Investigación en el sector cooperativo de ahorro y crédito en el sur de América latina

Autor: Alvaro Carella, Alejandro Hernández, Javier Pi León

El entorno financiero y los mercados

02-2004

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En varios países del sur de América Latina se han evidenciado crisis económicas profundas, con consecuencias perdurables en los sistemas sociales. Los mercados financieros presentaron fuerte inestabilidad, y los riesgos de insolvencia se generalizaron hasta grados inesperados.

Las cooperativas de ahorro y crédito no fueron entidades ajenas a estas crisis. Algunas cooperativas vieron incluso agravada su situación antes y en mayor grado que los bancos, pero otras en el sentido contrario, aumentaron su participación de mercado, ocupando espacios de otros competidores.

Entre DGRV y FUCAC, que han implementado conjuntamente importantes proyectos de fortalecimiento del sector, en todos los países del Cono Sur en el caso de DGRV, y en Uruguay en el caso de FUCAC, surgieron inquietudes que originaron la presente investigación. ¿Cómo afectaron las crisis a los sistemas cooperativos? ¿Qué características presentan estos mercados, aún asociados a la inestabilidad y a altos riesgos de insolvencia? ¿Qué comportamientos reflejan las cooperativas en este contexto? ¿Qué capacidades se evidencian en las cooperativas para superar las crisis de los mercados?

En la selección de los países para la investigación, se consideró que Chile había mostrado un comportamiento diferente, con resultados bastante alejados de la recesión que sacudió la región; en el caso de Brasil, se prefirió no considerarlo por las particularidades y complejidades que representa tanto su sistema financiero como el propio sector cooperativo, menos relacionadas con la realidad que se convivió en otros cuatro países del sur.

Se pretende que el valor agregado del estudio sea la identificación de fortalezas y debilidades de distintas experiencias, lo que permitiría inferir estrategias y medidas adecuadas. Para ello la investigación intenta nutrirse de un cuerpo conceptual amplio que considera aspectos relevantes como: el sistema financiero en el cual se desarrollan las experiencias, la regulación y supervisión a las que están expuestas, el tratamiento impositivo que reciben, las características de la gobernabilidad interna y la especialización de su negocio, y las habilidades desarrolladas en la administración de sus riesgos específicos. Cada uno de estos temas de por sí, justificaría una investigación específica, pero en este trabajo se intenta incorporarlos en un esfuerzo de síntesis, para relacionarlos como condiciones integradas entre sí y no ajenas al contexto de crisis, en el desempeño de las entidades.

Los resultados de la investigación permiten concluir a los autores que ha valido el esfuerzo reunir a Argentina, Bolivia, Paraguay y Uruguay en un mismo trabajo, para asimilar sus similitudes y diferencias y para identificar en el desarrollo de unos, las amenazas y oportunidades de otros.

Argentina, con uno de los sistemas cooperativos más ricos y profundos de América Latina, decididamente desmantelado por parte de los gobiernos nacionales. Bolivia, con un sector cooperativo que compite con experiencias de microfinanzas que han sido tomadas como modelo por parte de muchas instituciones internacionales. Paraguay, donde el sistema cooperativo tiene una alta porción del mercado después del desprestigio de la banca tradicional. Uruguay, con procesos de concentración fuertes y donde la mayor parte de las cooperativas no pueden administrar ahorro de sus miembros.

A pesar de rasgos diferenciales e historias particulares, el sector cooperativo todo, en la región, tiene la oportunidad histórica de asumir un mayor protagonismo en la bancarización de los sectores populares, de incorporar herramientas que le permitan ampliar la operatoria y hacerla más eficiente, y de consolidar un rol y una imagen propios. Existen trazos que permiten confirmar que compartiendo experiencias y asumiendo niveles de rigurosidad profesional homogéneos, el sector puede fortalecerse y facilitar realizaciones esenciales en el cumplimiento de su misión y en beneficio directo de sus miembros.

Capítulo 1

La crisis económica en el sur de América Latina

El contexto económico internacional ha sido muy adverso durante el 2002 debido al bajo crecimiento del mundo desarrollado y a una creciente aversión al riesgo por parte de los inversionistas internacionales, afectados tanto por los escándalos contables en los países centrales como por el default argentino y la incertidumbre electoral en Brasil. Estados Unidos sigue una política fiscal expansiva para paliar su desaceleración (crecimiento del 2.3%), mientras que Europa y Japón registraron crecimientos muy próximos al cero por ciento. A pesar de las disminuciones en las tasas de interés en Estados Unidos, las restricciones externas no dejaron de incrementarse para América Latina desde 1998.

Los países analizados siguieron durante la década del 90 un modelo de crecimiento económico estrechamente relacionado a los flujos de capitales financieros y en menor medida a la inversión extranjera directa. La crisis asiática de mediados de 1997 y la moratoria de la deuda rusa en el 98 llevaron los flujos de capitales a cifras netas negativas. Desde ese momento las tasas de crecimiento de han sido casi nulas y el ingreso per capita ha caído un 0.3% anual desde 1998.

El desempeño económico de América Latina fue pobre durante el año 2002, la región se vio fuertemente afectada por la crisis argentina (agudizada desde fines del 2001), con fuertes repercusiones en el ámbito financiero en los países objeto de este estudio. El continente se haya en una fase de retroceso económico, cuya magnitud más emblemática es el ingreso per capita que es hoy menor que hace cinco años y para alguno de los países estudiados inferior al de hace una década. Desde hace cinco años se observa una retracción de los flujos de capitales a la región, lo que potenció la baja del ciclo y ha quitado margen de maniobra para enfrentar los problemas externos que los países sufren. Los términos de intercambio se han deteriorado desde 1998 y el comercio intra región se debilitó por la crisis argentina, que afectó el comercio y el turismo con Paraguay y Uruguay, así como las remesas familiares que desde Argentina se giran a Bolivia y Paraguay.

La caída del PBI en los cuatro países analizados se vincula fuertemente con la contracción de la actividad económica en la Argentina. La inversión ha sido el componente de la demanda agregada más sensible a las fluctuaciones en los flujos de capitales, destacándose que en Argentina en cinco años la inversión se redujo un 60%. El consumo también se ha reducido, aunque su baja elasticidad ingreso hace que su erosión resulte muy leve. Las exportaciones en la región cayeron mas de un 4%, fundamentalmente porque las importaciones argentinas desde sus vecinos cayeron a menos del 50%.

En el ámbito fiscal la situación es un reflejo de la crisis; los primeros años de recesión (97 ­ 98) coincidieron con aumentos del déficit fiscal que logro financiarse con deuda publica. La restricción posterior obligo a reducir el déficit, buscando una mayor austeridad. Sin embargo, el éxito ha sido esquivo ya que los ingresos fiscales caen debido a la recesión y el costo del endeudamiento comienza a ser uno de los principales rubros de derogación para las tesorerías.

Como el Estado se ha ajustado en menor medida que lo que las restricciones de financiamiento exigen, el sector privado ha debido hacerlo fuertemente. El indicador de este ajuste es que de un déficit en cuenta corriente promedio del 5% en 1998, se paso a una situación de cuasi equilibrio en el 2002. Es decir, el ajuste se logra por el recorte del gasto privado, fundamentalmente en la inversión.

Los ajustes han pasado en general por los tipos de cambio, al reducirse el financiamiento externo; varios países han acudido a la flexibilización cambiaria como forma de recuperar su cuenta corriente. El tipo de cambio real ha aumentado un 70% en la región desde 1998, destacándose que en Argentina superó el 150%. Estas depreciaciones cambiarias han dejado fuertes secuelas para el gobierno y el sistema financiero y estas dos han sido las razones para que las correcciones cambiarias fueran en general un recurso utilizado en última instancia, cuando las reservas internacionales impedían la defensa de la moneda. Las crisis financieras han seguido a las correcciones cambiarias, con la posterior restricción crediticia interna que potencia los procesos recesivos. El crédito bancario ha casi desaparecido en algunos países, con una gran parálisis financiera ya que la demanda de crédito se ha reducido y los bancos no encuentran oportunidades de colocación en contextos de mayor riesgo macroeconómico y cambiario.

La inflación aumentó en la región, fruto de la devaluación y las políticas monetarias expansivas seguidas en algunos países. De todas formas las tasas de inflación no constituyen una amenaza para la estabilidad macroeconómica, aunque muestran el contexto de restricciones al financiamiento fiscal por una fuente distinta a la emisión.

En el ámbito social los países muestran el esperado correlato de sus deterioros económicos. Los mercados laborales han perdido dinamismo y el desempleo se incrementó en los cuatro países analizados al tiempo que el salario real cayo en casi todos los países. La pobreza ha mostrado una tendencia preocupante, luego de una década del noventa en que varios países siguieron un círculo virtuoso. Según la CEPAL Argentina, Paraguay y Uruguay muestran una tendencia a la exacerbación de la pobreza y su producto debería crecer en cifras muy importantes para cumplir la meta de la Declaración del Milenio de Naciones Unidas respecto a reducir la pobreza a la mitad entre 1990 y 2015.

ARGENTINA

La economía argentina recorre un duro proceso recesivo desde 1999, luego de que el modelo de crecimiento basado en un alto financiamiento externo se agotara a mediados de la década. En la primera mitad de los noventa el país se desprendió de las empresas industriales, comerciales y extractivas del Estado, obteniendo por tanto un fuerte flujo de IED, que creó las condiciones para un rápido crecimiento. Un régimen de tipo de cambio fijo generaba un entorno de estabilidad macro que alentó la entrada de capitales y permitió un nivel de gasto publico difícilmente sustentable en el largo plazo. Una importante inflación en dólares encareció la economía, reduciendo la competitividad y abarató el acceso a bienes de consumo duradero de origen importado, creando la típica burbuja de consumo y financiamiento. Al agotarse los activos estatales, se esfumaron los fundamentos del modelo, dificultándose el mantenimiento de un régimen cambiario que exigía un fuerte respaldo en reservas internacionales. Sin embargo, el financiamiento externo de vinculado a fondos de inversión sustituyó los flujos de IED en el segundo lustro permitiendo la convivencia de altos déficit fiscales y comerciales. El sistema financiero se expandía captando recursos, bancarizando, financiando a las familias para la adquisición de bienes durables y a las empresas, fundamentalmente las privatizadas.

Hacia 1998 la retirada del financiamiento internacional de los mercados emergentes, agregó restricciones al modelo, comenzando un proceso contractivo con altos niveles de desempleo. Sin embargo, tanto el sector publico como privado continuaron gastando como si dichas restricciones no existieran, aunque las crecientes dificultades para financiarse fueron apagando una máquina que había funcionado a gran velocidad. El régimen cambiario se mantuvo ya que los costos electorales de su abandono no estaban en condiciones de ser asumidos por el sistema político. El financiamiento del mismo comenzó a involucrar al sistema bancario, primero voluntariamente, luego en forma compulsiva cambiando una relativa fortaleza por una clara debilidad la que al ser percibida por el público creó las condiciones para una persistente corrida bancaria. El colapso se produjo en diciembre de 2001 cuando se restringe el acceso a los fondos de los ahorristas, lo cual generó un clima de inestabilidad política que se produjo la caída del gobierno. Casi inmediatamente se produce el default de la deuda pública y la pesificación asimétrica, un colosal cambio en las reglas de juego que paralizó la economía por varios meses.

El 2002 es la fotografía posterior a los dos hechos anteriores: caída del producto del 11% (20% acumulado en 4 años), PBI per capita en un nivel de 10 ejercicios atrás, el desempleo afectando al 22% de la PEA y casi la mitad de la población en situación de pobreza. La devaluación del 200% y una inflación moderada (41%) recuperó la competitividad permitiendo que la balanza comercial registrara un superávit del 16.4%, lo que junto al default arrojaron por primera vez en años un superávit en cuenta corriente. Algunos sectores primarios comenzaron una primavera a raíz de la fuerte competitividad ganada y de récordes de cosecha, siendo la base para que las expectativas para el 2003 sean favorables.

