en el proceso de planificación territorial es fundamental, por que contribuye en la identificación de problemas, necesidades y aspiraciones de la comunidad, generan ideas, soluciones a los problemas y potencial los recursos existentes aportan información básica y son conocedores de las condiciones económicas y físico/naturales de su unidad socio/ambiental, proponen alternativas de solución de problemas mediante la identificación, diseño y ejecución de programas, proyectos y medidas, identifican áreas de criticas y buscan consenso par las soluciones y promocional las oportunidades que se articulan a una base natural.

• Necesidades y generación de compromisos

Una consideración que debe prevalecer en el proceso de planificación territorial es la necesidad para generar el compromiso, entendido como la aceptación, mediante el consenso y la participación de los diversos actores gubernamentales y de la sociedad civil para establecer un proceso de planificación y gestión publica, que facilite de sus expectativas la solución de sus problemas y potenciar las características del territorio (Cuenca y/o municipio).

Esta necesidad y compromiso involucra:

a. Entender que el proceso de planificación y su instrumento, el plan, debe surgir como una necesidad social, en el que debe participar de manera activa el agente de toma de decisión, el Estado en sus diversos ámbitos de competencia, con énfasis en cuanto a su responsabilidad frente al manejo del territorio y los recursos naturales, porque el interés primordial es dar respuesta de una mantera eficiente a las necesidades sentidas de la población.

b. Comprender que para lograr la viabilidad socio-política del proceso y el plan de ordenamiento territorial, deben participar activamente las organizaciones y agentes sociales que actúan en los diferentes niveles y ámbitos de planificación, pues el proceso debe ser vito como una necesidad de las organizaciones de la sociedad civil, que demanda acuerdos estratégicos con los agentes del Estado.

c. Interpretar la necesidad como carencia y aspiraciones sentidas por la población y por los agentes sociales que la representan, a quienes el proceso de planificación local debe dar respuestas eficientes.

El contar con el inventario de composición demográfica, socioproductiva, necesidades y problemática ambiental, constituye una buena base para iniciar un proceso adecuado de planificación territorial, que tienen en diversos instrumentos metodológicos una fuente de datos útiles para conocer la realidad socio-territorial y su entorno natural. Un territorio, debe configurar una buena base de datos sobre los problemas que afecta su socio-territorial, así como la jerarquizacion de los mismos, a fin de diseñar las soluciones adecuadas.

El Ordenamiento Territorial en la Republica Dominicana

La Ley 64-00 del 18 de agosto del 2000 o Ley sobre Medio Ambiente y Recursos Naturales de la Republica Dominicana, en los numerales 38 y 39 del artículo 16 Capitulo II sobre definiciones básicas, encontramos las siguientes definiciones relacionadas con el Ordenamiento Territorial.

“38. Ordenamiento del Territorio> Proceso de planeamiento, evaluaciòn y control dirigido a identificar y programar actividades humanas compatibles con la conservación, el uso y manejo de los Recursos Naturales en el Territorio Nacional, respetando la capacidad de carga del entorno natural, para preservar y restaurar el equilibrio ecológico y proteger el medio ambiente, así como garantizar el bienestar de la población.

39. Ordenamiento del Suelo: Proceso de planificación dirigido a evaluar y programar el uso en el Territorio Nacional, de acuerdo con sus características y potencialidades, tomando en cuenta los Recursos Naturales y Ambientales, las actividades económicas y sociales y la distribución de la población en el marco de una política de conservación y uso sostenible de los Recursos Naturales y el medio Ambiente”.

Finalmente dedica el Capitulo II, del Titulo II (Art. 30 al 32) al Ordenamiento del Territorio, declarando de alto interés nacional el diseño, formulación y ejecución del plan nacional de ordenamiento del territorio que incorpore las variables, encargando a determinadas autoridades su ejecución en un plazo de años y disponiendo la asignación de partidas.

Su articulo 31 dispone que el Ordenamiento del Territorio nacional, provincial o municipal, según sea el caso, tendrá como objetivos principales la protección de sus recursos, la disminución de su vulnerabilidad, la preservación de los recursos naturales y alcanzar la máxima armonía posible en las intercalaciones de la sociedad con la naturaleza.

El articulo 32 establece que para garantizar una gestión ambiental adecuada se dividirá el territorio nacional en unidades de gerencia ambiental, debiendo siempre que se posible, respetar los limites de cuencas hidrográficas, las cuales si son pequeñas podrán ser unidad para la conformación de distritos hidrológicos.

