ALGUNAS CONSIDERACIONES SOBRE TRIBUTACIÓN MINERA. CHILE

Autor: Bernardino Escudero Ahumada

Comercio internacional

06-2003

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ASPECTOS GENERALES

La actividad minera es una fuente generadora de mucha riqueza. Por esta razón el poder político, cualesquiera que sea su fundamentación teórica, siempre estará interesado en ella, porque les encanta la riqueza; en el buen sentido de la palabra, pues les permite obtener recursos para las obras del imperio, del reino, del Estado, o de la nación, para financiar la superestructura necesaria que permite la vida en sociedad (algunos sostienen mas sigilosamente que en el otro sentido también).-
El fenómeno no es nuevo, hay antecedentes históricos, que ratifican la aseveración precedente.- Cada vez que un sistema social se institucionaliza como poder, los gobernantes, se interesan en la minería como fuente generadora de recursos económicos tan necesarios para el soporte del estado.-
De esta forma, la agricultura, actividad económica originaria de la sociedad, es paulatinamente desplazada perdiendo parte importante de su ascendencia e influencia político-histórico en las esferas del poder, en la medida que el Estado, la burocracia y el desarrollo de la humanidad se va haciendo mas complejo.-
En la Roma clásica que consideraba la actividad agrícola como su gran fuente de riqueza y soporte económico de la urbe, la actividad minera no tuvo gran relevancia, de manera que el Derecho Romano Clásico no la consideró como un fenómeno de importancia para atenderlo desde el punto de vista del derecho con normas y principios específicos a la materia, y solo se refirió indirectamente a propósito de casos concretos en la figura del usufructo, el fundo dotal, el pago de impensas.- Las minas en suelo romano forman un solo todo con el predio donde están situadas y la propiedad de los particulares sobre la tierra comprenden las minas.-
Es en la provincia donde la actividad adquiere relevancia, porque el territorio provincial tiene un régimen de propiedad distinto al del suelo Romano.- Las tierras conquistadas son del "ager publicus", pertenecen al pueblo romano, y administradas por el Senado, toman el nombre de provincias senatoriales; aquellas que se incorporan al Fiscus, o sea, al patrimonio del emperador, se denominan provincias imperiales y son administradas por éste.-
Aquí comienza a nacer la noción de fiscalidad minera; esto es, el cobro de impuesto a favor del interés fiscal que acompaña a la minería hasta el día de hoy.-
La única posibilidad de los particulares para usar este suelo era mediante el pago de una renta o canon denominado vectigal, que se regía bajo la estructura de un arrendamiento, cuyo arrendador es el pueblo romano y el arrendatario es el minero (vectigalista). Pero éste canon no es impuesto, pues la relación es de carácter privado, se trata de una renta.-
En las provincias senatoriales, el Fisco tiene una intervención y presencia mas fuerte.- Los particulares para acceder a la explotación de las minas, se les obliga, además, al pago de un impuesto denominado "Décima", inicialmente aplicado al mármol.- En las Leyes de Vipasca hay referencia al vectigal, a un régimen fiscal, y a la existencia del procurator metallorum.-
Desde la provincia romana, hasta la fecha, la actividad minera como fuente generadora de riqueza ha estado bajo el ojo avizor del emperador, del rey, del soberano, del gobernante; con excepción de los reinos visigodos de la Hispania Romana en que la actividad minera, no tuvo importancia, bajo el predominio de una economía agrícola y ganadera que determinó el abandono casi total de la explotación minera.-

