LAS LIMITACIONES DEL FUNCIONALISMO EN SU APLICACIÓN A LOS PROCESOS DE INTEGRACIÓN: EL CASO DE MERCOSUR

Autor: Adolfo Barrera Fuentealba

Globalización, integración internacional y apertura económica ...

02-2004

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Objetivo:

El objetivo de este trabajo, es dar a conocer aquellos factores considerados como limitaciones del proceso funcionalista de integración, que impiden una aplicación de la teoría en forma universal, contrastando al mismo tiempo estos factores limitantes con la realidad que vive hoy en día América Latina, tomando específicamente el caso de MERCOSUR, dando así una explicación racional al fracaso que ha experimentado este proceso de integración, considerando como uno de los factores mas importante la estabilidad y gobernabilidad, esto ultimo visto desde una perspectiva de capacidad del gobierno y desde una perspectiva de contexto.

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La formación de bloques de integración nace de una necesidad funcional, en que cada uno de los Estados que decide integrarse, lo hace porque ve en ello una oportunidad de aumentar el bienestar de sus ciudadanos o simplemente por una cuestión de interés nacional. Lo anterior hace que la teoría funcionalista de las relaciones internacionales, al menos en una primera aproximación, sea la que nos entrega las herramientas de análisis más adecuadas para estudiar el fenómeno de la integración.

La teoría funcionalista de las relaciones internacionales es aquella que “propone la creación lenta y acumulativa de una comunidad mundial, mediante programas de cooperación económica y social –no necesariamente política- progresivamente mas amplios entre los distintos Estados partes del proceso. Los hábitos de cooperación que resultan del éxito del progreso hacia los objetivos de un campo, pueden transferirse a otras zonas que requieran actividad”[1].

Las limitaciones del funcionalismo y del proceso de integración que aquel involucra, corresponden a variables que no incorpora la teoría y que influyen en el éxito o fracaso de la evolución del proceso funcionalista de integración. He aquí la importancia de mencionar estas limitaciones.

Joseph Nye[2], plantea cuatro condiciones que él estima como claves a todo proceso de integración, las cuales influyen en la naturaleza del compromiso original y la subsiguiente evolución del proceso integrativo. Estas condiciones son las siguientes:
Simetría o igualdad económica de unidades: Las diferencias o similitudes de algunos indicadores como el ingreso per capita y el tamaño de los potenciales participantes en el proceso integrativo medido por el PNB total, parece ser de importancia relativa mayor en los procesos de integración entre Estados menos desarrollados, que en el caso de Estados altamente desarrollados. Desde esta perspectiva, MERCOSUR es bastante distinto en sus unidades, lo cual queda demostrado al comparar el PNB total de Brasil, Argentina, Uruguay y Paraguay, que expresados en billones de dólares corresponden respectivamente a 715.4; 279.6; 17.7; 9.0.[3]

Valor de la complementariedad de la élite: El nivel en que los grupos de élites dentro de las entidades que se integran piensan igual, es de considerable importancia, por tanto dependerá mucho de las élites el grado de integración al que se quiera llegar. Sin embargo se sostiene también que las élites que han trabajado juntas eficazmente en una situación transnacional, a continuación pueden abrazar políticas divergentes que no conducen a la integración. Esto último se debe a que los burócratas nacionales son cautos ante la integración por la posible pérdida de control nacional.

Existencia de pluralismo: Mientras mayor es el pluralismo en todos los Estados miembros, mejores son las condiciones para la integración. Esta es una falencia que está presente en MERCOSUR ya que “la diversidad en América Latina es el resultado de divisiones que se han originado en el marco del propio proceso de desarrollo y de una cultura fuertemente discriminatoria. A la diversidad cultural, geográfica y de recursos, el desarrollo añade mercados segmentados; diferencias educacionales, diferencias salariales y de acceso a las oportunidades; distinto acceso a la información, concentración del poder político, social y económico; elites divididas por distintas concepciones sociales, diferencias de credos religiosos, etc., todo lo cual tiene como reacción natural la intolerancia, considerada esta ultima como el extremo opuesto del pluralismo”[4].

Capacidad de los Estados miembros de adaptarse y responder: Cuanto más alto es el nivel de estabilidad interna de las unidades y mayor el grado de gobernabilidad, más probable es que puedan participar eficazmente en una unidad integrativa mayor. Este planteamiento es significativo si revisamos las variables presentes en los países de MERCOSUR y en general de América Latina, entre las que podemos mencionar la gobernabilidad, el rol de los partidos políticos, la inestabilidad y el caos económico, lo que nos permite señalar que aún con instrumentos jurídicos adecuados, existe un desfase permanente entre los objetivos de integración y su concreción[5].