3.1 Bases conceptuales del ordenamiento territorial

Los métodos propuestos para el desarrollo del proceso de planeaciòn estratégica y ordenamiento territorial se basa en la experiencia desarrollada en 10 años de formulación, seguimiento y evaluaciòn de varios modelos de planificación y ordenamiento territorial desarrollados en latinoamérica, tales como:

1. Formulación, seguimiento y evaluaciòn del Plan Integral de Desarrollo (PDI) del departamento de Peten, Guatemala;
2. Agendas Municipales de Desarrollo de Guatemala;
3. Agendas Ambientales de los Municipios de Guatemala;
4. Planes de ordenamiento territorial a nivel regional y municipal de Guatemala;
5. Plan de Ordenamiento Territorial de El Salvador;
6. Enfoque Regiones de Conservación y Desarrollo Sostenible (RECODES, Centroamérica);
7. Región de Conservación y Desarrollo del Municipio de Metapan, El Salvador;
8. Guía Metodológica Planificación Estratégica de la Región de Conservación y Desarrollo del Departamento de Rivas/Nicaragua;
9. Guía Metodológica Zonificación del Borde Costera (Proyecto Ordenamiento Territorial de la Zona Costera de Región Bio Bio, Chile)
10. Guía Simplificada Para la Elaboración de Plan de Ordenamiento Territorial Municipal de los Municipios de Perú;
11. Guía para el Manejo Integral de Cuencas Hidrográficas, Centro Agronómico Tropical de Investigación y Enseñanza;
12. Planes de Manejo de Areas Protegidas de Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua y Costa Rica;
13. Planes de Manejo Forestal para concesiones forestales comunitarias de la Reserva de Biosfera Maya, Guatemala;
14. Plan de Manejo Integral de Fincas Agroforestales.

El bloque de enfoques, modelos y métodos presentados, serán utilizados como herramientas para la adecuación y adaptación, del modelo mas apropiado a utilizar en la propuesta metodologica para la formulación del plan de ordenamiento territorial del municipio de Jarabacoa.

3.2 Planificación estratégica y ordenamiento del desarrollo territorial

La planificación estratégica y el ordenamiento territorial es un proceso mediante el cual se orienta el desarrollo integra de un territorio, región o municipio.

3.2.1 Planificación estratégica y el ordenamiento territorial permiten:

Estudiar el resultado histórico de la ocupación y transformación de territorio. Es decir, explica como se han utilizado los recursos ocupado el espacio geográfico a través del tiempo, para indicar como se debe orientar y organizar hacia el futuro lo administrativo y lo jurídico, lo ambiental, lo social, lo económico y lo funcional (Desarrollo Institucional, Desarrollo Ambienta, Desarrollo Social, Desarrollo Económico, Desarrollo Regional).

La planificación estratégica y el ordenamiento territorial buscan que el proceso de desarrollo este basado en los macroprincipios

Participativo:

Los grupos y actores sociales intervienen durante la formulación y gestión de los Planes Territoriales, en la concertación del futuro de sus intereses propios y colectivos y en el seguimiento y evaluación del mismo.

Competitivo:

Los mejores resultados, más y mejores bienes y servicios, con los menores recursos.

Equitativo:

Igualdad de oportunidades para jóvenes, adultos y ancianos, mujeres y hombres de todos los grupos sociales y sectores del territorio.

Sostenible:

Uso racional de los recursos naturales y el medio ambiente (equilibrio entre lo productivo y el medio ambiente). Satisfacción de las necesidades del presente sin comprometer los recursos para las futuras generaciones.

3.3 Planificación estratégica en el ámbito territorial

Los procesos de “Planificación Estratégica”, poseen una ambigüedad intrínseca, al ser el medio por el cual se desea diseñar o prever el futuro de un territorio, sociedad, institución o empresa (es decir ordenar), tomando para ello las condicionantes, potencialidades y restricciones actuales para tratar de predecir y/o suponer la ruta más adecuada en búsqueda de alcanzar los objetivos y metas propuestas. Al diseñar sobre suposiciones se entra en la ambigüedad de la “Planificación Estratégica”, si concebimos la objetividad que se desea tener en los procesos de “Planificación” el planteamiento de periodos o etapas en tiempo no debiera establecerse cronológicamente en años, mas bien la concepción de la “Planificación Estratégica” debe de visualizarse en momentos, etapas y fases, las cuales son consecuentes al cumplimiento de objetivos y metas establecidas en forma acronológica.

Lo anterior permitiría el planteamiento de “Visiones” realistas y con características evolutivas. El riesgo de optar a modelos de “Planificación Abierta”, se presenta al momento del “Diseño y Operativización” del “Sistema Monitoreo y Evaluación”, el medir el cumplimiento de nuestra visión, objetivos y metas, bajo este sistema no debe de basarse exclusivamente en el marco de planificación, mas bien optar por herramientas paralelas que permitan medir la evolución positiva o negativa del proceso de Plan de Ordenamiento Territorial (POT).

