¿UN OSINERG, PARA EL SECTOR DE LA CONSTRUCCION?

Autor: Ing. Ruben Gomez Sanchez S

Comercio internacional

09-2003

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En la tercera se exceptúa a los miembros de los Cuerpos de Ingenieros de los Ejércitos de lo dispuesto en esta Ley en lo que se refiere a la delimitación de sus actuaciones en el ámbito de la Defensa.
En la cuarta se concreta la titulación académica y profesional de los Coordinadores de Seguridad y Salud, en las obras de edificación.
1. Mediante una disposición transitoria se establece la aplicación de lo previsto en la Ley a las obras para cuyos proyectos se solicite licencia de edificación a partir de la entrada en vigor de la misma. Por último, en la primera de las cuatro disposiciones finales se invocan los preceptos a cuyo amparo se ejerce la competencia del Estado en las materias reguladas por la Ley; en la segundase autoriza al Gobierno para que en el plazo de dos años apruebe un Código Técnico de la Edificación que desarrolle los requisitos básicos que deben cumplir los edificios relacionados en el artículo 3; en la tercera se insta al Gobierno para que adapte al Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa las modificaciones introducidas en la disposición adicional quinta, y en la cuarta determina la entrada en vigor de la Ley.
 
La Ley, en definitiva, trata, dentro del marco de competencias del Estado, de fomentar la calidad incidiendo en los requisitos básicos y en las obligaciones de los distintos agentes que se encargan de desarrollar las actividades del proceso de la edificación, para poder fijar las responsabilidades y las garantías que protejan al usuario y para dar cumplimiento al derecho constitucional a una vivienda digna y adecuada.
La regulación del proceso de la edificación no quedaría, sin embargo, actualizada y completa si la Ley no se refiriera a aquellos supuestos en que dicho proceso constructivo ha exigido la previa expropiación de bienes o derechos por vincularse a una finalidad u objetivo de utilidad pública o interés social. En este sentido, la Ley actualiza la regulación de un aspecto de la legislación de expropiación forzosa sin duda necesitada toda ella de una revisión para adaptarse a la dinámica de nuestro tiempo, que presenta una significación cualificada y cuya puesta al día no debe demorarse, como es el ejercicio del derecho de reversión, derecho calificado por el Tribunal Constitucional como de configuración legal.
 