Durante la Baja Edad Media, se produjeron tres procesos importantes en relación a la evolución del derecho: a) la recepción del ius commune; b) el nacimiento y desarrollo del derecho propio de origen real; y, c) el desarrollo de los derechos locales.- Epoca en que se discute el señorío real de las minas, la recepción del derecho común a través de las siete partidas, los criterios del rey a través de las leyes alfonsinas; pero desde el punto de vista que nos interesa, el de la fiscalidad real, no existen novedades importantes, ya que de uno u otro modo se mantenía la noción romana provincial.-
En el Derecho Castellano siglos XVI y XVII una de las materias abordadas por la legislación real fue el de la actividad minera, promulgándose disposiciones que regularon la situación jurídica de las minas, su trabajo, el régimen fiscal, cuyos principios rectores continuarían vigentes hasta la época de la codificación, avanzado ya el siglo XIX .-o ordenamiento fijó los principios rectores hasta la época de la codificación En general se estableció que las dos terceras partes del mineral correspondían al rey y la restante al minero, una vez deducidas las costas ocasionadas en cavar y extraer el mineral.- Habían excepciones en relación al oro en que debía contribuirse con la mitad del mineral sin deducción de costos.-
En el Derecho Municipal Indiano, se confirmó tempranamente el principio de la fiscalidad real en la actividad minera, que mediante la cédula de los Reyes Católicos de 1504, estableció que a la real corona le correspondía la quinta parte neta de los minerales extraído en las Indias, apartándose del régimen fiscal de la minería castellana.-
Producida la independencia de Chile, en materia minera se continuó aplicando la misma legislación que rigió a la Colonia, tanto es así, que la Ordenanza de Nueva España se mantuvo en vigor por mas de sesenta años hasta la dictación del primer Código de Minería en el año 1874.- Después se dictaron en Chile el Código de 1888; el Código de 1930; el Código de 1932 y finalmente el Código de 1983.-
Como se puede ver, muchos Códigos en poco tiempo rigiendo desde diversas perspectivas jurídicas la materia minera, refleja que se trata de un tema discutido, movedizo, difícil de mantenerlo en una norma legal de largo alcance.- Quizás los avatares políticos, variados en nuestro siglo, explican esta movilidad jurídica.- Los factores de poder desde principios de siglo se han modificado sustancialmente.- La agricultura poderosa al iniciarse el siglo XX, no lo es tanto, a finales del mismo, en relación a la minería; la primera, ahora en franca crisis y sin poder determinante en las esferas gubernamentales y la segunda, ahora, como bastión y columna vertebral de la sobrevivencia de la Nación.-

NOCIONES GENERALES DEL REGIMEN TRIBUTARIO MINERO

Para los efectos tributarios las empresas pueden clasificarse en pequeños mineros artesanales; pequeños mineros de mediana importancia; y, mineros de mayor importancia.-
1) Los mineros artesanales: se comprenden en este tipo a aquellas personas que explotan una mina o una planta, propia o ajena, personalmente, a veces con la ayuda de su familia, o con un máximo de cinco trabajadores dependientes.- También están comprendidas en esta denominación las sociedades legales mineras que no tengan mas de seis socios, las cooperativas mineras, siempre que los socios o cooperados tengan todos el carácter de mineros artesanales de acuerdo al concepto ya dado.-
El articulo 23 de la Ley de Renta señala que estos pequeños mineros artesanales están afectos a un impuesto único sustitutivo de todos los impuestos de la referida Ley por las rentas provenientes de la actividad minera.-
Se aplica con arreglo a una escala de tasas en función del precio del cobre y su valor neto de las ventas de productos mineros, estableciéndose equivalencias con el cobre respecto del oro y plata y fijándose una tasa del 2% para los demás productos mineros, sobre igual base.-
2) Los pequeños mineros de mediana importancia: son los que no tienen carácter de pequeños mineros artesanales, conforme al concepto ya entregado precedentemente, con excepción de las sociedades anónimas y en comanditas por acciones, la explotación de plantas de beneficio en las que se traten minerales que provengan de terceros en mas de un 50 % y los mineros que por aplicación de las normas sobre volúmenes de venta y/o relación establecidas en el N° 2 del art. 34 de la Ley de Renta deben llevar contabilidad completa.-
Estos pequeños mineros medianos tienen la opción de acogerse a las normas generales de la Ley de Renta, pasando en este caso a declarar renta efectiva demostrada mediante contabilidad fidedigna, o acogerse a una presunción de renta, equivalente al monto que resulte de aplicar sobre las ventas netas anuales de productos mineros una escala de tasas que van del 4% al 20%, determinadas en base al precio promedio de la libra de cobre en el año o ejercicio respectivo. La Ley establece equivalencias con el cobre, respecto del oro y la plata, y fija en 6% la presunción de renta, si se trata de otros productos mineros.-
Mineros de mayor importancia: Se trata de empresas mineras que están comprendidas en las clasificaciones anteriores; esto es, se trata de las sociedades anónimas; las sociedades en comanditas por acciones; la explotación de plantas de beneficio, en las que se tratan minerales de terceros en un 50% o mas, realizadas por mineros o sociedades de cualquier naturaleza, excepto si la citada explotación es realizada por contribuyentes que reúnan los requisitos para ser comprendidos en la noción de pequeños mineros artesanales, caso en el que la actividad queda amparada por el impuesto único; y, los mineros que por aplicación de las normas sobre volúmenes de venta, o sea, que excedan 36.000 toneladas de mineral metálico no ferroso o cuyas ventas anuales, cualquiera sea el mineral, excedan de 6.000 unidades tributarias anuales, y/o aquellos que deben llevar contabilidad completa conforme a la opción del N° 2 art. 34 de la Ley de Renta.-
3) Los mineros de mayor importancia, quedan afectos a los impuestos generales que gravan la renta y que afectan a los contribuyentes que obtienen rentas clasificadas en la Primera Categoría, según el N° 3 del art. 20 de la Ley de la Renta.-
Por consiguiente, a la minería de gran volumen se le aplican las mismas normas tributarias , en relación a la Ley de la Renta, que a todo otro contribuyente en el país, según se trate de personas naturales, sociedades de personas o sociedades anónimas.-

