A PROPÓSITO DE LA APLICACIÓN DE SALVAGUARDIAS COMO MECANISMO DE CASTIGO ECONÓMICO

Autor: Rosa Norma Rojas Girón

Competitividad

04-2004

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Si bien es cierto el "bombardeo" incesante de productos chinos carentes de los mínimos requisitos de calidad en su producción es una preocupante realidad, el presente artículo pretende otorgar un breve aporte para finalmente lograr combatir dicha afectación a los rubros industriales en forma efectiva y dentro de los marcos generales del derecho comercial internacional.

Nuestra óptica la enfocamos pragmáticamente. Así, el motor de la economía actual es el comercio internacional. La posición peruana en el contexto internacional, como la del resto de nuestros pares, quiérase o no, se desarrolla en el contexto internacional aun emergente de integración de ciertos mercados; Integración que paradójicamente genera la desintegración de otros, reflexión esta última que para efectos puntuales del presente artículo no será objeto de un pormenorizado análisis[1].

Las pautas o vigas maestras de la convivencia comercial internacional no son otras que las fuerzas centrípetas generadas por el Capital en el mercado. En ese contexto, resulta interesante observar el papel del Estado para la primera década del nuevo milenio va perfilándose en lo que Nicolás Berdaieff ya vislumbraba como "la nueva Edad Media"[2], con sus propios matices tales como una disgregación de la conciencia colectiva internacional y el afincamiento del poder político en igual o mayor medida que el poder económico (los EEUU vienen a ser el ejemplo más portentoso).

El intervencionismo desde el Estado resulta ser una suerte de "mala palabra" para aquellos fundamentalistas del capital o en general de la economía de mercado. Sin embargo no siendo nuestra intención ingresar al plano de la discusión ideológica sería miope no reconocer que este intervencionismo se produce en forma evidente y discriminatoria convirtiéndose cada vez más en instrumento obsecuente puesto en práctica cada vez con mayor énfasis. Como es el caso que nos atañe en este artículo, una mala orientación puede traernos consecuencias ciertamente funestas.   

El mecanismo de salvaguardias [3]aplicado por el gobierno del Perú a las importaciones provenientes desde la República China viene siendo un tema de constante discusión no solamente para las partes directamente involucradas sino en el natural entorno internacional y de comercio entre las naciones.

En realidad es novedoso para la historicidad jurídica económica peruana la imposición de este tipo de medidas por cuanto la imposición de sanciones a un par en materia comercial tiene ricas connotaciones en materia de económica y de consumo, sin embargo en materia jurídica la situación funciona a otro ritmo es decir, no se puede tomar como una medida aislada.

Resulta interesante ver que el Perú, tomando como referente las dos últimas décadas[4] aparece carente o despojado de una identidad de consumo. El factor calidad, como componente importante y natural en la nueva concepción productiva, definitivamente ha venido pasando a un segundo o tercer plano, debido obviamente a las marchas y contramarchas que en forma vertical y compulsiva nos remitía a asumirnos como una nación pobre[5], como un Estado pobre desde el punto de vista de gestionar las formas de plasmar los lineamientos básicos para perfilar una sociedad en bienestar a futuro.

La aplicación de las Salvaguardias realizada por Perú en atención al evidente daño que la importación de productos textiles y confecciones -entre otros - procedentes y originarios de China Continental impacta en la renaciente y aun precaria producción local, se trata de efectuar en el marco de las disposiciones que la (OMC) Organización Mundial de Comercio prevé a su membresía, pero bajo ciertas condiciones de carácter exógeno al referido ente que no han resultado ser las óptimas.

Veamos, la respuesta del gobierno Chino a través de sus canales diplomáticos no se ha hecho esperar y nos aproximamos a visualizar las primeras reacciones tanto en el plano de los foros internacionales en los que ambas naciones forman parte, como en el plano bilateral. En este sentido, previamente a la toma de decisión [6] Perú planteó una suerte de ultimátum al gobierno chino otorgándole inclusive una solución a través de la formulación de un acuerdo bilateral basada en la reducción de sus exportaciones de textiles y confecciones en un nivel del 70% en relación a las producidas con anterioridad, es decir, que el gobierno Chino se auto imponga una cuota exportadora, lo cual, de haber sido meridianamente cumplido, significaría una novedad en materia de interrelación comercial no solamente con los países del Asia sino del mundo, significando en el fondo una condición imposible de cumplir.

Sin embargo hay que tener cierto cuidado con la naturaleza de las salvaguardias, siempre en el marco de la OMC[7]. Tiene dos características esenciales, según su grado de permanencia en el tiempo: Primero, que pueden ser provisionales, cual es nuestro caso, y en segundo lugar que pueden ser definitivas. Del mismo modo, la OMC se ha impuesto[8] el sistema de control en atención a una labor efectiva del denominado Comité de Salvaguardias que básicamente revisa anualmente la sustentación y eventual factibilidad de cada salvaguardia. Claro, la terminología de los foros internacionales, en prima facie, no permite el manejo utilitario de la palabra interdicción o prohibición para lograr una rectificación, surgen pautas en la sutil forma de recomendaciones. 