URUGUAY

El modelo de crecimiento uruguayo durante los noventas buscó consolidar una estabilidad macroeconómica que el país había perdido a principios de los ochenta, apoyado en un ancla cambiaria. Esta política era consistente con altos flujos de capitales financieros, que financiaban al Estado y a los particulares. La economía se encarecía fruto de la abundancia relativa de capitales, el gasto privado se expandía fundamentalmente orientado a bienes durables. El país obtiene el grado de inversión a mediados de la década accediendo a financiamiento privado desde los países centrales a tasas moderadas. En los años 1998 y 1999 el gobierno que mantenía una política fiscal relativamente disciplinada expande el gasto público, financiando su déficit con deuda. A comienzos de 1999 Brasil, principal cliente comercial del Uruguay abandona su política cambiaria, abaratándose relativamente de manera muy importante. Este shock negativo detiene el crecimiento de la economía uruguaya, poniendo en tela de juicio el tipo de cambio real que el país mantenía. Desde ese entonces el producto no ha dejado de caer, acumulando una retracción del 20% en cuatro años, el desempleo se ha duplicado en ese lapso y el déficit fiscal ha rondado el 4% del producto.

El 2002 refleja el fin del modelo, debido a los efectos de la crisis argentina que produjo una importante retracción en la demanda externa e interna y alejó los flujos de capitales a los que el país había tenido acceso a un costo muy bajo. El sistema financiero empieza a ser atacado por movimientos especulativos y escándalos de gran magnitud que originan una fuerte corrida tanto por la profundidad como por la duración, que debilita las reservas internacionales del BCU y obliga a abandonar la política de bandas cambiarias sostenida en una década. El colapso de medio sistema bancario, hace desaparecer el crédito interno, profundizando la crisis del sector real. El PBI cae un 12%, el desempleo llega al 19% (record desde que el país lleva estadísticas), la producción industrial retrocede a niveles de hace 20 años y las importaciones caen un 31%. Sólo el sector agropecuario parece encontrar un circulo virtuoso fruto de una recuperada competitividad y de precios adecuados en algunos rubros.

BOLIVIA

Bolivia ha seguido durante los noventa una estrategia de mediano plazo a través de la cual buscó una mayor estabilidad macroeconómica y estimuló el crecimiento. Los progresos en esta materia han sido significativos, sin embargo los últimos tres años han mostrado un retroceso de consideración. La desaceleración del producto es marcada desde 1999, los niveles de crecimiento promedio en el cuatrienio han sido menores al 1.5%, lo que en función del aumento de la población determina que el producto per capita sea menor en el 2002 que en 1998..

La desfavorable evolución en materia de precios de los productos exportables, afectó la minería, el agro y la industria; lo que agregado a la devaluación de Brasil en 1999, la desaceleración de la economía norteamericana desde el 2001 y la crisis argentina de fines del 2001 y 2002, provocaron un fuerte impacto en toda la actividad económica boliviana. Es importante marcar que el combate acelerado a los cocales desde el 2000, provocó una fuerte reducción de la demanda interna, ya que los recursos ingresados al país por este concepto son importantes.

La contracción en la demanda y una política monetaria restrictiva determinaron una inflación muy baja, tanto en términos absolutos como con relación a la historia del país, ya que en promedio el ultimo cuatrienio es inferior al 3% anual.

PARAGUAY

La economía guaraní viene recorriendo un proceso recesivo iniciado desde la devaluación brasileña de enero de 1999. El PBI ha tenido tasas de crecimiento moderadas en los últimos cuatro años, con un relativo repunte en el 2001 y una contracción en similar en el 2002. Este proceso determina que el producto a precios constantes sea prácticamente el mismo al cierre del 2002 que en 1998.

La recesión y la depreciación de la moneda local hacen que el PBI per cápita paraguayo sea de USD 940 anuales, el más bajo en los últimos diecisiete años luego de un pico de casi USD 2.000 en el año 1996.

La inflación ha sido moderada, registrándose un 14.6% de aumento de los precios minoristas, esto es prácticamente el doble que en el año 2001 (8.4%). El guaraní se depreció un 49.7% en el año con relación al dólar, la devaluación monetaria más grande que el país sufrió en los últimos quince años.

La difícil situación económica impacta en la recaudación fiscal, determinando que el peso del déficit sobre el PBI se duplique respecto al año 2001, pasando del 1.1% en dicho período al 2.5% en el 2002.

El sistema financiero se ha visto impactado por la recesión y la devaluación con un fuerte aumento de la morosidad que alcanzó el 14%. Las tasas activas se incrementaron para recoger el mayor riesgo de crédito y las de guaraníes para absorber el riesgo cambiario (en dólares rondan el 9.5% y en moneda local el 53.6%).

Paraguay, al igual que los demás países de la región registró durante algunos años balanzas comerciales deficitarias, lo que comienza a corregirse fruto de las modificaciones de tipo de cambio real acontecidas en la región durante el 2002. Igualmente el pasado año fue deficitario en sus transacciones de bienes con el exterior en 612 millones dólares, un 30% menor que el del 2001 a causa de la devaluación y la recesión que redujeron las importaciones.

Capítulo 2

Descripciones del sector cooperativo en los países investigados

En esta sección se procede a describir orígenes, características particulares y señales que identifican de acuerdo a los datos recopilados por los autores, la situación actual de los sectores cooperativos de ahorro y crédito en los países seleccionados para la investigación.

En primer lugar se realiza una introducción al sistema financiero de cada país, sintetizando información sobre los agentes financieros que compiten en el mercado, su significación y el condicionamiento del mismo a la actividad de las cooperativas.

Luego se procede a realizar una descripción de los sistemas de regulación y supervisión, y del tratamiento fiscal, que se aplican a cada caso.

La descripción pasa posteriormente a introducirse a aspectos internos del sector, remitiéndose fundamentalmente a temas relacionados a la gobernabilidad y a la especialización de la operatoria de las cooperativas, dónde enfocan su actividad y los grados de diversificación de su negocio.

Finalmente se refiere a los principales rasgos encontrados en las capacidades internas de administración de las cooperativas de ahorro y crédito, desde los principales riesgos de la actividad. De una manera básica se pretende desde allí, esbozar debilidades y oportunidades esenciales que posteriormente en la comparación de los casos, permita trazar niveles y tipos de desarrollo y experiencias replicables en otras organizaciones y países.

Paraguay

1. Sistema Financiero

En el sistema financiero paraguayo participan los siguientes actores que están regulados por el Banco Central Paraguayo:

7 sucursales de bancos extranjeros
7 bancos nacionales con participación extranjera mayoritaria
3 bancos nacionales con participación local mayoritaria
1 banco estatal
20 financieras
4 sociedades de ahorro y crédito para vivienda

Las cooperativas de ahorro y crédito con actividad registradas en el último censo del año 2000 ascendían a 280, las cuales captan depósitos de sus asociados y no están reguladas por el Banco Central Paraguayo.

Una característica importante del sistema financiero es su bajo nivel relativo de intermediación donde el total de depósitos a septiembre del 2002 era apenas superior a los 1.000 millones de dólares; la ratio depósitos /PBI es menor al 25% que el de Uruguay después de la crisis del año 2002.

El nivel de dolarización de los depósitos es superior al 70%.

La frecuencia e intensidad de crisis financiera es también otro rasgo importante, donde en el año 1995 y 1997 quebraron muchas instituciones de intermediación financiera, y en el año 2002 la caída del Banco Alemán perteneciente a un grupo financiero de origen uruguayo y con presencia también en Argentina, volvió a sacudir fuertemente al mercado, dado que era uno de los bancos más grandes y más prestigiosos del sistema.

Desde 1995 a la fecha han cerrado 12 bancos, 20 financieras y 4 sociedades de ahorro y préstamo para la vivienda. El total de entidades que cerraron en siete años representa el 85% del total de entidades que hoy están reguladas por el Banco Central Paraguayo.

Se anuncia el retiro de otros bancos y financieras del sistema, a su vez las perspectivas de la rentabilidad del sistema bancario se ven cuestionados por los siguientes factores:

- alto nivel de morosidad, 22% en los bancos y 16% en financieras, como consecuencia de la recesión de la economía paraguaya, la alteración de los precios relativos al haber devaluado un 50% en el año 2002 y la caída de las carteras con el sector no financiero por necesidades de liquidez

- baja del volumen de negocios por retiro de depósitos. A su vez, el gobierno anunció que los depósitos del Estado serán transferidos al BCP, lo que agravará la caída del stock de depósitos y obligará a mantener porcentajes altos de fondos líquidos.

- aumento esperado en la dolarización de los depósitos con su impacto negativo en el margen financiero.

Con relación a la participación de las cooperativas de ahorro y crédito en el sistema financiero paraguayo, ésta es muy peculiar dada su alta participación en la captación de ahorros totales, cercana al 15% (fuentes del BCP lo sitúan en 8%, y fuentes de las cooperativas de ahorro y crédito en 20%) según nuestras estimaciones, y por no estar reguladas por el Banco Central Paraguayo.

A diferencia de lo analizado en relación con el resto del sistema financiero, las cooperativas han crecido y se han desarrollado fuertemente a partir de 1995 como consecuencia de anteriores crisis bancarias, donde el prestigio del que gozan les ha permitido absorber parte de los depósitos que fugaron del circuito bancario.

A partir de 1995 comienzan a ser las cooperativas validadas en el mercado como una opción para los depositantes del sistema, mientras que, hasta esa fecha sólo lograban el pequeño ahorro de quienes requerían el servicio de crédito. Al haberse validado como alternativa de ahorro les permitió crecer en forma acelerada.

Si bien consideramos que las cooperativas enfrentan amenazas que más adelante analizaremos, no hay dudas que se han fortalecido mucho en imagen y pueden ser instrumentos importantes en los procesos de bancarización en el Paraguay.

2. Regulación y Supervisión

El tema de la regulación y supervisión, es el que está en pleno debate actualmente1 en el sector cooperativo en Paraguay, y se percibe mucha sensibilización en relación con este tema, donde la manera que se termine resolviendo podrá ser determinante para el futuro de las cooperativas de ahorro y crédito.

Como ya mencionáramos como un aspecto llamativo del sistema financiero paraguayo, las cooperativas tienen una participación muy importante en la captación de ahorro y están por fuera de la regulación y supervisión del Banco Central del Paraguay.

Las cooperativas de Paraguay tienen consagrada en la Constitución de la República su independencia y autonomía. Por ley el Incoop (Instituto Nacional de Cooperativismo) dependiente del Ministerio de Agricultura y Ganadería es quien tiene las facultades por ley de realizar la regulación y supervisión de las cooperativas.

1 El trabajo de campo se realizó en Paraguay en el mes de febrero, cuando aún no habían sido resueltas las iniciativas de supervisión de las cooperativas por parte del BCP. Finalmente, las cooperativas no vieron modificadas sus relaciones de supervisión, manteniéndose en el área del Incoop. Todo el texto se mantuvo considerando que era de interés el proyecto de supervisión presentado por el BCP, y su comparación con las actuales normas para el sector cooperativo en el resto de la región.

El Incoop jugó y juega un papel muy activo en el proceso de constitución y auge de las cooperativas en la década de los '90, cuando se constituyeron masivamente cooperativas barriales. Ese instituto especializado de cooperativas orientó la formación de un importante número de entidades y les otorgó su personería jurídica. Por otra parte, es el único instituto al que deben presentar información económico ­ financiera, haciéndolo con periodicidad anual. Si bien el Incoop tiene todas las potestades para la supervisión y para generar normas en el sector, sus debilidades de estructura operativa le ha impedido generar exigencias suficientes de información, revisión y evaluación.

Por tanto las cooperativas de ahorro y crédito no están obligadas en la práctica a cumplir ninguna relación técnica de gestión, más allá de la voluntad propia de autorregulación que establezcan en sus estatutos o en sus políticas prudenciales.

Ante el crecimiento de las cooperativas en el sistema financiero en los años '90, el BCP comenzó a recibir cuestionamientos por parte de los organismos internacionales de crédito, por no cumplir con su papel de regulación y supervisión de todos los agentes financieros.

En 1996 comienza un proceso conjunto entre el BCP y el Incoop para que éste los fiscalice, básicamente en estándares de plan de cuentas, central de riesgos y criterios de previsiones de cartera donde el BCP le sugería la normativa y los sistemas de reportes y seguimiento para que el Incoop lo ejecutara.

