¿UN OSINERG, PARA EL SECTOR DE LA CONSTRUCCION?

Autor: Ing. Ruben Gomez Sanchez S

Comercio internacional

09-2003

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1. PREMISAS
 
1.1. La construcción es un Sector de la actividad económica del país, que representa una opción de vida en forma directa para muchas empresas, profesionales, técnicos, y personas. Por otro lado, muchas organizaciones, personas, empresa e instituciones, están afectas al impacto positivo y/o negativo, como consecuencia de su crecimiento y desarrollo en forma indirecta.

 
1.2. También es conocido por todos que el Estado sigue siendo uno de los principales clientes; por lo que, es muy importante orientar apropiadamente tales inversiones, es decir, tratar en lo posible mejorar los resultados o impacto de tales inversiones en el crecimiento del país. Tal premisa, puede ser caracterizada como la mejora de la eficiencia de las inversiones en la construcción, es decir, tratar que todo proyecto alcance satisfacer la necesidad que le dio origen, mediante la entrega de su producto (obra), al lugar definitivo, el cual evidentemente debería cumplir con las exigencias de calidad (en cuanto al nivel de calidad o los requisitos contractuales), vida útil (dentro de lo previsto para obras de infraestructura, edificaciones, etc.), y que los costos de operación varíen dentro de valores estándares internacionales. No alcanzar tales parámetros podría representar la falla de tales proyectos. Un mal ejemplo, fueron los centros educativos que colapsaron en Nazca, tales centro educativos fueron motivo de rehabilitación, tal inversión no tenia porque ser realizada.

1.3. Para el Perú y para muchos otros países, la construcción es un promotor de desarrollo, que requiere ser debidamente orientado para aprovechar tal corriente o impulso de desarrollo del país. No aprovechar este impulso es perder grandes oportunidades, nuestro país no puede dejar pasar tales oportunidades. Para muchos de los involucrados, es conocido la situación problemática de muchas empresas nacionales dedicadas a tal actividad, esta desazón que sienten muchos peruanos, se debe también a que no se expresa en los medios y en las oportunidades adecuadas, tal problemática.
 
Asimismo, existen entidades, organismos, universidades, e instituciones que no logran identificar la necesidad del país, en cuanto a su razón de ser, su visión como parte involucrada con el Sector de la Construcción. Este tema ha sido tratado en artículos anteriores: “Existe una falta de visión del Sector de la Construcción, que oriente a todos los involucrados con dicha actividad económica, esto lamentablemente no permite que las entidades involucradas puedan pre-identificar su razón de ser, sus orientaciones, su propia visión, y lo que es peor aun no disponer de una misión congruente con la requerida por el Sector, por el país”.
 
Un ejemplo, como forma de autocrítica es que algunas universidades aportan al medio empresarial y publico, con egresados que a veces no se ajustan a las necesidades del mercado, ésta es una forma objetiva de demostrar que no hay una visión del Sector integradora, que permita trabajar con la retroalimentación necesaria.

1.1. También en otro articulo publicado, en esta prestigiosa revista, ya se ha mencionado que el liderazgo para la discusión de la referida “Visión”, le toca al Estado, representado en este momento por los Sectores económicos de “Transportes”, y “Vivienda y Construcción”, lamentablemente al respecto no se aprecian los esfuerzos necesarios. Hay una falta de liderazgo al respecto como si existiese el interés por mejorar tal situación.
1.2. Los proyectos en la construcción se comportan como una estructura matricial de los proyectos, es decir, cada una de las etapas del proyecto genera responsabilidades en varias entidades publicas y privadas, quiérase o no, esta condición genera interfases que muchas veces no han sido tratadas apropiadamente, y por lo tanto se generan muchas incertidumbres y vacíos que generan problemas y dificultades de amplio espectro.
1.3. Al tratar el tema sistema de contratación de las obras públicas, se toca un tema de mucha importancia para el Sector y país. El presente artículo representa una reflexión sobre tal aspecto, por esto se ha titulado el artículo:
 
¿UN OSINERG, PARA EL SECTOR DE LA CONSTRUCCION?.
 
En el se plantea un reenfoque, reorientación, un cambio de rumbo de dicho proceso, pero se considera necesario precisar que el objetivo final de la propuesta del presente articulo, es la siguiente: “Toda inversión publica en la construcción, debería ser realizada bajo un sistema de contratación de obras tal, que permita a todos los peruanos, tener plena confianza de que el resultado deberá asegura la mejora de la calidad de vida mediante el disfrute de los beneficios del producto, de cada uno de los proyectos en la construcción“. Por otro lado, también debería destacarse el objetivo secundario: “El sistema de contratación del Estado debería propugnar el fortalecimiento del Sector empresarial e institucional de todos los involucrados con el Sector de la Construcción, es decir, buscarse el desarrollo sostenido del Sector”.
1.4. Los cambios registrados en los criterios de adjudicación de las obras, tales como: del doble promedio, al precio más bajo, luego al rango de mínimo 90% a un máximo 110%, para muchos no representa la solución a los problemas.
 