2.1. Experiencia de Chile
Reproducción del articulo: “LAS GRIETAS DEL MERCADO” de Maria Eugenia Larrain. Junto con reflejar el crecimiento económico experimentado por el país, el boom inmobiliario registrado durante la última década ha traído consigo serias deficiencias en la calidad de las construcciones.
Probablemente el único denominador común entre el episodio: Copeva y las emanaciones de gases en modernos edificios de Las Condes es que ambos casos pusieron de relieve una legítima inquietud: ¿Qué está ocurriendo en Chile con la calidad de las construcciones?. Más de alguien ha tratado de justificar las filtraciones de aguas lluvia en las viviendas básicas recurriendo a su carácter económico. "No se puede confundir estándar con calidad.
· Las casas Copeva tenían estándares claramente especificados, los cuales no contemplaban los fuertes temporales que tuvieron que enfrentar", advierte Alberto Rosselot, constructor civil y miembro del Comité Industrial de la Cámara Chilena de la Construcción. Bajo esta cuestionada óptica, sin embargo, cuesta comprender que en edificios prácticamente nuevos del sector oriente de Santiago -de hasta 6 mil UF- se produzcan filtraciones de aguas similares a las sufridas por las "casas de nylon"
· Las emanaciones de gases que incluso han provocado la muerte a sus moradores.
Arquitectos, ingenieros y constructores civiles coinciden en señalar que con el boom inmobiliario registrado en el país durante la última década -el número de viviendas construidas prácticamente se dobló, pasando de 78. 621 inmuebles en 1990 a 141. 059 el año pasado, se ha edificado indiscriminadamente, muchas veces con el sólo norte de obtener jugosas y rápidas ganancias y reduciendo las exigencias de calidad. "Como la construcción resultó ser un excelente negocio, en el cual la rentabilidad superaba el 35 %, ingresó al sector mucha gente que no conocía la actividad. Se constituían como inmobiliaria, construían, ganaban y salían del mercado", explica Roberto Busel, constructor civil y director del Primer Encuentro de la Calidad en la Construcción realizado en Santiago durante el mes de abril.
En ese sentido, las estadísticas que maneja la Cámara Chilena de la Construcción son elocuentes. De 185 inmobiliarias que existían en el mercado en 1990 la cifra se elevó a 357 al año siguiente, para disminuir a 177 en 1994. El fenómeno se hizo aún más patente en 1995, año en que las sociedades constituidas sumaron 1. 051.
Dicha situación, dice Busel, se vio amparada por la legislación que, hasta diciembre de 1996, dejaba impunes a quienes fueran responsables de construir inmuebles de mala calidad. "Si una constructora ejecutaba una obra abaratando costos mediante el uso de materiales inadecuados o con mano de obra no calificada, ésta obtenía sus retornos, luego se disolvía y era casi imposible perseguir responsabilidades", explica Busel.
Ese vacío legal fue corregido más tarde a través de la Ley de Calidad de la Vivienda que empezó a regir en diciembre de 1996 y que, básicamente, establecía responsabilidades y sanciones por eventuales daños y perjuicios derivados de fallas o defectos en la construcción. Sin embargo, la posibilidad de determinar culpas no resuelve todas las carencias en materia de legislación. La normativa que regula la actividad: Ordenanza General de Construcciones, data de 1928, contiene 620 normas, de las cuales la mitad da claras muestras de obsolescencia. "En países desarrollados las legislaciones sobre construcción constan de más de 3 mil normas y son verdaderos manuales sobre cómo construir", afirma José Pedro Campos, arquitecto y director del Instituto de la Construcción.
Como si fuera poco, las reformas que se han hecho en la Ordenanza han contribuido a empeorar la situación:
· "Por ejemplo, si antes se establecía el uso de cañería tipo K para determinada obra, se reformó la ley para permitir una alternativa L que generalmente era más barata y de menor calidad", acusa Enrique Siefer, profesor de Arquitectura de la Universidad Católica y director del Centro Chileno de Urbanismo. Bajo este permisivo marco, dice Siefer, era lógico que surgieran aberraciones arquitectónicas como el peyorativamente llamado edificio "lustrín". Se trata del consabido inmueble, que ha proliferado de preferencia en las comunas de mayores recursos, como Las Condes y Vitacura, y que semeja a un lustrín de zapatos, ya que las superficies de las plantas disminuye en los pisos superiores y la fachada se inclina hacia el centro de la construcción, siguiendo el trazo de un techo imaginario. Este tipo de construcciones pudieron realizarse conforme a la norma que establece una rasante línea imaginaria con un ángulo determinado, para fijar la altura de un edificio y permitir el asoleamiento y distancia con los vecinos.
· Lo que sucedió es que a un arquitecto se le ocurrió la idea de seguir la inclinación de la rasante y obtener así mayor superficie edificada. De ese modo, si un edificio estaba proyectado de 8 pisos, si se convertía en lustrín podía ser de 13 obteniendo así una mayor rentabilidad, grafica Busel. Lo que no se previó es que al construir muros inclinados, éstos se convertirían en techos. "Con las primeras lluvias se filtró el agua porque las paredes no estaban acondicionadas para repeler la caída directa de agua, y las ventanas comunes la dejaron pasar por las junturas", explica Siefer.
· Pero más grave aún que estas disfunciones, los lustrines presentaron un serio problema que amenazó la seguridad de los inmuebles. "Como el ducto de ventilación de gases debía sufrir una inclinación para ajustarse a la dirección de la rasante, lo que sucedió fue que los gases perdieron velocidad de evacuación y tendieron a salir por los departamentos", aclara Tadashi Asahi, arquitecto y presidente de la Comisión de Investigación y Desarrollo Tecnológico de la Cámara Chilena de la Construcción. Fue precisamente en uno de estos inmuebles donde se produjo la trágica muerte de una productora de televisión, Magdalena Leighton, por inhalación de monóxido de carbono. Se trata del edificio ubicado en Encomenderos 237 edificado por la constructora Santa María, en 1989.
