Finanzas públicas

Autor: Miriam Quintans

Economía pública

02-2004

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Sobre las motivaciones u objetivos perseguido

En general, las privatizaciones en los diferentes países parecen obedecer a dos grupos de motivaciones u objetivos: lo de carácter financiero-fiscal y los de carácter político consistentes en una reducción del peso del sector público en la economía.

Hay casos , como los de España o Argentina, en los que las privatizaciones han consistido en general en la pura venta de acciones de empresas estatales, sin apoyar el gobierno tales medidas en una ley específica; en consecuencia, no existen exposiciones de motivos explícitas que podamos analizar, ni se ha producido un debate público en el que estas pudiesen quedar expresadas. Tenemos que hablar por tanto en estos caos de objetivos implícitos; y es un hacho que éstos aparecen como predominantemente financieros; especialmente en las operaciones en las que se ha sacado a Bolsa una parte no mayoritaria del capital de empresas publicas tradicionalmente sin problemas, es decir, que venían siendo rentables.

Se observa que las motivaciones financiero-fiscales son a su vez de tres tipos - pesando en cada caso un mas que los otros:

Por una parte la idea de eliminar al carga que sobre los presupuestos estatales representan los subsidios (la financiación de los déficit de las empresas públicas, en un periodo de necesidad generalizada de reducir el déficit publico.

Por otra parte dejar de financiar con cargo al presupuesto público las nuevas inversiones (ampliaciones de capital) de las empresas públicas –incluidas las que ya eran rentables.

Y en tercer lugar, al oportunidad de tener un importante ingreso en el presupuesto con el producto de la venta al sector privado.

Estas motivaciones aparecen claramente en los países europeos, no solo en los casos de Austria, España e Italia, sino también Gran Bretaña y Francia; y aparecen asimismo como dominantes en países suramericanos, especialmente Argentina, Brasil, Venezuela, Chile y México. Así, en el caso concreto de Argentina, el producto de las privatizaciones se ha orientado en gran parte a financiar la cancelación de deuda externa; a diferencia del caso de México que con una deuda externa similar, ha dedicado los recursos a inversiones internad en infraestructuras sociales.

Por lo que respecta a las motivaciones u objetivos básicamente de carácter político, éstos resultan ser mezclas variables - según los países- de los siguientes ingredientes:

• Mejorar la eficiencia de las empresas públicas.
• Introducir la mentalidad o “culturas” de empresa privada en la gestión de las empresas públicas.
• Eliminar la mayor “vulnerabilidad” frente a las reivindicaciones sindicales, al pasar la EP a tener una parte de accionariado privado (aunque éste sea minoritario).
• Reducir el peso del sector público en la economía, como un fin en si mismo.

La mejora de la eficiencia aparece explícitamente como uno de los motivos argumentados en los s programas de gobiernos conservadores, como los casos de Gran Bretaña y Francia, pero de una forma implícita puede detectarse en general en las manifestaciones o declaraciones políticas de los gobiernos de todos los países mencionados. No obstante, es un hecho que en gran parte se han privatizado – o se han privatizado preferentemente- empresas que ya venían siendo rentables o que en condiciones de serlo al haber estado previamente sometidas a operaciones de saneamiento financiero.

No obstante, es un hecho que este tipo de operaciones llevadas a cabo por gobiernos no conservadores, responden a algo más que a una cierta idea más o menos implícita de que la propiedad privada es sinónimo de mayor eficiencia. Este algo más consiste en el planteamiento de que en el actual contexto de competencia internacional ciertas empresas públicas no son viables como empresas independices, si no, en todo caso, como parte de un grupo económico internacional poderoso dentro del sector (por ejemplo el caso SEAT- Volkswagen) El mismo juicio y estrategia es observable en muchas de las privatizaciones de los países suramericanos (las compañías aéreas de Argentina y de Chile, por ejemplo)

El cambio de signo en los países en vías de desarrollo.

En el caso de países en vías de desarrollo, la motivación política presenta una notable homogeneidad: reducir la estatalización dominante en la economía con el objetivo de pasar efectivamente a una “verdadera economía de mercado” (Turquía, Argentina, Venezuela, Filipinas, Pakistán, Brasil) en lo que supone un cambio de orientación considerable, pues se deja de confiar en un sector público empresarial como vía de industrialización y / o desarrollo.
En estos países se observa una pauta muy similar. En ellos se habían ido creando, especialmente desde los años 60, empresas públicas con el objetivo típico de la industrialización del país. Y sus economías estaban caracterizadas por un predominio del sector público en la industria y unas estructuras de mercado muy débiles. Como consecuencia de los anterior, las empresas públicas eran gestionadas y sostenidas más con criterios político-administrativos que económicos o de mercado.

