FINANZAS PÚBLICAS

Autor: Miriam Quintans

Economía pública

02-2004

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I. INTRODUCCIÓN


Ningún problema de la política económica contemporánea, es tan crucial y complejo como el considerar la privatización y la reforma del sector público de una economía. Estos aspectos de la política pública, se encuentran íntimamente relacionados con los grados de intervención económica del estado y con la regulación de los mercados. También se hallan orgánicamente vinculados a otros aspectos, tales como la asignación óptima de los recursos públicos, la provisión de los bienes públicos, y la distribución de la riqueza de la sociedad.

Uno de los rasgos de la ideología neoliberal es el dogma de las privatizaciones. Las privatizaciones como imperativo absoluto, sin discusión, sin reflexión, sin discriminaciones, sin discernimiento acerca de qué bienes colectivos conviene –por su peculiar índole, por su peculiar funcionamiento, por el peculiar ámbito de la economía en que se encuentra- transferir a la actividad privada.

Privatizaciones, sin más, a cualquier precio, de cualquier modo, cualesquiera sean las consecuencias, cualesquiera sean los efectos y costos sociales, y su impacto sobre el bien común.

A continuación definimos que es la privatización, siendo éste un término que se utiliza para expresar y abarcar una gran variedad de ideas; es extraordinariamente ambiguo. Expresa una gran multitud de conceptos de diversa amplitud y profundidad. 

Mas adelante nos adentramos en el contexto mundial y en América Latina en el cual se hicieron las privatizaciones en nuestro país. 

También veremos el proceso de privatización en Inglaterra y porque tuvo una gran influencia en las privatizaciones que se realizaron en nuestro país anterior a la década de los noventa y porque muchas de las privatizaciones fueron realizadas por presiones con el F.M.I.

Analizaremos el por qué de las privatizaciones, cuales fueron las causas o los motivos que las impulsaron.

Veremos las privatizaciones realizadas en los gobiernos del Dr. Raúl R. Alfonsin y del Dr. Carlos S. Menem.

Y por último, haremos una comparación entre dos años de privatizaciones y para concluir tomaremos “Segba y Entel” como dos casos prácticos para analizar.


II. NOCIÓN GENERAL 

La palabra "privatización" es un término que se utiliza para expresar y abarcar una gran variedad de ideas. En general, puede decirse que la palabra privatización es un término extraordinariamente ambigüo. Expresa una gran multitud de conceptos de diversa amplitud y profundidad. 

El término "privatización" constituye, pues, de hecho, una aceptación muy amplia en la que se engloban desde el sentido estructural de a quién pertenece una empresa, hasta el punto de vista sustantivo, de como se llevan a cabo las actividades de una empresa dentro de la disciplina de las fuerzas de mercado. 

La privatización abarca y comprende una amplia gama de posibilidades que van desde la total desnacionalización en un extremo hasta la completa sujección a la disciplina del mercado en el otro. Se ha descrito frecuentemente como un término paraguas, que incluye una gran diversidad de políticas ligadas únicamente por el hecho de implicar un reforzamiento del mercado en detrimento del Estado o del sector público. Comprende, por lo tanto, desde el cambio de propiedad de la empresa del sector público al privado, pasando por la liberalización o desregulación de las actividades previamente restringidas al sector público, hasta la provisión de bienes y servicios en determinadas condiciones, por empresas del sector privado antes adscritos en exclusiva al sector público. 


III. RAZONES DE LA PRIVATIZACIÓN 


No resulta tarea fácil exponer los motivos determinantes de la privatización. Efectivamente, no existe, en general, una exposición sistemática de los mismos, sino que hay que extraerlos de los discursos ministeriales, de los debates parlamentarios y de un país a otro, y aún dentro del mismo país, varían de una época a otra. Además, los argumentos que se suelen esgrimir para justificar la privatización son muy diversos cuando no diametralmente opuestos. Por todo ello, es bastante complejo proporcionar un cuadro general y sistemático de los mismos. 

Sin embargo, una primera serie de motivos podrían agruparse bajo la denominación de razones de tipo ideológico. Razones de esta naturaleza, son particularmente intensas y explícitas en Gran Bretaña y Francia. Se trata, fundamentalmente, de un sentimiento anti-Estado o anti-sector público, que pretende hacer retroceder la participación estatal en la vida económica, puesto que su intervención erosiona la responsabilidad personal y minimiza la iniciativa individual. En Francia, consiste en una tendencia en contra del dirigismo o Colbertismo, y en Gran Bretaña, se trata de una reacción, en contra del semi-colectivismo de la era de la posguerra. Esta corriente anti-estatal es común también, aunque con mucha menor intensidad, a otros países europeos, aunque no tiene mayor importancia en Italia, España, Bélgica o Alemania.

Otra razón de tipo ideológico, podría ser también la creencia de que las empresas públicas y los servicios proporcionados por el Estado, limitan la elección de los consumidores, al disfrutar de posiciones de monopolio dentro del mercado. Y finalmente, podría también considerarse como razón ideológica, el deseo y la intención expresada por muchos gobiernos de fomentar un "capitalismo popular", haciendo partícipes de la propiedad de las empresas privatizadas a sus empleados. Esta intención ha dado muy buenos frutos en determinados casos, y ha constituido un rotundo fracaso en otros. 

Otro segundo grupo de razones podrían aglutinarse bajo la denominación de motivos de tipo económico. Estos motivos son de diferente alcance y pretensión, según los distintos países. Así, en Inglaterra se pretende lograr, por medio de la privatización, un cambio definitivo en las estructuras de la economía. En Francia entre 1986 y 1988, en cambio, se pretende conseguir un cambio en las reglas del juego de la economía. En ambos casos, las finalidades son muy ambiciosas y de alcance muy general. Se trata de proceder a una liberalización de prácticamente todos los mercados y conseguir así competitividad en todas las empresas, evitar los monopolios, y alcanzar una mayor eficacia. 

