CONTROL FISCAL

Autor: Patricia Cisneros

Comercio internacional

01-2004

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Alberto Arévalo, en su “Contabilidad Gubernamental” habla de “Contralor de la Hacienda Pública” y lo clasifica así: financiero y patrimonial, en razón de la materia que se le aplica, externo e interno, según los “órganos jurisdiccionales” a los que le compete ejercerlo, de acuerdo con el momento en que se ejerce el control, lo clasifica en “preventivo, concomitante y posterior”, de acuerdo con el alcance lo clasifica en “contralor de la legalidad” y contralor del mérito”, y luego llama al primero objetivo y al segundo subjetivo; por la intensidad, lo clasifica en analítico y sintético, en cuanto a la “vía seguida”, en directo e indirecto, total y fragmentario de acuerdo al procedimiento. Arévalo clasifica el control por “su continuidad o ritmo” en continuo, periódico y eventual. El control que se lleva a cabo “ en el lugar de realización de los hechos” lo clasifica como local o “in situ” para diferenciarlo del “centralizado”.
Constantín X, Sarantopoulos, en su anteriormente comentado trabajo “Principios Generales de Control de las Finanzas Públicas”, incluido en la “Gran Enciclopedia Helénica”, crea su propia clasificación y habla de que existe control administrativo, control jurisdiccional y control parlamentario, en primer lugar. Con respecto al control administrativo, dice que es el ejercicio por órganos de la Administración. Y califica dentro de este sistema, como “caso típico”, el del ejercicio por el “Auditor and General Comptroller” del sistema anglosajón, a quien equipara a los inspectores de finanzas, de contabilidad e impuestos, que son órganos de control interno, en la mayoría de los países. La denominación de “administrativo” para el control ejercido por el Contralor General de los sistemas anglosajones, trae confusión por cuanto la mayor parte de la doctrina,, reserva el término “administrativo” para identificar el ejercicio por la propia Administración”, o sea el interno.

Luego al hablar de “control jurisdiccional”, dice que sólo el administrativo no aportaría las necesarias garantías “pues proviene de la misma administración controlada”, y agrega que por eso “al lado del control administrativo” existe “un segundo control, el jurisdiccional”.

Sobre el control parlamentario, dice solamente que lo ejerce “el parlamento”, el cual, según las disposiciones de la Constitución, “examina y vota la Ley de Presupuesto”. Es decir que según esto todo el Control Parlamentario se reduce al previo presupuestario. Se omite así la importante actividad contralora posterior a la aprobación del Presupuesto, la cual concluye con el juicio político de las cámaras sobre la gestión ejecutiva.

En una segunda clasificación X. Sarantopoulos, habla de Control a priori, a posteriori y concomitante. Llama al primero preventivo, que como ya demostramos es denominación impropia y al segundo, represivo, adjetivo que en esta materia resulta de difícil comprensión. En lo que se refiere al control “a posteriori”, el autor limita su alcance al examen de cuentas para que se verifique “tanto la legalidad como la validez de las operaciones efectuadas”. Como vemos, deja fuera de esta clasificación otras formas de control posterior, principalmente la que realiza el Parlamento.

Como una categoría distinta de control, el autor griego citado, analiza el “control concomitante”. Explica que éste consiste en el que se realiza durante el año financiero “en el momento de ejecutarse las operaciones”. Luego lo refiere al control interno o “administrativo”cuando dice que es el que realizan los inspectores financieros, pagadores y contadores subordinados. El control “concomitante” o “en curso de ejecución”, o constituye una categoría independiente, un “tipo” o sistema. Esta forma es, ante todo, un procedimiento estrechamente ligado al control previo.

El control concomitante es siempre un procedimiento, auxiliar del sistema de control previo. Por su propia naturaleza el control “contemporáneo” con la realización del acto es previo a la aprobación o autorización. Y si es previo, por cuanto el acto aún no se ha consumado, es inoficioso y superfluo querer crear una categoría distinta donde sólo hay una modalidad específicamente. El control concomitante, es un procedimiento previo a la aprobación o a la autorización, y por ello es sólo una, modalidad del control previo.

Otra clasificación formulada por X. Sarantopoulos, es la de “Control Interno y Control Externo”, fundamentada “en la ubicación del órgano de control con respecto al servicio controlado”. En una definición poco clara del control interno dice que es “el ejercido por los órganos del mismo servicio”. Y al tratar de distinguirlo de otros, dice el autor que “el carácter distintivo de este control es el de ser a la vez, preventivo y permanente”. Hemos entendido siempre, y así lo observamos en la práctica, que el control interno puede ser previo y posterior. Además se manifiesta en toda la organización de la actividad administrativa y no sólo u “ordinariamente” en los “establecimientos públicos y empresas del Estado, tales como las de Electricidad, el Organismo de Administración de Material Aliad, etc.”, como afirma el autor.