Este proceso se ha dado tanto en países bajo regímenes dictatoriales, como fue el caso de Brasil, Argentina, Chile y Filipinas, como en países con regímenes formalmente democráticos pero de sistema político peculiar , como México, India y Pakistán; así como en casos intermedios como el de Turquía.

Pero a partir de los años 80-85, todos estos países parecen iniciar un cambio de rumbo curiosamente acompañando – pero no necesariamente- por transformaciones hacia un sistema político democrático-liberal. Así, por ejemplo los casos del tránsito de la dictadura la parlamentarismo en Chile, Argentina, Brasil, Filipinas, Pakistán y Turquía. No obstante, casi sin excepción, el cambio de rumbo respecto al sistema económico en general y en concreto el lanzamiento de los primeros programas de privatizaciones se inicia ya en al etapa previa a la democratización; ello aparece especialmente claro en los casos de Turquía y Brasil.

Es de destacar que en varios de estos países los programas de privatización han tropezado con grandes dificultades en su puesta en práctica. Por una parte por tratarse de países con un poco desarrollado mercado de capitales y por resultar economías poco atractivas para los posibles inversores; y por otra, por las resistencias internas de la propia burocracia estatal que debería llevar a cabo el proceso. Resistencias que parecen explicarse más por el uso que hasta ahora se ha hecho de las empresas públicas como núcleos de poder político-económico que por motivos de oposición política. Estas dificultades para llevar adelante las privatizaciones se hacen patentes especialmente en los casos de Brasil, Turquía y Filipinas.

Resultados de las privatizaciones.

Los resultados en términos financieros son los que aparecen más claros y evidentes; especialmente los ingresos estatales por venta de empresas, que viene a aligerar el déficit del presupuesto público de cada país. No son tan espectaculares los resultados en cuanto al ahorro presupuestario derivado de no tener que financiar déficit de empresas públicas; en unos casos por lo importantes que han sido los costes de los saneamientos previos a las privatizaciones; y en el caso de servicios públicos (transporte, por ejemplo) porque las subvenciones públicas al servicio en cuestión se han mantenido bajo el nuevo régimen de explotación privada.

Respecto al tema de si las privatizaciones mejoran la eficiencia económica de las empresas, las evidencias acumuladas hasta ahora apuntan a que las mejoras en eficiencia no dependen en gran manera del tipo de propiedad sino más bien de otros factores que provisionalmente podríamos enunciar así: el hecho de que exista o se permita una competencia de mercado para la empresa (o un mecanismo equivalente), y adoptar una forma organizativa y unos criterios de gestión de empresa privada en el sentido, no tanto de maximizar resultados, si no de que la gestión de la empresa pueda desenvolverse en un marco jurídico , laboral y financiero idéntico al de las empresas privadas, y sin las típicas intervenciones-peticiones aleatorias de aquellos cargos políticos que estiman tiene una cierta autoridad sobre la empresa. 

Como ingredientes importantes de este segundo aspecto organizativo, parecen estar la profesionalidad de la dirección de la empresa y los incentivos que se le establecen, ligados a la consecución de unos determinados objetivos de gestión (no necesariamente la maximización de los Resultaos); todo ello adecuadamente explicitado en el correspondiente contrato de empleo.

Parece evidente que los países occidentales que quedan en una situación más propiamente de “economía mixta” son Canadá, España e Italia, ya que –además de partir de un sector pública empresarial muy importante- la pérdida de peso especifico durante la ola mundial de privatizaciones ha sido mínima por ahora, y no parecen probables, a medio plazo, cambios notables en este sentido.

Cambios radicales, como el de Gran Bretaña o aun de mayor alcance, se hubiesen ciertamente dado también en los países en vías de desarrollo que hemos examinado y que partían de unas economías fuertemente estatalizadas y que han optado por pasar plenamente a economías de mercado (ayudados en este sentido por las fuertes presiones del Fondo Monetario Internacional y del Banco Mundial )

A pesar de que los gobiernos respectivos están sujetos a fuertes presiones en ese sentido, estas presiones obedecen a la lógica del funcionamiento de estos organismos internacionales: al igual que ha venido ocurriendo el países como Turquía, Brasil, Argentina o Filipinas, las subvenciones para cubrir los déficit de las empresas pública forman una parte dominante del desequilibrio presupuestario del país y constituyes a su vez una causa importante del endeudamiento externo que deben renegociar con los organismos internacionales; la respuesta afirmativa de estos a la refinanciación de la deuda está siempre condicionado a que le país adopte un programa a mediano plazo de estabilización presupuestaria y de desestabilización de la economiza dentro del cual el programa de privatizaciones tato el FMI como el BM, lo consideran como una pieza clave.