Otra razón de carácter económico, la constituye precisamente, el objetivo de lograr una mayor eficacia sometiendo las empresas estatales a la disciplina del mercado. Se trata, en definitiva, de enfrentarlas con las sanciones que la economía de mercado implica, tales como la amenaza de quiebra y el peligro de la absorción. Pero esto supone, naturalmente, partir del principio de que las empresas públicas son mucho menos eficientes que las empresas pertenecientes al sector privado, lo cual, es tan solo, probablemente, una verdad a medias, o válida solamente en determinados casos. 

Una razón más, también, de tipo económico, esta constituida por el objetivo de conseguir, por medio de la privatización, una racionalización de la cartera de activos de la empresa privatizada y una reorganización de las estrategias de inversión. Este motivo, precisamente, ha sido el que ha impulsado diversos procesos de privatización del Instituto Nacional de Industria en España. 

Otra razón, ésta de tipo socioeconómico, estriba en que las presiones fiscales son mucho más fuertes sobre las empresas del sector público que sobre las del sector privado, y con sus excesivas exigencias sobre el nivel de salarios, alto nivel de empleo y trabajo ineficaz, hacen casi imposible su saneamiento financiero. 

Y un motivo más para privatizar, muy ligado a los de tipo económico, lo constituye la reorganización de la "dirección" de las empresas públicas. Efectivamente, la privatización puede facilitar la superación de las incoherencias directivas de estas empresas, y poder proceder a una racionalización de sus estructuras directivas, viciadas frecuentemente por factores políticos. Sin embargo, experiencias muy recientes en Francia, España e Italia han demostrado que no es preciso poner en marcha, para ello, un proceso de privatización, puesto que estos objetivos pueden alcanzarse perfectamente dentro del mismo sector público, sin necesidad de transferencia de propiedad alguna. 

Otro tipo de razones para privatizar, está constituida por los factores de carácter financiero. Es evidente, que la venta de los activos pertenecientes a empresas estatales constituye una fuente de ingresos muy importante, que pueden ingresarse en las áreas del Tesoro. De todos modos, constituye un tema muy delicado, que exige una administración rigurosa.
 Otro motivo de este tipo, lo constituye también el hecho de que la privatización facilita enormemente el acceso a los mercados de capitales internacionales de una forma mucho más rápida y directa. 

Otra razón, también de carácter financiero, la constituye el hecho de que al procederse a la privatización de una empresa estatal, se cortan de raíz los subsidios y subvenciones que se les estaban concediendo a empresas casi constantemente deficitarias. 

Y una razón más de tipo financiero, consiste en que el proceso de privatización es capaz de ampliar el mercado de valores, introduciendo en él a muchos y nuevos inversores, y profundizarlo, a la vez, mediante al acceso al mismo de importantes empresas con fuertes posiciones en el mercado. 

Otros argumentos de diversa índole, que aconsejan proceder a la privatización, son los siguientes: En primer lugar, cuando una empresa pública ha sido creada o nacionalizada en su día, para conseguir el logro de determinados objetivos, y estos han sido ya alcanzados, o no interesa ya su realización, esta empresa puede ser perfectamente privatizada. En segundo lugar, una empresa puede privatizarse con el fin de aligerar una carga administrativa que resulte demasiado pesada para el Estado, ya bien sea por la falta de medios de la Administración, o por la falta de personal capacitado. Ambos motivos de privatización son muy frecuentes en países en vías de desarrollo. 


IV. OBJETIVOS DE LA PRIVATIZACIÓN 


Es evidente que resulta muy difícil deslindar entre las razones o motivos de la privatización, y los objetivos que se persiguen al ponerla en práctica. Es casi imposible, en efecto, distinguir con claridad entre el por qué de la privatización y el para qué de la misma. Ambas consideraciones se encuentran íntimamente relacionadas y totalmente imbricadas en su origen y desarrollo. Unas veces, la una es primero, y la otra después, o a la inversa, o simplemente, las dos son la misma cosa. 

No obstante, de forma totalmente ideal, pueden establecerse ciertos objetivos o fines a alcanzar en todo programa de privatización, que resulten claramente autoevidentes. Estos serían los siguientes, muy esquematicamente bosquejados: 

 1) Que las decisiones de dirección y de gestión de las empresas privatizadas resulten completamente despolitizadas.
 2) Conseguir una mayor eficiencia en el rendimiento de las empresas privatizadas.
 3) Alcanzar un mayor grado de competitividad en las empresas, liberalizando el mercado, para, precisamente, así obtener una mayor eficacia.
 4) Procurar que los bienes y servicios proporcionados por las empresas privatizadas expresen los costes reales.
 5) Que las inversiones realizadas reflejen el verdadero coste del capital utilizado.
 6) Incrementar los fondos del Tesoro mediante la venta de los activos públicos.
 7) Evitar el despilfarro que supone el mantenimiento de subvenciones continuas a empresas con pérdidas permanentes, y cortar así el déficit del presupuesto.
 8) Ampliar el mercado de capitales permitiendo el acceso al mismo de nuevos inversores. 


 V. MODALIDADES DE LA PRIVATIZACIÓN


Las diferentes modalidades de la privatización pueden agruparse fundamentalmente en tres tipos o categorías muy amplias. Estas son: 1) Transferencia de la propiedad de los activos públicos al sector privado. 2) Concesiones, contratos, y subastas públicas para la provisión de bienes y servicios por parte de las empresas del sector privado y 3) Liberalización o desregulación de los mercados de monopolio legales, haciendo especial referencia a la libertad de entrada y de acceso a nuevas empresas en el mismo. 

