Competitividad a partir de los agrupamientos industriales un modelo integrado y replicable de clusters productivos

04-2002

Otro ejemplo de la creciente importancia que tienen los medios suaves de gestión y los canales operativos de comunicación entre grupos sociales, instituciones y organizaciones relevantes son las "conferencias regionales" que se han institucionalizado en algunos estados federados de Alemania, sobre todo en zonas críticas en las que se han efectuado y se siguen efectuando amplias obras de reconversión (por ej. en Renania del Norte-Westfalia). Dentro de este contexto, numerosos actores sociales afectados intentan llegar a un consenso acerca de las futuras oportunidades de desarrollo de su región, tratando de identificar cuellos de botella en el proceso de modernización y de anticipar los costos ambientales y sociales del mismo con el objeto de elaborar orientaciones para la toma de decisiones a nivel tanto político como empresarial. En las regiones involucradas van surgiendo complejas redes de colaboración que engloban a organizaciones empresariales, sindicatos, asociaciones, administraciones locales, institutos tecnológicos y universidades.

Esas redes se sitúan entre el Estado y el mercado, elaborando visiones o, en términos más pragmáticos, escenarios para el desarrollo regional, preparando decisiones estratégicas fundamentales y posibilitando una gestión política no estatista de los programas de reconversión económica, así como la formación activa y participativa de estructuras a nivel de localización industrial tanto regional como nacional.

Orientaciones para la acción en situaciones de cambio radical y de consolidación

La búsqueda de áreas económicas con futuro en sectores dotados de un gran potencial de valor agregado y el desarrollo de una política estructural anticipativa es una tarea ambiciosa. Por regla general, esta forma de objetivo encierra posibilidades de éxito sólo en economías consolidadas y sólo en base a la experiencia acumulada al coordinar la actuación de las empresas con la del gobierno y la del sector científico.

El objetivo estratégico y las meso políticas selectivas avanzan parejos con el desarrollo de un complejo sistema de monitoreo. Justamente en las fases de reestructuración económica resulta clave el enfoque estratégico del objetivo por parte de las instituciones públicas (Ministerio de Economía, equipos de asesores). Los gremios y lobbies empresariales defenderán primordialmente sus intereses particulares, presionando para que sus respectivas industrias sean definidas como núcleos estratégicos. En las fases de cambio radical, los actores que siguen una orientación estratégica deben cooperar en las entidades públicas con asesores y expertos independientes a fin de poder identificar núcleos industriales con potencial de desarrollo. En la fase de consolidación de la economía, la tarea central consiste en desarrollar un sistema más amplio de monitoreo que se base en el pluralismo de los actores y de las instituciones. Los institutos de investigación económica, los centros universitarios de investigación, las instituciones sectoriales de tecnología y asesoramiento, los gremios empresariales, los centros investigativos del sector privado, los sindicatos y las consultorías contribuyen por su parte a mejorar constantemente la base informativa sobre la dinámica del sector productivo. Todos ellos interactúan mediante la publicación de estudios, la polémica científica, los congresos y la investigación colectiva.

El know-how atesorado en las instituciones así como las modalidades formales e informales de interacción entre ellas (red cooperativa) permite que todos los actores sociales realicen un proceso de aprendizaje continuo en términos de economía y localización industrial, hacen ver con mayor transparencia los aspectos eficientes y deficientes y los desafíos a la economía nacional y mejoran la capacidad de orientación tanto de las empresas como de las instituciones privadas y públicas. Lo primero que tienen que hacer numerosos países en desarrollo es crear instituciones en cuyo seno vaya surgiendo el know-how sobre el sector productivo, mientras que en los países avanzados esa acumulación es un proceso en gran medida autónomo, ya que las mencionadas entidades se comunican entre sí mediante intercambio de informes, seminarios, proyectos conjuntos de investigación, consejos consultivos, y muchos otros recursos más. Aparte de existir esa organización autónoma horizontal, las instituciones promotoras de la investigación suelen trazar las prioridades correspondientes.

Por cierto que para traducir ese know-how en política económica hace falta una orientación estratégica para la acción. Las instituciones estatales situadas en el área de la política económica y locacional asumen también esta vez la importante misión de acopiar y cohesionar el know-how existente, explotar corredores de desarrollo, cooperar con los actores estratégicos en la formulación de visiones de mediano alcance y procurar sobre esa base el mejor diseño posible de la localización industrial. La formación de nuevos patrones de organización de la sociedad y de "técnicas de intervención y regulación más compatibles con la autonomía" a nivel meso facilita al mismo tiempo la gestión y la configuración de los procesos de mercado, atenuando las deficiencias de la regulación puramente mercantil y las de la planificación estatista.

La dimensión nacional, regional y local del nivel meso

Aparte de la existencia de un contexto general favorable a la innovación (educación básica, incentivos tributarios para I+D), la creación de ventajas competitivas dinámicas exige aplicar meso políticas específicas y selectivas. A diferencia del tan difundido "fomento con regadera", la selectividad en el plano meso político apunta a "fortalecer a los fuertes" para erigir con rapidez núcleos industriales dinámicos y localizaciones industriales eficientes que ejerzan su poder de irradiación sobre áreas menos desarrolladas.

La selectividad va dirigida hacia tres niveles:

a. la concentración de meso políticas en clusters industriales con potencial de desarrollo,
b. a nivel de clusters, al desarrollo de un entorno eficiente para los mismos, esto es, un contexto propicio a la innovación, un instrumental capaz de promover a los mejores gerenciadores y conducirlos lo antes posible hasta las mejores prácticas internacionales, así como la formación de estructuras que ayuden a las empresas con potencial de desarrollo a dar alcance al grupo de los mejores empresarios;
c. el fortalecimiento de las regiones en desarrollo donde surjan grupos empresariales dinámicos o clusters.