Lugo se refiere al “Control Externo”, definiéndolo como “el efectuado por organismos que no pertenecen al mismo servicio, sino a una entidad de control externo”. Como se ve, la definición es tautológica, incluye como parte de ella, la idea de lo definido. Tal es el caso del control ejercido por el Contralor General o por los miembros del “Instituto de Contadores Juramentados”. Pero hacemos notar que cuando el autor habló de Control Administrativo”, ejercido por los órganos de la administración, dijo que era típico el realizado por el Contralor General, funcionario, según él, propio de los sistemas anglosajones.

Al hablar del control externo, se refiere a las Instituciones Superiores de Control como “Cortes de Cuentas” o por el título del funcionario principal, Contralor General. Quedarían así fuera de la clasificación, varias instituciones. Otra inexplicable omisión del autor es la de excluir de la clasificación de control externo, el que realiza el Parlamento.

Otras clasificaciones efectúa el autor citado, y dice que en relación con su contenido se distingue el control general, el control parcial y el control particular. Entendemos que esta distinción obedece más que al contenido, a la extensión. Pero, además, en nuestra opinión, esta clasificación ya no corresponde a los sistemas de control, sino a los métodos o procedimientos, aplicables a todos los sistemas.

Dentro de lo que consideramos una clasificación de procedimientos o métodos, pero no de tipos de control, como los califica X. Sarantopoulos, concluye hablando de Control Permanente u Ordinario, Control completo y a título de prueba.

El autor Honorato Sepe en su obra “La Corte dei Conti”, dice que el control puede ser clasificado en jurisdiccional y administrativo según la autoridad que lo ejercita y de acuerdo con el carácter extrínseco que reviste la actividad de control. Repite luego, la clasificación por la autoridad que lo ejerce y dice que puede distinguirse en político (que proviene de las Asambleas Legislativas), administrativo y jurisdiccional. La denominación de político para referirse, exclusivamente, al que efectúa el Parlamento es muy general, ya que esta expresión abarca prácticamente, en un sentido amplio, toda la actividad del Estado. No consideramos acertado que se distinga el control que realizan las Cámaras Legislativas del que efectúa, por ejemplo, la propia administración, denominado político. 

Todo lo relacionado con la cosa pública, con el gobierno de los intereses de la colectividad, es política, por lo cual se concluye que en realidad todo sistema de control sería político, y que esta expresión no es la más indicada para distinguir. Más apropiado es denominarlo Control Parlamentario.
Otra de las clasificaciones hechas por el Profesor Sepe, es la de control ordinario y control extraordinario. Habla igualmente de control de la legitimidad y control del mérito, tomando como base los fines.

Con respecto al momento en que se ejercita el control, el mencionado autor, dice que puede ser preventivo y sucesivo o póstumo. Es uno de los autores que no ha incurrido en clasifica, como una forma intermedia entre el previo y el posterior, un presunto control concomitante o en curso de ejecución.

Honorato Sepe dice que es oportuno hacer una distinción entre control interno y externo, entendiendo el primero como aquél ejercido en el ámbito de la jerarquía administrativa y en virtud de poderes jerárquicos, y el segundo, aquél desarrollado por órganos fuera de todo ligamento de subordinación jerárquica.
 
El profesor Louis Trotabas en su obra “Finances Publiques” dice que existe un control parlamentario, un control administrativo, que identifica con el interno realizado en Francia por el Ministro de Finanzas sobre la ejecución del presupuesto, y en tercer lugar un control que denomina, a la vez administrativo y jurisdiccional, atribuido a un órgano independiente del gobierno y del parlamento. La Corte de Cuentas.

Se considera errónea la denominación de control administrativo para el control interno, en razón de que de este modo se confunde el género, administrativo con la especie (interno). Es evidente, que el control administrativo puede ser externo.

El control administrativo no sólo se realiza en la propia administración, internamente, sino que un control externo realizado por órganos de la jurisdicción administrativa es igualmente administrativo. El autor pareciera estar de acuerdo con esta última afirmación cuando dice que el control ejercido por la 
Corte de Cuentas es a la vez administrativo y jurisdiccional. Es decir que pareciera admitir que el control administrativo no es sólo el que realiza internamente el Ministerio de Finanzas.

