NEGOCIACIONES COMERCIALES INTERNACIONALES DE PAÍSES DE PEQUEÑAS ECONOMÍAS ELEMENTOS PARA UNA ESTRATEGIA OPERATIVA DE NEGOCIACIÓN CON ILUSTRACIÓN DE PAÍSES CENTROAMERICANOS

Autor: Giovanni E. Reyes, Ph.D

Comercio internacional

01-2004

Descargar Original

1. Presentación

Esta propuesta tiene dos finalidades principales: (i) establecer elementos que ayuden a elaborar una estrategia operativa para las negociaciones que en la actualidad desarrolla Guatemala, conjuntamente con delegaciones de países centroamericanos, con Estados Unidos; y (ii) identificar mecanismos de trato preferencial y diferenciado que se inserten dentro las referidas negociaciones. Se requiere de una planificación práctica del proceso negociador que pueda ser ejecutada con agilidad, toda vez que Washington evidencia tener interés en concluir un acuerdo comercial con Centroamérica para noviembre de este año.

A partir de una estrategia operativa que deberá ser establecida en su versión final con representantes del sector privado guatemalteco y con negociadores, se podrán determinar:
a) Contenidos de las fases negociación;
b) Rangos y límites de alianzas con otros actores y sujetos guatemaltecos;
c) Rangos y límites de alianzas con otros actores y negociadores centroamericanos;
d) Establecimiento de escenarios complementarios y contenidos en otros foros de negociación; [1] y
e) Indicadores de seguimiento, monitoreo y retroalimentación en fases secuenciales de negociación.

Un aspecto esencial a considerar desde un inicio es que la conclusión de las negociaciones con Centroamérica puede muy bien desembocar en un acuerdo de “alcance parcial”. Para ello influirían dos factores básicos. Primero la extensión del contenido de negociaciones que se considera en el Area de Libre Comercio de las Américas (ALCA) a escala continental. Segundo, que muchos de los temas de negociación podrían, dependiendo de la dinámica de la negociación, ser confirmados a nivel regional latinoamericano.

En todo caso, los países centroamericanos pueden evaluar esta posibilidad para establecer una posible secuencia de alianzas con otros actores latinoamericanos, en particular en temas de alto interés para la subregión, tal el caso de agricultura, textiles, normas de origen y manufacturas.[2]

El contenido de esta propuesta se desarrolla a manera de resumen ejecutivo. Las notas de pié de página permiten tener una dimensión ampliada de los temas y referencias para mayor profundización en datos y conceptos que se utilizan. Se insiste en el carácter de borrador a partir del cual pueda ser elaborado un documento definitivo y orientador de los aspectos concretos y operativos que deben apoyar el proceso de negociación vigente.

De manera complementaria, aunque no por ello menos importante, es evidente la necesidad que existe para los países en desarrollo, especialmente aquellos de pequeños mercados relativos, en diversificar la dependencia. En función de ello es importante que los países centroamericanos puedan adelantar negociaciones con otras importantes plazas comerciales a escala mundial, incluyendo la Unión Europea.[3]

Es imprescindible actuar con agilidad. Normalmente a medida que se acercan las fechas de conclusión de las negociaciones, se agotan mecanismos de presión y se producen acercamientos a los límites de transacción de las diferentes partes. Esto adquiere mayor complejidad al reconocerse que se trabaja con varios temas simultáneamente, lo que requiere de un enfoque secuencial y temático en cuanto a concesiones y ventajas que se adquieren en la negociación. Lo esperado es que se acrecienten las presiones en las etapas finales, a partir de septiembre próximo.

A partir de inicios de junio en que este documento es formulado, quedan apenas cuatro meses para estar ya en las postrimerías y por tanto con las mayores presiones en la mesa de negociación. No tener una estrategia a tiempo, con la anticipación debida para formular secuencias, fases, escenarios alternativos, así como alianzas operativas y estratégicas, es carecer del elemento indispensable para negociar con un mínimo de responsabilidad.
 
2. Condicionantes de asimetría entre Estados Unidos y Centroamérica

Respecto a Latinoamérica en general y a Centroamérica en particular, la tendencia ha sido ir ocupando un lugar cada vez más marginal en el mercado mundial. En un sentido cuantitativo esto puede apreciarse en la serie histórica de participación en el comercio mundial regional en los pasados cuarenta años. La región en su totalidad pasó de contribuir con 8% del comercio mundial en 1960 a 5% en 2000 (véase Tabla 1).
 