La elección de una u otra modalidad dependerá de los objetivos que se persigan y del tipo de actividad económica que se considere. Sin embargo, pueden originarse situaciones conflictivas entre los objetivos a alcanzar en el proceso de privatización, especialmente entre los objetivos financieros y las posibles mejoras de la eficiencia. En efecto, el valor de los activos públicos en venta, es mayor cuanto mayor sean los privilegios monopolísticos que la empresa privatizada, o en proceso de privatización, retenga en su poder. Pero, entonces, en este supuesto, el objetivo de la eficiencia no se logrará, puesto que, de esta forma, el monopolio privado podrá fijar los precios a unos niveles superiores al coste marginal. La ausencia de competencia, en este caso, impedirá el mejoramiento de la eficiencia productiva. 

1. TRANSFERENCIA DE LA PROPIEDAD DE LA EMPRESA PUBLICA 

Existen básicamente cinco métodos para proceder a la transferencia de la propiedad de una empresa pública. Estos son:

a) La venta directa

 Esta forma de privatización, generalmente bastante extendida, consiste simplemente en la venta global de la empresa pública a una compañía perteneciente al sector privado. Esta forma de venta es muy usual y se practica para la mayoría de los países. Este tipo de ventas directas se suelen producir a iniciativa del gobierno, aunque, en ocasiones, son las compañías privadas las que realizan sus propuestas de compra en cuanto se pone en marcha un programa de privatización.

b) La oferta de venta pública 

Este procedimiento de privatización, especialmente puesto en práctica por los países industrializados, constituye la fórmula mas ampliamente extendida de transferencia de la propiedad de la empresa pública. Sin embargo, la complejidad técnica de sus fases de preparación y posterior desarrollo, restringen su utilización a las empresas estatales de mayor magnitud. Entre los objetivos que suelen perseguir los Gobiernos al poner en práctica una oferta de venta pública, figura el alcanzar una "democratización" del accionariado de las principales industrias del país. Este deseo de promover un "capitalismo popular" tiene por finalidad, fundamentalmente, el crear grupos de interes favorables a la privatización, evitar la excesiva concentración de capital y demostrar que el proceso de privatización no pretende favorecer únicamente a determinados grupos económicos fuertes, estableciendo una oligarquía. Por otra parte, la participación popular en el capital social de la empresa pública privatizada, puede constituir también un poderoso instrumento de protección contra una posible renacionalización en el futuro. 

Esta forma de privatización es también la más compleja desde el punto de vista técnico. Los riesgos que se derivan de una oferta pública de venta, tanto para el Gobierno como para los pequeños ahorradores que pretenden atraer, exigen que se seleccione cuidadosamente a la empresa que se pretende privatizar a través de este procedimiento. En efecto, promocionar una oferta pública de una empresa que se encuentra en dificultades financieras, puede resultar muy difícil y arriesgado. Incluso puede también resultar preciso el proceder a la restructuracióin financiera de la misma, con la consabida consecuencia de despidos, reformas estructurales, etc. Todo ello se evitaría si la empresa disfrutara de una situación financiera saneada. 

Por otra parte, la posición de la empresa en el mercado puede originar ciertas dificultades. En efecto, si se privatiza una empresa que detenta una posición de monopolio en nombre del interés público, al privatizar una empresa de este tipo los beneficios van a parar, efectivamente, a los accionistas privados, por lo que podrían ser considerados como una explotación del consumidor. Todo lo cual, entraña la necesidad de promulgar una serie de normas que establezcan un control sobre los precios y los beneficios. 

Por otro lado, si la empresa estatal objeto de oferta pública de venta, no es monopolística, este tipo de problemas no se presentan. Los beneficios se contemplan como una prueba de la eficacia operativa de la empresa, y no se hace precisa la existencia de una regulación de la actividad de la misma. 

Este método ha sido aplicado especialmente en Inglaterra y Estados Unidos. 

c) Adquisiciones de empresas por su personal 

Las compras de empresas estatales por parte de sus directivos y empleados constituye otro método de privatización que tiene cierta importancia en numerosos países, pero de forma especial en Inglaterra. No obstante, este procedimiento de privatización, que teóricamente parece sencillo y adecuado, no deja de ofrecer en la práctica ciertos problemas, como la valoración de los activos, la reestructuración de la empresa, y con toda probabilidad, una serie de cuestiones de tipo socioeconómico. El ejemplo más significativo y a la vez de mayor éxito, fue la adquisición por parte de sus directivos y personal en general, de la National Freight Corporation en 1982, que sirvió de precedente a otras muchas ventas similares que le siguieron en este país, como la British Leyland y alguna más. Este método también se ha utilizado en otros muchos países, entre ellos Canadá, Francia e incluso Turquía. 

d) Venta de acciones y activos públicos 

La venta de acciones y activos públicos a compradores del sector privado, sean estos entidades o particulares, constituye la forma de privatización más generalmente utilizada en los países menos desarrollados, precisamente por su sencillez y rapidez. 

Esta modalidad de transferencia de la propiedad de la empresa, puede adoptar dos formas: Una, la venta total del patrimonio de la empresa; otra, la venta de cierto número de activos públicos, normalmente realizada a través del procedimiento de licitación. 

Cabe resaltar el hecho de que la posibilidad de participación minoritaria en la propiedad de la empresa, constituye un acontecimiento mucho más frecuente y casi general, en este tipo de transferencias.

e) Incrementos del capital no suscrito 

Un incremento de capital que no se encuentra abierto a la suscripción para la mayoría del público accionista, permite la posibilidad de acceso a la propiedad de la empresa, a inversores privados y particulares. Se trata, pues, de una transferencia parcial del capital de la empresa. Su existencia se justifica por el hecho de que la mayoría de los posibles compradores carecen de recursos financieros suficientes para cubrir esta ampliación. Su práctica es relativamente frecuente en los países en vías de desarrollo. 