XI. PRIVATIZACIONES EN EL GOBIERNO DE ALFONSÍN

Alfonsín asumió el 10 de diciembre de 1983, luego de un largo período de gobierno de facto, por lo que fue el primer gobierno democrático luego del golpe militar de 1976. La gente estaba contenta con la vuelta a la democracia, pero la situación que heredaba no era fácil y, si bien contaba con la mayoría en la cámara de diputados, el justicialismo controlaba el senado.

Durante el primer año, el gobierno de Raúl Alfonsín no acertó con la política económica adecuada ni pareció advertir la magnitud de los problemas, que estallaron finalmente bajo la forma de una inflación descontrolada. El primer ministro de economía, Grinspun, intentó mejorar los salarios y , mediante los créditos, reactivar el mercado interno y poner en movimiento el aparato productivo. En septiembre de 1984, esta política llegó a su fin al implementar la devaluación de la moneda.

En junio de 1985, luego de Sourrouille reemplazó a Grinspun en la cartera de economía, la economía estaba al borde de la hiperinflación, Sourrouille lanzó el Plan Austral, que inicialmente alcanzó un gran éxito: la economía se estabilizó sin hacer grandes ajustes.

El Plan Austral era un plan de Reorganización Económica: el Banco Central cesó de emitir para financiar el déficit del Estado y se creó un nuevo signo monetario, el “Austral”, equivalente a 1000 pesos argentinos y a 0.80 dólares. Luego de conocer un aumento del 22%, se congelaron los precios y salarios y se eliminaron todas las cláusulas de indexación. La clavel del llamado Plan Austral estaba en derrotar la inflación y generar confianza en una economía estable. El éxito fue notable: la opinión pública lo acompañó solidariamente y hasta los sindicatos lo respaldaron. La inflación bajó del 30% mensual a sólo el 2% y hubo una reactivación del consumo. El gobierno no aprovechó la tregua para encarar soluciones de fondo y, al cabo de un año, reaparecieron las presiones inflacionarias.

Alfonsín reconoció que el principal objetivo de la política económica era obtener la “megaestabilidad”, y que ésta se obtenía actuando sobre las causas múltiples: monetarias, fiscales y de expectativas. Una vez producida esta sólo se podía seguir avanzando produciendo cambios estructurales,  la reforma del estado, la apertura económica y logrando el equilibrio en los sectores fiscal y externo .El Plan Austral falló en la segunda etapa de cambios estructurales.  El principal error fue el no haber avanzado con las reformas estructurales necesarias en la reducción de la dimensión del Estado y una reforma fiscal de importancia. 

En 1986 Sourrouille propuso un Plan de Privatizaciones,  pero no consiguieron avanzar demasiado por la oposición de los legisladores justicialistas en el Congreso. En junio de 1987, el equipo económico expuso el primer programa de reformas estructurales, sobre las que se trabajo en 1988 con el apoyo del Banco Mundial. Con Terragno como Ministro de Obras y Servicios Públicos, sólo se logró la privatización de la línea aérea Austral. La venta del 40% de Aerolíneas Argentinas, así como la privatización de ENTEL no lograron la aprobación del Congreso, en el que la discusión política superó las razones económicas. 

En la década de los 80 las privatizaciones efectuadas afectaron tan sólo a cuatro empresas públicas procedentes de antiguas empresas privadas en crisis, mientras el total de empresas públicas superaba las 300, si bien la mayoría de ellas de pequeña entidad.
 
XII. PROCESO DE PRIVATIZACIONES EN LA DÉCADA MENEMISTA

Crisis de Estado

La década de 1970 es en el ámbito internacional el momento de la ruptura con la forma de desarrollo social y económico que supone al Estado como factor principal de ese crecimiento. La crisis del Estado acompañada con la del petróleo produce un decrecimiento económico y un aumento del desempleo y la inflación. Esto da pié a que las teorías económicas clásicas que se habían visto ocultadas por el éxito del Welfare State resurjan en toda su gloria al salvataje (así como lo hacen las religiones que ocultas por un Estado represor, despiertan con toda la furia de los extremismos).