Dicho proceso no tuvo avances y en 1999 un técnico del BID realiza un diagnóstico de las cooperativas donde se plantea que el sector no podía seguir sin regulación; con dicho insumo se diseñó el régimen de regulación y supervisión que está en debate.

La norma plantea que todas las cooperativas que captan depósitos serán reguladas por el BCP, las que registren un nivel de ahorros superiores a USD 1.500.000 serán supervisadas por la SIIF, y las de menor monto por el Incoop.

La normativa refiere tanto a los aspectos organizacionales como a los alcances de la operativa y la definición de relaciones técnicas. En los aspectos organizativos define las estructuras de gobierno y sus funciones, como así los requisitos para poder participar en los mismos. Incorpora restricciones importantes como la exigencia de tener una experiencia mínima de 3 años en niveles de gestión o control en el sector financiero o cooperativo para integrar el Consejo de Administración o Vigilancia, y la exigencia de título universitario en administración, finanzas o economía para ser Gerente General.

El proyecto no genera restricciones evidentes a la actividad actual del sector cooperativo. En cuanto a las relaciones técnicas es similar a las regulaciones en los países de la región, donde los aspectos más novedosos refieren a que, si bien no exige un capital mínimo para funcionar, la relación de patrimonio y sus activos de riesgo lo fija en 12% (para los bancos es 10%) y pone límites de concentración de créditos, que por socio no puede superar el 2% del patrimonio. A su vez los créditos recibidos de entidades públicos y organismos internacionales no podrán superar el 20% del patrimonio.

Las cooperativas se oponen con fuerza a este proyecto y el tema se dilucida en la Suprema Corte de Justicia. Los cuestionamientos más importantes de las cooperativas son:

• el BCP está muy politizado y que sufre la presión de los bancos y el objetivo de los proyectos es debilitar a las cooperativas.
• que es una intromisión en la autonomía de las cooperativas y por lo tanto es inconstitucional.
• fundamentalmente se oponen a que regulen el funcionamiento de sus cuerpos dirigenciales y los requisitos para acceder a los cargos directivos y gerenciales
• por otro lado plantean la incompetencia técnica del BCP, donde han quebrado muchos bancos y financieras y por tanto su discrecionalidad, en un marco de falta de capacidad y desprestigio, puede afectar a las cooperativas.

El Incoop también está en contra del proyecto y plantea que la supervisión del sector es competencia propia.

Las cooperativas plantean que están a favor de que exista un cuerpo normativo y supervisión, pero por fuera del BCP.

Las alternativas que nos han planteado pasan por:

• fortalecer el Incoop para que pueda cumplir el rol
• otros plantean que el Incoop tendría que salir de la órbita estatal para poder regular y supervisar
• otra alternativa es crear un órgano nuevo, proveniente del sector cooperativo, que cumpla dicha misión con el asesoramiento de organizaciones internacionales.

El BCP manifiesta que su intención es fortalecer a las cooperativas para desarrollar el ahorro popular, y que por los estudios que han realizado sobre unas ocho cooperativas que tienen captación de depósitos mayor a U$S 1.500.000, ha determinado que cuatro de éstas requerirían un plan de adecuación de tres años para cumplir la normativa.

Como comentario general, no nos parece pertinente opinar sobre este debate de cuál debe ser el órgano que cumpla el rol de regulación y supervisión, pero sí parece imperioso que exista un cuerpo normativo con regulación prudencial adecuada que brinde transparencia y solidez al sector cooperativo, y que el órgano que lo asuma deberá tener las potestades y poder suficiente para hacer cumplir la normativa definida.

Consideramos que si se posterga la resolución de este tema, el prestigio del que hoy gozan las cooperativas se podría revertir si aparecen instituciones cooperativas insolventes, generando un efecto contagio en el resto de las instituciones.

3. Impuestos

Las cooperativas de ahorro y crédito no tributan ningún impuesto en su actividad habitual con sus asociados, a diferencia de los países de la región. Esto es una ventaja comparativa importante, que recoge el espíritu de la Constitución del Paraguay que consagra al cooperativismo como una modalidad a fomentar.

De todas maneras creemos que la exposición de las cooperativas es alta en cuanto al riesgo regulatorio, donde, y de acuerdo a la experiencia demostrada en otros países vecinos, la recesión y los abultados déficit fiscales llevan a los gobiernos a extender con rapidez la base imponible de sus tributos.

A su vez el crecimiento vigoroso de la captación de ahorros en el sector cooperativo genera más incentivos al gobierno a incluirlas en el régimen fiscal que abarca a los agentes financieros. Las cooperativas tributan por operaciones que realicen con terceros, como por ejemplo los comercios con organismos para el cobro de facturas, pero esta operativa es marginal.

4. Gobernabilidad

No haremos consideraciones conceptuales con relación a los temas de gobernabilidad, dado que la teoría de la agencia ampliamente difundida en estudios sobre cooperativas, los abarca.

Las entrevistas con actores calificados y la información contenida en las memorias de las cooperativas nos permiten realizar las siguientes consideraciones:

1) GRUPOS DE INFLUENCIA

- los cuerpos dirigenciales en Paraguay presentan una alta independencia de grupos de presión, ya sea estos políticos partidarios, religiosos o gremiales
- si bien en sus orígenes entidades religiosas fueron propulsoras de varias cooperativas de ahorro y crédito, aquellas nunca intentaron hegemonizar los órganos de gobierno y su participación fue minoritaria, incluso en las primeras etapas de su formación
- a su vez la política partidaria no ha visualizado en las cooperativas un centro de militancia y conquista de espacios de poder
- existen especulaciones de que una minoría entre las cooperativas, presentan influencias de grupos económicos importantes.

2) IDENTIFICACION CON LA COMUNIDAD

- se percibe una alta identificación de las estructuras de directivos con su comunidad (barrial en la mayoría de los casos) o de grupos de afinidad en otros casos (por ejemplo profesionales universitarios).
- el auge de las cooperativas en la última década lleva a que haya una importante participación de los socios en las instancias electivas y en los órganos de gobierno.
- se estima una alta capacidad de movilización contra medidas que perjudicaran a las cooperativas

3) PROFESIONALISMO

- si bien en los cuerpos dirigenciales los socios que participan han adquirido experiencia en el funcionamiento de la cooperativa y participan en cursos de capacitación, en la gran mayoría de los casos no tienen formación profesional en administración financiera o afines y como se ha comentado, no hay requisitos técnicos al respecto. La opinión del BCP respecto a la idoneidad de las direcciones de la mayoría de las cooperativas, es negativa.

4) ALCANCE DE SUS ROLES

- tienen una intensa actividad de representación y defensa gremial
- en la mayoría de los casos su participación en el co-gerenciamiento de la cooperativa es alto, a través de los directivos de los órganos de gobierno como así de la presencia de comités de gestión para temas específicos (créditos, comunicación, planificación, solidaridad, etc.)
- se evidencia mucho celo de los dirigentes en evitar la gerentocracia en las cooperativas.

5. Especialización

El sistema cooperativo de ahorro y crédito paraguayo estuvo desde sus orígenes concebido para desarrollar servicios financieros a familias.

Existen en Paraguay cooperativas de producción que tienen destacada relevancia por representar alrededor del 50% de la producción nacional; tienen un peso importante en la generación de productos exportables y han incorporado en régimen de multiactividad el ahorro y crédito para optimizar el manejo financiero de sus socios.

Las experiencias de cooperativas que en exclusividad realizan ahorro y crédito son posteriores, desde fines de la década de los 60's y principios de los 70's. Han surgido orientadas a movilizar el ahorro barrial o de grupos de afinidad como los casos de cooperativas de profesionales. En ese sentido han jugado un rol muy importante en el proceso de bancarización de los sectores populares, incluyendo trabajos con la comunidad, de educación en la administración del presupuesto familiar para facilitar la generación de ahorro. El impacto social ha sido muy alto en muchas experiencias, desde la posibilidad de financiar el saneamiento y el empedrado en un barrio, hasta generar oportunidades de desarrollo profesional a recientes egresados de las universidades.

El negocio de intermediación habitual entre las cooperativas paraguayas consiste en la captación de ahorros vía capitalización, cajas de ahorro y depósitos a plazo fijo, los que se canalizan a otorgar créditos al consumo bajo la modalidad de créditos a plazo fijo, amortizables y tarjetas de crédito.

Existen algunas cooperativas que financian a pequeños empresarios, y otras que comenzaron a diversificar su negocio mediante líneas de crédito hipotecario y a pequeñas empresas. En el primer caso tanto la lógica y metodología de evaluación del riesgo como los productos, son iguales a las tradicionales en la operatoria de atención de consumo; en cuanto a experiencias de diversificación, el volumen de negocios constituido es aún muy marginal.

La especialización en el segmento familiar sin embargo no ha llevado a innovaciones en la generación de productos (si bien ofrecen tarjetas de crédito y de débito) o metodologías de evaluación de riesgos.

En relación a los productos no se han desarrollado cuentas múltiples en base a la tarjeta de débito, que permita la expansión del pago de salarios (metodología de productos que ha permitido en otros países de la región una masificación en la bancarización de las familias). Los criterios de evaluación de riesgos no se han basado en el desarrollo de sistemas de evaluación por criterios estadísticos como es el caso del credit scoring; en las cooperativas está generalizada la actividad de comités de créditos que actúan sobre criterios tradicionales de experiencia y conocimiento personal de los asociados.

Estas consideraciones implican la observación de que experiencias de especialización en el segmento familiar en otros países, han desarrollado instrumentos y metodologías de gestión que no se aplican en su mayoría en la experiencia paraguaya, lo que representa una oportunidad tecnológica ante el desafío de una alta participación relativa en los procesos de bancarización de los sectores populares.

Con relación al financiamiento a micro y pequeñas empresas que como señaláramos es muy incipiente; una restricción que van a enfrentar es no poder acceder a las líneas del BID, principal fuente de fondos externos con aplicación específica y condiciones adecuadas de precio y plazo, al no estar reguladas por el BCP.

Si bien el financiamiento a pequeñas y medianas empresas es el otro segmento tradicional de las experiencias cooperativas, donde además es de un elevado impacto social fundamentalmente en países con dificultades de empleo, para que las cooperativas en Paraguay generalicen y expandan dicha actividad, requerirían un programa de fortalecimiento institucional que apunte al desarrollo de capacidades y metodologías de gestión específicos para la gestión de un segmento que posee complejidades superiores a la administración del riesgo de personas.

Otro rasgo de especialización es que las cooperativas trabajan casi en exclusividad en moneda nacional y no captan ahorros en dólares, a pesar de que el mercado de captaciones en dólares representa el 70% del mercado.

6. Administración de Riesgos

a- RIESGO DE LIQUIDEZ2

En este sentido la regulación prudencial determina en los intermediarios financieros un nivel de encaje obligatorio que las instituciones deben mantener en efectivo en sus cajas o en depósitos a la vista en el Banco Central. Las cooperativas en Paraguay al no estar reguladas no tienen este requisito de encaje obligatorio.

En los casos que estudiamos se pudo observar un componente de disponibilidades y colocaciones bancarias a corto plazo que representaba un porcentaje significativo (en promedio del 25%), pero en la mayoría de los casos no refería al cálculo de un encaje técnico asociado al análisis de su flujo de fondos y de la volatilidad histórica de sus depósitos.

Aquí confluyen por un lado la ausencia de instrumentos de análisis financieros adecuados, y por otro lado la percepción de que existe una imagen y credibilidad muy importante en las cooperativas y que ésta no se va a revertir.

De todas maneras los niveles de liquidez son adecuados en el presente y se ve un manejo conservador de las colocaciones los que casi en su totalidad están en colocaciones a corto plazo en los bancos sin tenerlas comprometidas en inversiones de riesgo, y sobre los que se realizan un seguimiento periódico.

La exposición más riesgosa es la de descalce de plazos, donde el plazo promedio de los créditos es sensiblemente superior a la de los depósitos (con un componente muy importante de cajas de ahorro), y si bien el financiamiento con patrimonio es importante superando en todos los casos el 20% de los activos, un porcentaje elevado está comprometido en cartera vencida e inmovilizado de gestión.