2. CONTRATOS DE CONCESIÓN, FRANQUICIAS Y CONCURSOS PÚBLICOS PARA LA PROVISIÓN DE BIENES Y SERVICIOS PÚBLICOS


a) Concesión

Una concesión implica el traspaso de poderes del concedente (la administración) al concesionario (un particular). Existen dos modalidades. 1) La concesión de servicios públicos en la que el Estado encomienda a un particular la organización y funcionamiento de un servicio público por un determinado lapso. La retribución del concesionario es el precio pagado por los usuarios. 2) La concesión de obra pública: la administración contrata a una empresa para la realización de la obra a la que no le paga un precio por ella sino que le otorga por un plazo determinado la explotación de la obra que se construye.
Las concesiones pueden ser onerosas o gratuitas e incluso subvencionadas en el caso de actividades no rentables. En los casos de modalidad onerosa, en general los concesionarios pagan al Estado un canon cuyo monto, forma y regularidad de pago se establecen en los contratos. 

El pago del canon no implica en sí mismo una transacción de balance de pagos, ya que es una operación entre una empresa residente y el Estado. Sin embargo, cuando en un consorcio participan inversores extranjeros, el mismo es tomado como una empresa de inversión directa. Por lo tanto, las utilidades que genera se registran en la cuenta corriente y los flujos de reinversión, aportes de capital, deuda con matrices y cambios de manos se incluyen en la cuenta financiera.

En este tipo de contratos, los sectores más dinámicos fueron los de comunicaciones (Televisión y radio), construcción de rutas y caminos, y transporte terrestre. La aplicación de esta modalidad se inició en 1990 cuando se privatizaron a través de concesiones, rutas nacionales y dos canales de televisión estatales.

b) Franquicia 

Las franquicias constituyen otro instrumento de privatización, que consiste fundamentalmente en la concesión, casi siempre con carácter exclusivo, de la prestación de un servicio público a una entidad privada. Una franquicia en exclusiva consiste en un adjudicación de privilegios monopolísticos a una empresa privada para que proporcione un servicio determinado, con precios regulados por una dependencia del Gobierno. 

En este procedimiento de privatización, como en el método de la contratación pública, el gobierno es el ordenante y una entidad privada es la productora. Sin embargo, ambos sistemas se diferencian por la forma de pago al productor. El Gobierno es el que paga al productor en el caso de los bienes o servicios contratados, y en cambio, en el supuesto de la franquicia, es el consumidor el que paga al productor por los bienes o servicios prestados. 

El sistema de franquicia es particularmente aplicable en aquellas circunstancias en las que el Gobierno desea controlar las características del servicio, o aquellas otras en las que la financiación se realiza a través de subvenciones gubernamentales. En este sentido, sectores, tales como los transportes, en general, líneas aéreas, etc. son los candidatos ideales para la aplicación de esta modalidad. 

Aunque no sin problemas, la franquicia constituye un procedimiento muy atractivo para compaginar la eficiencia y la competitividad. De hecho, se han conseguido logros muy importantes en la provisión de ciertos servicios, como el de la recogida de basuras, servicios de limpieza, etc. Sin embargo, en otros sectores que presentan por lo general dificultades de regulación, y de un peso económico muy importante, tales como el agua, energía, etc., la fran quicia plantea problemas de cierta consideración. 

c) Concursos de contratación pública 

Se trata de una concepción de la privatización, considerada desde un punto de vista mucho más amplio que el expuesto en la sección anterior. Ahora, se trata ya de contemplar, no la transferencia de la propiedad de la empresa pública al sector privado, sino de proceder a la privatización de la actividad de la propia empresa pública. Es, pues, una perspectiva mucho más amplia. 

En este sistema de contratación pública, la empresa privada es la productora del bien o servicio, y el Gobierno el ordenante. En este método de contratos públicos, el Gobierno es el que: 1) Expresa las demandas de bienes y servicios públicos solicitadas democráticamente; 2) Inspecciona la provisión de los bienes y servicios por parte del sector privado; 3) Proporciona el pago de tales servicios al contratista. 

La decisión de contratar con empresas privadas la provisión de servicios públicos o cualquier otra realización, no significa, en modo alguno, un fracaso de la actividad gubernamental, sino simplemente que se busca la manera de conseguir mejores logros mediante el aprovechamiento de las capacidades especializadas del sector privado.
 Esta experiencia de privatización ha sido practicada, especialmente, por Estados Unidos, Inglaterra, gran parte de Europa Occidental y Japón y ha originado un extraordinario éxito de ahorro de los costes, que a nivel municipal han llegado a alcanzar incluso del orden del 40 al 60 por cien en USA.


3. LIBERACIÓN O DESREGULACIÓN 

Este método de privatización es el más simple de todos. Por medio de él, el Gobierno se limita a derogar las normas que impedían a la iniciativa privada competir con el monopolio estatal. Con frecuencia la desregulación no consiste solamente en suprimir regulaciones preexistentes, sino también en promulgar una nueva normativa destinada a modificar las condiciones de la competencia en un mercado determinado. 

La desregulación desempeña un papel muy importante en la liberalización de las restricciones existentes que condicionaban o impedían la entrada en un determinado mercado. Si el mercado que se liberaliza es perfectamente competitivo, las ganancias que se obtienen en la eficiencia de la asignación de recursos, indudablemente, se producirán. Sin embargo, se ha recomendado la regulación, o incluso la nacionalización, en la circunstancia de un mercado de monopolio natural, como remedio para conseguir unos precios óptimos y una asignación de los recursos eficaz. Esta opinión no es siempre compartida, señalándose el hecho de que retirar las barreras que obstaculizan la entrada en el mercado constituye un instrumento mucho más eficaz que proceder a su regulación. (Baumol, 1986, p. 38). 

Debe ponerse de relieve, no obstante, que estas observaciones críticas a la regulación, no se refieren a la regulación en si misma considerada, sino más bien a la forma en que esta se pone en práctica. Es necesario, pues, establecer unos modos de regulación que, teniendo en cuenta sector por sector, y mercado por mercado, se adaptan plenamente a la realidad de cada caso concreto.