Así, la década del 80 (la década perdida) ya ve hacer efectiva en esta política económica llamada neoliberal (Reagan en los Estados Unidos, Tacher en Inglaterra) de coordinación de la economía a través del mercado. La crisis en Latinoamérica – y particularmente en la Argentina – encuentra hacia finales de la década una síntesis de la crisis manifestada en procesos hiperinflacionarios. Un gasto que desborda al ingreso; un proteccionismo que distorsiona la competitividad de las nuevas industrias; un gasto social que subvenciona a los sectores medios en desmedro de los más pobres; una burocratización ineficaz que inhibe cualquier esfuerzo innovador, es la crisis final del último intento de ser de un Estado que bajo esa perspectiva juega en contra del desarrollo económico y se interpone al avance de la lógica de mercado.

En respuesta a la ortodoxia neoclásica que tampoco brinda respuestas satisfactorias durante la década del 80, surgen distintos enfoques que buscan determinar las causas de la crisis y plantear una solución para las mismas. Con mirada hacia Latinoamérica, tenemos referencia de dos enfoques: el "consenso de Washington" y el de Crisis fiscal.

Consenso de Washington

Este puede ser tratado como el enfoque que más se aferra a la cultura liberal. Apunta a conciliar la lógica del orden económico de acuerdo a las especificidádes de cada economía Latinoamericana. Encuentra entre las causas de la crisis un excesivo crecimiento del Estado, traducido en proteccionismo, exceso de regulación y empresas estatales ineficientes y numerosas; así como un "populismo económico", definido por la incapacidad de controlar el déficit público y de mantener bajo control las demandas salariales en el sector privado y público.

Su propuesta como solución a la crisis supone dos aspectos. En primer lugar establecer la estabilidad macroeconómica. Esta se logra a través del a) control de la inflación: la producción se ve entorpecida si el sistema de precios se encuentra fuera de control; b) control del déficit fiscal: es una de las causas del punto a. El Estado gasta más de lo que gana, es "benefactor"; c) equilibrio de la balanza de pagos: consiste en la reducción de la inflación y del gasto público; y d) estabilidad del tipo de cambio: variable clave para una economía que se disponga a apuntar al sector externo y a generar confianza.

Como aspecto de la reforma estructural piensa en a) privatizaciones: apunta a la lógica fiscal del ahorro estatal; b) desregulaciones: tasa de interés desregulada, libre al mercado, a la "ley de oferta y demanda"; y c) apertura de la economía: a ella se asocia la libre competencia que apareja el aumento de la competitividad y su consecuente mejora de calidad y precios.

Pueden señalarse como principales críticas a este enfoque su ahistoricidad, ya. que evitan establecer contacto con el desarrollo de los hechos.. Por otro lado en ningún momento hace mención a la deuda de los Estados, tanto interna como externa.

Crisis fiscal

El enfoque de la crisis fiscal enfrenta el problema dando mayor presencia al Estado del que le da la opción anterior. Si bien ve también una crisis en el Estado a partir de un crecimiento exagerado y distorsionado de éste, aboga por la reconstrucción de éste a partir de que al tiempo que reduce su tamaño se reconstruye como un Estado fuerte.

La principal problemática de los Estados Latinoamericanos en crisis es que se vieron impedidos de su capacidad de ahorro, por lo tanto de inversión social, de infraestructura, de subsidios para el desarrollo industrial. Los cinco puntos que definen la problemática estructural son a) el déficit público; b) un ahorro reducido o bien negativo; c) una deuda pública interna y externa, acarreada de la crisis que comienza en el 70 de los Estados que sostuvieron la situación a través del crédito mientras poseyeron la confianza de los acreedores, muy grande; d) falta de crédito e incapaz de seguir generando deuda pública interna y e) la falta de credibilidad de los gobiernos. Se podría resumir la causa de la crisis en el grave endeudamiento adquirido por los Estados a los efectos de financiar una estrategia "hacia adentro" en lugar de orientarla a las exportaciones.

La solución de esta postura apunta sustancialmente a la reducción de la deuda pública a través de un ajuste fiscal (sobre todo hacia aquellos que pueden pagar) y una reducción de gastos a los efectos de recuperar el ahorro del Estado. Esta recuperación se supone con una cierta prolongación en el tiempo, sin "soluciones mágicas". Por otro lado no adjudica el papel cuasi totalizante del mercado propuesto por la economía liberal, sino una economía de coordinación mixta entre Estado y mercado con una creciente orientación que vaya del mercado interno al externo. Es decir un Estado pequeño pero fuerte, con capacidad de arbitrar el avance ciego del mercado.