ALGUNAS APROXIMACIONES DOCTRINARIAS

La actividad minera, en general, no es un tema pacífico en la vida de la Nación.- La forma de cómo tributan, en especial, tampoco es un tema pacífico y ha dado lugar a una dura controversia.- La razón está en la riqueza que genera y la forma de cómo un Estado puede acceder mediante el tributo a parte de dicha riqueza, las compensaciones de los particulares para que no desalienten la actividad, los estímulos tributarios para hacer atractiva la inversión, etc..-
Hay quienes sostienen que la actividad minera de gran volumen debe estar sujeta a un régimen tributario especial; otros, que no es conveniente aplicar un régimen tributario exclusivo a la minería de gran magnitud; otros que hay que perfeccionar el sistema aplicando por igual las ventajas tributarias que solo aprovechan las sociedades de personas en nuestro país.-
Someramente, revisaremos las posiciones mas relevantes, empezando por la disidente y terminando por quienes están de acuerdo con el actual sistema, que debe ser perfeccionado.-
a) Establecimiento de un Impuesto a la Explotación o Exportación del Cobre: La crítica se basa en el efecto que produce la Ley N° 18.293, que a partir del 1° de Enero de 1984 suprimió el Impuesto a la Renta de las empresas, de manera que las personas quedaron sometidas al impuesto a la renta a través del Global Complementario.- Señalan que el 15% de Impuesto que pagan las empresas se les devuelve a los dueños de ellas como un crédito a sus impuestos personales, transformando el impuesto en un "espejismo"; por aplicación de esta ley en Chile las empresas no están sometidas al Impuesto a la Renta.-
Este efecto, según los que sostienen esta doctrina, se ve agravado por el hecho que las empresas extranjeras nunca registrarán utilidades imponibles al impuesto a la renta, a través de la manipulación de diversos factores, para ocultarlas.- Manifiestan que mas allá de la interpretación del Impuesto a la Renta, de la depreciación acelerada, el estatuto jurídico de las empresas extranjeras, las empresas no pagarán impuestos a la renta en Chile, porque al utilizar subterfugios económicos, jurídicos, financieros, publicitarios y de asesoría, encubrirán sus utilidades cualquiera que sea su realidad o su tasa efectiva.-
A través del mecanismo de libertad de precios y de exportación de las empresas extranjeras, no se puede impedir que vendan sus exportaciones a la casa matriz a un precio mucho mas bajo que el real, o el que se cotice en la bolsa de metales de Londres.- A este precio vil, la filial chilena no reportará utilidades.- Si a este fenómeno se agregan los elevados intereses financieros que las filiales chilenas deben pagar a sus casas matrices y el pago de cuantiosas asesorías de gestión, se obtiene que las filiales no tengan utilidades y de este modo evadan el impuesto a la renta al Estado chileno.-
La realidad de lo dicho se guarda como un secreto a voces, incluso por Cochilco, organismo que publica las cantidades físicas de producción y exportaciones por cada empresa, pero no revela las ventas en valor.- Si se hace la operación matemática de la cifra global de exportaciones, divididas por el total exportado por Codelco y Enami, que publican sus cifras, se concluye que las empresas extranjeras, estarían vendiendo a lo menos un 25% mas bajo que el precio de venta de las empresas estatales mencionadas. Por este concepto, Chile estaría perdiendo alrededor de mil millones de dólares anuales en retornos de exportación, y además, tales empresas no reportan utilidades.-
Señalan que las empresas extranjeras siempre conseguirán no tener utilidades y escapar al impuesto a la renta.- No es posible que dicha actividad por sus características esté afecta al régimen tributario normal de cualquiera empresa en el país, por ello, se les debe obligar a tributar sobre otros supuestos, como sería establecer un Impuesto a la explotación o exportación del cobre .- (Opinión sustentada por el senador Jorge Lavanderos Illanes y el economista Julian Alcayaga en publicación del Diario El Mercurio de fecha 10 de Febrero de 1998).-