El autor Manuel Matus Benavente, Profesor de Derecho Financiero de la Universidad de Chile, clasifica el Control Fiscal, al referirlo únicamente a la actividad presupuestaria, en político, administrativo y técnico- financiero. Con respecto a la Fiscalización Política dice que es la que ejerce el Parlamento a través de sus atribuciones fiscalizadoras sobre los funcionarios públicos que tienen a su cargo responsabilidades financieras. Aparte de que la denominación de político para el control ejercido por el Parlamento, es impropia, consideramos el concepto transcrito, confuso y además limitado, ya que deja fuera una amplia actividad de control parlamentario y la circunscribe a un control sobre funcionarios.

Cuando el Profesor Matus habla de la Fiscalización Administrativa dice que es atendida por diversos organismos de la Administración Financiera de cada país que tienen a su cargo la fiscalización y aplicación de las leyes que establecen ingresos, su recaudación, la custodia de los fondos públicos y finalmente la tarea de cancelar los compromisos. Independientemente del ya comentado mal uso del término administrativo, para referirse al control interno que aparentemente el autor quiere describir, debemos señalar que el concepto sobre esta forma de control acusa una lamentable tautología. Es imprecisa, por cuanto leída con atención podemos observar términos vagos como organismos de la Administración Financiera que según el autor ejercen la fiscalización, pero no sólo está sino otras actividades que no son control, por locuaz el concepto se aparta de lo que se quiso clasificar, distinguiéndolo.

La tercera clasificación del Profesor Matus es la de Fiscalización Técnico- financiera, y la determina como una labor jurídico- contable que se desarrolla permanentemente durante la ejecución presupuestaria. Pero observamos que a los fines de clasificación, esta novedosa diferenciación no corresponde a una categoría autónoma, ya que según el concepto expresado por el autor esta labor puede ser también Fiscalización Administrativa. Si el principal carácter de la llamada Fiscalización- financiera, es la labor jurídico- contable, observamos que ésta, es común a casi todos los sistemas y no sería nota diferenciante tampoco.

El Auditor de la Corte de Cuentas de Francia Jacques Magnet, en su obra “La Cour des Comptes” clasifica el control por la autoridad que lo ejerce, en control administrativo, judicial y parlamentario. En cuanto al momento de su ejercicio, en control previo, en curso de ejecución y control posteriori. Por los fines del control, en control de la regularidad y control de la oportunidad. Y por su objeto, en control sobre los actos y en control sobre las personas.

Con respecto a esta clasificación observamos que habla de control administrativo, que aunque no lo define, se deduce que lo identifica en principio con el interno. Habla igualmente de control judicial para referirse al jurisdiccional que como sabemos puede ser también administrativo. Sobre estas dos formas de control y sobre el parlamentario el autor no desarrolla explicaciones.

Con relación al control previo, se observa que el Auditor Magnet, lo limita al ejercicio por la Administración Activa y olvida el que corresponde al Parlamento, u otras entidades.
Al desarrollar más adelante el autor, las potestades de la Corte de Cuentas, incurre en una distinción en nuestra opinión errónea y ya comentada, al hacer separación entre un control jurisdiccional y un control administrativo, a cargo de esta Institución. Es decir que llama “control jurisdiccional” el que ejerce la Corte en forma de juicio, y control administrativo el que no es jurisdiccional.

El Profesor Mauricio Duverger, en su obra “Finances Publiques” elabora su propia clasificación del control. Por las personas controladas, lo clasifica en control sobre contadores y sobre administradores, de acuerdo con el momento, en previo, en curso de ejecución y a posteriori, por la naturaleza de los organismos que lo ejercen lo clasifica en “control administrativo, ejercido por los administradores”, el control jurisdiccional “ejercido por el tribunal”, y “el control político, ejercido por el Parlamento”. Duverger considera como más importante la última clasificación, y fundamenta sobre ella su exposición.

Nuevamente señalamos nuestra inconformidad con la denominación de control administrativo para referirse al que ejerce la propia administración, por las razones ya anteriormente expresadas. Con relación al controlen curso de ejecución como categoría diferente al previo y al posterior, expresamos nuestra inconformidad al analizar otros autores y alegamos, entonces, que no es una categoría autónoma, sino que es un método auxiliar del control previo. Nuestra opinión se basa en el hecho de que toda actividad de control ejercida antes de perfeccionarse el acto, es control previo, cualesquiera que sean sus modalidades. Sobre la denominación de “control político” para calificar el ejercido por el Parlamento, al comentar otros autores (Sarantopoulos, Sepe, Matus, etc.), nos referimos a su impropiedad por la amplitud del término y lo poco idóneo para distinguir. Sin embargo, cuando el autor desarrolla esta clasificación, habla de “Control Parlamentario”, que resulta más acorde con su naturaleza.