Los procesos de “Planificación Estratégica” además deben considerar un periodo de corto plazo para su ejecución, procesos largos reducen paulatinamente la participación de actores claves, al caer en una rutina de reuniones cuyo aporte a la generación de ideas y propuestas estratégicas que promuevan. La “Escuela de Planificación Evolutiva” plantea un paradigma para la mayoría de profesionales que se dedican a realizar acciones de “Planificación” sea cual fuese su formación o escuela de conocimiento. El concebir a un proceso, acciones y productos, como entes con vida que deben de buscar dentro de un marco sistematizado y organizado un punto de equilibrio pueden ser concebido como un error, si no se toma de referencia los fracasos de la mayoría de los procesos de “Planificación” tradicional. El temor a enfrentar los cambios recurrentes pero sistemáticos, el no establecer cronológicamente tiempos y más bien concebir un proceso a través de estadios o fases evolutivas (corto, mediano y largo plazo), puede causar confusiones pero de hecho, se ha podido demostrar de la viabilidad del proceso, ya que permite a los actores involucrados en el proceso determinar en el proceso el tiempo requerido para pasar de un nivel a otro, muchas veces se obliga a los actores a evolucionar contracorriente y en dicho proceso el barco zozobra.

3.3.1 El Plan de Ordenamiento Territorial como parte integral del proceso de planificación estratégica

El Ordenamiento Territorial es el proceso mediante el cual se orienta la ocupación y utilización del territorio y se dispone como mejorar la ubicación en el espacio geográfico de los asentamientos (población y vivienda), la infraestructura física (las vías, servicios públicos, las construcciones) y las actividades socioproductivas. Esto quiere decir sencillamente que con el Ordenamiento se tiene: “Un lugar para cada cosa y cada cosa en su lugar”.

Los principales atributos, se muestran a continuación:

Holistico e integral

La realidad territorial se considera y se estudia como un todo. Los componentes se analizan y se sintetizan integralmente teniendo en cuenta las relaciones que existen entre ellos.

Sistémico

El territorio es un espacio geográfico compuesto por los diferentes sistemas:

Administrativo-biofísico-social-económico-funcional

Democrático

Requiere una actividad organización y participación social para que el proceso de ordenamiento territorial sea autentico, legítimo y realizables.

Flexible

Se ajusta a los cambios importantes del desarrollo territorial en armonía con los programas de gobierno y planes de desarrollo.

Prospectivo

Visión del futuro deseado y concertado para actuar en el presente y alcanzar el modelo territorio municipal que se requiere.

3.4 Proceso de formulación

El proceso de “Planificación Estratégica y Ordenamiento Territorial”, se concibe en el marco de desarrollo de tres fases consecutivas, cada fase tiene una serie de etapas y productos que son necesarios realizar para poder subsecuentemente pasar a la siguiente fase, que culminara con la implementación del Plan Estratégico de Desarrollo del Departamento de Rivas.

El desarrollo lógico del proceso permitirá contar con un proceso, acorde a las características, particularidades y potencialidades del territorio, dentro de un proceso de participación y concertación ciudadana. La apropiación del Plan Estratégico y de Ordenamiento Territorial por parte de los diferentes sectores es fundamental para lograr la implementación.

La Planificación Estratégica Departamental, se desarrolla en tres fases, secuénciales:

1. Fase Constructiva: Caracterizada por desarrollar y sistematizar las bases conceptuales, de participación y concertación, que sustentaran la “Arquitectura Institucional” y el “Plan de Ordenamiento Territorial”, permite la obtención de información primaria y secundaria, que se utilizara para la elaboración del “Diagnostico Línea Base” y proponer el marco operativo para el desarrollo de la “Fase Estratégica”;

2. Fase Estratégica: Elaboración de la Planificación, con prioridad en la visión (dirección) de desarrollo del territorio y el consenso entre actores locales, consolidación de la Arquitectura Institucional y formulación del Plan de Ordenamiento Territorial, en su primera versión, producto de estudios, verificación de campo, desarrollo de base SIG y acciones participativas;

3. Fase Operativa: Fase en la cual se define en forma participativa las propuestas de desarrollo territorial a nivel urbano, periurbano y rural, la formulación, organización, gestión y ejecución del “plan de ordenamiento territorial”, con prioridad en los compromisos entre el ayuntamiento (municipio) y miembros de la sociedad civil, organizaciones gubernamentales, organizaciones no gubernamentales, programas, proyectos y empresarios, con base en los procesos de participación

La consultoría bajo el marco de los términos de referencia y el tiempo establecido se enmarcara en la ejecución de la “Fase Constructiva”. Fase que se describe en forma puntual en las páginas subsiguientes.