En la medida que existe una crisis de confianza, el descalce de plazos podrá provocar una crisis de liquidez.

2 El riesgo de liquidez contiene principalmente la eventualidad de que la cooperativa no pueda devolver en tiempo y forma las obligaciones por depósitos de sus socios y otros pasivos.

b- RIESGO CREDITICIO3

Las cooperativas de ahorro y crédito del Paraguay, al no estar reguladas no están obligadas a cumplir con normativas específicas de valuación y calificación de carteras. De todas maneras, en la mayoría de las cooperativas estudiadas se aplicaba el criterio de previsión de cartera que se exige a los bancos.

La evidencia empírica muestra que el nivel de morosidad en los bancos es del 22%, en las financieras es 16% y en las cooperativas es inferior al 12%.

Es difícil evaluar si la menor morosidad en la cartera de las cooperativas obedece a que no están sometidos a la regulación ni a las inspecciones del Banco Central que permita una revisión de los criterios de previsiones y las políticas de refinanciación de cartera que escondan niveles superiores de morosidad.

Son muchos los ejemplos en América Latina donde las cooperativas tenían un manejo discrecional de las refinanciaciones de cartera, e instituciones que mostraban índices saludables de cartera vencida cuando se terminaba el ciclo de refinanciaciones se hacía imposible mantener dichos guarismos.

Nos remitimos también a las consideraciones realizadas en el tópico de Especialización en relación a la metodología de evaluación de créditos y al proceso de aprobación de los mismos.

Deseamos resaltar algunos aspectos que consideramos muy saludables y que pueden explicar la menor morosidad relativa de las cooperativas en el sistema financiero.

- el tener su cartera en moneda nacional, donde el impacto de la devaluación en el año 2002 no afectó la capacidad de pago de sus socios, cosa que en los bancos fue relevante

- la existencia de topes de crédito exigentes que permite tener un portafolio de créditos muy atomizado

- niveles de tasa de interés activa inferiores a la de sus competidores que protege contra la selección adversa

- mantener relaciones de crédito a capital que van desde 1 a 4 a 1 a 10, generando una protección en cuanto a cobertura

- por último su especialización en el sector de familias que en épocas de crisis y recesión han mostrado niveles de solvencia superiores a los de grandes y pequeñas y medianas empresas

c- RIESGO DE MERCADO 4

En la realidad paraguaya, observamos que no tienen exposición en moneda extranjera dado que su operativa es exclusivamente en guaraníes (la mayor cooperativa paraguaya tiene negocios en moneda extranjera, pero no alcanza al 20% de su volumen de negocios).

Por tanto la exposición a riesgos de mercado relevante en las cooperativas de ahorro y créditos paraguayas es el de cambios en la tasa de interés.

Tal como analizábamos en el tópico de riesgo de liquidez, se observa un descalce de plazos importantes en las carteras activas y pasivas, donde la duración de la cartera de créditos es sensiblemente superior a la cartera de depósitos (que mayoritariamente está conformada por depósitos en cajas de ahorro).

En este sentido un aumento importante en las tasas de interés de mercado generará un ajuste primario en la renovación de las carteras pasivas, y el impacto en la cartera activa será posterior dado el descalce de plazos.

Esto provocará una baja real del spread financiero, cuestionando seriamente la rentabilidad de la cooperativa.

Existen razones fuertes para pensar que las tasas de interés tiendan a subir, si bien la inflación en el año 2002 fue inferior al 15%, la devaluación fue del 50%, por tanto quienes mantuvieron depósitos en moneda nacional a tasas que no superaban el 22% sufrieron una pérdida de capital importante. A su vez ese nivel de devaluación puede provocar un arrastre en la inflación, y ya en los dos primeros meses del año 2003 la misma acumuló una suba de 6%, que en términos anualizados es una inflación del 41%.

Por su parte el gobierno para evitar una corrida al dólar está ofreciendo en el mercado letras de tesorería a tasas en el entorno del 30%.

Por tanto las tasas pasivas deberían ajustarse al alza en el mercado local, con el riesgo de consumir el spread financiero que manejan las cooperativas que es entre 15 y 18 puntos.

d- RIESGO DE CAPITALIZACIÓN 5

En América Latina los Bancos Centrales han aumentado en los últimos años dicho standard llevándolo a guarismos del 10% (en el proyecto del BCP para cooperativas lo fija en 12%).

El riesgo de capitalización, vale decir el riesgo de que la institución financiera pierda su patrimonio vía pérdidas o que no cumpla la normativa vigente, es un riesgo derivado de otros riesgos ya analizados como el riesgo crediticio y los riesgos de mercado.

Los niveles de capitalización en las cooperativas analizadas fueron altos, en guarismos que van desde el 20% hasta el 50% con relación a los activos totales, por tanto los niveles de solvencia son muy superiores a los esperados para una institución de intermediación, lo que implica que en el corto plazo no es de esperar problemas en este sentido.

Sin embargo en un enfoque a mediano y largo plazo consideramos que existen factores que cuestionan las expectativas de rentabilidad positiva hacia delante, lo que se podrá reflejar en un deterioro en la relación patrimonial actual.

Los factores que analizamos en este sentido son:

- un mayor castigo de cartera como consecuencia de una mayor supervisión e inspecciones de los órganos que se terminan definiendo
- una caída de los spread por el descalce de plazos analizado en el tópico de riesgos de mercado
- la conformación actual de los resultados se explica en la mayoría de los casos por ingresos no referidos al negocio tradicional, como por ejemplo en el ejercicio 2002 fue la posición comprada en moneda extranjera
- un elevado nivel de costos operativos, cuyos guarismos en las cooperativas analizadas representaban entre el 13% y el 18% de la cartera activa, porcentajes que están muy cerca de absorber todo el margen financiero

e- RIESGO REGULATORIO 6

Este tema fue analizado en los tópicos 2 de Regulación y 3 de Impuestos, donde tanto la ofensiva del BCP
hacia las cooperativas, como los incentivos que pueden tener el gobierno para gravar una actividad que ha
crecido fuertemente, dejan a las cooperativas con una alta exposición al riesgo regulatorio.

En este sentido la capacidad de convocatoria y movilización que muestra el sector cooperativo en base al
importante prestigio que se ha ganado en la población, podrán mitigar dicha exposición a este riesgo.

Argentina

1. Sistema Financiero

El sistema financiero argentino sufrió a fines del año 2001 una crisis de tal dimensión que se cristalizó a
principios del año 2002 con la medida de inamovilidad de depósitos en el sistema bancario, medida que se
conoció con el nombre de "corralito".

El corralito implicó que por ley los bancos tenían la facultad de no devolver los depósitos a sus clientes.

Esta medida se dio en un contexto macroeconómico caótico en Argentina en el cual se declaró el default de
su endeudamiento externo, la prohibición de giros de dólares al exterior, y la pesificación de todos los
depósitos y créditos bancarios.

El sistema financiero argentino a diciembre del año 2001 tenía la siguiente estructura:

 

 

Todas las instituciones financieras que captan depósitos del público, están reguladas y supervisadas por el Banco Central de la República Argentina (BCRA).

El nivel de bancarización previo a la crisis era muy elevado, con un nivel de depósitos que llegó a ser de USD 95.000.000.000.

Como otros datos relevantes que refieren a la bancarización en el país, seleccionamos los siguientes:

- 3.080.000 cuentas corrientes
- 14.600.000 cajas de ahorro
- 11.470.000 créditos a personas
- 1.350.000 créditos a empresas
- 10.540.000 tarjetas de crédito

El nivel de concentración bancaria era otro aspecto destacable, donde los cinco bancos más grandes (Banco de la Nación Argentina, Banco Provincia de Buenos Aires, BBVA Banco Francés, Banco Río de la Plata y Banco de Galicia y Buenos Aires) manejaban el 50% del total de depósitos sobre un total de 107 instituciones financieras.

A su vez los diez mayores representaban el 75% del total de los mismos (si no consideramos los bancos públicos, los 10 mayores privados concentraban el 50% de los depósitos sobre el total de los bancos, sin incluir los públicos).

El nivel de dolarización de los depósitos era del 70% a diciembre del 2001.

El sistema financiero argentino tuvo dos crisis importantes en el año 1995 como consecuencia de la crisis mexicana (efecto tequila) y en el año 1997 por la crisis de los países asiáticos.

En ambas crisis los niveles de corrida bancaria fueron entre el 20% y el 25%.

Estas crisis provocaron la caída de más de 200 instituciones financieras, fundamentalmente bancos de capitales nacionales y bancos cooperativos.

Esto provocó un proceso de absorciones entre instituciones financieras donde los depositantes, en el 95% de los casos, preservaron sus ahorros en el banco que absorbía la institución bancaria que había quebrado.

A partir de allí el BCRA comienza un proceso de "fortalecimiento" del sistema financiero que consistió en los siguientes pilares.

- eliminación de regulaciones distorsivas
- aumento de regulación prudencial, en especial el aumento de las exigencias de capitales mínimos, aumento de la relación patrimonio sobre activos de riesgo y aumento de los encajes
- proceso de fusiones y concentración de bancos
- ingreso de nuevos grandes bancos extranjeros

El sistema financiero argentino estaba sólido según la opinión de los analistas financieros más destacados.

La crisis financiera se da como consecuencia de una crisis económica y política muy intensa que fueron agravándose en forma conjunta.

La hipótesis de que la paridad cambiaria estaba agotada, dado que sin un cambio en la misma era imposible terminar con un proceso recesivo que acumulaba tres años de caída del producto bruto, y la fragilidad y posterior caída del gobierno de De la Rúa generaron una crisis de desconfianza que provocó una corrida bancaria que hasta la instauración del corralito llegó a ser casi del 30%.

El sistema bancario fue obligado a canjear liquidez por bonos del gobierno, debilitando la capacidad de los bancos para continuar devolviendo depósitos, lo que a su vez llevó a los bancos extranjeros a negarse a traer las divisas del exterior provocando la instauración del corralito.

A un año y tres meses sin crédito bancario, con un crecimiento vertiginoso de la morosidad, con un fuerte posicionamiento en bonos públicos que se han desvalorizado y con un proceso de pesificación asimétrica (los créditos pesificados a una cotización de US$ 1 a $ 1 y los depósitos de US$ 1 a $ 1,4) el nivel de insolvencia del sistema financiero argentino parece difícil de superar.

En el momento de hacer este diagnóstico se está instrumentando la apertura del corralito y el sistema de compensaciones que operarán para los bancos y para los ahorristas por el proceso de pesificación.

Es de esperar que la reestructuración del sistema financiero argentino venga sostenida por cambios regulatorios y un nuevo proceso de achicamiento del número de entidades bancarias. El restablecimiento de la confianza de los agentes en relación con el nuevo gobierno que surja a partir de las elecciones que se celebrarán en el mes de abril, será un factor determinante para el desarrollo del nuevo sistema financiero.

Con relación a la participación de las cooperativas de ahorro y crédito, donde en el año 1990 existían más de 70 bancos cooperativos que realizaba intermediación financiera y representaba el 18% del total de los depósitos, el proceso de destrucción de los mismos es muy llamativo. Después de la crisis de 1995 y 1997 quedan 7 instituciones cooperativas reguladas por el BCRA, donde desaparecieron instituciones muy importantes como Banco Patricios, Banco Mayo, Banco BUCI, entre otros que tenían volúmenes de negocios relativamente altos en comparación con la banca cooperativa del resto de América Latina.

Al día de hoy quedan 2 bancos cooperativos y 2 cajas de crédito que en total representan el 2,5% del volumen de depósitos, siendo Banco CREDICOOP el 90% de dicha participación.

La presente crisis provocó la caída de una caja de crédito (Caja de Crédito Floresta Luro Vélez) y de un banco de origen cooperativo (Banco Bisel) asociado a Credit Agricole.

Fuera de la órbita de la supervisión bancaria, existen unas 350 cooperativas de crédito que no pueden realizar intermediación financiera, que ocuparon un espacio importante en el financiamiento a familias y pequeñas y medianas empresas como analizaremos.

2. Regulación y Supervisión

En el sistema financiero argentino todas las instituciones que realizan intermediación financiera tienen que estar reguladas y supervisadas por el BCRA.