Las políticas que configuran el nivel meso poseen una dimensión nacional y una regional o local. A nivel nacional, las políticas meso apuntan a desarrollar las infraestructuras físicas (transportes: puertos, redes ferroviarias y de carreteras; telecomunicaciones: sistemas de abastecimiento y de eliminación de residuos: energía, agua y desagüe, desechos) y las infraestructuras inmateriales (formación de sistemas educativos, etc.) adecuadas a los clusters.

Son de importancia asimismo las políticas selectivas y activas de comercio exterior (política comercial, estrategias de penetración a los mercados), así como la defensa activa de intereses a nivel internacional (por ej. de los países en desarrollo frente al proteccionismo de los países industrializados).

Al tiempo que se produce esta mejora sistemática del nivel meso nacional, ganan importancia las políticas de soporte específico a los clusters a nivel tanto regional como local. La creciente importancia que revisten los factores estructurales espaciales para la competitividad de las empresas hace necesario aplicar políticas descentralizadoras y reconsiderar las atribuciones de las instancias políticas nacionales, regionales y locales. Se torna decisivo extender las atribuciones y los márgenes de financiamiento de las administraciones regionales y comunales. Todo ello es preciso para ampliar las estructuras institucionales que permitan formar a su vez otras estructuras en las localizaciones locales y regionales (formación de estructuras desde abajo).

La descentralización no debe interpretarse como una delegación esquemática de responsabilidades hacia niveles de decisión subsidiarios ni menos aún como una desconexión entre las regiones y el Estado nacional. Tal como sucede en las empresas modernas, donde la incrementada autonomía que poseen los Centros de Beneficio no implica de modo alguno la supresión de niveles directivos, sino el incremento de capacidades de control y nuevas tareas para la gestión central (organización de redes cooperativas y desarrollo de visiones estratégicas para la empresa en su conjunto en vez de gestión centralizada de todas sus divisiones), una descentralización eficaz del sector público tiene que implicar cambios complementarios a nivel central. El Estado central conserva su importancia para cohesionar aglomeraciones dinámicas dentro de una estrategia nacional de desarrollo, poner en marcha retroacciones productivas entre localizaciones locales y regionales e implementar una política activa en materia de comercio exterior (formación de estructuras desde arriba).

La estructuración del nivel meso para que pueda crear capacidades es una tarea permanente del sector público y privado; la política meso debe ser entendida como una tarea trans sectorial dirigida a mejorar en forma constante la localización económica. Es más: un nivel meso bien estructurado no sólo sirve para incrementar y mantener la competitividad internacional de la economía, sino que es también la base de una implementación efectiva de las políticas sociales y ambientales de flanqueo.

Las estructuras de redes de colaboración y su manejo

Es en el nivel meso donde se extienden las estructuras basadas en redes cooperativas y la coordinación horizontal autónoma. Allí interactúa la gestión jerárquica con la gestión basada en esas redes . Los mecanismos basados en redes de colaboración predominan en el nivel meso porque los recursos de gestión están muy diseminados por toda esa área política (capacidad de identificar problemas, conocimiento de las relaciones causales relevantes para la gestión, capacidad de implementación). El nivel meso se distingue por el fenómeno de las "soberanías compartidas" , que afecta por igual a las instituciones públicas, las empresas y las organizaciones intermedias. La configuración de una localización económica a través de un conjunto de medidas de política tecnológica, innovativa, educacional, industrial y regional depende por tanto de que los actores sociales de los niveles micro y meso estén estrechamente articulados. A nivel meso se mueven los actores de la administración estatal (de nivel local hasta nacional), así como las instituciones intermedias tanto públicas como privadas (por ej., entidades tecnológicas, consultivas y educativas; también cámaras de comercio, asociaciones). A través de la interacción van surgiendo procesos acumulativos que potencian la capacidad de todas las partes involucradas, incluida la del nivel meso en su conjunto.

Tres puntos son relevantes en este contexto: el primero, la relación específica entre los niveles meso y meta; el segundo, el alcance de las políticas meso; y el tercero, su importancia para el surgimiento de la competitividad internacional.

La relación entre los niveles meso y meta:

Como ya se ha destacado, en el nivel meso se superponen diferentes patrones de organización y gestión. Quiere decir que justamente la tarea de configurar esta dimensión depende de la capacidad organizativa y estratégica de que disponen numerosos actores sociales. Es por ello que la capacidad de los patrones organizativos situados en el nivel meso y basados en redes de colaboración está muy vinculada a las estructuras profundas de cada sociedad involucrada y, por ende, al nivel meta. En el nivel meta es donde hay que buscar los factores que deciden si los actores colectivos serán capaces o no de orientarse en la solución de problemas. Todo intento de implementar la gestión basada en redes colaborativas estará condenado al fracaso si
· los actores involucrados tienden a orientarse exclusivamente en lobbies,
· no hay experiencia histórica en el tratamiento de conflictos y en la búsqueda de soluciones consensuales, por lo que las estructuras basadas en redes colaborativas pueden desembocar fácilmente en un "desacuerdo interminable",
· la falta de seguridades propias de un Estado de derecho dificulta la generación de "confianza generalizada" entre los actores, una premisa importante para la gestión basada en redes colaboración.
Cuando las condiciones son propicias en el nivel meta, las tareas a ejecutar en el nivel meso consistirán en
· optimizar la capacidad de los actores involucrados (de las empresas, de los clusters empresariales, de las asociaciones patronales y obreras y de otros grupos de interés, así como de las instituciones intermedias),
· la acción coordinada entre los mismos con vista a la generación de efectos sinérgicos y a la cohesión de recursos muy diseminados de gestión, sin socavar la autonomía relativa de los actores,
· el equilibrio entre intereses propios e intereses conflictivos y colectivos.
Hace falta además un sistema de countervailing powers (contra poder), que impida descargar sobre la sociedad los costos (ambientales, sociales y económicos) que representan las redes de colaboración del nivel meso. La configuración del nivel meso plantea por consiguiente fuertes requerimientos a las sociedades, siendo una tarea difícil de ejecutar para los países en desarrollo o en transformación. De ahí que la estructuración del nivel meso constituye un ensayo para comprobar la capacidad de organización y gestión existente en una sociedad dada.