Figura 3: Flujograma del proceso de Planificación Estratégica y de Ordenamiento Territorial

PLAN ESTRATÉGICO Y DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL (PEOT)

Figura 4: Flujograma de Proceso de Fase Constructiva

3.5.1 Diagnostico Territorial (DT)

Como características principal del DT es ser concreto, participativo y concertado con lo principales actores representados en los sectores identificados en la primera fase su formulación. Incorporando aquellos indicadores básicos que caractericen la situación actual de los diferentes sectores. Para el caso se recurrirá a informaciones disponibles de fuentes municipales, del departamento y nacionales, como otra información que permita sintetizar en un mínimo de espacio un perfil básico del departamento, considerando el papel que juega el hombre y la mujer en los procesos productivos, de comercialización y manejo de los recursos humanos, financieros y naturales. Debiendo de recalcar que en base al DT, es factible la formulación de un “Sistema de Monitoreo y Evaluación”, para el departamento.

Como particularidad del DT a desarrollar, serán los diferentes “Talleres”, de índole informativa, colecta de información y validación, sobre la base de recurrir al conocimiento de los propios actores del desarrollo del departamento. En todo caso, el diagnostico no buscara sacrificar la integralidad. Es decir, incluirá la mayoría de indicadores básicos, que reflejen los principales problemas y potencialidades de desarrollo del municipio.

En la etapa del DT se hace la caracterización, clasificación, especialización, síntesis y evaluaciòn integral de los sistemas administrativos biofísicos, social económica y funcional del territorio. Así como de los multisectores, sectores y subsectores de desarrollo identificados en el territorio.

Con el DT se obtiene una “radiografía” del modelo territorial actual. En esta fase se deben lograr los siguientes objetivos y resultados.

Objetivos

• Realizar un analisis integral de la situación actual del territorio, estudiando cada uno de los sistemas (administrativo, biofísico, social, económico y funcional);
• Identificar, especializar y priorizar los problemas que afectan el normal desarrollo territorial, de acuerdo con el analisis de cada sistema;
• Determinar la aptitud de cada zona del territorio. Es decir, establecer para que es mejor y para que no es buena.

El proceso de formulación del DT, se simplifica de la siguiente forma:

3.5.1.1 Identificación de actores claves por sector de desarrollo

Se identifica como la columna vertebral del proceso que permitirá contar una participación transversal de la sociedad civil del territorio, la ONG, los entes gubernamental y el sector privado. La participación de un amplio número de actores permitirá obtener un DT concreto y realista. Los multisectores identificados para ser los entes aglutinadores de los actores identificados son:

1. Multisector de Infraestructura Social;
2. Multisector de Infraestructura Económica;
3. Multisector Productivo;
4. Multisector de Servicios Nacionales.

3.5.1.2 Recolección de Información Primaria y Secundaria

La colecta de “Información Primaria” se realizara a través de boletas de captura de información que serán enviadas a actores claves identificados, en reuniones bilaterales, microtalleres y talleres. Además de los ejercicios de índole participativa y de concertación desarrollados durante los talleres de formulación del DT. De especial interés es la información primaria obtenida de las municipalidades, sociedad civil e iniciativa privada.

Contemplando que las instituciones de gobierno cuentan con un buen número de Diagnósticos y estudios puntuales referentes a su área especifica de trabajo, considerando con un medio adecuado de canalizar la información secundaria, recurriéndose además a programas y proyectos nacionales e internacionales, organizaciones no gubernamentales y sociedad civil en general.

3.5.1.3 Talleres de participación y validación del DT

Los talleres tendrán un doble objetivo, el primero dentro del esquema del fortalecimiento de la “Arquitectura Institucional del Territorio” lo cual se ampliara mas adelante, y dentro del marco de formulación del DT, serán el medio que se utilizara para fortalecer la identificación de actores claves por sector y subsector, colecta de información primaria a través de boletas, encuestas y ejercicios de índole participativo y concertación.

Además de los talleres de amplia invitación, se realizaran microtalleres con subsectores o gremios específicos, así como reuniones bilaterales con los alcaldes municipales, representantes de la sociedad civil, directores y coordinadores de programas y proyectos naciones e internacionales y de organismos no gubernamentales.

Es necesario resaltar que los talleres, microtalleres y reuniones bilaterales tendrán un enfoque transversal de equidad de género, no solo en el marco meramente conceptual sino operativo.