Aquí entonces cabria algunas preguntas, ¿pero sí se han realizado varios cambios en criterios de adjudicación de las obras publicas, y en muchos casos con la intervención de los propios involucrados?, entonces cuales serian las causa de no lograr el desarrollo sostenido de las empresas e instituciones del Sector.
 
Esta es una problemática que requiere el diseño de varios trabajos de investigación para determinar y/o identificar una serie de problemas e hipótesis que finalmente, en conjunto, permita identificar los trabajos de investigación aplicada necesaria. Es decir, se requiere necesariamente el trabajo de una parte importante de involucrados con el dicho sector. Se espera que el presente artículo sea el catalizador que permita prender la mecha de las soluciones que requiere este Sector. Para los interesados también significara inquietud de los motivos para escribir este tipo de artículos críticos; por lo que, es bueno precisar el objetivo principal buscado es: “Aclarar los caminos para lograr el desarrollo sostenido del Sector; entendiéndose que, todo tren requiere de una locomotora (es la que tiene el motor impulsor), y que todo tren jala una serie de coches, siendo uno de los mas importantes, el que se encarga de formar a los nuevos profesionales y técnicos, es decir, nos referimos a los centros de formación de profesionales y técnicos.”
 
 
2. MARCO TEORICO
 
La base de las propuestas del presente artículo se sustenta en las experiencias de varios países, tales como: España, Chile, Colombia, Brasil, y otros. En estos países se vienen trabajando en base modelos de desarrollo integrado, es decir, no solo se analiza la inversión en la construcción, sino también se monitorea que tales inversiones deberían generar la mejora de la calidad de vida de la población beneficiada.
 
Un claro ejemplo es la “Ley de Ordenación de la Edificación (LOE)” de España, la cual entro en vigor el 6 de mayo de 2000, esta tiene por objeto regular en sus aspectos esenciales el proceso de la edificación, estableciendo las obligaciones y responsabilidades de los agentes que intervienen en dicho proceso, así como las garantías necesarias para el adecuado desarrollo del mismo, con el fin de asegurar la calidad mediante el cumplimiento de los requisitos básicos de los edificios y la adecuada protección de los intereses de los usuarios".
 
2.1. Experiencia española: LOE
En vista de la trascendencia de dicho dispositivo legal se transcriben la exposición de motivo que sustento aprobación y puesta en vigencia de dicha ley.
 
Exposición de motivos:
 
El sector de la edificación es uno de los principales sectores económicos con evidentes repercusiones en el conjunto de la sociedad y en los valores culturales que entraña el patrimonio arquitectónico y, sin embargo, carece de una regulación acorde con esta importancia.
 
Así, la tradicional regulación del suelo contrasta con la falta de una configuración legal de la construcción de los edificios, básicamente establecida a través del Código civil y de una variedad de normas cuyo conjunto adolece de serias lagunas en la ordenación del complejo proceso de la edificación, tanto respecto a la identificación, obligaciones y responsabilidades de los agentes que intervienen en el mismo, como en lo que se refiere a las garantías para proteger al usuario.
 
Por otra parte, la sociedad demanda cada vez más la calidad de los edificios y ello incide tanto en la seguridad estructural y la protección contra incendios como en otros aspectos vinculados al bienestar de las personas, como la protección contra el ruido, el aislamiento térmico o la accesibilidad para personas con movilidad reducida. En todo caso, el proceso de la edificación, por su directa incidencia en la configuración de los espacios, implica siempre un compromiso de funcionalidad, economía, armonía y equilibrio medioambiental de evidente relevancia desde el punto de vista del interés general; así se contempla en la Directiva 85/384/CEE de la Unión Europea, cuando declara que la creación arquitectónica, la calidad de las construcciones, su inserción armoniosa en el entorno, el respeto de los paisajes naturales y urbanos, así como del patrimonio colectivo y privado, revisten un interés público.
 
Respondiendo a este orden de principios, la necesidad, por una parte, de dar continuidad a la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones, ordenando la construcción de los edificios, y de superar, por otra, la discrepancia existente entre la legislación vigente y la realidad por la insuficiente regulación actual del proceso de la edificación, así como de establecer el marco general en el que pueda fomentarse la calidad de los edificios y, por último, el compromiso de fijar las garantías suficientes a los usuarios frente a los posibles daños, como una aportación más a la Ley 26/1984, de 19 de julio, General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, son los motivos que justifican sobradamente esta Ley de Ordenación de la Edificación, cuyo contenido primordial es el siguiente:
 