VI. EFECTOS DE LA PRIVATIZACIÓN


 El proceso de privatización debe contemplarse desde la perspectiva de ver hasta donde es capaz de llevar a cabo la consecución de sus dos objetivos más importantes, que son: el mejoramiento de la situación financiera del Estado, y el incremento de la asignación y la eficacia productiva de la economía. El logro de estos dos efectos macroeconómicos puede muy bien reflejar la situación financiera y competitiva de cada una de las empresas en particular. 

a) Efectos sobre la eficiencia económica de la empresa. 

En primer lugar, desde el punto de vista teórico, puede alcanzarse la conclusión de que los mecanismos del mercado de capitales y la exigencia de obtener unos beneficios para satisfacer a los accionistas, constituyen un sistema más seguro y rápido para estimular la rentabilidad de una empresa, y no la concesión de subvenciones e inversiones realizadas por el gobierno, que a falta de su coherencia, en la mayoría de los casos, suelen ser dirigidas a satisfacer necesidades políticas a corto plazo, más que a motivos de rentabilidad a largo plazo. Además, al ponerse en práctica una gestión del personal más flexible y eficaz, y al enfrentarse también competitivamente con otras empresas del sector, constituyen factores, que contribuyen a una mejor eficiencia operativa y económica de la empresa. 

Sin embargo, en la práctica, no se puede formular con carácter general el principio de que el sector público sea más ineficiente que el sector privado; lo que ocurre es que el primero se encuentra mediatizado en su actuación por una serie de factores políticos extraeconómicos, incluso conflictivos entre sí, la mayoría de las veces. Por otra parte, no pueden aplicarse métodos científicos de comprobación generalizada, puesto que resulta imposible que la prestación de un mismo servicio sea gestionada a la vez por el sector público y el sector privado y en las mismas circunstancias, por lo que la diferencia en el rendimiento puede ser debida a factores exógenos a la economía. 

Lo único que puede decirse, en términos objetivos, es que los burócratas tienen menos probabilidades de gestionar correctamente una empresa, que los empresarios del sector privado. Pero, como sucede en las principales cuestiones políticas, ésta afirmación es más materia de opinión que principio general riguroso. 

b) Efectos sobre la situación financiera del Estado. 

Es evidente, que la privatización consiste no solo en un programa político y económico, sino que también supone una transacción financiera. Y esta transacción financiera puede revestir diversas características y ser de una cuantía y magnitud muy diferentes. 

En muchas privatizaciones, la cantidad de dinero que pasa del sector privado al público es muy pequeña, y las ventajas financieras para el Gobierno son muy a largo plazo y casi intangibles. Pero, sin embargo, en las ventas importantes de bienes públicos tienen un efecto inmediato y directo sobre el presupuesto fiscal y la deuda pública. En efecto, en la práctica, las principales ventas que se han realizado, tales como British gas, en Gran Bretaña, Paribas, en Francia, etc..., el impacto presupuestario inmediato fue enorme. 

Sin embargo, una vez realizada la venta, sus resultados deben incluirse inmediatamente en el presupuesto, con el fin de evitar serios problemas financieros para el Gobierno. Caso de no hacerse así, puede originarse un ritmo en el proceso de privatización artificialmente alto, que desemboque, en ocasiones, en un cierto despilfarro financiero.

c) Efectos sobre el mercado de capitales. 

En primer lugar, todo proceso de privatización genera una enorme expansión de los mercados financieros, al introducirse en él nuevos inversores. 

En segundo lugar, otro efecto positivo de la privatización, consiste en que el volumen de capital del mercado de valores ha experimentado un enorme auge que ha cristalizado en un aumento de las carteras de inversión de las entidades financieras, y en una capitalización general del mercado. 

Finalmente, otro tercer efecto positivo del proceso de privatización, estriba en la profundización del mercado, permitiendo el acceso o introduciendo en el mismo, a compañías privadas, que de otra forma no podrían acudir a él. La disponibilidad de fondos de financiación, se ha incrementado enormemente en aquellos países en los que se han llevado a cabo las privatizaciones. 

Por último, simplemente poner de relieve que en todo proceso político de poner en marcha la privatización, debe de fomentarse y estimularse que los activos públicos en venta se distribuyan entre el mayor número posible de nuevos inversores, y esto, no por razones de justicia y expansión del mercado solamente, sino, sobre todo, por propio interés político y económico para que el proceso privatizador pueda llevarse a cabo, favoreciendo la creación de grupos de intereses comprometidos directamente en el proceso de privatización. 

d) Efectos sociales de los programas de privatización. 

Su principal objetivo social consiste en incrementar el nivel de bienestar social, evitando la existencia de desequilibrios regionales. Entre estos objetivos redistributivos figuran la consecución de precios bajos, proporcionar salarios elevados, etc. Sin embargo, como norma general, puede afirmarse que las empresas estatales han fracasado en llevar a feliz término esta función social, especialmente, en lo que se refiere a las clases más económicamente débiles y desprotegidas.

Por otro lado, los efectos sociales de la provisión de bienes y servicios por empresas privadas puede encontrarse condicionada por las siguientes razones: 

En primer lugar, si las ganancias derivadas de la reducción de los costes van a revertir a favor del consumidor o de los nuevos propietarios de la empresa, va a depender, tal como expresa la teoría microeconómica, del grado de competitividad al que la empresa privatizada se encuentre sometida. 

En segundo lugar, la reducción de los costes de la empresa como consecuencia de la modernización de las técnicas de producción y de la reducción de los salarios en el reajuste realizado, se traducirá en una simple transferencia de renta de los empleados de la empresa a los consumidores del bien producido. 