3.5.1.4 Inclusión de estudios específicos

Además de la información secundaria sobre el territorio (Cuenca Hidrográfica, Subcuenca, Microcuenca o Municipio) colectada en los ámbitos sociales, económicos, hidrobiologicos y de recursos naturales y la diferentes coberturas digitales existentes y habiendo identificado en la primera etapa de la formulación del Plan de Ordenamiento Territorial la necesidad de complementarla con estudios específicos que permitirán el desarrollo, implementación y seguimiento favorable de proceso de Ordenamiento Territorial de la CAY y del Municipio de Jarabacoa.

a. Caracterización Socioeconomica Rápida (CSR)

La CSR permitira la obtención de información actualizada de las principales características demográficas, sociales, económicas, productivas, competitivas, problemática ambiental y sus respectivas proyecciones del área rural y urbana del municipio de Jarabaco y de la Cuenca Alta del Rio Yaque del Norte.

A través de la información colectada y su respectivo analisis se generaran una serie de Mapas Temáticos que permitirán cruzar con el ECUT y DAC, para el desarrollo del POT. Es meritorio hacer mención que la mayoría de las metodologías a realizar, no habían sido utilizados en la Republica Dominicana, por lo que además se estan generando adaptaciones a la necesidades y requerimientos locales, lo que permitira generar herramientas metodologicas para la futura extrapolación del proceso de Ordenamiento Territorial a otras regiones, cuencas y/o municipios del país.

En la elaboración del estudio se ha aplicado principalmente los siguientes pasos metodológicos:

Paso 1: Desarrollo conceptual de la metodología de Caracterización Socioeconomica Rápida (CSR);
Paso 2: Sociabilizacion y validacion con actores locales de metodología propuesta;
Paso 3: Elaboración de boletas de encuesta a nivel comunitario y de hogar (finca);
Paso 4: Sociabilizacion y validacion con miembros de equipo PROCARYN, ayuntamiento de Jarabacoa y Cooperación de boletas e encuesta a nivel comunitario y de hogar (finca);
Paso 5: Involucramiento de actores locales para el desarrollo de la Caracterización Socioeconómica Rápida (CSR), estudiantes de UAFAM, PROCARYN, Obra Salesiana, Plan Cordillera, ayuntamiento de Jarabacoa, miembros de COREBECA y de organizaciones de base;
Paso 6 Talleres de capacitacion para actores que contribuirán en el desarrollo de la CSR;
Paso 7: Reuniones preparatorias para levantamiento de datos;
Paso 8: Levantamiento de datos a través de boletas de encuesta a nivel de comunidad y hogar (familia);
Paso 9: Reunión de retroalimentación sobre resultados de levantamiento d datos a través de boletas;
Paso 10: Procesamiento de boletas de encuesta a nivel de comunidad y hogar (final);
Paso 11: Reuniones de verificación de información con boletas de encuesta a extensionistas de PROCARYN;
Paso 12: Presentación de resultados en documento CSR.

b. Estudio de Capacidad de Uso de la Tierra (ECUT)

Determinación en términos físicos, del soporte que tiene una unidad de tierra de ser utilizada para determinados usos o coberturas y/o tratamientos. Generalmente se basa en el principio de la máxima intensidad de uso soportable sin causar deterioro físico del suelo. Determinada a través de una clasificación de capacidad de uso que básicamente es el agrupamiento de interpretaciones que se hacen principalmente para fines productivos y de conservación y comienza por la distinción de unidades de mapeo. Permite hacer algunas generalizaciones con respecto a las potencialidades del suelo, limitaciones de uso y problemas de manejo.

Se refiere solo a un nivel máximo de aplicación del recurso suelo, sin que este se deteriore, con una tasa mas grande que l tasa de su formación. En este contexto, el deterioro del suelo se refiere sobre uso por el hombre. Incluye la geología, la fisiográfica, los suelos, el clima, la vegetación.

A través del ECUT se podrá determinar en forma de mapa temático “el conflicto de uso” al comparar los resultados de “uso ideal” y cruzarlo con el mapa de “cobertura y uso actual”. Al concebir el mapa de “conflicto de uso” permitira orientar acciones que permitan guiar las áreas identificadas hacia un uso adecuado o deseable.

Paso 1: Adecuación de metodología de Estudio de Capacidad de Uso de la Tierra a la características biofísicas de la Cordillera Central de la Republica Dominicana;
Paso 2: Primera fase de gabinete y analisis geoespecial;
Paso 3: Capacitacion a estudiantes de UAFAM y PROCARYN para la aplicación de metodología;
Paso 4: Primera fase de campo, colecta de información de variables biofísicas (profundidad efectiva del suelo, pedregosidad, pendiente, cobertura y uso del suelo);
Paso 5: Segunda fase de gabinete, analisis de la información colecta y cruzamiento con información geoespacial;
Paso 6: Segunda fase de campo, verificación de puntos de información no coincidencial y de lagunas de información;
Paso 7: Elaboración de mapa de capacidad de uso de la tierra (USO OPTIMO O DESEABLE) y mapa de conflicto de uso de la tierra.
Paso 8: Elaboración de documento final de Estudio de Capacidad de Uso de la Tierra (ECUT).