b) Refutación a la doctrina anterior: No hay necesidad de establecer un Impuesto a la Explotación o Exportación de Cobre.- Las empresas mineras en nuestro país se sujetan al régimen tributario general válido a todo tipo de empresa, y no puede ser de otra forma, ya que al establecer un estatuto particular, dicha regulación sería inconstitucional al romper el principio de la igualdad frente a la repartición de los tributos.- El problema de la evasión de impuesto no se soluciona a través de la imposición de un impuesto distinto que grava inconvenientemente la actividad, sino que es un problema de fiscalización y control, que se encuentra debidamente regulado en el país.-
desde la vigencia de la Ley N° 18.293 la carga tributaria que afecta a las actividades económicas se distribuye en dos niveles. El primero configurado por las empresas y el otro por los dueños, socios o accionistas.- El impuesto a la Primera Categoría del 15% se aplica a las utilidades generadas anualmente por las empresas, y el Global Complementario, de tasa progresiva o adicional, se aplica una vez que las utilidades se retiren o distribuyan.-
Manifiestan que este mecanismo ha sido el pilar del crecimiento económico experimentado en el país a partir de 1985, porque incentiva la reinversión, pues no se aplica una mayor carga tributaria a las utilidades no distribuidas.-
Este estatuto tributario se aplica por igual a chilenos y extranjeros, en concordancia con los principios de justicia, igualdad y no discriminación arbitraria en materia tributaria consagrados en la Constitución Política del Estado.-
Ahora bien, si la razón son diversos subterfugios de las empresas para evitar pagar impuesto, ello no justifica la dictación de un nuevo tributo, sino que la perspectiva de análisis debe ir por otro lado.- Si hay un fraude o ilícito, deben ser fiscalizados y sancionados por las autoridades como a cualquier otro contribuyente.- O sea, es un problema de control y fiscalización de parte de la autoridad.-
En este sentido, la Ley N° 19.506 de fecha 30 de Julio de 1997, faculta al Servicio de Impuestos Internos para fiscalizar y aplicar los impuestos correspondientes a las transacciones que se efectúen a valores fuera de mercados entre empresas extranjeras y locales de este modo, la autoridad fiscal puede revertir el efecto pernicioso de que una empresa local venda su producción de cobre a bajo precio a su casa matriz.-
Terminan diciendo que no parece económicamente razonable que se afecte a toda la producción de cobre o a la minería en general con un nuevo impuesto, dañando la capacidad competitiva de Chile, a pretexto de contrarrestar el efecto de supuestos abusos de contribuyentes que la autoridad competente no ha detectado, ni probado.- (Opinión sustentada por los abogados Rafael Vergara Gutiérrez y Hector Lehuede Blanlot, publicada en Diario El Mercurio, 28 de Febrero de 1998).-