Algunos autores, como el Profesor René Stourm, quien en 1889, publicó su obra “Le Budget”, clasifico el Control Fiscal, estableciendo tres modalidades de acuerdo con las autoridades que lo ejercen: “administrativo”, “judicial” y “legislativo”. El control administrativo, como lo califican también autores más recientes, es el que realiza internamente la administración. La clasificación de “control judicial”, la utiliza Stourm, para calificar la función de control que ya en esa época ejercía un órgano de la “jurisdicción administrativa”, la Corte de Cuentas. En los autores contemporáneos esta expresión ha sido sustituida por la de “control jurisdiccional”.

Cuando el autor comentado se refiere al control ejercido por el Parlamento, lo denomina “control legislativo”. Este término ha sido eliminado en las clasificaciones elaboradas por autores modernos, aun cuando reemplazado en oportunidades, por el de “control político”, que es inapropiado. El término, bastante generalizado, de control parlamentario, es el propio cuanto la función de control encomendada al Parlamento o Asambleas Legislativas, no tiene que ver con la función legislativa. Esto sería aceptar que toda la actividad del llamado “Poder Legislativo” es “Legislación”.
En conclusión, consideramos que el término utilizado por Stourm en 1889, “control administrativo”, para distinguir el realizado por la administración internamente, ha sido el que más fortuna ha tenido.
 
7. La descentralizacion del control fiscal no jurisdiccional

El crecimiento de los cometidos de la Administración, paralelo al aumento de las necesidades sociales, ha producido, aparte de la tradicional descentralización regional y local, una abundante creación de entidades descentralizadas que en forma de Institutos u Organismos Autónomos y de Empresas Estatales han cambiado la fisonomía a una Administración antiguamente caracterizada por una fuerte centralización. A medida que la Administración Activa ha ido descentralizándose, por razones de división del trabajo, se ha planteado la cuestión de si la función contralora debe seguir este mismo ritmo como en una especie de marcha paralela con la Administración.

Mientras que en os órganos del “Poder Central” van separándose y adquieren una finosomía característica y diversos grados de autonomía frente a este “Poder” , la entidad de control necesita adaptarse a estos cambios, y tratar como decimos, en una marcha moderadamente paralela, de seguir los pasos de la descentralización administrativa. Deberá hacer las necesarias modificaciones en su estructura, procedimientos y personal para que pueda realizar idóneamente la labor de control.
Nada obliga a que la descentralización de funciones sea por la parte de las Instituciones de Control una exacta copia de la operada en la Administración Activa, por lo cuanto estos innecesario y además puede resultar excesivo. Para evitar perjuicios a la esencia y funcionamiento del Control Fiscal, el Legislador o los órganos encargados de aplicar normas discrecionales sobre la descentralización, deben actuar con la mayor prudencia y celo, para no caer una descentralización inoficiosa contraproducente.

La descentralización de control, puede operarse de dos maneras: como una descontración de de funciones otorgada a funcionarios subalternos, quienes ejercerían las atribuciones que lo competen al Organismo en la sede de la Entidad sujeta a control, o mediante la creación de agencias u oficinas dotadas de facultades amplias para ejercer, con las particularidades del caso, las actividades de Control Fiscal que competen a los organismos centrales. Estas oficinas podrían tener sus instalaciones en la misma sede del organismo sometido a control, pero no necesariamente; y quizás en algunas oportunidades, resulte provechosa una separación material.

El establecimiento de oficinas especiales para controlar determinadas dependencias o entidades descentralizadas ha sido señalado en la oportunidades como inconveniente por el alto costo que representa tener que crear pequeñas entidades dotadas de las mismas características y medios de control del órgano central, y por otro lado se ha considerado negativa igualmente, la excesiva familiaridad que puede formarse entre los funcionarios destacados en la sede y los que trabajan en las oficinas de la Administración controlada.