c. Diagnostico de Areas Críticas (DAC)

Instrumento de toma de decisión para la planificación territorial, que permite cruzar los datos biofísicos de vulnerabilidad ambiental, con acciones socioambientales que inciden directamente sobre el manejo adecuado de los recursos naturales (suelo, agua y bosque principalmente), identificando a través de mapas temáticos Areas Criticas de manejo, en las cuales se deberían de concentrar acciones que mitiguen las acciones que degradan el medio ambiente. Su aplicabilidad se realiza a nivel de región, áreas protegidas, cuenca, subcuencas y comunidades.

Paso 1: Adecuación de metodología de Estudio de Capacidad de Uso de la Tierra a la características biofísicas de la Cordillera Central de la Republica Dominicana;
Paso 2: Primera fase de gabinete y analisis geoespecial, identificando y clasificando las áreas de sensibilidad ecológica;
Paso 3: Primera fase de campo, ronda de talleres de Diagnostico de Areas Criticas a nivel comunitario por núcleo zonal;
Paso 4: Segunda fase de gabinete analisis de información producto de talleres de Diagnostico de Areas Criticas;
Paso 5: Segunda fase de campo, reconocimiento físico de áreas críticas identificadas en primera fase de gabinete y primera fase de campo (apoyo estudiantes UAFAM);
Paso 6: Tercera fase de gabinete, incorporación de resultados de reconocimiento de campo y elaboración de versión preliminar de mapa de áreas criticas de la cuenca;
Paso 7: Tercera fase de campo, validacion de resultados en segunda ronda de talleres comunitario por núcleo zonal;
Paso 8: Elaboración de documento final de Diagnostico de Areas Criticas.

d. Mapeo de actores claves (MAC)

El Mapeo de Actores Claves (MAC), es una herramienta que permite la identificación de los actores con incidencia directa sobre el manejo del territorio a nivel urbano y rural, el MAC permite la realización de contactos, coordinaciones y cogestión de actividades, con lo que se asegura la participación holística de los principales actores del territorio en el proceso de Ordenamiento Territorial, Planificación Integral de la Cuenca y el futuro Plan Estratégico de Desarrollo Municipal.

Paso 1: Adecuación de sistema de clasificación de Actores a las condiciones especificas del municipio de Jarabacoa y CAY;
Paso 2: Elaboración de formato de colecta de información base de actores;
Paso 3: Distribución de formato de colecta de información de base de actores;
Paso 4: Desarrollo de reuniones bilaterales para colecta de información referente a los actores;
Paso 5: Primer vaciado de información en matriz de mapeo de actores claves;
Paso 6: Verificación telefónica y presencial de actores claves;
Paso 7: Segundo vaciado de información en matriz de mapeo de actores claves;
Paso 8: Elaboración de documento final de Mapeo de Actores Claves.

3.5.1.5 Validación del DT

La validaron del DT, se realizara durante un proceso final de talleres de consulta, utilizándose dos modalidades:

1. Distribución a Actores Claves, para análisis y obtención de comentarios y sugerencias en forma individual y a través de reuniones de trabajo; y
2. Talleres multisectoriales, con los sectores que participaron en las rondas de talleres de la fase de consulta y concertación, lo cual permite validar el contenido teórico y estadístico, además de comentarios, conclusiones y recomendaciones, con actores involucrados en forma directa en el desarrollo de iniciativas en el ámbito departamental.

Los resultados producto del primer producto son:

a. Analisis y síntesis territorial y de los multisectores de desarrollo

Analisis integral, caracterización, evaluaciòn, clasificación y especialización o representación en mapas temáticos de los sistemas (administrativos, biofísicos, económicos y funcionales). Además de una evaluaciòn indicativa de los multisectores productivo, infraestructura social, infraestructura económica y servicios nacionales.

b. Cuadro de analisis estratégico

Potencialidades y limitantes de territorio por sistema y Multisector.

c. Evaluación de la aptitud general del territorio

Con la cual se determina la asignación de actividades en el territorio, base para la reglamentación de los usos del suelo.

3.6 Arquitectura Institucional

La metodología para el desarrollo del Plan de Ordenamiento Territorial de la CAY y del municipio de Jarabaco, plantea la necesidad de crear las estructuras técnicas, políticas y participativas que permitan un nivel aceptable de coordinación, participación y concertación del Plan de Ordenamiento Territorial.

3.6.1 Comité de seguimiento institucional (CSI)

Conformado por los secretarios, subsecretarios y directivos de las instancias nacionales que se encuentran involucrados en forma directa con el proceso de planificación a nivel territorial.