El alcance de las políticas y de las actividades privadas a nivel meso:

En contraste con las reformas macroeconómicas, cuyos alcances se ven limitados en algunos campos por la globalización de la economía (por ej. por la pérdida de soberanía sobre las tasas de interés), el nivel meso se presenta como una dimensión que ofrece un margen de maniobra más amplio, siendo su importancia cada vez mayor. Si damos por cierto que la efectividad a nivel meso se materializa a través de la acción coordinada de los actores sociales y que -como lo indican los estudios de Porter, de la OCDE, de los adeptos a la teoría de los distritos, y otros trabajos más-, las dimensiones local, regional y nacional no pierden relevancia, existiendo más bien ventajas competitivas nacionales (Porter), y si la creación de ventajas competitivas está vinculada por lo tanto a las localizaciones industriales, resulta entonces que los requerimientos a las políticas meso son grandes, pero al mismo tiempo son amplios los márgenes para configurarlas. Si bien es posible aprovechar potenciales externos (know-how extranjero, participación en redes tecnológicas internacionales), el nivel meso permanece en cambio circunscrito a una sola zona geográfica, siendo un sistema institucional y organizativo articulado que no se puede exportar ni importar. La aglomeración es fomentada en medida especial por los patrones de organización y gestión basados en redes de colaboración y predominantes en el nivel meso.

La importancia del nivel meso para la creación de competitividad sistémica:
De estos últimos planteamientos es posible inferir la importancia que tiene el nivel meso para la creación de ventajas competitivas nacionales. Mientras que las políticas a nivel macro se van homogeneizando a nivel mundial, las localizaciones industriales difieren mucho de país a país. El "diseño" locacional viene determinado en primera línea por la constelación de instituciones existentes en el nivel meso. Es allí donde se generan las ventajas competitivas tanto institucionales como organizativas, los patrones específicos de organización y gestión y los perfiles nacionales que sirven de base a las ventajas competitivas y que son difícilmente imitables por los competidores.

Este enfoque contrasta vivamente con las hipótesis de autores como Knieper , quien sostiene que en la economía mundial están surgiendo cada vez más localizaciones uniformes, "sin fisonomía propia", y que los inversionistas, al adoptar sus decisiones, se fijan más bien en los niveles salariales y en las tasas fiscales del país destinatario. Lo más probable es que precisamente la competencia global haga surgir patrones competitivos nacionales muy diversos y específicos en el marco de la economía mundial.

El rol de la innovación
Las PyME y las políticas de difusión tecnológica

Según Pyke (1994) , hay tres maneras básicas a través de las cuales las PyME pueden mantenerse y prosperar en un ambiente globalizado:

1. pueden fortalecer sus intenciones de convertirse en proveedores preferenciales de grandes corporaciones mejorando sus estándares de calidad y plazos de entrega;
2. pueden tratar de competir "individualmente" en mercados finales, probablemente en nichos específicos;
3. pueden buscar fortalecerse colectivamente asociándose con otras firmas pequeñas, quizás en distritos industriales, para cooperar, producir y vender a través de alianzas, instituciones colectivas y consorcios.

Mientras que la primer posibilidad corresponde, por ejemplo, a los patrones de vinculación característicos de la producción magra o lean production, la última está asociada, centralmente, a las famosas experiencias de los llamados "distritos industriales" italianos. Allí, la proximidad de proveedores de materias primas y equipos, productores de componentes y subcontratistas, junto con la combinación de intensa rivalidad Inter.-firma y cooperación a través de las asociaciones de productores, han generado procesos de aprendizaje colectivos y senderos evolutivos de desarrollo para las firmas instaladas en dichos distritos

De aquí ha surgido, en ocasiones, la idea de que la asociatividad, al menos en el caso de las PyME, se identifica con vínculos a nivel local, idea que, ciertamente, no es correcta. En este sentido, Humphrey y Schmitz35 formulan una distinción muy importante entre clusters, redes y distritos industriales.

Según dichos autores, el aprendizaje mutuo y la innovación colectiva pueden existir en clusters definidos como concentraciones sectoriales o geográficas de empresas, o por redes de PyME que no se encuentran necesariamente en el mismo sector o localidad. Recordemos que un cluster se define por la concentración sectorial y geográfica de firmas, la cual debería estimular la generación de economías externas, pero no implica el desarrollo de relaciones de especialización y cooperación entre agentes locales. Un distrito industrial emerge cuando un cluster desarrolla no sólo patrones de especialización Ínter firma, sino también formas implícitas y explícitas de colaboración entre agentes económicos locales y fuertes asociaciones sectoriales. Finalmente, una red no implica necesariamente la proximidad geográfica de las PyME, ya que la cooperación entre firmas y el aprendizaje colectivo puede existir aún entre empresas que no están en la misma localidad.

Aunque la promoción de clusters, redes y distritos industriales es una de las líneas más promisorias dentro de las políticas de difusión tecnológica para PyME, está lejos de ser la principal.

De acuerdo a sus metas, se plantean tres niveles de profundidad en los programas de innovación. El primer nivel apunta a mejorar la adopción de tecnologías específicas por parte de las empresas productoras de bienes y servicios. Este objetivo se logra por medio de programas sectoriales, institucionales o por sector de uso o a través de programas de demostración.

El segundo nivel tiene como propósito mejorar la capacidad tecnológica receptora general de las firmas. Con ese objetivo se plantean programas de asistencia técnica para diagnosticar los requerimientos tecnológicos de las firmas y asesorarlos en la búsqueda de soluciones, redes de información para acceder a los respectivos oferentes tecnológicos y asistencia en el desarrollo de una incipiente capacidad de I+D.