Las instituciones financieras cooperativas que realizan intermediación financiera pueden adoptar dos formas jurídicas:

- Bancos Cooperativos
- Cajas de Crédito

Las cooperativas de crédito que no captan depósitos están regulados y supervisados por el Instituto Nacional de Asociativismo y Economía Social ­ INAES. En Argentina los cambios regulatorios impulsados por el BCRA han condicionado el desarrollo de las instituciones cooperativas.

Los cambios normativos a fines de los años setenta llevó a un forzoso proceso de fusiones entre instituciones cooperativas para que pudieran transformarse en bancos cooperativos y poder continuar operando con el servicio de cuentas corrientes. Por este motivo, se pasó de tener en el mercado financiero de 7 bancos cooperativos a casi 80 bancos cooperativos por el proceso de fusión de 860 cajas de crédito.

En los años noventa las mayores exigencias de requisitos de información y procesos de inspecciones, y sus costos asociados, llevaron a que las instituciones cooperativas de menor volumen de negocios prefirieran salir del sistema de intermediación y transformarse en cooperativas de capitalización.

Luego de la crisis de 1995 el deseo de las autoridades del BCRA de converger a un sistema financiero más concentrado con grandes actores y con respaldo internacional, se reflejó tanto en un aumento de la normativa prudencial que perjudicaba a las instituciones financieras que operaban en el sector minorista, como así en una política discriminatoria a la hora de conceder redescuentos en el Banco Central por necesidades de liquidez provocadas por la corrida bancaria, lo que provocó un nuevo proceso de desaparición y fusiones de instituciones cooperativas.

Tal como mencionáramos en el capítulo anterior, existen sólo cuatro instituciones financieras cooperativas realizando intermediación financiera, donde la única experiencia relevante tanto por su volumen de negocios como por su situación económico-financiera es Banco CREDICOOP.

A principio de los años noventa la existencia de bancos cooperativos poderosos fueron relevantes para el desarrollo productivo de muchas regiones, como las experiencias de Banco BUCI en el litoral argentino y Banco BICA en Santa Fe; también el Banco Mayo fue una institución que financió los emprendimientos de pequeñas y medianas empresas de la capital de manera relevante.

A consecuencia de esto, la participación de los bancos cooperativos en el mercado de captación de depósitos pasa a representar del 18% en el año 1990 a representar el 2,5% en 2003, donde la ideología y políticas del BCRA fueron determinantes en este proceso. En cuanto al alcance de la operatoria, los bancos cooperativos cumplen las mismas exigencias técnicas y de información que los bancos y no tienen restricciones en su operatoria.

Las cajas de crédito pueden operar con un capital inferior al de los bancos y tienen algunos límites a la operatoria, donde el más importante es que no pueden operar con el servicio de cuenta corriente. Las cooperativas `cerradas' como señaláramos no pueden captar depósitos y están reguladas por el INAES.

La regulación y supervisión del INAES son similares a la del resto de los países estudiados; se limita a recibir los balances, memorias y actas de asamblea de las cooperativas, pero no genera normativa de gestión y muy excepcionalmente realiza alguna acción de supervisión con finalidades de control de legalidad.

Las cooperativas `cerradas' o de capitalización disponen de un instrumento de capital complementario conocido como TICOCA ­títulos cooperativos de capital complementario- que permite a las cooperativas captar inversiones bajo dicha modalidad a plazos no inferiores a 6 meses y por un máximo de hasta una vez y media el patrimonio. Este instrumento permitió el acceso a fondos de las cooperativas de capitalización para aumentar su operatoria crediticia.

La magnitud de la crisis argentina y de su sistema financiero provocó la desaparición del crédito en el país; las cooperativas de capitalización con el auspicio del INAES están elaborando un proyecto de ley para poner a consideración del parlamento, que plantea lo siguiente:

- permitir a las cooperativas `cerradas', la captación de depósitos a través de cuentas a la vista reembolsable mediante letras de cambio, y depósitos a plazo fijo
- ratificar al INAES como el órgano administrativo para dictar las normas reglamentarias, las relaciones técnicas y las regulaciones prudenciales sobre solvencia, liquidez, respaldo patrimonial, etc.
- crear una Superintendencia de Entidades Solidarias de Ahorro y Crédito dependiente del Ministerio de Economía para que ejerza la supervisión de las entidades
- otorgar a las entidades de segundo grado la facultad de administrar las cámaras compensadoras de letras de cambio y ser depositarios de las reservas de las cooperativas.

Estas normas implicarían un cambio relevante para las cooperativas; se cuenta con la negativa cerrada del BCRA ante una iniciativa de tal naturaleza, como así con el impredecible rumbo de una clase política dispuesta a apoyar iniciativas de contenido populista en instancias electorales.

3. Impuestos

Los bancos cooperativos y cajas de crédito tributan los siguientes impuestos

21% IVA sobre intereses de crédito 35% IRIC 3,5% ingresos brutos 1% sobre activos

Las cooperativas no supervisadas por el BCRA tributan:

21% sobre los intereses de los créditos 4,9% de los intereses facturados 2% impuesto al patrimonio

Como vemos la carga impositiva es elevada al igual que la experiencia uruguaya, y diferenciándose claramente de la experiencia paraguaya.

Los aspectos impositivos y regulatorios muestran por tanto diferencias notorias en la clase política de estos países con relación al papel de las cooperativas en el proceso de intermediación financiera

4. Gobernabilidad

En la experiencia argentina se pueden identificar estilos de gobernabilidad claramente diferenciados, quizá asociado a sus orígenes y a los grupos de influencia que los conformaron, que desarrollamos a continuación.

a) GRUPOS DE INFLUENCIA

- Por un lado las experiencias cooperativas que surgieron al influjo del Instituto Movilizador de Fondos Cooperativos (IMFC), que hoy se expresa en la experiencia de Banco CREDICOOP, con una fuerte influencia ideológica en cuanto a concebir al cooperativismo como una forma de transformación ideológica de la sociedad, con influencia socialista traída por inmigrantes europeos fundamentalmente de la colectividad judía.

- Por otro, las experiencias cooperativas que se mantuvieron en la órbita de la Federación Argentina de Cooperativas de Ahorro y Crédito (FACC), la que hoy nuclea a un porcentaje importante de las cooperativas de capitalización, con cortes ideológicos opuestos a los del IMFC, donde también la influencia de la colectividad judía es destacable.

- Si bien no hemos estudiado casos concretos en este trabajo, sabemos que en el interior de Argentina existieron experiencias cooperativas muy fuertes bajo el influjo de inmigrantes europeos y asiáticos de origen italiano, español y árabes que no se encuadran en ninguna de las dos experiencias señaladas anteriormente.

b) IDENTIFICACION CON LA COMUNIDAD

- no existen estudios acerca de la imagen de este sector de cooperativas, ni de la identificación que producen en la opinión pública como alternativa o grupo diferenciados en el sistema financiero; en el marco de esta investigación sólo se pudo relevar algunos ejemplos basados en las entidades y no en un movimiento que abarque a todas las entidades o una porción significativa de ellas.

- en el caso de la experiencia de Banco CREDICOOP, tanto por la existencia de las comisiones de asociados en todas las filiales del país (las que jugaron un rol muy importante en la comunicación con los socios en esta última crisis financiera), como por las acciones de contenido social llevadas adelante por el IMFC, han hecho de la identificación con la comunidad un valor empresarial distintivo que les ha permitido un claro posicionamiento en el sistema financiero argentino.

- la experiencia de cooperativa BICA a través de una fundación en defensa de valores culturales, la atención integral a 200 niños en situación de extrema pobreza y una biblioteca popular, le han generado lazos muy fuertes con su comunidad.

c) PROFESIONALISMO

- En las experiencias de Banco CREDICOOP y cooperativa BICA, sus dirigentes tienen un perfil de pequeños y medianos empresarios, que se capacitan en temas de dirección bancaria en la propia institución.

- En el caso relevado de las cooperativas de la FACC y de Caja la Capital del Plata, la dirección tienen una alta formación profesional y gerencial previa a las cooperativas.

d) ALCANCE DE SUS ROLES

- en todos los casos se percibe una intensa actividad de representación y defensa gremial.

- en los casos de Policrédito, CONCRED, La Plata y La Capital del Plata, la participación de los directores en el gerenciamiento de las mismas es determinante, siendo en la mayoría de los casos los gestores comerciales más activos.

- En el caso de Banco CREDICOOP y Cooperativa BICA, su participación en la planificación estratégica, en la toma de decisiones de aspectos importantes de gestión como en la actividad de control son importantes, pero en éstos casos la existencia de una estructura gerencial muy profesional independiente de los cuerpos directivos son claramente quienes tienen la tecnología de gestión y el gerenciamiento de las operaciones.

5. Especialización

Desde sus orígenes las cooperativas de ahorro y crédito en Argentina estuvieron ligadas al sector de micro, pequeñas y medianas empresas. Los consejos directivos de las mismas eran integrados por pequeños empresarios que iniciaban un emprendimiento cooperativo para resolver sus necesidades de ahorro y financiamiento, dada la exclusión que sufrían por los intermediarios bancarios tradicionales.

Dicho carácter empresarial y emprendedor que como señaláramos en el capítulo anterior tuvo una fuerte influencia de corrientes inmigratorias de empresarios y artesanos de diversas comunidades europeas y asiáticas fue un carácter distintivo del sistema cooperativo argentino de ahorro y crédito, que lo diferencia claramente de los restantes tres países estudiados en este trabajo. Las experiencias cooperativas influenciadas por la corriente inmigratoria de la colectividad judía se dividieron en dos proyectos que las diferenciaba en su orientación ideológica, por un lado la experiencia del IMFC y por otro lado la FACC. Una diferencia que podría esbozarse en estas experiencias, es la de organizaciones cuyo desarrollo estuvo contenido por procesos de liderazgos políticos en grupos de base ideológica común, y aquellos en los que los liderazgos se dieron por el desarrollo empresarial de algunos de sus directores (y esto desembocó en mayor influencia entre sus pares). Esto se traduce en relaciones de liderazgo distintas a las del resto de los países estudiados.

En los dos movimientos, con base en la IMFC y en la FACC, el carácter empresarial que les permitió construir y gestionar instituciones cooperativas de un volumen de negocios muy importantes, fue una característica común. Tanto en las experiencias netamente urbanas como en aquellas relacionadas con el desarrollo de sectores rurales, el carácter profesional de las cooperativas imprimió un perfil diferencial, de empuje a la producción local en donde estaban localizados (por ejemplo la experiencia de Banco BUCI que financió el desarrollo vitivinícola en la región oeste del país, y que luego de su desaparición le permitió a Chile consolidar la vanguardia en dicho rubro).

También en el presente, esa relación entre carácter empresarial y desarrollo local está presente en muchas de las cooperativas. Cooperativa BICA es una cooperativa cerrada de la región de Santa Fé, que abandonó la actividad de intermediación impulsada a través de un banco en el cual se asoció a un banco cooperativo europeo (Credit Agricole). Ahora BICA está evaluando volver a solicitar la licencia de intermediación dado que considera que en un proyecto de diez años tiene la capacidad de conseguir depósitos y financiamiento por un volumen de U$S 400.000.000 y que, llevados esos recursos a emprendimientos regionales podría contribuir a resolver problemas económicos y sociales de su región de influencia, transformándola en un polo de desarrollo.

Las instituciones reguladas por el BCRA analizadas en este trabajo como Banco CREDICOOP y Caja de Crédito la Capital del Plata se financian fundamentalmente a través de depósitos del público, tanto en cuenta corriente (sólo Banco CREDICOOP), cajas de ahorro y depósitos a plazo fijo, también han realizado emisiones de obligaciones negociables, y cuentan con aportes de capital social.

En el caso de Caja de Crédito La Capital del Plata su negocio ha cambiado casi en su totalidad a financiamiento a familias (cuando su origen fue el de financiar las empresas de la rama textil), fundamentalmente a través de la modalidad de tarjetas de crédito, negocio que incorporaron por la absorción de cooperativas del interior del país.