Debe de considerarse como un comité de alto nivel, para la toma de decisiones geopolíticas. (Integrado por el Secretario y Subsecretarios de Medio Ambiente, Secretario de Turismo, Secretario de Agricultura, Secretario de Obras Publicas, ONAPLAN, un representante del comité intersectorial, representante de la cooperación internacional).

3.6.2 Comité Municipal de Desarrollo (CDM)

Conformado a través de un Decreto Presidencial, el Comité de Desarrollo Municipal del municipio de Jarabacoa, surge durante el proceso de elaboración del Plan de Ordenamiento Territorial, en su mayor parte conformado por miembros del que fuera el segundo nivel de coordinación de proceso OT el “Comité Operativo Intersectorial” (COI), bajo el acuerdo de no poseer dos instancia de coordinación evitando con ello la duplicidad de acciones se acordó la integración del proceso de Ordenamiento Territorial bajo el marco del Comité de Desarrollo Municipal, desarrollando acciones que fortalecieran su representatividad y su participación en el futuro desarrollo del Plan Estratégico de Desarrollo Municipal.

3.6.3 Equipo Técnico de Ordenamiento Territorial (ETOT)

Integrado principalmente por profesionales técnicos que desarrollan acciones en temas comunes a ordenamiento territorial, tales como: el equipo técnico del ayuntamiento (Unidad de Gestión Ambiental –UGAM-), encargados de componentes de PROCARYN; organizaciones gubernamentales, organizaciones no gubernamentales, universidades, centros de investigación y otros. El ETOT es el responsable de la formulación del Plan de Ordenamiento Territorial.

3.7 Talleres de consolidación de los sectores claves

El segundo objetivo de los “Talleres” a desarrollar, es la consolidación de los “Sectores” identificados, con el fin de conformar los “Comités Multisectoriales de Desarrollo”, entes garantes del proceso de fortalecimiento de la Arquitectura Institucional, se propone como estructura base los siguientes multisectores:

• Multisector Productivo;
• Multisector de Infraestructura Económica;
• Multisector de Infraestructura Social;
• Multisector de Servicios Nacionales.

Además de los talleres, se realizaran acciones directas a través de reuniones y microtalleres con los otros sectores y gremios primarios, identificados a conformar el Consejo Departamental de Desarrollo.

3.8 Presentación de informe de resultados

Al final de la consultoría se presentara un informe conteniendo los resultados de los procesos que conllevaron el fortalecimiento de la “Arquitectura Institucional”, realizando un análisis sobre el desarrollo de las acciones y presentando un compendio de las “Ayudas de Memoria” de los talleres, microtalleres y reuniones realizadas.

3.9 Elaboración y consenso de la propuesta Metodologica para la formulación del Plan de Ordenamiento Territorial

El proceso de planificación estratégica y ordenamiento, independientemente del territorio al que correspondan, debe de expresar una visión del desarrollo deseado por sus proponentes y una concepción sobre el sujeto del desarrollo. También esta construido desde una cierta perspectiva y con un enfoque metodológico de planeación que favorece o no la participación ciudadana en la planeación del desarrollo.

Esta visión sobre el sujeto del desarrollo expresa, además, por inclusión o por omisión, enfoques transversales como:

1. Equidad de Genero;
2. Fenómeno Migratorios;
3. Fortalecimiento al Poder Local;
4. Promoción de la Capacitación Rural;
5. Desarrollo Sostenible y Conservación del Medio Ambiente;
6. Ordenamiento Territorial Orientado al Desarrollo Urbano y Rural;
7. Manejó Integral de Cuencas; y
8. Fortalecimiento al poder de comunidades indígenas.

La planificación estratégica con enfoques transversales es necesaria, pero además requiere la definición de ejes conceptuales. A través de la elaboración y búsqueda de consenso del marco “Metodológico”, por el cual se desarrollara y formulara el “Plan Estratégico de Desarrollo Municipal” (PEDM), el Plan de Ordenamiento Territorial Municipal (POTM) y los “Planes de Acción Sectorial” (PAS).

Las acciones puntuales a desarrollar son:

a. Formulación y distribución de documento mártir “Propuesta de Metodología Global para la formulación del Plan Estratégico de Desarrollo Municipal, Plan de Ordenamiento Territorial Municipal y Plan de Acción Sectorial”

Con base a un marco conceptual se elaborara un documento conteniendo los criterios de planificación propuestos por el consultor, como de de modelos similares de planificación estratégica departamental. El “documento mártir”, será distribuidos a actores claves y de toma de decisión para su análisis, desarrollo de propuestas y recomendaciones. Se presupone la formulación de dos versiones del “documento mártir” previo a realizar acciones grupales de consulta y validación.

b. Acciones de consulta y validación

La consultoría se contara con un primer borrador a nivel de “propuesta Metodologica”, para el desarrollo del “Plan Estratégico de Desarrollo del Departamento de Rivas”, previo a consolidar el primer borrador y posterior al ingreso de propuestas y recomendaciones de los documentos distribuidos, se realizaran un mínimo de dos talleres de consulta y validación, además de los microtalleres y reuniones de trabajo con el equipo planificador, en búsqueda de consolidar la propuesta metodologica.