Y finalmente, el Estado utiliza frecuentemente a las empresas públicas para suministrar ciertos bienes de alcance general, tales como productos alimenticios básicos, agua, carbón, energía petrolífera, etc. o determinados servicios tales como el transporte por ferrocarril, transporte urbano, etc., pero a precios subsidiados, y por lo tanto, artificialmente bajos. En estas circunstancias, la privatización no conduce a un descenso de los precios, sino más bien a un ahorro en las cargas del presupuesto nacional. Esto puede permitir al Gobierno la posibilidad de utilizar estos recursos financieros en proyectos de tipo social, tales como la educación, la vivienda, y prestaciones sanitarias. Todo ello, no son más que consecuencias debidas al proceso de privatización. 

Por otra parte, otro aspecto muy importante del impacto social de la privatización, consiste en que se la ha utilizado como mecanismo para transformar a los trabajadores en propietarios de las empresas en las que desempeñan su trabajo. Esta extensión de la propiedad de la empresa entre sus propios trabajadores ha sido bastante considerable en Gran Bretaña.


VII. LAS PRIVATIZACIONES EN EL CONTEXTO MUNDIAL


Las privatizaciones son un fenómeno o tendencia que afecta a todos los países. Esta tendencia está inserta como una política de racionalización del Estado moderno, dentro del proceso global de transformación de las economías nacionales.
Los procesos de privatizaciones que se dan en la mayoría de las regiones, subregiones y países del mundo contemporáneo, obedecen a una intencionalidad de hacer más racional la acción de los gobiernos y hacer más eficaz el funcionamiento de los mecanismos de Estado.

En este contexto, en muchas realidades nacionales, están en desarrollo procesos de venta, de fusión y desincorporación de empresas públicas, así como la decisión de entregar actividades que tradicionalmente controlaba el sector público, como son: electricidad, petróleo, ferrocarriles, correos y telégrafos, agua potable y otras. Esta reducción de la actividad estatal, en la producción de bienes y servicios, responde como a un consenso de aceptar como inevitables las privatizaciones para reducir, así, las dimensiones y frenar las tendencia al crecimiento de la propiedad pública.

Con la crisis que sufren los países socialistas, y el desprestigio de la economía centralmente planificada, esta situación ha fortalecido las ideas neoliberales, entre las cuales destaca aquella que sostiene: "...las empresas públicas en general, no son reconocidas por su eficacia y buen desempeño económico." Por ello, se ha ido imponiendo la corriente ortodoxa de pensamiento que sugiere la venta, fusión, desincorporación y liquidación, en particular de las empresas industriales públicas. La justificación que se da en estos casos es la de ampliar o mantener el gasto social y no utilizar una parte importante del presupuesto nacional en el desarrollo de este tipo de empresas que compiten con las del sector privado.
Por otra parte, se plantea una posición con respecto a la política pública de redefinir el papel del Estado en materia de intervención en la economía nacional. Aquí surge toda una línea de acción para enfrentar la crisis; tal línea se sustenta en una comprensión neoliberal de reducir el sector de empresas públicas para ampliar la actividad productiva del sector privado; aunque la visión de este objetivo estratégico de la postura neoliberal se esconde tras la política de sanear las finanzas públicas para reducir el déficit fiscal. 

Este objetivo estratégico definido en las políticas de estabilización y desarrollo, responde a una tendencia mundial que tiene connotaciones particulares, dado que tiene relación con el proceso de Globalización de los mercados, y de avance de la penetración del capital extranjero en las economías nacionales. Situación aprovechada por los empresarios privados que presionan al Estado y a los gobiernos para que la privatización signifique un proceso ajustado a una política económica y a un redimensionamiento del sector para estatal de la administración pública a una escala menor, como una forma de dar fuerza a toda una estrategia continental de ajuste y de reinserción en la economía mundial, así como de ubicación en una nueva regionalización de todos los países medianos y pequeños.

Muchos autores sostienen que el proceso de privatizaciones corresponde a un avance de las ideas neoliberales en contra de la intervención estatal, y se ubica en una ofensiva a escala mundial, la cual responde a las exigencias del proceso de Globalización de la economía y de regionalización que fortalece la penetración de las empresas globales (transnacionales) en las economías internas de los países de desarrollo medio y atrasados. Esta ofensiva ha sido dirigida, en todos los países, en contra de las empresas públicas, alegando deficiencias organizacionales y malos manejos administrativos de tipo financiero, productivo y de personal de las mismas. Sin embargo, hay que reconocer que esta ofensiva y crítica a la gestión pública ha sido justa en algunos casos, en donde el comportamiento burocrático y la corrupción de los altos ejecutivos de las empresas públicas han marcado un procedimiento de gestión que ha sido duramente criticado por la opinión pública de muchos países de las diferentes regiones. 
 


VIII. EL PROCESO DE PRIVATIZACIONES EN AMÉRICA LATINA


En América Latina, el proceso de privatizaciones se ha dado en un contexto político complejo.

Se puede decir que inicia con las dictaduras militares, surgidas en el cono sur durante la década de los años setenta, las cuales desmantelaron los sistemas de empresas públicas mediante la venta, fusión y liquidación de las mismas. Este proceso responde a una cierta forma de inducción proveniente de los países industrializados (del norte) que han puesto en práctica la política de privatizaciones como uno de los elementos claves para hacer avanzar sus programas estabilizadores y de reconversión industrial, así como fortalecer el proceso de Globalización. Además, los organismos financieros internacionales (Fondo Monetario Internacional, Banco Mundial y la Banca privada internacional) han propiciado la privatización en todo el continente. 

Las empresas públicas, en América Latina, han jugado un papel importante en el desarrollo económico y social, así como en la consolidación de los Estados nacionales e independientes de la región. 

Sin embargo, la crisis de la deuda externa, los problemas actuales de modernización de la administración pública, la apertura comercial y el nuevo trato al capital extranjero, han creado condiciones en muchos países latinoamericanos para impulsar las privatizaciones como un proceso de aprendizaje y modernización productiva que pretende cambiar décadas de intervención del sector público en la economía de cada realidad nacional del área; sin embargo ". Se reconoce la necesidad de encarar pragmáticamente este tema, también se quiere destacar que la discusión, con frecuencia, no toma debida consideración de la conveniencia y de las dificultades para privatizar empresas públicas." 