El tercer nivel apunta a desarrollar la capacidad de innovación tecnológica de las firmas. Implica impulsar la colaboración entre las universidades y la industria, benchmarking para compararse con la mejor práctica internacional, diagnósticos sectoriales de necesidades tecnológicas y asistencia a las empresas para desarrollar un management orientado a la innovación.

Los programas organizados en función de tecnologías, instituciones o sectores específicos son los más tradicionales aunque han ido evolucionando de acuerdo a la experiencia acumulada y los cambiantes objetivos de la política tecnológica.

En la actualidad los programas que promueven la difusión de tecnologías microelectrónicas como CAD/CAM entre las PyME son los más frecuentes. Aquellos basados en ciertas instituciones son los que más han ido cambiando para transformarse en algunos casos en redes que hacen desarrollo y difusión de tecnología en función de las demandas de la industria. Un ejemplo es la Sociedad Fraunhofer en Alemania que es una red de 46 institutos de investigación con fuertes vínculos con las universidades y las industrias regionales. Los contratos de investigación con la industria son el principal mecanismo de financiamiento de los desarrollos tecnológicos.

Los programas de difusión tecnológica para mejorar la competitividad de determinados sectores industriales siguen siendo muy importantes. En algunos países como Austria en lugar de ser el sector el destinatario son los clusters o grupos de firmas relacionadas vertical u horizontalmente los destinatarios de los programas en cuestión. Los programas regionales que tradicionalmente apuntaban a facilitar la modernización tecnológica de industrias radicadas en una región específica han ido evolucionando para transformarse en promotores de vínculos entre firmas localizadas en un ámbito geográfico determinado e instituciones que le pueden brindar servicios o desarrollos tecnológicos como es el caso del programa RUSH en Noruega.

Los programas de asistencia técnica incluyen no sólo los esfuerzos tradicionales de extensionismo industrial para solucionar el primer nivel de los requerimientos tecnológicos de las firmas mencionado más arriba.

También se han incorporado servicios más sofisticados como los que brinda los Manufacturing Extension Partnership (MEP) en los Estados Unidos o el Industrial Research Assistance Programme (IRAP) de Canadá.

Muy ligados a los programas de asistencia técnica son aquellos que apuntan a brindar ilustraciones prácticas del uso de ciertas tecnologías u organizar visitas a establecimientos que ya aplican la tecnología en cuestión como el Inside UK Entreprises en el Reino Unido.

Los servicios de referencia que apuntan a facilitar el acceso a las fuentes relevantes de información codificada han proliferado en todos los países industrializados. Sin embargo, se han creado servicios de referencia para ubicar expertos en diagnóstico de empresas, planificación tecnológica y otros servicios especializados como el Technology Network financiado por el gobierno canadiense dentro del IRAP.

A los efectos de vincular las demandas tecnológicas de las firmas con oferentes de tecnologías disponibles (patentadas o no) en algunos países como Dinamarca se ha creado un servicio de consejeros (o brokers). A menudo los consejeros trabajan con las empresas para definir más precisamente sus requerimientos tecnológicos y las ayudan a encontrar las tecnologías disponibles.

Los programas de entrenamiento de la fuerza de trabajo son centrales para que las empresas puedan identificar, absorber y usar creativamente las nuevas tecnologías. De mayor envergadura, son aquellos programas destinados a introducir los cambios organizacionales y administrativos necesarios para desarrollar en las empresas una capacidad de innovación tecnológica.

En Noruega el programa BUNT fue uno de los primeros focalizados en desarrollar las capacidades de resolver problemas en las firmas y de incorporar en forma sistemática el cambio tecnológico. El programa, claramente basado en la demanda, proveía fondos para que consultores especializados asistan a las firmas en esa tarea y al mismo tiempo organizaba cursos de entrenamiento al respecto. Tanto el programa austríaco de Integrated Production Innovation como el esquema Managing Integration of New Technology (MINT) de los programas SPRINT de la Unión Europea están basados en los enfoques utilizados en el programa BUNT.

La promoción de redes electrónicas para facilitar información a las firmas sobre nuevas tecnologías como la colaboración Inter. empresarial para la difusión tecnológica han recibido un gran impulso en los últimos años. Esta última es un componente clave en la conformación de un Sistema Nacional de Innovación (SNI) y apunta a promover diversos tipos de vínculos entre firmas e instituciones, a través de programas específicos como el PLATO en Bélgica, el sistema regional de centros de innovación en Holanda y los programas regionales en Alemania.

Sin embargo, gran parte de la evolución histórica de los distritos industriales del Norte de Italia se hizo en forma espontánea, aunque las políticas públicas han tenido un papel coadyuvante en algunos de ellos. Por ello Humphrey and Schmitz35 consideran que las políticas públicas tienen un rol, no en la etapa inicial de emergencia de los distritos, sino en orientar su evolución posterior hacia un sendero de crecimiento innovativo.

En contraste, Pyke34 sugiere que, salvo algunas excepciones, el movimiento más fuerte a favor de la colaboración Inter. empresaria provienen de las agencias públicas que operan a nivel regional o nacional. Sin embargo, el mismo autor hace notar claramente las condiciones contextuales necesaria para la difusión de la colaboración entre las firmas. De la experiencia europea, estas condiciones incluyen la existencia de algún tipo de catalizador externo (que puede ser desempeñado por agencias estatales, individuos especialmente entrenados para ser brokers profesionales, institutos técnicos, asociaciones patronales, etc), la existencia de un medio ambiente culturalmente favorable a la cooperación, que prevalezca la confianza en las relaciones ínter empresarias, la proximidad geográfica entre las firmas y un entorno favorables en términos de instituciones, regulaciones, leyes y prácticas. (Meso)

Mientras que la justificación de orientar los programas de difusión tecnológica en función de la demanda y de las necesidades específicas de las firmas está bien establecida, la promoción de formas de colaboración ínter empresaria en redes o clusters aunque bien atractiva en teoría y totalmente congruente con el enfoque del SNI parecería ser mucho más complicada en la práctica.