 
En términos cualitativos de inserción, se hace evidente que la calidad de los productos de exportación de la región ha tendido a decaer o al menos a mantenerse en renglones estancados, más que en exportaciones dinámicas. El Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) evidencia un mejor posicionamiento. Las condiciones centroamericanas no son las más deprimidas de la región, pero tienden a mantener niveles relativamente bajos (véase Tabla 2).[4]
 
Tabla 2.
América Latina y el Caribe:
Calidad de la Inserción en el Comercio Mundial por Bloques de Integración
(índices de posicionamiento: % de exportaciones de sectores dinámicos /
% de exportaciones en sectores estancados)

 

TLCAN: Tratado de Libre Comercio de América del Norte; MERCOSUR: Mercado Común del Sur; CAN: Comunidad Andina de Naciones; MCCA: Mercado Común Centroamericano; CARICOM: Comunidad del Caribe.
Fuente:

Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) (2002) Panorama de la Inserción Internacional de América Latina y el Caribe, 2000-2001. (Santiago de Chile, Chile: CEPAL), p. 94.

Mucho del comercio mundial obedece a comercio intra-industrial (intratrade). De allí que se hayan tendido a fortalecer los mecanismos comerciales entre naciones más desarrolladas, las que complementariamente -y sin que esto sea menos importante- tienden a coordinar sus políticas macroeconómicas en foros tales como el G-8. 

En cuanto a producto interno bruto total de las economías (PIB) la producción total anual de Estados Unidos se ubica en aproximadamente 10.6 trillones de dólares corrientes (millones de millones). Los cinco países centroamericanos totalizan cerca de 50,000 millones de dólares corrientes de PIB anual conjunto. Es decir que el PIB subregional centroamericano es 0.5% el PIB de EEUU, esta última nación produce en cerca de 7 horas, lo que Centroamérica produce en un año. EEUU produciría en 3.3 horas (3 horas con 20 minutos) lo que produce Guatemala en un año.

Las asimetrías también son evidentes en cuanto a producto interno bruto per cápita (PIB/pc). Estados Unidos presenta un PIB/pc casi 20 veces lo que es el promedio de este indicador de los países centroamericanos. Aún dentro de Centroamérica existen notorias diferencias. El PIB/pc de Costa Rica es 8 veces el PIB/pc de Nicaragua, siendo este último el más bajo de la región.[5]
Centroamérica presenta un área geográfica total de aproximadamente 4.3% el territorio estadounidense, con un 12% de la población –cerca de 33 millones de centroamericanos en comparación con 281 millones de habitantes en Estados Unidos.

En cuanto a competitividad y producto de una comparación de 80 países realizada por el Foro Económico Mundial, Estados Unidos ocupa la posición número 1. Costa Rica se ubica en el puesto 43, El Salvador en el 57, y luego siguen: Guatemala, 70; Nicaragua, 75; Honduras 76.[6]
De manera más general, y tratando de tener una visión comparativa de indicadores económicos y sociales, existen notables diferencias en la categorización que la Organización de Naciones Unidas hace respecto al Indice de Desarrollo Humano (IDH). Estados Unidos es el país ubicado en el lugar número 6, Costa Rica en el 43. El resto de países centroamericanos se ubican más allá del puesto 100, de un total de 173 países estudiados en 2002.[7]
 
3. El imperativo de la negociación activa y oportuna

La tendencia normal es que los países con economías de pequeños mercados relativos necesiten más de la apertura de sus economías para alcanzar mayores niveles de crecimiento. En la práctica, la evidencia muestra que muchas de las economías más grandes presentan bajos niveles de apertura económica: por ejemplo, tanto en Estados Unidos como en Brasil, el sector externo de la economía tiene un peso aproximado de 12%.[8]

Los países con mayor “masa crítica” en cuanto a tamaño de sus economías domésticas muestran especialmente en el consumo, gran dinamismo para su desempeño económico.[9] En contraste, las economías de mercados pequeños requieren de la apertura externa para crecer. De allí, y reconociendo el hecho de que Centroamérica tiene en Estados Unidos su mercado natural, lo imprescindible de establecer una efectiva y eficaz negociación cuyos resultados sean benéficos para el país y la región. Especialmente Centroamérica no tiene mayores alternativas. Lamentablemente se ha llegado a esta negociación sin la fortaleza que hubiese podido dar un sistema de integración económico centroamericano más consolidado.
Las naciones con pequeños mercados internos, aún si contaran con escasos problemas de pobreza -situación que no es el caso de los países centroamericanos- requieren de la apertura dado que existen limitaciones estructurales en sus mercados internos en función del crecimiento. Las políticas económicas, por tanto, deberían privilegiar, dentro de una secuencia de planes estables y constantes de desarrollo, el reforzamiento en la comercialización de bienes transables. De esa manera, abriendo la posibilidad de ese tipo de bienes hacia el exterior, también se favorece en el mediano plazo la consolidación de bienes no transables en las economías.[10]

Muchas veces los problemas más importantes del desarrollo se postergan. Este es uno de los rasgos más críticos que se manifiestan en el caso de Guatemala, donde las negociaciones comerciales actuales se desarrollan en un medio dominado por la cercanía de las elecciones generales, previstas para noviembre próximo.