IX. EL PROCESO DE PRIVATIZACIONES EN INGLATERRA


Los "altos costos" de la carga social fueron duramente criticados por la derecha "ultra". La Sociedad Mont Pelerín, fundada por Hayek en la inmediata postguerra y difundida dogmáticamente desde Chicago por Friedman. Efectivamente, un nuevo contexto mundial -en especial la crisis del petróleo - y en concurrencia la pérdida de rentabilidad, más una despiadada política internacional en materia financiera, marcaron las economías europeas. EE.UU. con Reagan e Inglaterra con la señora Thatcher, impulsaron la doble demonización: 1) la del "imperio del mal" representado por la URSS y sus países satélites, cuyas economías burocratizadas y centralizadas no funcionaban y eran incapaces de sostener una competencia estratégica a nivel armamentístico. La implementación del sistema de defensa llamado "guerra de las galaxias" marcó un hito fundamental en esta batalla que, finalmente, ganó EE.UU. con la implosión de la URSS; 2) La del Estado benefactor, comenzando por Inglaterra. Privatizaciones salvajes, desregulaciones económicas y laborales. Recortes y privatización de la Seguridad Social. Cuidadosamente programada, lo que se ha dado en llamar "una ideología económica" del mundo a aplicar "fuesen cuales fuesen las condiciones y las culturas del lugar", tiene como componentes: estabilidad de precios, equilibrio presupuestario, desregulación y privatizaciones a ultranza, libertad absoluta de movimientos de capitales, competitividad descargada de la "ganga" social, etc. 

Universalizada, y aplicada duramente a través de los organismos internacionales bajo su control en todo el mundo, esta doctrina de nueva ("neo") no tienen absolutamente nada; ha concentrado hasta límites no concebibles hace treinta años la riqueza y extendido por todo el planeta la pobreza, generando una inestabilidad permanente en las economías de los países dependientes -ahora llamados "economías emergentes" y sembrando incertidumbres políticas y desastres sociales de los que no están a salvo los propios países centrales, que abierta o silenciosamente la han impulsado. 


X. EL PORQUE DE LAS PRIVATIZACIONES


Puede hablarse de las privatizaciones como una tendencia de la política económica seguida por los diferentes países, es evidente que el inicio de tal tendencia como fenómeno significativo hay que situarlo en Gran Bretaña, donde ha constituido la pieza emblemática del “thatcherismo” ya desde los primeros años 80. Y tanto en Gran Bretaña como en otros paciesen que la política de privatización ha tenido una cierta entidad, está no se ha limitado al venta total o parcial de empresas públicas al sector privado, sino que, además, los programas se han extendido a dos tipos de medidas: la desregulación de determinadas actividades (acompañada a veces de la eliminación de monopolios legales) y a la introducción de criterios “mercantiles”, de mercado o de “empresa privada” no solo en la gestión de empresas públicas sino también en determinadas áreas de la Administración Pública.
Respecto de las privatizaciones en sentido estricto (la venta de empresas públicas, o de una parte se sus acciones, al sector privado). El argumento principal de los gobiernos que la han impulsado ha sido el de la mejora de la eficiencia económica ha sido probablemente uno de los más utilizados; basado por supuesto en la idea de que la titularidad pública de las empresas iba en muchos casos acompañada de una gestión ineficiente.

No obstante, la evidencia empírica ha ido mostrando que los gobiernos parecen haber perseguido una cierta mezcla de objetivos con las privatizaciones. Y así, junto a la idea de que la gestión privada (o el sector privado, o la iniciativa privada) es más eficiente que la gestión estatal y que por lo tanto conviene reducir el peso económico del Estado, se observan también objetivos como el de aliviar el déficit fiscal mediante la venta de empresas públicas o el de “disciplinar” a los trabajadores y usuarios de determinadas empresas públicas fuertemente deficitarias, pasándolas a las reglas de juego habituales en las relaciones de mercado; (esto tiene que ver directamente con la idea que reúne un relativo consenso de que las reivindicaciones sindicales tienden a ser más radicales y exitosas frente a las empresas públicas que frente a las privadas).
Por otra parte, no todos los programas de privatizaciones han sido llevados a cabo por gobiernos conservadores como el de Thatcher en Inglaterra o el de Chirac en Francia. Ha habido, por ejemplo, importantes en Italia, con un gobierno de coalición; en México, con el gobierno del Partido Revolucionario Institucional; y en España, con el Partido Socialista en el gobierno.

Sobre las formas de privatización

La conclusión general que puede extraerse de las experiencias de diferentes países es que bajo la etiqueta privatizaciones se engloban medidas o acciones bien distintas, aunque con el objetivo común de disminuir al implicación de los poderes públicos en la actividad económica

Transferencia de la propiedad de empresas públicas al sector privado

Esta es la forma estricta de privatización y representa efectivamente el grueso de las operaciones realizadas en países como Gran Bretaña, Francia, España o Argentina. En unas ocasiones la transferencia de propiedad es total mediante la venta en bloque de la empresa a un grupo privado, como en loa casos de las españolas SEAT, Maquinista o ENASA y el de la Argentina Aerolíneas Argentinas. La otra modalidad ha consistido en la venta de acciones en bolsa respecto a determinadas empresas públicas, reservándose generalmente el Estado un porcentaje de capital minoritario. Esta ha sido la vía de privatización típica de Gran Bretaña y Francia (donde no hay que olvidas que los respectivos gobiernos conservadores tenían el propósito programático de fomentar un cierto accionario popular mediante las privatizaciones), en la que destacan casos como los de British Gas, Bitish Telecom., Saint-Gobain y la Societé Genérale; y es una opción que también se ha seguido en España con respecto a empresas públicas que venían siendo claramente rentables , como son los casos de REPSOL, EMDESA o ENCE.