De todas formas, en función de la experiencia acumulada en los países industrializados en lo que respecta a las mejores prácticas en programas de difusión tecnológica, en el referido documento de la OCDE se hacen las siguientes recomendaciones:

1) Los programas deberían ser orientados por la demanda y focalizados en función de las cambiantes necesidades técnicas de los usuarios.
2) Los programas deberían tener metas amplias, ser comprensivos y cubrir diferentes tipos de tecnologías, firmas y sectores productivos y de servicios;
3) Los programas deberían proveer una gama de servicios. En lugar de sólo brindar asistencia técnica acotada, se deberían proveer diferentes tipos de servicios (como el entrenamiento y el networking) para cubrir las múltiples facetas de una exitosa adquisición de tecnologías
4) Los programas deberían estar integrados y coordinados. Los programas deberían desarrollar fuertes vínculos con todos los proveedores de servicios relacionados con la tecnología y promover redes entre usuarios y proveedores. Aún cuando estén orientados hacia regiones o localidades específicas, es importante la coordinación a nivel nacional para que vayan construyendo los SNI.
5) Los programas deberían incluir tecnologías duras y blandas. Deberían ir más allá de la solución de los problemas técnicos específicos y orientarse a los cambios tecnológicos, gerenciales y organizacionales requeridos para adoptar el cambio técnico. Deben buscar remediar la falta de management y de entrenamiento adecuado en los operarios que impiden la efectiva adopción de tecnologías y la adaptación a largo plazo de las firmas.
6) Los programas deberían tener estabilidad y tener una perspectiva de largo plazo. Deberían contar con recursos suficientes para trabajar con un número significativo de firmas a lo largo del tiempo. En lugar de experimentar con esquemas de corto plazo, los programas deberían poder agregar o modificar los servicios ofrecidos en la medida en que se vaya aprendiendo más acerca de las peculiaridades del proceso de difusión. Finalmente, los programas deberían incorporar mecanismos de evaluación incluyendo la retroalimentación de las firmas usuarias.

Estas recomendaciones constituyen un conjunto sensato de propuestas, totalmente congruente con el enfoque del SNI, para diseñar e implementar programas de difusión tecnológica para PyME dentro de una política tecnológica en economías abiertas.

Al considerar estas políticas como las mejores prácticas en el tema, no puede soslayarse una cuestión fundamental: estas prácticas son el resultado de una largo proceso de evolución histórica en países industrializados que enfrentan los desafíos de la creciente competencia internacional con empresas en general acostumbradas a operar en economías abiertas y a incorporar el cambio tecnológico, con instituciones públicas y privadas que disponen de personal capacitado y experimentado para facilitar el esfuerzo de modernización tecnológica en el sector productivo y con marcos regulatorios en general más proclives al desarrollo de los SNI.

Un breve examen de los casos chileno y argentino nos va a servir para dar cuenta de algunos de los problemas que enfrentan el diseño e implementación de políticas similares en situaciones históricas e institucionales muy distintas a las de los países industrializados o las de los países asiáticos en desarrollo. En función de ello en la sección final se plantearán los desafíos que implica adoptar las mencionadas recomendaciones al contexto latinoamericano.

Políticas tecnológicas para PyME en América Latina

En contraste con los países industrializados, la experiencia latinoamericana en lo referente a clusters y distritos industriales es muy limitada y en lo que respecta a política tecnológica en general y para PyME en particular es mucho más incipiente. Al mismo tiempo, el enfoque neoclásico sigue siendo predominante entre los hacedores de política económica y, es justo reconocerlo que, en función de algunas de sus recomendaciones, se han registrado aumentos significativos en la eficiencia y productividad de los factores.

Sin embargo, las dificultades que experimenta parte del aparato productivo y, en especial las PyME, en adaptarse al nuevo marco regulatorio con los problemas de empleo y equidad que esto conlleva y la propia experiencia de los países industrializados con enfoques distintos al neoclásico están comenzado a crear un ambiente mucho más proclive hacia el diseño e implementación de políticas específicas para PyME, entre las que se incluyen algunas referidas a la absorción y adaptación de tecnologías.

Dado que no existe un documento similar al que ha realizado la OCDE para los países latinoamericanos que permita un examen de conjunto, vamos a hacer una breve referencia a los avances y problemas que enfrentan los programas de modernización tecnológica para PyME puestos en marcha en Chile en base al excelente trabajo de Dini y Katz (1997) y de Dini 1993, (citado en Humphrey & Schmitz, 1996)28

Entre otros instrumentos, en 1990 se pusieron en marcha los Proyectos de Fomento (Profo) que son subsidios para el programa de desarrollo de un grupo de empresas, orientado a los negocios y al desarrollo competitivo. Este instrumento busca promover la cooperación entre las PyME y focalizar la oferta de servicios de apoyo por parte de SERCOTEC.

SERCOTEC identificaba empresas en una localización determinada, diagnosticaba sus problemas y las trataba de convencer de que le podía proveer un apoyo útil. Con grupos de 10 a 30 empresas que están dispuestas a formar parte de un Profo y que SERCOTEC las considera viables, se nombra un gerente por un período de tres años. El gerente hace de interfase entre los integrantes del Profo y las instituciones públicas y privadas que le pueden ofrecer los servicios de apoyo. Al mismo tiempo, el gerente promueve mejores relaciones entre las firmas integrantes del Profo y desarrolla su auto estima. Al cabo de los tres años, las firmas deben auto sostener el esquema y cubrir totalmente el salario del gerente. Aparentemente siete de los 10 Profo que estaban en marcha por 20 a 30 meses en 1993 alcanzaron algunos de los criterios prefijados para ser sostenibles al cabo de tres años lo que supero las expectativas iniciales.