Banco CREDICOOP luego de la crisis posicionó su financiamiento a empresas en el corto plazo, -donde la modalidad de descuento de cheques es lo más extendido-. También incursionó en el financiamiento a familias, donde estaba bien posicionado para competir en la bancarización de familias a través del pago de salarios, llegando de ésta forma a tener más del 30% de su cartera en créditos al consumo y tarjetas de crédito en un proceso que fue desde el año 1995 al año 2000.

Las cooperativas `cerradas' se financian con recursos propios, donde la posibilidad de tener títulos cooperativos de capital complementario a plazos no menores a 6 meses y con el pago de una tasa de interés, fue una fuente de fondeo adicional (cuasi depósitos) para las cooperativas `cerradas'. En las cuatro cooperativas `cerradas' o de capitalización analizadas, sólo cooperativa BICA no había utilizado esta modalidad. Dos cooperativas `cerradas' (CONCRED y POLICREDITO) mantuvieron su especialización en el financiamiento a empresas, casi en exclusividad bajo la modalidad de descuento de cheques, mientras que las otras dos cooperativas (La Plata y BICA) están posicionadas en créditos a familias (en el caso de La Plata con la modalidad de descuento por planilla de las cuotas), si bien tienen sus orígenes en bancos cooperativos cuya especialización eran los segmentos de pequeñas y medianas empresas.

En relación con el fondeo de las cooperativas `cerradas' a través de la modalidad de títulos cooperativos de capital complementario a la hora de la corrida bancaria tuvieron el mismo comportamiento de los depósitos bancarios; dos cooperativas devolvieron casi en su totalidad los pasivos formalizados con estos títulos. Los miembros de la otra cooperativa resolvieron dejar sus inversiones en el negocio, apostando a una valorización de los aportes dentro de la propia cooperativa. La concentración en pocos tenedores de títulos generó una fuerte presión de estos inversores sobre la dirección. En cuanto a la especialización de las cooperativas en el segmento de pequeñas y medianas empresas en el financiamiento de capital de giro, consideramos que los niveles de eficiencia operativa y la capacidad de evaluación de riesgos, ambos apoyados en sistemas de información muy modernos y funcionales en relación con otros que operan en la región, han sido factores destacables de las experiencias comparadas.

Esto nos ha llevado a concluir que la caída de las instituciones cooperativas está asociada no a problemas de gestión, sino fundamentalmente a condicionamientos normativos al sector cooperativo a mediados de los noventa, a la caída estrepitosa de la economía argentina y su repercusión en el sistema financiero y a algunos episodios de corrupción que, aunque excepcionales, pueden afectar la reputación del sector en su conjunto.

6. Administración de Riesgos

a- RIESGO DE LIQUIDEZ

Estamos analizando las experiencias cooperativas en el marco de un sistema financiero que quebró por problemas de liquidez. Los encajes habían crecido fuertemente luego de las crisis bancarias de 1995 y 1997, y luego de que la corrida en 2001 llegara al 30% de los depósitos se decretó el "corralito"7.

Medidas gubernamentales como el canje forzoso de liquidez de los bancos por bonos precipitó la desconfianza y la medida de decretar la inamovilidad de depósitos. En este esquema están las instituciones cooperativas reguladas, como Banco CREDICOOP y Cooperativa la Capital del Plata.

El caso de Banco CREDICOOP cuyo volumen de negocios cayó fuertemente como el resto de las instituciones del sistema, siente que ha salido fortalecido de la crisis, reflejando en un aumento en la participación en el volumen de depósitos en el total de mercado, y que el Banco ha ganado en imagen dado que hay una revalorización en Argentina de la banca nacional y un retroceso de los bancos extranjeros que han perdido un 10% de su participación en el mercado de depósitos. Por tanto se muestran optimistas de lo que pueda suceder con la gradual apertura del corralito.

En la investigación no se accedió a información al 2003, pero el balance a junio del 2002 muestra que el nivel de liquidez es sensiblemente inferior al del año 2001.

Caja de Crédito La Capital del Plata está en un proceso complejo en busca de un socio que aporte liquidez luego de una crisis que golpeó muy fuerte a la institución.

En el caso de las cooperativas `cerradas' o de capitalización que no deberían estar expuestas a este riesgo por no captar depósitos, ya hemos señalado que los títulos cooperativos de capital complementario operaron como depósito y aquellos que los devolvieron (CONCRED y Policrédito) quedaron con un volumen de negocios que no les permite tener la escala necesaria para que el proyecto sea rentable.

b- RIESGO DE CREDITO

Los niveles de morosidad de las cooperativas han estado correlacionados a la etapa del ciclo económico en que se encuentra el país, con altas porciones de cartera irrecuperables o con dificultades de cobro, directamente relacionadas con la situación de default del país y la recesión que se prolonga por más de cuatro años.

El BCRA establece para las entidades reguladas, el siguiente esquema de previsión:

 

 

Las garantías preferidas incluye las hipotecas y las prendas, las garantías auto liquidables incluye depósitos en garantía, certificados de warrants, garantía de banco del exterior y descuentos de facturas del estado.

A los criterios objetivos de calificación por días de atraso se agregan los criterios subjetivos de clasificación (disponibilidad de información, resultado del ejercicio y evolución patrimonial, situaciones de concordato o quiebras, entre otros)

Las cooperativas `cerradas' o de capitalización que analizamos, aplicaban los mismos criterios de previsiones, con excepción de los criterios subjetivos dado que las especializadas en pequeñas empresas, justamente atendían a los empresarios no atendidos por los bancos por no cumplir los requisitos de información o estar en situación de concordato.

El BCRA está estudiando medidas que tiendan a flexibilizar los niveles de castigo de cartera.

La única medida que jugó a favor del mantenimiento de los pagos fue la pesificación de las deudas. La morosidad declarada por el sistema es del 18%, pero el BCRA evalúa que la misma puede llegar al doble de la declarada. En una de las cooperativas `cerradas' estudiadas, el nivel de impago de cheques descontados fue en el entorno del 50%.

Parece claro que ante la apertura del corralito, un sinceramiento de los niveles de morosidad podría ser un dato que juegue en contra de la retención de los depósitos en el país.

c- RIESGO DE MERCADO

Los problemas del sistema financiero argentino fueron claramente de liquidez y de solvencia, donde los riesgos de mercado no jugaron un papel significativo en dicho proceso.

Dada la pesificación tanto de créditos como de depósitos, el riesgo de tipo de cambio deja de ser relevante.

La casi nula participación de las instituciones cooperativas en el mercado de acciones y de negocios con comodities, restringe el análisis a considerar el riesgo de volatilidades en la tasa de interés.

En este sentido pasa a ser relevante el calce de plazos donde de existir descalce en los mismos puede generar volatilidades en la rentabilidad de las instituciones por cambios en la tasa de interés.

En las cooperativas `cerradas' que luego de la devolución de los títulos cooperativos de capital complementario se financian con capital propio no tienen exposición por tanto a variaciones en el margen financiero.

En el caso de las cooperativas reguladas que estudiamos en este trabajo, los plazos promedio de las carteras activas no supera los 120 días, dada su especialización en financiamiento en capital de giro en el caso de Banco CREDICOOP, y de financiamiento vía tarjeta de crédito en el caso de Caja de Crédito La Capital del Plata.

Con la apertura del corralito con reprogramación de depósitos a plazo fijo entre 90 y 120 días, no vemos que exista una exposición relevante en este riesgo.

d- RIESGO DE CAPITALIZACION

Las cooperativas `cerradas' o de capitalización que devolvieron los títulos cooperativos de capital complementario, sufrieron un importante proceso de descapitalización.

Los altos niveles de morosidad, unidos a la pesificación asimétrica del volumen de negocios a un tipo de cambio menor al de mercado, provocaron en todos los agentes una fuerte caída patrimonial en términos reales y en dólares.

Lo que queda más cuestionado, tanto por la baja del volumen de negocios que sufrieron algunos, como así la mayor morosidad del sistema, es la posibilidad de poder generar resultados operativos positivos hacia el futuro, lo que implica mayores dificultades en el proceso de capitalización. En el caso de las cooperativas reguladas por el BCRA (al igual que todas las instituciones financieras que captan depósitos) las relaciones que delatan la insolvencia son notorias. Si se cotizara los valores públicos a precios de mercado y si se previsionaran las carteras según los criterios vigentes, prácticamente todos los agentes de intermediación tendrían patrimonio negativo. Cambios en la regulación permitirán implementar mecanismos de registración que permitan suavizar esta realidad.

Tanto las dificultades para encontrar una escala de negocios y niveles de riesgo adecuados para obtener rentabilidad, como así las dificultades que pueda traer la apertura del corralito, llevan a pensar que el tratamiento especial de registración jugará un rol fundamental hasta que la economía argentina crezca, se reconstituya la confianza y el sistema financiero recupere niveles de solvencia adecuados para realizar intermediación financiera. Este `estado de excepción' puede facilitar decisiones voluntaristas de las autoridades de supervisión, tanto para beneficiar a la banca nacional como para propender a la concentración del mercado entre algunos pocos agentes de la banca extranjera.

e- RIESGO REGULATORIO

Dados los antecedentes argentinos en cuanto a cambios regulatorios y cambios legales que no respetaron los contratos establecidos entre privados y la particular visión del BCRA sobre el rol de las instituciones cooperativas, el nivel e incertidumbre en este capítulo es muy grande.

Las cooperativas reguladas seguramente no se diferenciarán de lo que se resuelva para todo el sistema financiero; como comentáramos, se está considerando cambios regulatorios que flexibilicen aspectos sustanciales como la normativa de previsiones, castigo de cartera y capitalización.

Las cooperativas `cerradas' lucharán para que se apruebe el proyecto de ley que les permita captar depósitos y expandir un mercado crediticio en el que los bancos extranjeros no están dispuestos a competir actualmente.

El proyecto lo impulsa el INAES (que no ha mostrado tener capacidades de generar normativa en materia financiera y menos aún supervisión) y lo apoyan las cooperativas vinculadas a la Federación Argentina de Cooperativas de Crédito, las que han sufrido un proceso de desintegración importante en este proceso.

Desde el punto de vista impositivo las cooperativas ya soportan una carga importante y difícilmente sufran mayores impuestos.

Bolivia

1. Sistema Financiero

El sistema financiero boliviano está configurado por una serie de actores, algunos de ellos regulados por la Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras, otras bajo regulaciones leves y controles débiles del INALCO (Instituto Nacional de Cooperativas).

Las entidades reguladas por la SBEF son las siguientes: 12 Bancos, 13 Mutuales de Ahorro y Préstamo, 22 Cooperativas de Ahorro y Crédito abiertas, 8 Fondos Financieros Privados.

A su vez, fuera de la regulación de la SBEF existen por lo menos 90 Cooperativas de Ahorro y Crédito cerradas, controladas en términos formales por el INALCO. De estas cooperativas, 4 se encuentran en proceso de evaluación por parte de la superintendencia a los efectos de otorgarles la licencia de operación abierta.

La diferencia fundamental entre las cooperativas abiertas y cerradas radica en la posibilidad de captar depósitos que tienen las primeras, lo cual las hace sujeto de regulación. La baja regulación de las cerradas, dificulta el acceso a la información a escala global (determinar los volúmenes manejados o simplemente tener información oficial de cuantas existen), sin embargo su peso y relevancia las hace también objeto de este análisis.

Es importante marcar el bajo nivel de intermediación financiera que existe en el país, con un ratio de depósitos / PBI del 25%, lo cual es acorde con el bajo nivel de desarrollo económico que Bolivia tiene respecto a otros países del continente. Otra característica es la alta dolarización, la cual desde la hiperinflación sufrida por el país en los 80, supera el 95% de los depósitos.

La economía boliviana se encuentra en crisis desde el año 1998, lo cual ha repercutido en el sistema financiero, particularmente sobre los bancos que han sufrido corridas muy importantes (junio-julio 2002) que redujeron su volumen de negocios en unos USD 500 millones. La rentabilidad del sistema se ha visto golpeada, los resultados son bajos (ROE menor al 1%), encontrándose en un circulo de difícil reversión ya que se observan pocas oportunidades de colocación y la liquidez crece, siendo el mecanismo elegido de mejora en la rentabilidad el ajuste de costos y la reducción de la red (incluso la venta de cartera consumo a las cooperativas). Algunos bancos extranjeros se han retirado (ABN) y otros redujeron su operatoria al mínimo (banca corporativa y negocios con el exterior). La morosidad es alta, se castigó un 4% de la cartera en el pasado ejercicio, fruto de la crisis económica y del aumento del desempleo abierto (sin contar el enorme subempleo en el que vive una alta porción de los bolivianos).