Crisis y reforma en el gobierno de Menem

Cuando Menem asume el poder anuncia – y más tarde hace efectivas – una serie de reformas que marcan un vuelco absoluto respecto de la política anunciada en el discurso previo a la ascensión. Podemos pensar que dichas reformas responden en gran medida al enfoque y propuesta del "consenso de Washington" pero en cierta forma alterada. La reforma habría sido aplicada casi con un mínimo de ortodoxia, presentando algunas alteraciones – que en el plano de lo teórico – que no se ajustan estrictamente a dicha propuesta, lo que daría como resultado una forma alterada de la misma. Dichas alteraciones cabría tipificarlas más allá del ajuste necesario – supuestamente – a las condiciones y contexto de cada país; podríamos pensar que responderían a una adecuación de características particulares para los actores de decisión económica que participaron en la reforma, donde desde este plano (el económico), dichos actores se verían beneficiados.

Las condiciones que presenta el Estado en el momento que Menem asume no cubren al menos parte del mínimo de características que debería cubrir el más mínimo de los Estados neoliberales: garantizar la propiedad y el orden interno y la estabilidad de la moneda. La hiperinflación del 89 provocó el colapso de las finanzas públicas, provocando no solo huidas hacia el dólar que potenciaron la situación, sino también "hacia los supermercados". 

Podemos presentar los principales puntos de la propuesta del "consenso de Washington" resumiéndolas en dos grupos de medidas: la primera apunta a promover la estabilización de la economía a través del ajuste fiscal y la adopción de políticas liberales de mercado, y la segunda a reducir el Estado. 

En términos generales los cambios efectuados por el gobierno de Menem con la prioridad de reducir el déficit fiscal y contener la inflación antes que aumentar la competitividad y productividad de la industria a largo plazo, con lo que se puede pensar que las políticas aplicadas se vieron conducidas por un "apresuramiento".

Entre las primeras acciones se encuentra la de perfilar la ley de Emergencia Económica, produciendo el primer gran corte con la metodología de asistencia estatal al suspender los regímenes de promoción industrial, regional y de exportaciones, así como autorizar el licenciamiento y el fin de esquemas salariales de privilegio en la administración pública. Esta política de eliminación de subsidios viene aparejada en la política propuesta por el modelo norteamericano por un aumento de la inversión pública en los ámbitos de salud, educación e infraestructura.

En este aspecto obtenemos una primera alteración del modelo de Washington con respecto a la aplicación del mismo por el cambio del gobierno de Menem. Este aspecto se adecua a la reducción de los subsidios pero no a aquel aumento de la inversión pública que se supone lo acompaña. Si bien aumenta la Inversión en términos generales a partir del año 91 (16,3 % del P.B.I.) llegando al 22 % del P.B.I. en el año 96, la inversión pública sigue el sentido inverso, pasando del 2,3 % del P.B.I. en el año 90 al 0,9 % del mismo en el 93.

Reforma tributaria

Siguiendo el mismo orden de cosas, es menester hacer referencia a la política fiscal como uno de los ejes donde gira la reforma estructural del Estado en el primer período menemista. En este sentido el enfoque del "consenso de Washington" propone la aplicación de una fuerte disciplina (tendiente a eliminar el déficit público) y por otro lado una reforma tributaria tendiente a ampliar la base de la misma. La reforma llevada a cabo en este sentido supone tres aspectos. El primero consiste en la concentración de la estructura impositiva en pocos impuestos, básicamente I.V.A. y ganancias, expandiendo la base del imponible, aumentando las alícuotas y ampliando los mecanismos de agentes de retención (este último manifiesto en campañas publicitarias). Resulta interesante apreciar como esta reforma tiñe al aspecto impositivo de una particular "equidad". Primeramente el I.V.A. lo pagan todos. Para el impuesto a las ganancias, al reducir el imponible, aquel que no tenga cargas de familia ni demás declaraciones puede llegar a pagar el impuesto a partir de los $ 1.500 de ingreso.

El segundo cambio estaría vinculado al aspecto anteriormente descripto (suspención de subsidios) y se aplica al eliminar parcial o totalmente las exenciones impositivas especiales de promoción industrial y regional. El tercer aspecto del cambio se adecua a la aplicación de una mayor rigurosidad sancionando una nueva ley penal tributaria que aumentaba los riesgos de evasión, intentando invertir una cultura del pago tributario corroída.