El Comité de Salvaguardias de la OMC vigila la aplicación general del acuerdo y presenta dicha información al Consejo del Comercio de Mercancías en forma anual. Ahora bien, los cien días en que debe mantenerse la provisionalidad de las salvaguardias aplicadas a las importaciones de textiles y confecciones chinas deben sustentarse en este marco y además en otro frente deben de afrontar la eventualidad de medidas de reacción por parte de China. En términos de la propia Asociación de Exportadores las empresas que denunciaron el daño y pidieron salvaguardias no podrían [9] acreditar el "daño" por no presentar sus propios registros históricos de niveles de producción, ventas, planillas, consumo de energía y de utilización de su capacidad instalada. las cosas así planteadas generan para el Estado un riesgo inminente en cuanto de ser declaradas insuficientes las condiciones para la aplicación de estas salvaguardias en particular, se estaría en riesgo de devolver los derechos indebidamente cobrados por la aplicación de esta medida transitoria en estos cien días. Otra vez podríamos caer víctimas de la informalidad con la que generalmente se actúa a nivel de empresas importadoras.
Lejos de dar ultimátum se debió prever el efecto o reacción de la medida. Ahora estando al panorama, lamentablemente se debe pensar en plantear una formula compensatoria al gobierno Chino, tal cual es el mecanismo que prevé la OMC de no sustentarse adecuadamente la medida de salvaguardias. En ambos casos vislumbramos lo siguiente:


a. Tal cual como es el caso de la investigación previa a la aplicación de derechos antidumping[10], se debió tener sumo cuidado para involucrar el emergente posicionamiento del Perú en el concierto comercial internacional con una medida que mantenga matiz de "discriminatoria". El artículo 3 del Acuerdo expresa al respecto que un miembro sólo podrá aplicar una medida de salvaguardia después de una investigación realizada por las autoridades competentes de ese miembro en el marco del artículo X del GATT de 1,994, en nuestro caso, la Comisión Multisectorial no resulta ser la "autoridad competente" -en strictu sensu- como si lo sería el propio INDECOPI que debe perfeccionar sus procedimientos en esta materia (un proceso investigatorio de este tipo no puede durar uno o dos años). Debemos aprender de nuestros errores. 

b. Específicamente en el caso Chino, tenemos que las exportaciones del Perú a China bordean los seiscientos millones de dólares, vale preguntarse si la medida de salvaguardias pone o no en peligro ese flujo comercial en el otro sentido. Quién nos compra seiscientos millones de dólares?[11] La balanza comercial con China debe tratarse con sumo cuidado para lograr una media proporcional, esto es, comprándole lo estrictamente necesario y lograr vender todo lo que podamos en franca aplicación del modelo MDE[12] . No resulta sensato "patear" el tablero cuando en juego se encuentra la posibilidad de potenciar nuestras exportaciones. No debemos olvidar ni sesgar el hecho que el principio universal de reciprocidad en las relaciones entre Estados (incluyendo las comerciales o económicas) también es fuente de derecho internacional.

c. La situación se complica aun más cuando los rubros de importación de productos Chinos más álgidos quedarían aun como una suerte de forado en franco perjuicio de sectores de la producción interdictados desde hace décadas gracias a una falta de protección efectiva como viene a ser el caso de la industria del juguete, por ejemplo.

Resulta imperioso preguntarse si las medidas de salvaguardia salvaguardarán finalmente el sector productivo textil y de confecciones, básicamente el asentado en Gamarra[13] en primera instancia. No deseamos que se produzca un efecto rebote por el cual la OMC imponga al Perú sanciones que redunden en la caja fiscal en la forma de devolución de los montos indebidamente cobrados incluyendo intereses.

Lamentablemente, la mecánica empleada por el Gobierno peruano en este caso nos hace correr este tipo de riesgos cuando se produce injerencia de carácter político siendo lo óptimo acelerar los procesos probatorios a nivel administrativo repotenciando al INDECOPI para que en un lapso de tiempo que no debe exceder de tres a -máximo- cuatro meses optimice tanto sus mecanismos internos y de apoyo externos a fin de combatir el dumping; detectando oportunamente los manejos oscuros de los precios de ciertas mercancías producidas con subsidios de cualquier índole y finalmente también instrumentalizar a la administración pública para que brinde la información veraz y objetiva para determinar cualquier sobredimensionamiento de importaciones relativas a un determinado sector de la producción y verificar lo que el acuerdo denomina daño GRAVE[14] y pronunciarse en forma oficial sobre la necesidad de aplicar salvaguardias a importaciones cuestionadas.   

           
[1] El MERCOSUR acaba de suscribir un acuerdo comercial con la India, denostándose que la fortaleza de las relaciones internacionales se basa en su efectiva diversificación.
[2] Ob. Cit. "Por Una Convivencia Internacional" Pág. 16. Autor: Mario Amadeo. Edic. Cultura Hispánica. 1956.Madrid
[3] Restricción de temporal de las importaciones de un producto.
[4] De galopante progreso de industrialización. Según Toffler, el marco de "La Tercera Ola".
[5] Nota del autor .- En toda la amplitud sociológica de la palabra.
[6] El viceministro de Comercio Exterior Carlos Zamorano afirmó que el Perú planteó a China una reducción de sus exportaciones de textiles y confecciones en 70% antes de aplicar las salvaguardias. Fuente: América empresarial.
[7] Organización Mundial de Comercio.
[8] Evidentemente a todos sus miembros, como lo es el Perú.
[9] Ver artículo Diario El Comercio.Edic. 20 de enero 2004.
[10] Función de INDECOPI traída a menos pero perfectible.
[11] Incluyendo las exportaciones mineras y de harina de pescado, por lo que la cifra debe ser sincerada en más.
[12] Modelo de Orientación a las Exportaciones.
[13] Se apreció cierta presión por parte de la Unión de Empresarios Textiles de Gamarra que criticó la realización de consultas de gobierno a gobierno antes de la penalización.
[14] Art. 4to. del Acuerdo de Salvaguardias: " c) para determinar la existencia de daño o de amenaza de daño, se entenderá por "rama de producción nacional" el conjunto de los productores de los productos similares o directamente competidores que operen dentro del territorio de un Miembro o aquellos cuya producción conjunta de productos similares o directamente competidores constituya una proporción importante de la producción nacional total de esos productos."
 

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Rosa Norma Rojas Girón

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