Un matrimonio que tuvo mejor suerte también vivió la peligrosa experiencia de inhalar gases. "Nos dormimos un día sábado en la noche y despertamos el lunes siguiente por una llamada telefónica. Nos asombramos de lo que había pasado, pero no lo relacionamos con una emanación de gas. Mi marido salió a trabajar y yo permanecí en el departamento. A las pocas horas, tuve la suerte de que una amiga llegó a verme y me encontró semidesmayada. Cuando me llevó a la clínica yo presentaba un severo cuadro de asfixia", relata Mónica Hoeck, ex arrendataria del departamento 603 del mismo edificio. Como se ha sabido con posterioridad, el ducto de evacuación de gases no tenía tiraje y estaba tapado con cemento y papeles.
Luego de que este tipo de hechos salió a la luz pública, se produjo una avalancha de denuncias similares hechas por vecinos del sector que fueron canalizadas en la Municipalidad de Las Condes. En todo caso, esta comuna, así como la de Vitacura, suspendieron los permisos de edificación de estos inmuebles en 1995.
Menos grave que las situaciones anteriores, pero igualmente gráfica de los precarios niveles de calidad en la construcción, es la queja de una serie de vecinos del condominio ubicado en Príncipe de Gales 8007, en la comuna de La Reina. Las 14 viviendas de 6. 500 UF, fueron entregadas a sus dueños en noviembre de 1995. A los pocos meses de ser ocupadas se agrietaron las paredes de muro a muro. Según los propietarios, reclamaron a la constructora Magri y Figueroa Limitada, la que tardó varios meses en asumir la responsabilidad. "Nos daban una serie de excusas como la mala calidad del ladrillo o que el terreno era muy blando", dice un vecino. Según Julio Magri, socio de la constructora, se trató de fisuras que fueron reparadas y no de fallas estructurales. "De hecho, con el fuerte temblor que hubo a principios de año las casas no sufrieron ningún deterioro".
De acuerdo a los especialistas, en Chile no hay mayores problemas en obra gruesa; las deficiencias se presentan en el área de las terminaciones e instalaciones. "Se construye como hace 40 años, no ha habido ninguna modernización”, señala Roberto Busel. Esto, sumado a la ignorancia del adquirente de una vivienda, contribuye a mantener bajos niveles de calidad en las construcciones. "El consumidor no está educado, no sabe preguntar por los requisitos básicos que debe cumplir una vivienda y se fija más en lo accesorio, lo decorativo", señala Enrique Siefer. Jamás se le ocurriría indagar sobre la ubicación de los shaft de evacuación de aguas o gases, el sistema de aislación térmica o el granaje del alfombrado. Sin embargo, es difícil que esta situación cambie, ya que si se consideran las normas vigentes no hay manera de identificar y, por ende, exigir especificaciones comunes de calidad.
Una de las alternativas que se barajan para superar todas estas deficiencias en el área de la construcción fue ampliamente discutida en el Primer Encuentro de Calidad en la Vivienda. La idea es copiar el sistema vigente en los países desarrollados, basado en mutuales de garantía y seguros. "Estas corporaciones garantizan un inmueble por dos años en todo lo referido a fallas en las terminaciones y aseguran la vivienda ante cualquier daño estructural hasta los cinco años", comenta Busel. Las mutuales son entidades altamente especializadas en el rubro de la construcción, poseen sus propios institutos de desarrollo tecnológico y para asegurar un inmueble realizan exhaustivas inspecciones en terreno. "Además le dan información al usuario sobre las especificaciones técnicas que debe tener una vivienda y realizan publicidad a través de los medios de comunicación", sostiene Busel. En Canadá, por ejemplo, las constructoras utilizan como herramienta de marketing los convenios que puedan suscribir con una mutual.
No obstante, la aplicación de este modelo en Chile requiere de una serie de ajustes previos de la industria. "Es básica una plataforma donde este sistema de seguros va a operar", opina José Pedro Campos. En ese sentido, es fundamental avanzar en la reforma del actual marco regulatorio del mercado, la certificación de materiales, la innovación tecnológica y la capacitación de la mano de obra, entre otros factores.
Sólo bajo esas condiciones es factible que una compañía aseguradora esté dispuesta a garantizar la calidad de una construcción.
2.2. Breve análisis de ambas experiencias
De un análisis ligero de ambas experiencias, se puede arribar a una serie de lecciones importantes, las cuales deberían ser motivo de reflexión, análisis critico, discusión en eventos de alcance nacional, pero de lo que si deberíamos estar seguros es que tales temas deberían ser declarados de prioridad nacional, dentro del ámbito de discusión y/o evaluación del alcance como sistema de contratación de obras publicas. Uno de los principales objetivos es comprobar sí nuestro sistema se adecua a los requerimientos de los países mas avanzados. Es bueno aclarar lo siguiente, no se critica a la actual administración de dicho sistema, lo que se pone en tela de juicio es. “¿El alcance actual del sistema de contratación del Estado, permitiría tener las herramientas para actuar como lo puede hacer España y Chile actualmente? O es que se el sistema actual genera: ¿Vacíos?, ¿Aspectos incompletos? O no asegura que los proyectos aporten a la mejora de la calidad de vida de los peruanos.
 