Dentro de esa condicionante general de índole política se insertan varias razones por las cuales se posponen casi indefinidamente, importantes decisiones para muchos países en desarrollo. Entre esas justificaciones se tiene la inmediatez que se busca en los resultados por parte de los políticos de turno.

Eso tiende a exacerbarse a medida que se aproximan procesos de elección. Los gobiernos están más en la perspectiva de cómo dejar el poder público, o bien reelegirse o perpetuarse en él. En tanto que los partidos de oposición tratan de no comprometerse, concentrando sus campañas en consignas en lugar de ideas y con juegos de representaciones y retórica, en lugar de programas de gobierno y debates de contenido. Las elecciones se transforman entonces en concursos de popularidad, en procesos donde se manipula con proyecciones de espejos.
Especialmente en los casos de aplicación de los planes de ajuste macroeconómico en Latinoamérica los diferentes sectores han tenido diferentes prioridades. Los gobiernos han tendido a priorizar el déficit público; la población: el problema de desempleo, y se han descuidado las dificultades de la cuenta corriente de la balanza de pagos en general, y de la balanza comercial en particular.[11]

Con base en los elementos anteriores, es indispensable enfrentar el desafío de la negociación. Convencer de esta necesidad es uno de los fines más importantes de esta presentación. Sería mejor enfrentar ese desafío de manera coordinada a escala subregional. En todo caso, es de reconocer que en tanto se tenga la voluntad de poder emprender ese reto por los diferentes sectores, especialmente por aquellos que poseen cuotas importantes de poder, se asegurarán las probabilidades de obtener un acuerdo que responda a los intereses y necesidades de las sociedades en desarrollo.[12]

Es claro que ni estadounidenses ni europeos vendrán a negociar por nosotros. Los que pertenecemos o estamos en los países en desarrollo somos quienes debemos asumir esta responsabilidad. No existen negociaciones buenas ni malas. Lo que se desarrollan son resultados importantes, convenientes, útiles para las diferentes sociedades producto de los acuerdos. Además tómese en cuenta que las actuales negociaciones con Estados Unidos no son un tratado de integración. Lo que pretenderían es constituir un área de libre comercio.[13]
Dentro de las dificultades a solventar está la apatía, la falta de interés de integrantes de sectores sociales y/o actores o sujetos importantes. Es mucho más fácil acostumbrarse horriblemente al mundo, que tratar de contribuir eficazmente a la mejora del entorno. Muchas veces la capacidad de crítica destructiva y el negativismo que se exhibe en las personas contrasta con su capacidad de análisis y de presentar propuestas.

Esas son características del subdesarrollo que es necesario superar y que se ponen de manifiesto especialmente cuando los desafíos se tornan significativos. Es indispensable impedir que prevalezca el cinismo crítico, por demás estéril, y otras actitudes asociadas, que se observan en sociedades subdesarrolladas, con su impregnación de fatalismo y determinismo negativo. Ello está en contra de asumir las responsabilidades en las negociaciones. Esa es una circunstancia que ahora enfrentamos.

En las condiciones actuales las negociaciones presentan alternativas, opciones, son problemas que requieren de solución. Una vez obtenido resultados en los acuerdos de comercio ya no se tendrán las oportunidades con que ahora se cuenta. Se tendrán condicionantes que con mucho pueden hipotecar el futuro de los países.

Los acuerdos comerciales sin un abordaje metodológico claro y consistente, con la flexibilidad necesaria que asegure resultados útiles en el plazo inmediato y mediato, pueden hacer que la negociación rápidamente se transforme de ser “única” opción viable, en la peor que puede implementar un país para su desarrollo.
 
4. Condicionantes y medidas comerciales de países más desarrollados (PMD)

Son muy diversas las normas y el comportamiento que siguen los países más desarrollados en materia de comercio exterior. Se señalarán aquí las que se estima son más importantes en el contexto de este escrito.