Liberalización comercial

Un segundo eje de reformas es el de la liberalización comercial o así también llamada apertura económica. Esta se instrumenta por medio de la baja y anulación de aranceles y cupos en la importación. Se pueden señalar como objetivos de la apertura la caída de precios, fomentar las importaciones con lo que aumenta el consumo interno. También permitiría el ingreso de capital industrial nuevo, lo que daría una mejora en la competitividad a largo plazo. Sobre este último aspecto es importante señalar que la mayoría de las pequeñas y medianas empresas quedan fuera de esta renovación al no tener acceso a créditos en el exterior más baratos de los que ofrecía la Argentina. Solo alrededor de las 400 empresas más grandes del país lograron ponerse a tono a este respecto. Se puede señalar entre otras consecuencias que a corto plazo esto trae un desequilibrio en la balanza comercial así como una distorsión en los precios relativos dada la protección tanto natural como preferencial de algunos productos (industria automotriz). Relacionado con esto se podría pensar en un aporte realizado por el profesor Diego Raus. Sostiene que la paridad del peso con el dólar 1=1 no es real sino forzada tanto por la ley como por los fondos que la respaldan dado que desde establecida ésta ha habido igual inflación, con lo que la paridad real no es la nominal, sino de alrededor de 1,4=1. Esto distorsiona el precio real de los productos exportables, lo cual no solo apareja desequilibrio en la balanza de pagos, sino que se traduce en una reducción de costos, o sea, en aumento de desempleo.

Uno de los principales problemas con los que se enfrentó esta política de apertura fue, respondiendo a la constante del resto de las reformas en función de reducir el déficit fiscal y contener la inflación, el no haber sido aplicado con un carácter gradual. El peligro de no efectuar las reformas en forma gradual en nuestro país trae como consecuencia un elevado cierre de empresas, sumando un factor más a las causas del aumento del desempleo en ese periodo. 

Privatizaciones

Pasando al eje de las privatizaciones, la manera vertiginosa ("al cabo de un año, hacia octubre de 1990, casi todas las empresas públicas seleccionadas habían sido transferidas al sector privado") con que se realizaron, demuestra el mismo carácter apresurado en su aplicación. Su instrumentación se llevó a cabo mediante un llamado a licitación y venta de acciones mediante la sanción de la ley y los respectivos decretos presidenciales que las posibilitaron. También se instrumentó un plan de capitalización de la deuda, que permitía aceptar hasta un cierto porcentaje del valor de la venta a los desvalorizados títulos de deuda al precio que habían sido emitidos, es decir, se igualaba el valor nominal al real revalorizándolos a su valor inicial. Esto permitiría cancelar en parte la deuda, pero las privatizaciones en general tuvieron como objeto disminuir el déficit de la apretada situación financiera del sector público.

Una característica fundamental de las privatizaciones, que encuentra conexión con lo que será luego una de las críticas, es el consenso que estas tenían. La defectuosa, y deficitaria en algunos casos, situación de las empresas legitimó el explícito objetivo del gobierno de mejorar el servicio. Esto aparejó a que la rapidez con que se llevaron a cabo las mismas no permitiera el necesario saneamiento de ellas a los efectos de mejorar su precio.

La venta permitió acumular recursos del tesoro que serían fundamentales para hacer efectivo el plan de convertibilidad, pero se hacen manifiestas consecuencias que en gran medida se traducen a una desprotección de los consumidores. Tal vez sea la crítica más trillada, pero presenta una contradicción que debe ser marcada; se trata de las condiciones en que fueron presentadas las ofertas de los eventuales compradores. Las privatizaciones fueron realizadas bajo un carácter monopólico que daría grandes beneficios a los compradores al sacarse de encima el "estorbo" de la competencia, permitiendo en la instancia más manifiesta disponer del aumento de las tarifas.

A la luz de la teoría que sustenta la perspectiva del "consenso de Washington" la instrumentación de privatizaciones llevada a cabo por Menem se presentaría como contradictoria. Si bien "las empresas públicas deberían ser privatizadas", la forma en que fueron realizadas estas se presentarían más bien como objeto de crítica al fundamento teórico del consenso. Las privatizaciones consistieron en trasladar el por ellos mismos criticado monopolio estatal a un monopolio privado. El beneficio que supone la aplicación de una política de libre mercado se ve trunco desde su raíz. Su razón de ser, la libre competencia a los efectos de mejorar la calidad del servicio mediante la competencia, no es puesta sobre el tapete de juego bajo las reglas que le dan su característica esencial; característica que le aporta el único beneficio que tiene. Sin ella simplemente no es.