Por otra parte, los autores señalan que, a fines de 1993, la CORFO abandonó la modalidad de operar en forma directa los instrumentos de acción y trasladó esta función a instituciones de fomento público y privados a las que denomina agentes operadores, una de las cuales es SERCOTEC.

Con este nuevo esquema la CORFO triplicó los recursos asignados a actividades de fomento horizontal y aumentó en forma significativa el número de empresas atendidas, especialmente en el área de modernización empresarial. En la actualidad, se observa una evolución hacia instrumentos que privilegian actividades colectivas y reglamentos más flexibles que los planteados originalmente.

A pesar de los avances realizados, en una evaluación de algunos problemas de la reciente experiencia de CORFO para poner en práctica una política basada en la demanda sobre la base de instrumentos estandardizados ejecutados por agentes operadores, se hace notar que los costos de acceso al sistema de fomento llevan a que un núcleo restringido de empresas tenga, por definición, prioridad de acceso al mismo, siendo estas firmas las más dinámicas y las que, en teoría, menos necesitan del apoyo público. Por otra parte, como lo que está en juego son activos tácitos sujetos a incompleta especificación y a muy imperfecta transferibilidad, aquellas empresas beneficiarias difícilmente tengan incentivos o incluso posibilidades para transmitir a terceros su propia experiencia, con lo cual se reducirían fuertemente las externalidades
Mientras que en Chile se ha avanzado bastante en este tipo de programas para PyME, en la Argentina la experiencia es incipiente.

Uno de los desafíos que enfrenta la Argentina es cómo aumentar el esfuerzo tecnológico endógeno del sector privado (que, en proporción al PBI, es mucho menor que el que se realiza en Chile y Brasil, por ejemplo) y promover las interacciones entre las instituciones públicas de I+D y las demandas específicas del sector privado, en especial de las PyME, que han tenido muchas dificultades para adaptarse a las nuevas reglas del juego..

Con esa idea y como parte de la elaboración del mencionado Plan de Ciencia y Tecnología, el Instituto de Industria de la Universidad Nacional de General Sarmiento ha hecho un diagnóstico de la demanda, esto es, de los desafíos tecnológicos que enfrentan las PyME industriales.

En los diversos encuentros realizados con PyME se puso de manifiesto que sus demandas apuntan a lograr información calificada sobre tecnologías de productos y de procesos incluyendo mecanización, mejoras de calidad y normas técnicas. Asimismo, requieren asesoramiento especializado sobre optimización del proceso de producción, productos tecnológicamente más complejos, materiales adecuados, aseguramiento de calidad, reconversión de la firma y búsqueda de nuevos nichos de mercados y de productos. Todo esto implica no sólo contar con asesoramiento destinado a mejorar sus competencias sino también necesidades específicas de capacitación.

Por otra parte, se puso en evidencia las fallas de información sobre la oferta de servicios de organismos públicos, universidades, empresas y otras instituciones. En los casos en que las PyME han recurrido a estos oferentes, se ha puesto de manifiesto la necesidad de que éste sea más flexible y adaptado a las peculiaridades de este tipo de empresas. Surgió la demanda de contar con servicios especializados que no sólo diagnostiquen mejor los problemas tecnológicos de las PyME sino que ayuden a encontrar posibles soluciones.

En función de ese diagnóstico e inspirado en algunos de los programas de los países industrializados y en el Programa Cambio Rural de la Secretaría de Agricultura, se ha planteado un Programa de Mejoramiento de la Capacidad Tecnológica de las PyME que se propone facilitar un progresivo desarrollo de la oferta de servicios tecnológicos para que contribuyan efectivamente al mejoramiento competitivo de las firmas usuarias y promover una mayor articulación entre los demandantes de servicios técnicos y los oferentes, públicos y privados.

Los Consejeros Tecnológicos son el eje del Programa. El papel del consejero es lograr que la empresa evalúe sus capacidades técnicas, establezca necesidades y busque las soluciones y alternativas que considera más útiles. El consejero amplia los elementos para la toma de decisiones y ayuda a la puesta en marcha del proceso de fortalecimiento de las capacidades. En este sentido, no es función del consejero suplir estas carencias sino ayudar a superarlas.

Se han previsto dos tipos de consejerías:

1) Consejería Tecnológica Institucional
2) Consejería Tecnológica Individual.

En el primer caso, se establecerá un esquema de consejería con pasantías de jóvenes graduados en ingeniería y carreras científicas y tecnológicas afines. Este componente se organiza a través de instituciones públicas y/o privadas sin fines de lucro (por ejemplo departamentos de ingeniería de universidades) que ofrezcan a las PyME un apoyo de consejería por medio de pasantes radicados en cada firma y supervisados por profesionales experimentados.

Cada institución puede organizar uno o más grupos de consejería.

En el segundo caso, se trata de consejeros individuales que apoyan y aconsejan a un grupo reducido de empresas en forma personal. A través de cámaras y entidades empresariales o uniones transitorias de empresas se conforman conjuntos de una docena de PyME que dispondrán de un consejero exclusivo a través de un programa de actividades y de necesidades colectivo.

Cada entidad presentará un programa de trabajo al llamado a concurso que hará el Fondo Tecnológico Argentino (FONTAR).

El financiamiento del programa de Consejerías Tecnológicas se hará con fondos de la Ley 23.877 de Promoción y Fomento de la Innovación Tecnológica que administra el FONTAR, con los aportes de las empresas usuarias del servicio y con otros fondos que dispongan las entidades que van a realizar los servicios de consejería.

No hay duda que el Programa es una buena iniciativa que se encuadra muy bien dentro del enfoque del SNI y se inspira parcialmente en la mejor práctica internacional de cómo hacer políticas para PyME.