(Para ver la totalidad de las gráficas de este documento, se recomienda utilizar la versión de descarga.)

5. Analisis de lecciones aprendidas del proceso de ordenamiento territorial

Considerando la experiencia generada durante el proceso de elaboración del Plan de Ordenamiento Territorial de la Cuenca Alta del Rio Yaque del Norte y del Municipio de Jarabacoa, lo que permitió establecer los puntos que permitirán mejorar el marco de elaboración de procesos similares en otros territorios, las lecciones aprendidas se enumeran a continuación:

• El desarrollo de un plan de ordenamiento territorial exige un equipo multidisciplinarío, debiendo estar integrado por: 1. planificador territorial; 2. facilitador participativo; 3. especialista SIG y 4. especialista en sistematización de información.

• El tiempo mínimo necesario para la elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial (POT) oscila entre un rango de seis (6) a ocho (8) meses calendario;

• Las acciones participativas deben de iniciar con una ronda preliminar de visitas a los actores claves (directores de ONG, Fundaciones, Instituciones Gubernamentales o Proyectos), lo que permite establecer los vínculos que darán vida a la “Arquitectura Institucional”;

• El fortalecimiento o promoción del “Comité Municipal de Desarrollo” (CDD) deberá en forma paralela con las actividades técnicas, integrando a los miembros en el desarrollo de las actividades de gabinete y de campo a realizar en el proceso de elaboración del POT;

• Es notorio la ausencia de la descentralización de la información geospacial de los centros e instituciones que manejan los “Sistemas de Información Geográfica” (SIG), es necesario desde el inicio de actividades establecer contactos con las instituciones que manejado los SIG con el fin de colectar la información necesaria para el manejo autónomo de un SIG municipal, o bien el realizar acuerdos o convenios para la elaboración de las herramientas y mapas temáticos necesarios para el POT;

• El desarrollo de un SIG autónomo de preferencia a nivel municipal, deberá ser un objetivo en el proceso de elaboración del POT;

• La mayoría del país no cuenta con estudios a nivel rural sobre las características sociales, medio ambientales, de recursos naturales e hidrobiologicos, por lo que se recomienda adoptar en forma homogénea el uso de cuatro estudios básicos: 1. Caracterización Socioeconomica Rápida (CSR); 2. Estudio de Capacidad de Uso de la Tierra (ECUT); 3. Diagnostico de Areas Críticas (DAC) y 4. Mapeo de Actores Claves (MAC).

• El desarrollo del POT urbano y rural deberá de realizarse en forma paralela, sin priorizar la importancia de uno u otro, deberá de verse como complementarios y de igual importancia usando los mismos recursos humanos y financieros para el desarrollo de POT;

• El POT a presentar deberá de ser una connotación de integralidad, al desarrollar en forma conjunta la parte urbana y rural;

• Los proceso de de OT urbano y rural, deberán de ser desarrollados desde la bases de los ayuntamientos municipales de la Unidad Técnica Municipal (UTM) o de la Unidad de Gestión Municipal (UGAM);

• Se deberá de crear dentro del Equipo Técnico de Ordenamiento Territorial (ETOT) un equipo núcleo que permitira la agilización de la logística necesaria para el desarrollo de los estudios básicos;

• El desarrollo de algunos estudios se pueden desarrollar en forma paralela por ejemplo el Estudio de Capacidad de Uso del Suelo (ECUT), puede desarrollarse conjuntamente con el Diagnostico de Areas Criticas (DAC), la Caracterización Socioeconómica Rápida (CSR) puede desarrollarse con el Mapeo de Actores Claves (MAC);

• Los proceso de Ordenamiento Territorial deberá de considerar como unidad mínima de planificación y operación las “microcuencas hidrográficas” tanto a nivel urbano como rural, con el fin de enlazar el manejo de los recursos naturales y su vinculo socioambiental; y

• El OT deberá ser una herramienta para el desarrollo de un “Plan Estratégico de Desarrollo” con el fin de promover el crecimiento económico y social de territorio.

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Marvin Melgar Ceballos

Escuela de Planificacion Organica Evolutiva EPOE Consultor especialista en planificacion y manejo de areas protegidas. http://eevoolucion.blogspot.com

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