Por lo tanto podemos pensar que aquí se hace manifiesta otra alteración de las reformas aplicadas en referencia a la propuesta norteamericana. Principalmente por los aspectos de la aplicación del método de capitalización de la deuda como por el traslado de un mercado monopólico estatal a uno privado, podemos comenzar a pensar que la aplicación de la reforma del estado se presenta con una alteración sustancial respecto de la propuesta ortodoxa. Dichas alteraciones pueden ser pensadas en un principio como instrumentación de una política que otorgaría beneficios en el plano económico no solo a empresas internacionales, sino también a grandes capitales nacionales que participaron de la privatización y que veían afectados sus intereses por la política de desregulación efectuada por el gobierno.

Con la aplicación de la convertibilidad – a la cual las reformas anteriores fueron en alguna medida funcionales – se logra frenar la inflación, reaparece el crédito y se reactiva el consumo. La estabilidad atrae por otro lado a capitales financieros.  

XIII. CARACTERÍSTICAS DE LAS PRIVATIZACIONES EN ARGENTINA

Tanto los gobiernos de los presidentes Alfonsin como Menem han manifestado una voluntad política de efectuar privatizaciones, pero sin que hayan existido unos planes específicos al respecto plasmados en normas legales, a diferencia de países como México o Chile. En la década de los 80’ las privatizaciones efectuadas afectaron tan solo a cuatro empresas publicas procedentes de antiguas empresas privadas en crisis, mientras que el numero total de empresas publicas superaba las 300, si bien la mayoría de ellas de pequeña entidad.

El objetivo preferente perseguido por el gobierno, a juzgar por las actuaciones realizadas a lo largo de los últimos años, no parece haber sido tanto recaudatorio como de intento de mejora de la gestión de determinadas empresas de servicios públicos, mezclados, eso si, con el de la reducción de la deuda externa.

Las operaciones más importantes en este sentido las ha llevado a cabo el gobierno de Menem, que se inicio en las privatizaciones vendiendo el 60 % del capital de la compañía telefónica, ENTEL, que ha pasado a estar controlada por dos sociedades, una (Telefónica de Argentina) liderada por la Telefónica española, y otra (Telecom Argentina) liderada por France Telecom. Y la italiana STET. La operación se realizo ligada a una reducción de la deuda externa argentina.

Igualmente a finales de 1990 la compañía española Iberia adquirió íntegramente Aerolíneas Argentinas y una parte importante del pago consistió en que Iberia se hiciese cargo de 20.000 millones de dólares nominales (un importe una cinco veces inferior en precio efectivo) de deuda publica argentina.

A esto ha seguido la venta en 1992 de la compañía eléctrica estatal Edenor a un consorcio liderado por la francesa EDF y la española Endesa (curiosamente ambas publicas), por un importe de 428 millones de dólares, de los cuales el 70 % en forma de absorber también deuda publica exterior, y la venta de la otra compañía eléctrica Edesur a un grupo argentino. Las otras privatizaciones importantes en el bienio 1991-92 han sido: una empresa de astilleros (adquirida por la francesa Brisard), una cadena de televisión, varias empresas petroquímicas, diversos pozos de petróleo y la compañía estatal de distribución de aguas, Obras Sanitarias de la Nación.

Los planes privatizadores del gobierno son, no obstante, más amplios aun. Se han privatizado a partir de 1993,entre otras, a las siguientes empresas públicas: Gas del Estado, que ostenta al monopolio de suministro para el area de la capital y a cuya compra opta la francesa Gas de France; tres gaseoductos; concesiones petrolíferas; líneas de metro; ferrocarriles de cercanías; la empresa siderurgia Somisa y hasta el propio servicio de correos, Encotel.

Como puede verse, junto a la política del gobierno de Menem de llegar a la privatización de las empresas publicas más clásicas (ferrocarril, metro, correos), destacan dos aspectos en el caso de Argentina: por una parte que las grandes operaciones de privatización se han efectuado vendiendo las empresas a compañías extranjeras publicas (las españolas Telefónica, Iberia y Endesa y las francesas EDF y pago acodado ha consistido en que la compradora extranjera asuma el pago de títulos de la deuda externa argentina. Una suma pues de dos objetivos: el de racionalizacion/potenciacion de las empresas, al dar entrada a grupos industriales extranjeros del mismo sector, que asumen la gestión de las empresas privatizadas; y el objetivo recaudatorio de reducir la deuda publica externa.