En lugar de los numerosos programas existentes en la Argentina que están basados en la oferta de financiamiento o servicios no financieros a empresas individuales y que generalmente subsidian las inversiones físicas o el capital de trabajo, en este caso el programa ha sido motivado por las demandas del sector productivo y apunta a vincular instituciones públicas tecnológicas y universidades con grupos de empresas y no con empresas individuales.

El subsidio a las firmas para facilitar el pago de los servicios de consejería va permitir que las PyME incorporen (en muchos casos por primera vez) ingenieros a sus planteles de personal y empiecen a valorizar la importancia de sus servicios profesionales.

Al mismo tiempo, el esquema provee oportunidades de empleo a jóvenes ingenieros y facilita el contacto con la realidad del sector productivo desde el inicio de la carrera profesional. También hace que los profesionales con experiencia se vinculen mejor con las necesidades específicas del sector productivo, supervisen las prácticas de los jóvenes graduados y enriquezcan el propio trabajo dentro de sus instituciones con información de primera mano de lo que ocurre en la realidad fabril.

El hecho de que los consejeros no vayan ocasionalmente a las firmas sino que se incorporen en forma sistemática en la vida fabril haría más fluida la transmisión y desarrollo de conocimientos tácitos y del aprendizaje haciendo e interactuando. A su vez, una misión central de los consejeros es facilitar a las empresas el acceso a los servicios de las instituciones científicas y tecnológicas del sector público y hacer que éstas tengan mucho más en cuenta las especificidades de las demandas del sector productivo.

Sin embargo, no pueden soslayarse las dificultades que puede enfrentar la puesta en marcha de este Programa. Además de la falta de experiencia en el FONTAR y, en general, en el país en este tipo de instrumentos de política, las empresas pueden ser renuentes a participar de los mismos por diversas razones: aversión a trabajar en grupos y en forma cooperativa, desconfianza hacia la capacidad de los consejeros o de las instituciones de proveer un buen servicio, dificultades para financiar la parte de los servicios que no está subsidiada desde el Estado, etc.

Asimismo, las universidades y otras instituciones pueden no estar suficientemente motivadas para encarar tareas a las que no están acostumbradas y donde los beneficios directos no son significativos. A su vez, los conocimientos que tienen los jóvenes graduados pueden no resultar adecuados para las tareas que se plantean y las PyME pueden sentirse rápidamente decepcionadas.

Por otra parte, el Programa en cuestión debería interactuar estrechamente con los numerosos programas para PyME actualmente vigentes. Este deseo choca con una realidad difícil de modificar en donde abundan la dispersión de esfuerzos y la falta de coordinación en esta materia.

Si sobre la marcha se van superando algunos de estos obstáculos iniciales y el Programa gana experiencia y credibilidad, sería oportuno tener en cuenta los tipos de problemas que el trabajo de Katz y Dini plantean que pueden aparecer en mecanismos para PyME guiados por la demanda.

Las luces y sombras de los programas de reformas estructurales puestos en marcha en la región en la última década, por un lado, y, por el otro, las dificultades de los enfoques neoclásicos y lineal de captar la compleja realidad de la problemática tecnológica y la rápida difusión que está teniendo el enfoque del SNI entre los hacedores de política tecnológica están creando un marco propicio para que los problemas que enfrenta el diseño e implementación de la política tecnológica en economías abiertas puedan comenzar a superarse en un promisorio pero lento proceso de aprendizaje colectivo.

Este marco propicio ayuda a explicar que en el Plan Nacional Plurianual de Ciencia y Tecnología aprobado por el gobierno argentino, uno de los que más ha avanzado en la aplicación de las reformas estructurales y que más éxito ha tenido en reducir la inflación y promover el crecimiento económico en la región, se haga un severo diagnóstico:

"En este proceso, la capacidad de incorporar conocimientos, equipos e insumos provenientes del exterior avanzó de una manera más rápida y espontánea que la utilización del acervo de recursos humanos y técnicos del país. Del mismo modo, se observó un avance más dinámico por parte de las grandes unidades productivas -y, por ende, de los sectores y regiones en que se localizan- que en las firmas independientes o de menor tamaño, con menos posibilidades de financiar sus inversiones" (p. 20) y se planteen los siguientes conceptos, que resumen buena parte de la discusión previa:

"La necesidad de una política pública activa en materia de Ciencia, Tecnología e Innovación basada en la existencia de fallas en los mercados de bienes, capitales y de información está universalmente aceptada. Entre otros factores, estas fallas derivan del carácter de bien público que reviste la investigación básica, de la incertidumbre que caracteriza el proceso de innovación tecnológica y de las economías de escala y aglomeración que existen en la producción de los bienes y servicios que incorporan las innovaciones.

Por otra parte, cuando los conocimientos a los que da lugar el proceso de innovación no pueden ser totalmente apropiados por los que los generan, los beneficios sociales son mayores que los privados y dan lugar a numerosas externalidades. Esto puede motivar que tanto las empresas como los bancos sean renuentes a asignar los recursos requeridos para desarrollar esfuerzos endógenos en forma sistemática. Las fallas hacen que haya menor disponibilidad y flujo de conocimientos que lo deseable para satisfacer las necesidades productivas y sociales y para alcanzar progresivamente las mejores prácticas internacionales.

El enfoque sistémico proporciona nuevos elementos analíticos que comprenden la especificidad de las actividades innovativas. Además de las fallas en el funcionamiento de los mercados y de las instituciones públicas o privadas, atiende a la ausencia o debilidad de las interacciones o retroalimentaciones entre las diversas instituciones, todo lo cual debilita la posibilidad de aprovechar el potencial de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación para el desarrollo económico, social y cultural del país.