Para analizar esta situación, nos apoyaremos en la tesis que plantea Holzmann[6] quien postula la existencia de tres tiempos distintos dentro de un proceso de integración, cada uno con diferentes grados de avance: Tiempo económico, definido por la velocidad del intercambio; Tiempo jurídico-institucional, definido a partir de la estructuración formal de esquemas de integración que dan la necesaria institucionalización jurídica al intercambio comercial; y Tiempo político, definido a partir de la conformación de una voluntad política manifiesta de los Estados con capacidad de concretar efectivamente una integración con objetivos comunes.

Es interesante señalar que el proceso de integración se encuentra más avanzado en los aspectos económicos antes que en los políticos, sin embargo la voluntad política es fundamental en el desarrollo y fortalecimiento del proceso, incluso podemos sostener que una integración real necesita de un proyecto político capaz de sostenerla, ya que es indiscutible que la integración económica y social afecta necesariamente a entidades políticas soberanas, por lo que algunos autores plantean que la integración es un fenómeno esencialmente político cuya consecuencia es económica y social.

Por otra parte el Estado como actor principal de la integración depende de la voluntad del gobierno, por tanto, la definición por parte de cada gobierno de objetivos estratégicos claros, es condición necesaria para mantener y concretar la voluntad política. Según lo anterior podemos afirmar que la integración se constituye en un medio para alcanzar los objetivos del Estado. En este contexto, al observar el proceso de integración desde lo nacional hacia lo internacional, el éxito o fracaso de la integración pasa por condiciones de estabilidad y gobernabilidad de cada país, como condición necesaria capaz de soportar en forma adecuada el desarrollo del proceso.

En el desarrollo del análisis que hace Holzmann, la gobernabilidad democrática aparece como respuesta a la necesidad de comprender el desarrollo de los procesos políticos de los países de América Latina. En base a lo anterior, corresponde identificar los elementos que dan forma al concepto de gobernabilidad, entendida esta última como la capacidad de manejo que se tiene de las instancias de gobierno, de las demandas sociales y de los mecanismos de legitimación política[7].

La gobernabilidad así concebida es la consecuencia de los desafíos de la última década, y se relaciona con la necesidad de dotar a la democracia de una adecuada viabilidad estratégica y de un adecuado procesamiento de los conflictos sociales.
Por otro lado, la existencia de una cierta relación entre estabilidad democrática e institucionalidad como producto de la experiencia reciente de Sudamérica hace poner la atención en la naturaleza del régimen político, su sistema electoral, la estructuración del sistema de partidos etc. Pues resulta evidente la existencia de una relación entre el quiebre del sistema democrático y el conflicto institucional.

Lo anterior nos lleva a la necesidad de buscar aproximaciones adecuadas al momento previo de declarar la existencia de conflictos institucionales, y ello es lo que en términos prácticos se busca establecer a través del concepto de gobernabilidad. Así, los elementos que en una primera aproximación permiten la definición de los niveles de gobernabilidad, serían la Relación Presidente-Parlamento cuyo principal problema radica en que ante la imposibilidad de construir mayorías estables, el Presidente no puede actuar eficientemente, afectando considerablemente la estabilidad de los países; un segundo elemento que afecta la gobernabilidad es la Eficiencia del Estado, que en Latinoamérica se caracteriza por una administración estatal ineficiente en términos económicos, políticos y sociales; como tercer elemento cabe nombrar la 
Personalización de la política, ya que frente a la carencia de definiciones claras en torno a los objetivos del Estado, se tiende a preferir el levantamiento de líderes únicos, que al no dar resultados son cambiados por otros en las próximas elecciones; como ultimo elemento tenemos la Regulación institucional, que corresponde a la necesidad de adecuar el aparato jurídico institucional en términos de eficiencia acorde a la realidad de los nuevos tiempos.

Lo señalado precedentemente afecta a los actores de la integración –ya sea públicos o privados-. Además cabe señalar que son pocos los actores que poseen personal especializado o preocupación por prepararlos en los temas de la integración, lo que significa una disfunción creciente con las tendencias actuales y con la complejidad del proceso.

A continuación presentamos un cuadro con una selección de cuatro indicadores de gobernabilidad correspondientes a los países de MERCOSUR, donde podemos apreciar que los cuatro Estados presentan en promedio un índice de gobernabilidad considerado como medio, es decir, por encima de los países de África y el Medio Oriente, pero por debajo de los países desarrollados de Europa y Norteamérica. Esto nos permite afirmar que si bien existen avances en materias como democracia y libre mercado, aun falta mucho por hacer para alcanzar niveles satisfactorios y estables de gobernabilidad, ya que esta última, hoy en día en América Latina tiene la característica de ser inestable tanto por el contexto regional y mundial como así también por la diversidad de demandas y presiones internas que deben enfrentar día a día los gobiernos, lo cual limita de manera considerable la eficiencia y calidad del gobierno.
Los elementos que dan forma al concepto de gobernabilidad nos permiten afirmar que los problemas políticos y sociales distan mucho de estar resueltos, tanto por la carencia de voluntad política como por la diversidad de intereses existentes tanto dentro como entre los países de la región. En este sentido, la integración se coloca en forma de pirámide invertida, donde la base más ancha corresponde a sus intentos, y el vértice a sus resultados concretos.