1. El objetivo prioritario es regular el proceso de la edificación actualizando y completando la configuración legal de los agentes que intervienen en el mismo, fijando sus obligaciones para así establecer las responsabilidades y cubrir las garantías a los usuarios, en base a una definición de los requisitos básicos que deben satisfacer los edificios.
2. Para ello, se define técnicamente el concepto jurídico de la edificación y los principios esenciales que han de presidir esta actividad y se delimita el ámbito de la Ley, precisando aquellas obras, tanto de nueva construcción como en edificios existentes, a las que debe aplicarse.
Ante la creciente demanda de calidad por parte de la sociedad, la Ley establece los requisitos básicos que deben satisfacer los edificios de tal forma que la garantía para proteger a los usuarios se asiente no sólo en los requisitos técnicos de lo construido sino también en el establecimiento de un seguro de daños o de caución.
Estos requisitos abarcan tanto los aspectos de funcionalidad y de seguridad de los edificios como aquellos referentes a la habitabilidad.
Se establece el concepto de proyecto, obligatorio para el desarrollo de las obras incluidas en el ámbito de la Ley, precisando la necesaria coordinación entre los proyectos parciales que puedan incluirse, así como la documentación a entregar a los usuarios para el correcto uso y mantenimiento de los edificios.
Se regula, asimismo, el acto de recepción de obra, dada la importancia que tiene en relación con el inicio de los plazos de responsabilidad y de prescripción establecidos en la Ley.
3. Para los distintos agentes que participan a lo largo del proceso de la edificación se enumeran las obligaciones que corresponden a cada uno de ellos, de las que se derivan sus responsabilidades, configurándose el promotor como una persona física o jurídica que asume la iniciativa de todo el proceso y a la que se obliga a garantizar los daños materiales que el edificio pueda sufrir. Dentro de las actividades del constructor se hace mención especial a la figura del jefe de obra, así como a la obligación de formalizar las subcontrataciones que en su caso se establezcan.
Además la Ley delimita el ámbito de actuaciones que corresponden a los profesionales, el proyectista, el director de obra y el director de la ejecución de la obra, estableciendo claramente el ámbito especifico de su intervención, en función de su titulación habilitante.
4. La responsabilidad civil de los diferentes agentes por daños materiales en el edificio se exigirá de forma personal e individualizada, tanto por actos propios, como por actos de otros agentes por los que, con arreglo a esta Ley, se deba responder.
La responsabilidad se exigirá solidariamente cuando no pueda ser atribuida en forma individualizada al responsable del daño o cuando exista concurrencia de culpa, sin que pueda precisarse la influencia de cada agente interviniente en el daño producido.
A la figura del promotor se equiparan también las de gestor de cooperativas o de comunidades de propietarios, u otras análogas que aparecen cada vez con mayor frecuencia en la gestión económica de la edificación.
5. En cuanto a los plazos de responsabilidad se establecen en períodos de uno, tres y diez años, en función de los diversos daños que puedan aparecer en los edificios. El constructor, durante el primer año, ha de responder por los daños materiales derivados de una deficiente ejecución; todos los agentes que intervienen en el proceso de la edificación, durante tres años, responderán por los daños materiales en el edificio causados por vicios o defectos que afecten a la habitabilidad y durante diez años, por los que resulten de vicios o defectos que afecten a la seguridad estructural del edificio.
Las acciones para exigir responsabilidades prescriben en el plazo de dos años, al igual que las de repetición contra los agentes presuntamente responsables.
6. Por lo que se refiere a las garantías la Ley establece, para los edificios de vivienda, la suscripción obligatoria por el constructor, durante el plazo de un año, de un seguro de daños materiales o de caución, o bien la retención por el promotor de un 5 % del coste de la obra para hacer frente a los daños materiales ocasionados por una deficiente ejecución.
Se establece igualmente para los edificios de vivienda la suscripción obligatoria por el promotor de un seguro que cubra los daños materiales que ocasionen en el edificio el incumplimiento de las condiciones de habitabilidad o que afecten a la seguridad estructural en el plazo de tres y diez años, respectivamente.
Se fijan las normas sobre las garantías de suscripción obligatoria, así como los importes mínimos de garantía para los tres supuestos de uno, tres y diez años, respectivamente.
No se admiten franquicias para cubrir los daños en el supuesto de un año, y no podrán exceder del 1 por 100 del capital asegurado para los otros dos supuestos.
Además, con el fin de evitar el fraude a los adquirentes se exigen determinados requisitos que acrediten la constitución del correspondiente seguro para la inscripción de escrituras públicas y la liquidación de las sociedades promotoras.
7. La Ley se completa con siete disposiciones adicionales. En la primera se establece que la percepción de las cantidades anticipadas reguladas para las viviendas se amplíe a promociones de viviendas en régimen de comunidades de propietarios o sociedades cooperativas.
En la segunda disposición adicional se prevé que la exigencia de la obligatoriedad de las garantías a las que se hace referencia en el artículo 19 de la Ley, se hará de forma escalonada en el tiempo para permitir que el sector vaya acomodándose a lo dispuesto en esta norma. Así la garantía de diez años contra los daños materiales causados por vicios o defectos que afecten a los elementos estructurales, también llamado seguro decenal, será exigible a partir de la entrada en vigor de esta Ley para los edificios cuyo destino principal sea el de vivienda. Posteriormente, y por Real Decreto, teniendo en cuenta las circunstancias del sector de la edificación y del sector asegurador, podrá establecerse la obligatoriedad de las demás garantías, es decir, del seguro de tres años que cubre los daños causados en los elementos constructivos o en las instalaciones que afecten a la habitabilidad o seguro trienal, y del seguro de un año que cubre los daños materiales por vicios o defectos de ejecución que afecten a elementos de terminación o acabado de las obras.

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Ing. Ruben Gomez Sanchez S

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