En ambos casos se dan razones especificas, se ha detallado las razones para que en estos dos países se dispongan acciones de mayor alcance, es decir, no solo centrarse en un sistema de contratación de obras publicas que tome en cuenta los compromisos del Estado, con los consultores y contratistas, sino que además se hayan discutido y aprobado dispositivos legales que tiene un alcance mucho mayor y que permite actuar al Estado sobre fallas de calidad, por ejemplo en las edificaciones.
 
 
2.3. Lecciones aprendidas
La elaboración del presente articulo, la revisión de los artículos mencionados y de otras referencias bibliográficas, trabajos de investigación aplicada, permite hacer el resumen siguiente: “En el Perú, como país en vías de desarrollo se requiere de cambios trascendentales en todo los referente al marco legal y regulatorio del Sector de la Construcción”; por este motivo se plantea que CONSUCODE pase a un proceso de transformación lento, consistente, y mejorado, para convertirse en un OSINERG del Sector de la Construcción.
 
Se ha llegado a esta propuesta luego de muchas reflexiones y discusiones a nivel de eventos y trabajos de recopilación de experiencias de otros países, y sobretodo pensando en que nuestras instituciones y empresas todavía requerimos de un ente Rector que delimite las responsabilidades y los ámbitos de acciones en todas las etapas del ciclo de vida de los proyectos de construcción.
 
Existen muchos casos de proyectos que demuestran que no se logro alcanzar los objetivos que dieron origen a muchos proyectos, es decir, las inversiones autorizadas no dieron los resultados esperados. En artículos anteriores se han dado varios ejemplos de publicaciones sobre estos problemas
 
2.4. Base de la propuesta
El nombre del articulo: “¿UN OSINERG, PARA EL SECTOR DE LA CONSTRUCCION?, resume la base de la propuesta, pero como una forma de sustentar, se plantean algunas preguntas a las cuales se espera que los lectores puedan dar sus propias respuestas:
 