Las cooperativas de ahorro y crédito abiertas participan con un 5.6% en el total de depósitos del sistema financiero regulado, siendo el tercer agente en importancia luego de los bancos (80%) y las mutuales de ahorro y préstamo (10%). Sin embargo, resulta fundamental resaltar que existen por lo menos 90 cooperativas `cerradas' o de capitalización que captan ahorro bajo la forma de aportes de capital remunerados con intereses, las cuales según estimaciones de agentes calificados superan el 3% del sistema financiero, aunque en algunas ciudades (Santa Cruz) esta participación es muy superior. De esta manera se podría marcar que el sector cooperativo tiene un peso respetable en el manejo del ahorro público, una parte bajo la modalidad de depósitos, otra como integraciones de capital con rescate prepactado en el corto plazo.

Creemos que las cooperativas en Bolivia enfrentan algunos desafíos que son comunes a cerradas y abiertas: - la crisis económica que reduce las oportunidades de negocios, - la alta morosidad y la baja escala que la mayoría tiene como para encarar las inversiones en tecnología que el mercado les exige. Sin embargo, hay problemáticas especificas a cerradas y abiertas que detallaremos a continuación. Las cooperativas cerradas captan recursos como capital, con plazos de devolución en promedio apenas superiores al año, ahorros que difícilmente sean percibidos como inversión de riesgo por parte de los titulares. Esta asimetría de percepción, no solamente demuestra una falla en el mercado, sino que pone a las cooperativas `cerradas' en convivencia con el problema de que la clarificación de esta situación puede ponerlas frente a un riesgo fuerte de corrida y/o nueva regulación. Por el lado de las abiertas, la competencia de entidades muy similares para el público, con menores costos (encajes, previsiones, supervisión en general) es un desafío difícil de enfrentar e impide que el sector tenga intereses en común.

2. Regulación y Supervisión

La Ley General de Sociedades Cooperativas promulgada en 1958 es el marco legal básico para una sociedad cooperativa. En 1993 la ley de Entidades Financieras establece que las entidades financieras no bancarias que tengan como objeto la captación de recursos del publico se encontraran fiscalizadas por la Superintendencia de Entidades Financieras. Las cooperativas de ahorro y crédito que sólo realicen operaciones de intermediación financiera, de ahorro y crédito entre sus socios quedan excluidas de la ley. Un decreto supremo de 1996 reglamenta la ley anterior estableciendo la vigencia de las Cooperativas Abiertas con Fondo Social Variable y Responsabilidad Limitada, definiendo cuatro categorías de acuerdo al patrimonio. Dicho decreto autoriza una serie de operaciones activas y pasivas según la categoría y establece el periodo de adecuación de las cooperativas a los efectos de la obtención de la Licencia de Funcionamiento de la SBEF. Las abiertas pueden realizar operaciones activas sólo con sus socios y pasivas con sus socios, el publico y con entidades financieras nacionales y extranjeras. Por el lado de las cerradas, prohíbe la captación de recursos del publico debiendo operar exclusivamente con sus socios.

Como se señaló, las cooperativas abiertas tienen operaciones con sus socios, el sector publico y entidades financieras nacionales y extranjeras. La SBEF otorga las licencias y es también el órgano fiscalizador.

Las cerradas realizan operaciones exclusivamente con sus socios. Pueden ser de vínculo laboral (trabajadores de una empresa o institución estatal) o de carácter comunal (es decir en el ámbito de un municipio). Se encuentran supervisadas por el INALCO, instituto que supervisa todas las cooperativas de cualquier actividad (producción, consumo, etc). En los hechos a mas de 6 años de promulgado el decreto supremo, ninguna cooperativa cerrada ha recibido inspección del INALCO y según agentes de la plaza una gran parte de ellas no replica en su ámbito las normativas de previsiones, descalce y encaje de las cooperativas abiertas. Incluso existen heterogéneos planes de cuenta y criterios contables de devengamiento. Ninguna entidad publica ha generado normativa sobre los aspectos mencionados, encontrándose en la actualidad el Viceministerio de Servicios Financieros negociando con la Federación de Cooperativas `cerradas' (FECOAC) la reglamentación a la que estarían sujetas a partir de este año.

En el año 2000 se promulga el decreto supremo 25703 que establece dos tipos de cooperativas `cerradas' o de capitalización: de vínculo laboral y las de vínculo comunal prohibiéndoles la captación de recursos a la vista y a plazo, pudiendo emitir certificados de aportación con remuneración fija. En el decreto se otorga un plazo de 3 años para que las cooperativas adecuen su situación a esta normativa.

De esta manera las cooperativas `cerradas' quedan fuera del ámbito de la SBEF, no pueden intermediar recursos a la vista o a plazo, siendo todas sus captaciones operaciones de carácter patrimonial. La escasa regulación y supervisión del INALCO no ha establecido un orden de relación frente a una liquidación de los dos tipos de certificados de aportación (los voluntarios que remuneran y los obligatorios que no lo hacen). Se permite la multiactividad o la existencia de servicios complementarios en las cooperativas `cerradas', en la mayor parte de los casos se trata de servicios de asistencia social.

En la actualidad la mayoría de las cooperativas `cerradas' es de carácter comunal (las dos terceras partes) pero en los hechos muchas de ellas no respetan la circunscripción zonal que deberían tener, lo cual se vincula con el hecho de que más de la mitad de las mismas son urbanas y en este ámbito abren agencias en distintos barrios sin que exista control.

En resumen, las cooperativas `cerradas' o de capitalización tienen un gran riesgo regulatorio, en la medida en que la aplicación de criterios prudenciales estándar, dejaría a varias con la única opción de liquidarse o fusionarse.

A continuación detallaremos los principales aspectos supervisados y normalizados por la SBEF:

1 ­ Se define las funciones de los Consejos de Administración y Vigilancia, la Gerencia General y el Auditor Interno. Se limita los periodos de mandato a 3 años, con una reelección y un descanso obligatorio de 3 años.

2 ­ Se establecen cuatro tipos de cooperativas, con distintos requerimientos de capital según su patrimonio:

Cat. I capital entre 100.000 y 250.000 DEGs (USD 335.000) Cap / Activos 20%

Cat. II capital entre 250.000 y 630.000 DEGs (USD 850.000) Cap / Activos 15%

Cat. III capital entre 630.000 y 5.500.000 DEGs (USD 850.000) Cap / Activos 10%

Cat. IV capital mayor a 5.500.000 DEGs (USD 7.500.000) Cap / Activos 10% El grueso de las cooperativas se ubica en las categorías intermedias, solo una cooperativa es Categoría IV y otra es categoría I.

3 El capital se integra por Certificados de aportación, Conversión de Ahorros en Certificados de aportación, Reservas y Donaciones. Se limita el retiro de certificados de aportación, debe existir un preaviso de 90 días, no tener deudas con la cooperativa. La cooperativa no puede devolver capital si estuviera incumpliendo algún limite técnico, si los retiros superaran el 10% en el ejercicio y si los resultados acumulados son negativos.

4 ­ A los directivos se les prohíbe tener deudas morosas con la cooperativa, no pueden ser socios de otras cooperativas abiertas y durante su mandato no pueden recibir créditos. Los funcionarios no pueden tener crédito de la cooperativa.

5 ­ No se puede inmovilizar mas del 100% del patrimonio neto y los bienes tomados en pago deben ser vendidos antes de 2 años. No puede invertirse en sociedades.

6 ­ Se topea el crédito individual en un 3% del patrimonio y la colocación en una entidad financiera hasta el 20% del capital. Los créditos se clasifican en cuatro tipos (micro créditos, consumo, hipotecario de vivienda y comercial). Los tres primeros califican solo por atraso, el comercial también tiene calificación subjetiva si supera los USD 10.000 aproximadamente. Los porcentajes de previsión son Cat I (normal) 1%, Cat II (problemas potenciales) 5%, Cat III (deficientes) 20%, Cat IV (Dudosos) 50% y Cat V (perdidos) 100%. La previsión del 100% se alcanza tempranamente ( a los 91 días).

7 ­ El encaje exigido depende de la estructura de plazo de los depósitos, en promedio implica una inmovilización del 12% de los depósitos. Esta liquidez se debe colocar en bancos privados que actúan por cuenta del banco central.

8 ­ Por ley las cooperativas no pueden emitir tarjetas de crédito y por carecer de autorización especifica de la superintendencia no pueden manejar cuentas corrientes.

En la práctica coexisten en el sistema dos tipos de cooperativas, con operaciones y naturaleza muy similar. Esto provoca grandes asimetrías en el mercado y pone en riesgo la salud del sistema. En el caso de las cooperativas `cerradas' existe una gran desinformación de los socios respecto a que su inversión es capital de riesgo y cuando esto se conoce (en las cooperativas que no han devuelto algún certificado de aportación) el retiro masivo es inmediato. De allí al contagio a otras cooperativas (tanto cerradas como abiertas) puede haber poco tiempo y la buena regulación y supervisión sobre las abiertas puede haber sido en vano.

3. Impuestos

Las cooperativas (tanto abiertas como cerradas) están sujetas a la misma carga impositiva que los otros intermediarios financieros. Tributan IVA sobre los intereses cobrados (13%), impuesto a las transacciones también sobre los intereses (2.5%) e impuesto a las ganancias calculado sobre el resultado final con una tasa del 25%.

Además las cooperativas son agentes de retención del impuesto a los intereses de los depósitos, que recae sobre los ahorristas.

Por tanto, las cooperativas no gozan de ninguna exoneración fiscal, estando en el extremo opuesto al caso paraguayo.

4. Gobernabilidad

Las cooperativas bolivianas han surgido la mayoría en la década del 60 en entornos parroquiales y en menor medida vinculadas a ámbitos laborales. A fines de la década del 70 se produce la separación de las parroquias, manteniendo en general el nombre de la iglesia de origen. De acuerdo a las entrevistas efectuadas y al material que aportan las memorias de las cooperativas es posible analizar los diferentes aspectos.

a) Grupos de Influencia

En algunas zonas de Bolivia funcionan logias, grupos de individuos que priorizan sus vínculos y buscan que sus miembros ocupen puestos de relevancia en varios ámbitos. Según algunos entrevistados, existen cooperativas con muy baja renovación de cuadros directivos y en los que las logias operan históricamente. Sin embargo, estos casos parecen ser puntuales y muy bien conocidos por los agentes del mercado.

La política partidaria parece estar al margen del gobierno cooperativo, dándose en la práctica un bajo relacionamiento político de las cooperativas que impide que encuentre interlocutores en el parlamento para la defensa de sus intereses.

b) Identificación con la comunidad

Las cooperativas bolivianas, tienen una alta identificación con el medio local, observándose particularmente esto entre algunas cooperativas `cerradas' o de capitalización con gran arraigo comunitario en zonas pobres del país. Se pudo observar el trabajo en una cooperativa de una zona muy pobre, la cual enfrenta dificultades para devolver sus depósitos (certificados de aportación voluntarios), la cual ha debido programar sus pagos y en la que sus socios respetan y entienden las dificultades y aceptan amortizaciones parciales de sus certificados de aportación voluntarios.

c) Profesionalismo

En el ámbito de las cooperativas abiertas existen regulaciones de la SBEF respecto a la capacitación de los directivos, que operan favoreciendo la formación de los cuadros directivos, aunque la prioridad para la SBEF son los gerentes en cuanto a que es por ellos que pasa la gestión y de quienes esperan profesionalismo. En varias cooperativas abiertas sus directivos son profesionales con formación en administración, contabilidad o economía.