XIV. CONSECUENCIAS DE LAS PRIVATIZACIONES

Bajo la presidencia de Carlos Menem se vendieron empresas del estado a empresas privadas extranjeras a bajo costo, haciendo que fluya mucho dinero pero a largo plazo esto produjo desempleo (ya que al venderlas sin poner una restricción les daba libre control de la empresa). 

La privatización abarcó empresas productivas y de servicios, activos públicos como las reservas petroleras, actividades de regulación y hasta de control social como la emisión de documentos de identidad.

Una de las particularidades de este proceso fue el rápido ritmo con que se llevo a cabo.

Existía un gran interés por parte de los acreedores externos para los cuales las empresas públicas eran la mejor opción para hacer efectivo una parte del capital adeudado a través de la capitalización de la deuda, abrir nuevas áreas de inversión ocupando mercados hasta ese momento abastecidos por el Estado, y consecuentemente multiplicar sus ganancias.

Cabe destacar que todo el proceso de privatización se llevó a cabo bajo la dirección técnica y financiera de los organismos financieros internacionales (FMI, BID, Banco Mundial).

Se esgrimieron cuatro tipos de argumentos en favor de las privatizaciones.

El primero tenía que ver con la necesidad de reducir el déficit fiscal. Las privatizaciones servirían para bajar ese déficit en la medida que las empresas serían entregadas como parte del pago de la deuda externa. Asimismo, el hecho de pagar parte de la deuda, daría señales favorables de cambio de rumbo a los agentes económicos y a los gobiernos de los países desarrollados, obteniendo así el apoyo de los acreedores externos y un incentivo para los grupos interesados a nivel local.

El segundo argumento, ligado íntimamente al anterior, giraba en torno de la necesidad de estabilidad. La hiperinflación sufrida durante el período que precedió a las privatizaciones fue la herramienta fundamental del gobierno para actuar de manera acelerada en este proceso. El gobierno identificaba a las empresas públicas como una de las causas fundamentales de la crisis y por eso, cuanto mas rápido se privatizara, se reduciría el déficit público y volvería la estabilidad.

En tercer lugar se argumentaba que el Estado no tenía capacidad para financiar las inversiones necesarias en tecnología para encarar las obras de modernización, con lo que el aporte del capital privado aseguraría el mejoramiento del sistema.

Por ultimo se afirmaba que el estado era incapaz para administrar con eficiencia, fomentaba la burocracia y la corrupción y en consecuencia no podía brindar buenos servicios.

Dos leyes aprobadas en el Congreso, fueron las que abrieron camino e hicieron posible el rápido programa de privatizaciones. La primera, de Reforma del Estado, autoriza al Poder Ejecutivo Nacional a intervenir las empresas públicas, suprimir los directorios existentes, eliminar los órganos de control, dividir las empresas y privatizarlas. Así se concentró el poder de decisión en el Poder Ejecutivo y se suprimieron los Organos de Control. La segunda ley, llamada de Emergencia Económica, derogó las normas que diferenciaban al capital extranjero del nacional. El camino que llevo a la entrega del patrimonio nacional quedo allanado.

Para reducir el precio de las empresas públicas y facilitar su venta las mismas fueron desmanteladas. Los nuevos marcos regulatorios fueron casi inexistentes y los requisitos impuestos a los oferentes fueron de tales que sólo quedaban espacio para que se presentaran los grandes grupos económicos nacionales y extranjeros.

Se consideraron prioritarios tres sectores: Energía, Comunicaciones y Transportes.

Podemos analizar las consecuencias según cuatro grandes áreas:

Sobre la propiedad:

Esta es la consecuencia mas evidente del proceso de privatización que tiene que ver con el pasaje de la propiedad del estado de sectores estratégicos de la economía a manos privadas. Este pasaje produjo grandes cambios estructurales en la propiedad, concentrando y consolidando la presencia de los grandes grupos económicos. Asimismo acentuó la tendencia a la asociación entre esos grandes grupos económicos locales con los grandes capitales extranjeras.

La reconversión de la empresa: 

Tiene implicancias directas sobre los trabajadores.

Se perdieron los derechos que tenían como trabajadores públicos como la estabilidad en el cargo.

Se produjo una fuerte reducción de los planteles por la vía de los llamados retiros "voluntarios" para los cuales las empresas destinaron enormes sumas de dinero. Esto da cuenta de la importancia estratégica que las empresas le otorgaron a la reducción de personal. Esto fue acompañado por un proceso de sustitución del personal con mas antigüedad en la empresa cuya experiencia sindical y política no era deseada.

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Miriam Quintans

mquintansarrobafalabella.com.ar 

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