Un primer rasgo es el poder económico que tienen las naciones de mayor desarrollo en la esfera económica internacional:

a) Controlan alrededor del 74% del comercio mundial, con tendencia creciente en los renglones productivos de alta tecnología;[14]
b) Un 83 por ciento de un total de casi 2.2 trillones (millones de millones) de dólares que se mueven cada día en los mercados bursátiles del mundo, lo hacen en las principales plazas financieras: Tokio, Londres y Nueva York;
c) Aproximadamente 20% de la población en las naciones más desarrolladas poseen cerca de 80% del poder económico en el mundo.[15]
Un segundo rasgo es que los países más desarrollados concentran por amplios márgenes el comercio intra-industrial. Esto está correlacionado con el gran poder de las empresas multinacionales o transnacionales, y con los sistemas de producción a escala global. Es por ello que, más que naciones, son empresas las que producen diferentes partes y procesos productivos en distintas latitudes. Por ejemplo, las piezas de un vehículo pueden haber sido producidas en diferentes países y por lo general son ensambladas cerca de las grandes plazas de mercado.

Esta característica -y el desarrollo de la industria de maquila- son aspectos entre los que más han favorecido la ampliación de la importante industria automovilística en México especialmente a partir del 1 de enero de 1994, con la entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN).[16]

Un tercer componente a considerar es el obstáculo que las naciones más desarrolladas establecen por medio de subsidios a su producción especialmente agrícola, además de aranceles extraordinarios a líneas de producción manufacturera. En marzo de 2002, Estados Unidos de manera unilateral, aumentó los subsidios a la agricultura hasta un total de 179,000 millones de dólares para los siguientes 10 años. De igual manera aumentó los aranceles a las importaciones de acero en 30%. Esto último castigó el acceso al mercado estadounidense de la competitiva industria acerera brasileña.[17]

Finalmente están los obstáculos de las barreras no arancelarias (BNA). Las mismas representan una restricción mucho más importante que la proveniente de las barreras arancelarias en los países más desarrollados. La protección basada en las BNA cobró notable vigor desde inicios de los años setenta como parte de la reestructuración de la economía mundial luego de la expansión de la postguerra.

Con base en el éxito que se tenía en el contexto del Acuerdo General de Aranceles y Comercio (GATT, por sus siglas en inglés) al momento de reducir y consolidar derechos aduaneros, los países más desarrollados se enfrentaron a dificultades económicas. Para resolverlas decidieron proteger sus industrias nacionales recurriendo a barreras no arancelarias.
Entre las más notorias BNA se tiene la imposición de contingentes, lo que es ampliamente utilizado en el sector textil, además de las restricciones “voluntarias” de exportaciones (RVE) y los “acuerdos” para la ordenación de mercados. Por lo general, la utilización de estas BNA se han basado en interpretaciones unilaterales de previsiones o salvaguardas relacionadas con anti-dumping establecidas para el GATT y ahora para la Organización Mundial de Comercio (OMC).

La utilización extralimitada de BNA contraviniendo el espíritu de los acuerdos se conoce como “zona gris” en el conjunto de medidas comerciales de países más desarrollados. Otras prácticas de BNA se relacionan con los requisitos técnicos y sanitarios, formalidades aduaneras, controles de cambio de divisas, devaluaciones de moneda y estipulaciones de compras de los sectores públicos.

Las relaciones comerciales entre los países más desarrollados y aquellos en desarrollo han resultado en un reducción persistente de los términos de intercambio para estos últimos. Se estima que el precio real de las materias primas no petrolíferas es ahora dos tercios menor de lo que era a principios del siglo XX, y la mitad de los valores que se tenían hace 20 años.
Un factor que contribuye para este deterioro de términos de intercambio es el aumento de volumen de las exportaciones de productos manufacturados. Ese volumen es 36.4 veces mayor en 1999 que en 1950. Ese crecimiento ha sido mayor que el de las materias primas en que están especializadas muchas de las economías más pobres. En efecto, las exportaciones de las industrias extractivas eran, en 1999, 8.2 veces mayores que hace 50 años, y las de los productos agrícolas sólo se han multiplicado 5.5 en el mismo período.[18]
 
5. Rangos y límites para la negociación: tratamiento especial y diferenciado

Este apartado se divide en dos partes. La primera está dedicada a procesos que se estima son importantes seguir a fin de determinar los aspectos principales en relación con la formulación de contenido, respecto a solicitar trato especial y diferenciado. Esta primera parte es imprescindible y debería ser tomada como un conjunto de lineamientos para orientar la acción concreta y la adaptación creativa de la información con que se cuenta. La segunda parte es una recopilación de antecedentes, datos y características más importantes en relación con trato especial y diferenciado, que se han tenido en el Tratado General de Aranceles y Comercio (GATT, por sus siglas en inglés), la actual Organización Mundial de Comercio (OMC) y de lo que se ha publicado respecto a las negociaciones en curso del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA).
 