· ¿No será necesario que se verifiquen las inversiones en la construcción durante todo el ciclo de vida de los proyectos de la construcción?
· ¿No será importante y requerido que las empresas consultoras y contratistas requieran un monitoreo de sus resultados?
· ¿Será importante mantener al día un historial de los consultores y contratistas?
· ¿Sobre los resultados de los proyectos de construcción se tendría que actuar con la finalidad de lograr mejoras sustanciales en el tiempo?
· ¿Será necesario que se regule temas especificaos que aseguren lograr los niveles de eficiencia de las inversiones de la construcción?
· ¿La fiscalización de las obras, en cuanto a resultados de los productos de los proyectos, no representa un requerimiento nacional?
· ¿El sistema actual de contratación de las obras públicas cubre los ámbitos y/o alcances mencionados?
· ¿Las propuestas del presente articulo representan la expresión de algunas personas interesadas en el desarrollo sostenido del Sector, lo cual de por si ya representa el activador para llevar adelante tales proyectos?
· No es conveniente que en las evaluaciones de las propuestas no se tanto énfasis al precio y plazo, no será que es conveniente evaluar las condiciones técnicas y de gestión de los postores?
· ¿El cambio del criterio de adjudicación (entre el 90% al 110%) representa una real solución para el problemas de muchas fallas de calidad de las obras?
 
1. SITUACION ACTUAL (PROBLEMÁTICA)
 
La problemática del Sector de la construcción continua con una baja en el nivel de inversiones, por otro lado, en muchas licitaciones para obtener las adjudicaciones se hacen sorteo como si se tratara de un Tinka. Es decir, para obtener las obras o los estudios diríase que se requiere suerte para lograr proyectos u obras, lo cual evidentemente no es justo, ni es lo que debería ocurrir.

Los ejemplos mostrados de España y Chile demuestran que en tales países la concepción de la regulación o el marco legal aplicable a la construcción definitivamente tienen un mayor alcance, ya que de otra forma no se lograría los avances consistentes de inversión en la construcción, ni tampoco el desarrollo sostenido de dicho Sector.
 
El desarrollo sostenido del Sector requiere de cerrar el circulo del mercado, es decir, la demanda viéndose satisfecha plenamente puede ampliar sus requerimientos a la oferta, es esto lo que se debe lograr; evidentemente que en nuestro Perú la situación es mucho mas complicada, dado que lo que pasa es que muchísima población no tiene capacidad de compra, sus ingresos son ínfimos, por lo tanto tampoco no son sujetos de crédito de la banca formal.
 
Realmente se hay muchos aspectos que requieren de un trabajo amplio de cambio mayor, diríase como en el campo del mantenimiento mecánico, se requiere un mantenimiento mayor (overhaul) del Sistema de Contrataciones del Estado.
 
Así como este, hay otros problemas que complica la situación del Sector, lo que requiere de un análisis amplio de las actividades de todas las instituciones, organizaciones, entidades ligadas con el Sector de la Construcción, pero principalmente se considera que es necesario iniciar un trabajo serio y amplio para ampliar el alcance y los objetivos del sistema de contrataciones del Estado peruano; de esta forma se lograra definir que la Visión de la entidad propuesta sea: “Asegurar que las inversiones publicas en la construcción represente un real aporte a la mejora de la calidad de vida de la población. Tal objetivo deberá ser alcanzado a través de las obras que se entreguen al final de cada uno de los proyectos en la construcción”.
 
2. CONCLUSIONES
El presente articulo representa una propuesta para reflexionar sobre el actual Sistema de Contratación de las Obras Publicas, sobre el cual se plantea un evaluación completa y analizar un cambio en los objetivos, alcances, visión, misión, etc., todo peruano debería percibir que la entidad rectora de dicho sistema, le de seguridad de que las inversiones en la construcción realmente aporten valor al país, y por tanto se asegure la efectividad de tales inversiones. En el Cuadro N° 01, se muestra el paralelo entre las entidades OSINERG y CONSUCODE se han comparado varios puntos de vista con la finalidad de poder afianzar la propuesta del artículo: ¿UN OSINERG, PARA EL SECTOR DE LA CONSTRUCCION?
 

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Ing. Ruben Gomez Sanchez S

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