Las cooperativas `cerradas' encuentran una realidad más heterogénea, con cooperativas que manejan comités de selección que proponen a socios calificados para que la asamblea los elija (tanto para el consejo de administración, como para el consejo de vigilancia). En estos casos se observa un buen nivel de formación y de comprensión que el entendimiento en el negocio es básico para poder dirigir efectivamente.

d) Alcance de sus Roles

El rol directivo suele estar bastante bien clarificado, aunque es un tema de fuerte preocupación por parte de la SBEF, quien, en algún caso de cooperativas con problemas, ha propuesto el gerente general buscando que el mismo reoriente la gestión y oficie como contrapeso a estructuras directivas con influencia en el gerenciamiento.

En las cerradas, en la mayor parte de los casos se percibe una adecuada división de roles, existiendo sin embargo en otros, un involucramiento claro de dirigentes en el micro gerenciamiento.

5. Especialización

Las cooperativas de ahorro y crédito bolivianas trabajan con familias y microempresas, aunque en su origen el peso de los asalariados del estado era muy importante.

Bolivia tiene una gran masa de microempresarios o más claramente trabajadores independientes que venden mercaderías y servicios diversos según la época, cuya única oportunidad de crédito históricamente ha sido el sector de las cooperativas. En los últimos años las ONGs han comenzado a cumplir un rol de financiamiento, aunque su incapacidad para absorber ahorro restringe su ámbito a los fondos externos.

Muchas cooperativas han desarrollado actividades multiactivas, pero las abiertas han debido suspenderlas y las cerradas en general han tendido a especializarse en el negocio financiero. De todas formas, es importante marcar que algunas cooperativas tienen una alta inmovilización originada en la incursión de otras actividades de servicios a la comunidad que llegan incluso hasta el turismo.

Los sectores populares bolivianos han sido bancarizados por las cooperativas, hoy conocen la tecnología de los cajeros automáticos en la medida que algunas cooperativas empiezan a emitir tarjetas de débito. De todas maneras la imposibilidad de manejar cuentas corrientes hasta la fecha, impide que el proceso de bancarización se complete y pone obstáculos en las posibilidades de crecimiento en el segmento empresarial.

En materia de captación, las abiertas lo hacen vía ahorros a plazo fijo y cajas de ahorro, con tasas arbitradas con el mercado y a plazos relativamente largos en la comparación con la región (el plazo medio supera los 180 días). Las cooperativas `cerradas' captan certificados de aportación que pagan una tasa fija, son inversiones de capital tratadas como depósitos. Aquí los plazos también son largos, superando en general la media de 180 días.

Los créditos en general responden tanto en abiertas como en cerradas al esquema propuesto por la superintendencia (comerciales, microcrédito, consumo e hipotecarios de vivienda). Al no existir la posibilidad de emitir tarjetas de crédito, el financiamiento del consumo de corto plazo se realiza bajo la modalidad de créditos amortizables. Algunas cooperativas han recibido fondos públicos para prestar en el agro, ganando un margen y absorbiendo el riesgo crediticio.

La innovación en materia de productos es baja, la tarjeta de debito es una novedad muy reciente para algunas cooperativas y no es mas que un proyecto para otras (tanto abiertas como cerradas). La imposibilidad de manejar tarjetas de crédito y de recibir fondos en cuenta corriente, impide la creación de productos integrales que han sido un soporte de la bancarización en Argentina y Uruguay.

Una característica del negocio es la alta dolarización, que llega al 95% de la operatoria. La población tiene viva en su memoria la hiperinflación de mediados de los 80, la más alta observada en América del Sur en las últimas tres décadas, por lo que su reticencia a trabajar a ahorrar en moneda nacional es alta, aunque la tasa real en dólares obtenida es muy importante.

Los problemas de escala que pueden tener en el mediano plazo, al resultar muy costosos los aparatos técnicos y la inversión en informática necesarios, no son considerados por un problema tanto por cooperativas como por reguladores. El único proyecto de alianza refiere a una caja central para el manejo financiero (el aspecto claramente menos atendido por las cooperativas) de forma de uniformizar los procedimientos de manejo de riesgos de mercado. En los hechos la SBEF desestimula el crecimiento y la fusión, ya que cree que las cooperativas no deben ocupar un espacio muy superior en el sistema por debilidades intrínsecas insalvables a su juicio (lentitud de capitalización, estructura burocrática, riesgo moral de la dirección ya que no juega sus recursos en sus decisiones).

6. Administración de Riesgos

a) Riesgo de Liquidez

Este riesgo puede definirse como el que se produce cuando existe una determinada probabilidad de que la cooperativa no poder devolver sus depósitos o los certificados de aportación en el caso de las cooperativas `cerradas'.

Las cooperativas abiertas deben guardar encajes de un 12% sobre su captación, observándose buenos niveles de disponibilidades (en el entorno del 20% promedio). Los entrevistados señalan que las bajas oportunidades de colocación ha incrementado los fondos líquidos de las cooperativas y empujado a la baja las tasas pasivas.

Se observa una alta seguridad respecto a no enfrentar corridas, incluso en momentos en que los bancos vienen de sufrirla, se confía en la buena imagen de las cooperativas.

En el caso de las cerradas la situación es más heterogénea. Algunas siguen las regulaciones de la SBEF y guardan niveles adecuados de liquidez con relación al vencimiento de los certificados de aportación. Sin embargo, otras cooperativas tienen una situación de disponibilidades muy débil, con estrangulamientos muy probables cuando no ya ocurridos. En los casos observados la recesión que ha reducido la cobranza de créditos, no ha permitido una adecuada recuperación de liquidez, rubro sobre el que en los hechos se apoyaba la devolución de certificados. Altos niveles de inmovilización por inmuebles, alta morosidad, concluyeron en problemas de liquidez que en algún caso sólo la nula regulación y control del sector de cooperativas `cerradas' o de capitalización permite que siga funcionando.

El descalce de plazos se da en que los plazos promedio de los depósitos son a 180 días y el de créditos de 24 meses, y no disponen de instrumentos financieros para manejarlo.

b) Riesgo de Crédito

Las cooperativas de ahorro y crédito tienen como fuente principal de generación de ingresos el otorgamiento de préstamos, razón por la cual el riesgo de crédito es fundamental a la hora de evaluar las expectativas del negocio. La incobrabilidad de la cartera, estrangula la posibilidad de cumplir con los depositantes al reducir el patrimonio drásticamente (en función del bajo peso de este como fuente de financiamiento).

La SBEF de Bolivia genera normativa sobre riesgo de crédito, en especial sobre la calificación de la cartera, topes de concentración y el acceso al crédito de las personas con capacidad de mando en las cooperativas abiertas.

Tal como se mostró anteriormente, existen cinco categorías crediticias con un criterio muy conservador por el cual a los 91 días de retraso un crédito está 100% previsionado (salvo que existan hipotecas o prendas). Esto se complementa con inspecciones de cartera que auditan el cumplimiento de las previsiones, incluso se controlan los sistemas informáticos para que automáticamente cumplan con las reclasificaciones. El castigo anual representa representan entre un 1 y un 7% en los casos analizados, lo que para los plazos en los que se castiga la cartera resulta un ratio bajo.

En resumen las cooperativas abiertas en general tienen bien controlado el riesgo de crédito, fruto en buena medida de una supervisión estricta. De todas formas puntualmente algunas cooperativas presentan niveles de morosidad superiores al 25%, aunque la SBEF realiza una supervisión particular en este caso habiendo incluso recomendado el cambio de gerente general y alejado a los directivos de la gestión directa.

En el caso de las cooperativas `cerradas' la situación es más difícil de analizar, ya que éstas no tienen regulación ni supervisión. Algunas de ellas siguen la normativa de la SBEF y muestran niveles de morosidad razonables, en otros casos se observan altos niveles de atraso y grandes dificultades para el seguimiento (incluso por falta de escala para desarrollar esta actividad). Los ahorristas de las cooperativas `cerradas' aparecen mucho menos protegidos que los de las abiertas, ya que existen grandes dificultades para evaluar la calidad del activo de la institución.

Las cooperativas de vínculo laboral presentan mejor manejo de la morosidad, al conocer muy bien su mercado y poder descontar los créditos de los haberes de sus socios. Aquí el problema surge principalmente por la nula diversificación de créditos por sector económico, con lo que la suerte de la cooperativa está directamente relacionada con la de la empresa en la que trabajan sus socios.

Un problema común a cooperativas `cerradas' o de capitalización y abiertas es el de conceder créditos en dólares a prestatarios con ingresos en bolivianos. Este problema no es tomado como un riesgo por los responsables de las cooperativas y no existe normativa que restrinja esta práctica. Probablemente la inexistencia de fondeo en moneda doméstica impide la concesión de créditos en la moneda en que tienen ingreso los prestatarios. No obstante esto, es fundamental marcar que el riesgo asumido es muy alto, más cuando el nivel de vida de los tomadores de crédito no permite absorber un ajuste cambiario que incremente el peso de las amortizaciones.

La selección adversa no resulta un problema fundamental en las cooperativas abiertas, ya que las tasas activas son muy similares a las de los bancos para el segmento de ingresos medio-bajos. En el caso de algunas cooperativas `cerradas' las tasas son altas y los niveles de morosidad muy importantes, reflejando probablemente un cierto efecto de selección adversa.

c) Riesgo de Mercado

El análisis de la exposición al riesgo de tasa de interés, tipo de cambio y precios de acciones y productos básicos no está desarrollado entre las cooperativas (ni cerradas ni abiertas). En el caso concreto de Bolivia el riesgo de tasa de interés es el que resulta más tangible, ya que la posición de cambios es neutra y no existen negocios en los mercados de comodities y acciones. El descalce existente aunque menor que en otros países, no deja de ser importante, por lo que se está frente al riesgo de que un aumento en las tasas de mercado estrangule el margen financiero. En los últimos meses la tendencia de tipos de interés ha sido descendente luego de que la crisis de mediados de 2002 produjera una suba importante, esto permitió que en el último trimestre de 2002 y en el primero del 2003 el margen se recuperara. Sin embargo, no se observa una preocupación por este riesgo ni entre los responsables de las cooperativas, ni entre los supervisores.

d) Riesgo de Capitalización

Las cooperativas abiertas están bien capitalizadas, debiéndose recordar que para algunas de estas los requerimientos son del doble que en Basilea I. La SBEF está preocupada por la lentitud de capitalización de las cooperativas y en función de esto es que desestimula los impulsos de crecimiento de estas. Una cooperativa abierta con grandes problemas de capital, obtuvo un crédito subordinado del Fondo de Desarrollo del Sector Financiero (FONDESIF) organismo estatal dependiente del Ministerio de Hacienda el cual le ha sido permitido por la SBEF computarse como capital por encima de lo que el propio patrimonio de la cooperativa soporta.

Las fuentes de capital son los aportes de sus socios o el capital subordinado, no existiendo la posibilidad de generar capital remunerado como en la experiencia de otros países. La cultura de devolución de capital a los socios existe y es por eso que la SBEF ha fijado topes de manera de evitar una corrida contra el patrimonio de social.

Por el lado de las cooperativas `cerradas', estas se hayan muy capitalizadas ya que de hecho no debería existir pasivo. Sin embargo, si se analiza las porciones indivisibles del capital, es decir aquellas que no son considerados ahorro por parte de sus socios, el análisis cambia. Allí aparece una debilidad de capital, que en la medida en que la regulación de las mismas mejore pone en dificultades de funcionamiento a algunas. Al existir una alta inmovilización en la mayor parte de los casos y al tener costos operativos relativamente importantes, una debilidad de capital se acentúa y se debe observar como un problema que el sector debiera atender.

e) Riesgo Regulatorio

Las cooperativas abiertas se encuentran convenientemente reguladas y supervisadas, siendo reducidos los riesgos de que la misma se endurezca. Por el contrario, algunas prohibiciones poco fundamentadas (manejo de tarjetas de crédito y cuenta corriente) se están discutiendo y es probable que por lo menos en manejo de cuenta corriente comience a flexibilizarse.

En cambio en las cooperativas `cerradas' la situación es muy distinta. La baja regulación y la nula supervisión no deberían durar mucho tiempo y es probable que varias de ellas no resistan una regulación prudencial mínima. Adicionalmente su capacidad de lobby político es baja, por lo que probablemente el sector enfrente desafíos en esta línea en los próximos años.

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Alvaro Carella, Alejandro Hernández, Javier Pi León

jpileonarrobafucac.com.uy 

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