De una u otra forma, el Estado liberal en América Latina no posee un grado adecuado de racionalidad, quedando entregado a presiones de tipo social y político.

En América Latina se mira con envidia el proceso que vive la Unión Europea, y nos damos cuenta de que no poseemos una identidad regional debido a la falta de pluralismo; no poseemos un proyecto político común debido a la falta de definición de los objetivos estratégicos de los países de la región, y por ultimo no tenemos intereses manifiestamente similares ni complementarios debido a las diversas problemáticas internas que día a día deben enfrentar los gobiernos –corrupción, violencia, narcotráfico, pobreza y desigualdad, caos económico, etc-.

En efecto, el conflicto entre el interés nacional, representado por diversos grupos, sumado a la opinión distinta de los diferentes partidos políticos, sitúa el problema en un nivel nacional que pocos países han logrado superar.

En consecuencia, la definición de los objetivos del Estado resulta ser un elemento primordial en este asunto. Si un país no tiene objetivos definidos que velen por su real interés nacional en el mediano y largo plazo, y además carece de una adecuada conducción político - estratégica, podemos señalar que la integración es prácticamente imposible. En tal escenario, no existe regulación de conflictos, se acentúan los existentes, transformando al Estado en un instrumento de los grupos de presión con mayor influencia, y la inestabilidad pasa a ser un factor consustancial al desarrollo dependiente de estos países.

Finalmente y en base a todo lo expuesto a lo largo de este trabajo, nos damos cuenta que los países latinoamericanos y por ende los que componen MERCOSUR, presentan en mayor o menor grado cada una de las condiciones que de acuerdo al planteamiento de Joseph Nye hacen potencialmente imposible una real integración, lo cual nos hace comprender el porque del fracaso de MERCOSUR, debiendo conformarnos con la firma de tratados de libre comercio de forma bilateral, tendencia que está de moda en la actualidad.

Por otra parte, es posible afirmar con certeza que el funcionalismo como teoría de las relaciones internacionales, posee importantes limitaciones, lo que la hace altamente dependiente del contexto en el cual se aplique; por lo demás no se debe perder de vista que el nacimiento de esta teoría se encuentra fuertemente influenciado por el proceso de integración que se vive en Europa, lo que la condiciona aun más.

Bibliografía
· DOUGHERTY, James E. Teorías en pugna en las relaciones internacionales, Grupo editor Latinoamericano, 1993, Argentina.
· HOLZMANN, Guillermo “Dilemas actuales de la integración. Un enfoque desde la ciencia política”, en Revista Política y Estrategia, 1995, Argentina.
· PLANO, Jack Diccionario de las relaciones internacionales, Editorial Limusa-Wiley, 1971, México.
· FETSCHER, Irving La tolerancia. Una pequeña virtud imprescindible para la democracia, Editorial Gedisa, 1994, España.
· Banco Mundial “Informe sobre desarrollo mundial”, 1997, Nueva York.
· Naciones Unidas “Informe sobre desarrollo humano 2002”, Grupo Mundi Prensa, 2002, España


[1] Plano, Jack en Diccionario de las relaciones internacionales, 1971, pag. 74
[2] Citado por James Dougherty en Teorías en pugna en las relaciones internacionales, 1993, p 457.
[3] Fuente: Informe sobre desarrollo mundial elaborado por el Banco Mundial, 1997.
[4] Fetscher, Irving en La tolerancia. Una pequeña virtud imprescindible para la democracia, 1994, pag. 35
[5] Holzmann, Guillermo en “Dilemas actuales de la integración: un enfoque desde la ciencia política, Revista Política y Estrategia. 1995 pag. 17
[6] Ibíd., pp. 18-21
[7] Ibíd., p. 18
[8] Elecciones libres y justas, libertad de prensa, libertades civiles, derechos políticos, los militares en la política, cambio de gobierno, transparencia, libertad de información, libertad de expresión.
[9] Percepción de probabilidad de desestabilización (tensiones étnicas, conflicto armado, disturbio social, amenaza terrorista, conflicto interno, fragmentación política, cambios constitucionales, golpe militar.
[10] Calidad burocrática, costo de las transacciones, calidad de la atención de la salud publica, estabilidad del gobierno.
[11] Corrupción entre funcionarios públicos, corrupción como obstáculo a los negocios, frecuencia de pagos irregulares a funcionarios y jueces, percepciones de corrupción en la administración publica, pago de intereses de negocios.

 

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Adolfo Barrera Fuentealba

Licenciado en Ciencias Políticas y Gestión Publica Administrador Publico, Universidad Central de Chile aabarrerafarrobahotmail.com