Aspectos para determinar trato especial y diferenciado

De manera operativa es necesario tener presente que las negociaciones comerciales se realizan manejando cinco dimensiones diferentes, aunque complementarias:

a) Diversos y complementarios temas –son nueve en total los que se aspiran a considerar en el contexto de negociación del ALCA;
b) Secuencias de tiempo, en tanto fases o rondas de negociación;
c) Rangos y límites de negociación por tema y relaciones entre temas;
d) Diferentes foros potenciales de negociación –OMC y negociación ampliada en ALCA a nivel regional;
e) Actores y sujetos que negocian conjuntamente –esta dimensión opera tanto para los sectores públicos como privados a nivel centroamericano y de EEUU.[19]

Estas cinco dimensiones fundamentales de la negociación deben tenerse en mente al momento de diseñar una estrategia operativa. Es esencial, por ejemplo el requerir un trato preferencial y especializado para diferentes líneas de producción que demandarán apoyo producto de las negociaciones. Sin embargo la petición de tratos especiales deben estar insertos dentro del rango de negociación inicial y secuencial. Se trata de pedir en el regateo el límite máximo del rango inicial para ir cediendo hasta el límite deseable. Esto implica al menos dos cuestiones básicas:

a) Manejar de manera conjunta, límites máximos, mínimos y óptimos de negociación, tanto por cada tema, como por grupo de temas;
b) Tener una visión secuencial y de escenarios que se pueden ir presentando durante la negociación.

De lo que se trata es de definir la estrategia en el sentido de que de manera coherente se pueden ir determinando los avances y las concesiones que se hacen a medida que avanzan los debates y los resultados parciales. El trato preferencial debe estar incluido dentro del límite máximo inicial de los rangos a negociar.

De manera específica el trato especial y diferenciado deberá tomar en cuenta:

a) Sectores que se estiman resultarán con desventajas en la negociación;
b) Sectores que se estiman son vitales para el país en función de ingreso de divisas, impacto en el empleo, posicionamiento geográfico estratégico, y como sectores intermedios o de apoyo a otras líneas productivas;
c) Se determinarán montos secuenciales de pérdida potencial según costos de oportunidad que arrojen los cálculos previstos como resultado de la negociación;
d) Se deberán especificar montos de producción secuencial a ir logrando y con base en los cuales se requerirá del apoyo de trato especial y diferenciado;
e) Establecimiento de sectores que tengan situaciones similares a nivel centroamericano. Esto último es clave para determinar posibles alianzas operativas o estratégicas en la negociación. Es más factible que Estados Unidos se encuentre dispuesto a favorecer un trato especial y diferenciado a nivel de grupo de países y/o sectores, que de manera individual para líneas de producción específica en un país determinado.
   
Con base en la consideraciones anteriores se definen (i) sectores a proteger o compensar; (ii) límites de requerimientos; y (iii) secuencia programada en el trato diferencial y especializado.
A continuación se detallan las que podrían ser áreas específicas de trato especial y diferenciado para sectores y productos en el contexto específico de las negociaciones que se llevan a cabo.

a) Requerimiento de financiamientos directamente dirigidos a sectores productivos a proteger;
b) Determinación de componentes de capacitación que promueva una mejora competitiva de las empresas a compensar;
c) Establecimiento de componentes de capacitación que posibiliten una inserción alternativa en líneas de producción que si serán favorecidas por los resultados de la negociación;
d) Definición de áreas de mercado a cubrir dentro de Estados Unidos;
e) Requerimiento de tratamiento especial de pequeños mercados que posibiliten ya sea, (i) aplicación o desgravamiento secuencial de beneficios de la Iniciativa de la Cuenca del Caribe; o bien (ii) inserción de trato especial dentro del marco de prioridades similares a las de la Unión Europea;
f) Determinación de complementariedad productiva dentro de canales de producción o distribución ya sea entre países centroamericanos o bien con respecto a procesos de Estados Unidos;
g) Desgravación arancelaria y no arancelaria mucho más paulatina para sectores que deben reinsertarse y/o adaptarse a las condiciones producto de las negociaciones.

Página Siguiente

Nota: Es probable que en esta página web no aparezcan todos los elementos del presente documento.  Para tenerlo completo y en su formato original recomendamos descargarlo desde el menú en la parte superior

Giovanni E. Reyes, Ph.D

SELA - Organización de Naciones Unidas, Director de Desarrollo

giovrarrobayahoo.com