La configuración de un SISTEMA NACIONAL DE INNOVACIÓN es una responsabilidad compartida de las instituciones públicas y privadas. El objetivo común debería ser la detección y corrección de las fallas sistémicas, proporcionando un marco de largo plazo que garantice el adecuado desarrollo de los recursos humanos y contribuya al posicionamiento competitivo de la Argentina en el escenario internacional, reduciendo la brecha que nos separa de los países industrializados. La intervención del Estado debe jugar un papel catalizador en materia de Ciencia, Tecnología e Innovación, potenciando la cultura innovativa tanto en el sector público como privado, promoviendo una concertación de esfuerzos que asegure una infraestructura adecuada y generando un marco de incentivos que estimule las interacciones entre los distintos agentes e instituciones que participan de un SISTEMA NACIONAL DE INNOVACIÓN"(pp. 4 y 5)38.

A pesar de sus virtudes, es importante tener bien presente que el enfoque del SNI no es ninguna panacea y que la experiencia histórica pone en evidencia formas muy diversas de conformación y evolución de los SNI en cada caso específico. Sus debilidades normativas hacen imprescindible que el diseño e implementación de la política tecnológica se hagan a partir de un buen diagnóstico de la realidad que se pretende modificar y se tenga en cuenta tanto la idiosincrasia institucional del país o la región como las lecciones que surgen de las mejores prácticas internacionales en la materia.

En el tema que nos ocupa, algunas de las recomendaciones que surgen de la experiencia de los países de la OCDE en los programas de difusión tecnológica son bastante aplicables al caso latinoamericano y otras requieren substanciales modificaciones.

En primer lugar, hay un consenso generalizado que los programas deberían ser orientados por la demanda y focalizados en función de las cambiantes necesidades técnicas de los usuarios.

Sin embargo, en esta nueva concepción no puede obviarse el hecho de que la demanda está constituida por un universo extremadamente heterogéneo de firmas con distintas trayectorias evolutivas. De no tenerse en cuenta esta realidad y confiar en mecanismos automáticos, se corre el peligro de no llegar a beneficiar a las firmas que más necesitan de este tipo de servicios, como bien lo señalan Dini y Katz37.

En segundo lugar, los programas deberían ir más allá de la solución de los problemas técnicos específicos y orientarse a los cambios tecnológicos, gerenciales y organizacionales requeridos para adoptar el cambio técnico.

Deberían buscar remediar la falta de management y de entrenamiento adecuado en los operarios que impiden la efectiva adopción de tecnologías y la adaptación a largo plazo de las firmas. En lugar de sólo brindar asistencia técnica acotada, se deberían proveer diferentes tipos de servicios para cubrir las múltiples facetas de una exitosa adquisición de tecnologías.

No hay duda que esta es la situación a la que se debería llegar en el mediano plazo y para ello habría que ir capacitando al personal y a las instituciones respectivas. Teniendo en cuenta el escaso desarrollo de los servicios tecnológicos en nuestros países, en el corto plazo el brindar una asistencia técnica acotada pasa a ser una tarea fundamental. En este sentido, la importancia que se le asigna a la asistencia técnica por parte de consejeros tecnológicos en los programas chileno y argentino nos parece adecuada y congruente con la experiencia de algunos países industrializados.

En tercer lugar, los programas deberían tener estabilidad y tener una perspectiva de largo plazo. Deberían contar con recursos suficientes para trabajar con un número significativo de firmas a lo largo del tiempo e incorporar mecanismos de evaluación incluyendo la retroalimentación de las firmas usuarias.

Estas son condiciones indispensables para tener éxito en una tarea compleja y de resultados inciertos. Sin embargo, los programas deberían estar acotados en el tiempo como ha ocurrido en el caso de Dinamarca y, sobre todo, ser lo suficientemente flexibles para ir adaptando sus metas en función de los resultados parciales que se vayan obteniendo y de las evaluaciones que se vayan realizando.

Finalmente, los programas deberían estar integrados y coordinados. Aún cuando estén orientados hacia regiones o localidades específicas, es importante la coordinación a nivel nacional para que vaya construyendo un SNI.

A los efectos de promover sinergias, evitar superposiciones y facilitar un servicio integral a las firmas que lo necesitan, la coordinación efectiva de los programas es uno de los requisitos más obvios en esta materia aunque, como lo demuestra la práctica cotidiana de nuestros países, uno de los más difíciles de alcanzar. Justamente ante las dificultades en coordinar lo que ya existe que, en general, es abundante, hay una tendencia a crear nuevos programas que, en parte, se superponen con los existentes.

A su vez, no hay duda que el proceso de aprendizaje colectivo que está haciendo América Latina en esta materia se vería beneficiado por estudios similares a los que ha hecho la OCDE sobre las mejores prácticas que ya están emergiendo en la región, cuya institucionalidad en esta materia es muy diferente a la europea, norteamericana o asiática.

El diseño e implementación de los programas de difusión tecnológica en cada país también se verían muy beneficiados con la ejecución de estudios específicos desde una perspectiva evolutiva sobre el complejo proceso de "destrucción creadora" que ha estado atravesando el aparato productivo de la región en la última década y, en particular, la manera en que las PyME han sobrevivido en forma individual y, tal vez en algunos casos en forma colectiva, con y más frecuentemente sin ninguna ayuda estatal.

Finalmente, es importante tener en cuenta que el diseño y la implementación de la política tecnológica va más allá de los programas de difusión tecnológica a las PyME. Cómo lograr mayores esfuerzos endógenos y, a su vez, mayores derrames de las actividades productivas de empresas nacionales y extranjeras que se están acercando a las mejores prácticas productivas internacionales, cómo impulsar actividades basadas en conocimientos y cómo promover interacciones entre las instituciones públicas de I+D y los requerimientos de los sectores productivos y sociales son algunos de los temas prioritarios de la agenda en esta problemática vital del desarrollo latinoamericano.

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Luis Héctor PEREGO

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