En algunos países de particular extensión territorial, en donde las comunicaciones resultan dificultosas, la creación de sucursales u oficinas que ejerzan las actividades de control, que de otra manera carecerían la celeridad, son casi una necesidad y así se ha interpretado. Países de particular extensión geográfica han acogido como sistema la creación de Entidades Departamentales vinculadas a la Institución Superior de Control, dotadas de casi todas las facultades propias del organismo central, que conserva, fundamentalmente, el poder de revisión de los actos y decisión en los casos contencioso.

Las oficinas o agencias que se crearen podrían realizar exámenes parciales sobre las cuentas presentadas por los administradores y emitir un dictamen de carácter provisional que podrían ser confirmado o rechazado por la entidad por la entidad central; colaborarían en las inspecciones, que por los métodos perceptivos las Instituciones Contraloras, se ven obligadas realizar y serian un permanente vínculo entre la Institución Superior de Control y las entidades administrativas descentralizadas.

La creación de oficina o agencias en regiones mas o menos apartadas para agilizar el control, debe ser analizada con vista a cada caso concreto, tomando en consideración los más diversos aspectos y evaluando los resultados que la aplicación de esta forma de descentralización puede aportar.
Las relaciones de dependencia con la institución central y el grado de delegación de funciones, son aspectos que deben apreciarse, igualmente, en forma casuística, las oficinas o agencia pueden estar dotadas de facultades que vayan gradualmente desde simples auxiliares de la entidad central, hasta independencia en muchas de sus actividades y decisiones y en la escogencia de sus funcionarios e inversión de crédito presupuestarios.

Pero la forma de descentralización utilizada más frecuentemente, por ser quizás la de menos problemas trae consigo es la que realiza mediante designación de funcionarios que esporádicamente o con determinada regularidad se trasladen a las dependencias de la Administración Activa para efectuar “in situ” tareas de control perceptivo o documental. En otras oportunidades la descentralización se lleva esporádicamente para cumplir una tarea especifica con la relación a determinados aspectos de la actividad administrativa, tales como licitaciones, remantes, contratos especiales, inventario, arqueo de caja.

El control realizado por estos funcionarios en las sedes, ofrece una mayor garantía, más autenticidad a los actos de control, por lo cuanto esperar a ejercerlo sobre documentos solamente cuando éstos sean remitidos formando parte de las cuentas, puede propiciar deformaciones, falsificaciones de la realidad y retardos que quizás hagan inútiles las gestiones en pro de los intereses fiscales o que simplemente entraben la celeridad administrativa.

La relación de las actividades de Control Fiscal por parte de las Instituciones Superiores en los organismos descentralizados, por razones geo-políticas o por motivos económicos, aunque está vinculada con el presente tema será tratada especialmente en próximo capítulo, al referirnos al control de dichos organismo.
 
8. Conclusión

Podemos concluir que el control Fiscal es de gran importancia para el desarrollo económico de cualquier nación, esta debe ser adaptada a las realidades de cada nación, cuidadosamente estudiada y ser aplicada con la más estricta disciplina, a fin de lograr los objetivos de crecimiento económico y desarrollo que persigue.

La Contraloría General de la República debe entender la urgencia y necesidad que tiene el país de contar con un organismo de control fortalecido y con enorme capacidad preventiva del delito. Bajo ese objetivo debe revisar, de manera sostenida, los procesos internos, las competencias y su propia estructura, para poder precisar un marco en el cual sea posible una Nueva Contraloría. Esa nueva realidad es producto de una situación de crisis, en donde el complejo proceso de cambio del país a impuesto la necesidad de de que se revise, a la par, la figura y concepto del Estado y del control fiscal, de manera tal que su resultado tenga, como meta principal, el fortalecimiento de una sociedad democrática, bajo el impulso de parámetros de equidad y justicia social, que no es más que el mandato fundamental de nuestra Constitución.

Ahora bien, para ser productivos no basta con tener la potestad del poder social que emana de la Constitución La reestructuración y todos los proyectos estratégicos apuntan, entonces, a fortalecer la Contraloría General de la República, pero con un objetivo muy claro: servir de puntal a las entidades del Estado para cerrarle el paso a la corrupción, pues en la medida en que exista un control vigilante, tendremos una enorme capacidad preventiva. Debemos tener presente que todo este esfuerzo por mejorarla gestión fiscal tendremos no sólo una Nueva Contraloría sino un nuevo país.
 
9. Bibliografía
o www.econoinvest.com/informacion
o www.venezuelatoday.com
o www.lyesnet.com/temasespeciales
o www.gestiopolis.com/recursos/documentos
o www.cgr.gov.ve
 
 
Patricia Cisneros
astromayor_11@hotmail.com
 

 

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