De igual forma han sido importantes las privatizaciones parciales en las que el Estado mantiene la mayoría del capital. De este tipo son todas las llevada a cabo en Austria y en Italia, así como las programadas en Francia durante la etapa de gobiernos socialistas y los casos españoles en que se han sacado a bolsa paquetes de acciones, como el de REPSOL, EMDESA y ENCE, entre otras.

Desregulación / privatización.

Este segundo tipo de operaciones de privatización ha consistido en la desregulación o desmonopolización de actividad de la empresa pública, posteriormente acompañada o no de transferencia de propiedad al sector privado. Lo que más destaca en estos casos de grandes empresas públicas es la política de liberalización de servicios públicos, siguiendo un proceso que responde al siguiente esquema-tipo: Eliminación del monopolio legal a favor de la empresa pública, si ese era el caso; pasar a organizar la empresa como sociedad anónima, o como varias sociedades anónimas –una para cada actividad diferenciada- agrupando estas en un holding; y, sobre esta nueva base jurídica, establecer criterios de gestión de empresa privada. Simultánea o posteriormente, este proceso es o no completado en el sentido jurídico de la propiedad, sacando el Estado a Bolsa acciones de la nueva empresa. Casos importantes de desregulación / privatización han sido la antigua compañía de autobuses británica, al British Telecom. Y la mayor parte de las operaciones de privatización llevadas a cabo en Venezuela.

Algunos expertos ponen en duda, no obstante, que pueda hablarse en realidad de desregulación en estos casos. Simultáneamente a la privatización / desmonopolización se han creado oficinas estatales específicas encargadas de la regulación del respectivo sector, ante la evidencia de que , desde una perspectiva social, las actividades no podían dejarse al resultado del juego del libre mercado.

Privatización organizativa.

Como parte de la amplia corriente privatizadora, hay que destacar una variante de lo anterior, consistente en la simple adopción de formas y / o de gestión privados (mercantiles) para determinadas empresas públicas que generalmente se mantiene como tales. A operación significa, en primer lugar, que dejan de ser entidades de derecho público y pasan a regirse por el derecho privado, mediante su transformación / constitución en sociedades anónimas; y , en segundo lugar significa que se les pasa a fijar un determinado objetivo financiero que generalmente toma como punto de referencia la meta de la autofinanciación. Casos significativos en esta línea son los antiguos entes estatales en Italia y en Irlanda. La RTV y el Servicio de Correos de Holanda, así como el London Transport Authority y el Servicio de Correos de Gran Bretaña.

Las principales consecuencias son que el personal deja de ser funcionario público para pasar al estatus típico definido pro el contrato laboral, y que la empresa pasa a estar sujeta a una disciplina financiera más estricta (lo que a su vez puede conllevar o no una cierta subida relativa de las tarifas para los usuarios / consumidores).

Hay que destacar que, en algunos casos, esta privatización organizativa – que se inicia por cambiar la forma jurídica de la propiedad pública- es como un primer paso para una posterior privatización pura, es decir, transferencia de propiedad al sector privado.

Privatización de actividades de al Administración Pública.

Esta adopción de formas de gestión privadas se ha ido extendiendo de las empresas estatales a la Administración Publica, especialmente en países europeos. Cada vez son más numerosos los ejemplos de segregación de actividades de la Administración Pública para constituir agencias con autonomía de gestión. Es decir, un proceso, de hecho, de creación de nuevas empresas públicas. Un paso más allá en este proceso y nos encontramos con la actual tendencia a que la actividad segregada se transfiera al sector privado; por ejemplo, los servicios de inspección del Ministerio de Finanzas de Holanda.

Privatización de la gestión (contracting out)

Finalmente, otro tipo de operaciones surgido como parte de los procesos de privatización ha sido la privatización de la actividad de empresas públicas, en el sentido de cesión al sector privado de la gestión de la actividad de la empresa, pero sin transferencia alguna de propiedad sobre el patrimonio (contracting out). Esta ha sido la vía seguida en Gran Bretaña, pro ejemplo, con los astilleros públicos. Como empresa pública su patrimonio era tan importante (terrenos e instalaciones especialmente ) que su privatización pura fue considerad financieramente inviable por el gobierno; como alternativa, ya tras un largo proceso legislativo, fue sacada a concurso al gestión de su actividad como empresa, lo que implicaba la transferencia de la plantilla del personal. El contracting out supone por tanto un cambio efectivo de titularidad, si bien no respecto al patrimonio, que pertenece publico.

Una modalidad de menor alcance es la subcontratación de la gestión de entidades públicas a empresas privadas (en un sentido parecido a cuando se subcontrata al exterior el servicio de limpieza de la empresa); en estos casos la plantilla y la titularidad de la gestión sigue siendo pública actuando la empresa privada concesionaria por delegación- o responde a alguna fórmula mixta. Un ejemplo de este tipo de subcontratación de la gestión lo tenemos en el programa de reforma de la gestión de los centros hospitalarios que está llevando a cabo el Institut Catatá de la Salut de la Generalitat de Catalunya.
Es de destacar la diferencia de procedimiento seguido en las privatizaciones. Unos países han seguido un modelo similar al de Gran Bretaña y Francia, sometiendo el proceso de privatizaciones a un programa gubernamental explícito, posteriormente concretado en una legislación regulador , generalmente de larga y difícil gestación y respecto a la cual ha sido notable la oposición sindical. Este es el caso de Turquía, Filipinas y Brasil (además de los dos citados) . Otros han seguido, sin embargo, lo que podríamos denominar el modelo italo-español, consistente en la simple venta de acciones de empresas publicas, sin apoyarse en ninguna ley específica ni decisión política explícita al respecto. Ese ha sido el procedimiento seguido –además de en España e Italia- en Alemania Federal, México, Argentina y Venezuela, entre otros.

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Miriam Quintans

 mquintansarrobafalabella.com.ar