c) El problema tributario no debe ser mirado solo desde la perspectiva de la recaudación del impuesto por el estado. Sus efectos sistémicos.-
Principio: Toda discusión en materia tributaria debe considerar la incidencia que los tributos tienen en la actividad económica.- Abordar el tema de la tributación de las empresas mineras sobre la base exclusiva del criterio de recaudación fiscal, sin tomar en cuenta la incidencia en cuestiones tan fundamentales como la tasa de reinversión o el ahorro externo, parece un despropósito. Ello implica empeorar la situación en un momento en que el capital extranjero es esquivo y recibirá ofertas atractivas de distintas latitudes.-
En una economía globalizada, en la que los países en desarrollo necesitan capital para mantener el crecimiento, generándose competencia entre ellos para captarlos, es necesario que se estimule la inversión extranjera a través de normas tributarias justas.- Es una noción de justicia tributaria, el hecho que se considere la posibilidad de recuperar el capital invertido que las empresas pusieron en riesgo al invertir.-
Esto genera seguridad a la empresa inversionista, que tiene la posibilidad de recuperar rápidamente su capital sin la incertidumbre de cual sería la utilidad en los años siguientes, que pueden ser afectados por severos cambios en el mercado, especialmente en la minería que es una actividad por definición aleatoria.-
Esta posición considera la idea del impuesto al gasto mas beneficioso que el impuesto a la renta, que es mas eficaz por su efecto impulsor al ahorro adicional y a la inversión.- El pago del impuesto debe hacerse al momento del retiro de la utilidad, porque ello estimula al inversionista a no gastarla, sino a reinvertirla, generando un efecto de crecimiento e impulso de la economía.-
Ahora bien, si la crítica es que las sociedades de personas pueden retirar capitales cuando existen pérdidas tributarias, sin pagar impuesto, lo correcto es que si una sociedad no puede hacerlo, lo que corresponde es una modificación no para quitar el mecanismo, sino para hacerlo partícipe a todo tipo de sociedad.- No es solución intentar que todas las sociedades mineras se constituyan en sociedades anónimas para lograr un mayor pago de impuesto, pues lo único que produciría sería que las empresas, busquen otro camino para obtener igual efecto, como la vía de disminución de capital.-
Con todo, cada tributo debe ser analizado desde la perspectiva global, o sea, el efecto que produce en la economía, ya que mirado solo desde la recaudación puede producir mas daño que beneficio al estado, quien puede obtener mayores beneficios por medio del crecimiento y desarrollo integral de la sociedad originado por la reinversión, que a través del gravamen excesivo al capitalista.- (Hernán Buchi Buc. Diario El Mercurio, 4 de Enero de 1998).-

d) La opinión del Servicio de Impuestos Internos.- Don Javier Etcheberry Celhay, en la calidad de Director del Servicio de Impuestos Internos, publicó en el Diario El Mercurio de fecha 28 de Diciembre de 1997 su posición respecto al tema.-
En general no se pronuncia claramente si está o no de acuerdo con el mecanismo y se refiere a sus efectos sin señalar si ello es bueno o malo desde la perspectiva tributaria.-
Señala que las sociedades contractuales mineras deben ser consideradas como sociedades de personas para el efecto de la Ley de Impuesto a la Renta, de manera que tributan en la Primera Categoría sobre la renta imponible determinadas para fines tributarios con tasas del 15%.- Los socios de dichas sociedades deben pagar el Impuesto Global Complementario o Adicional, según sean domiciliados en Chile o en el extranjero, pero solo por los retiros que efectivamente hagan y hasta el monto de la renta tributable en Primera Categoría.-
En consecuencia, los socios no pagan impuestos personales por las cantidades retiradas que superen la renta tributable de Primera Categoría y que correspondan a utilidades financieras.-
Sin embargo, los accionistas de sociedades anónimas, deben pagar el Global Complementario o el Adicional sobre cualquier cantidad que se les distribuya, sea que provengan de utilidades tributables o como utilidades financieras.-
Este mecanismo de tributación genera un desfase importante entre las sociedades de personas y las sociedades anónimas por efecto de la denominada depreciación acelerada que fue establecida en forma permanente desde el año 1977.- Efecto que se agravó con la dictación de la Ley N° 18.293 del año 1984 que permite a los socios de sociedades de personas pagar impuestos solo por las rentas retiradas; antes se debía pagar por las rentas devengadas y percibidas, aunque éstas no se hubieren retirado o distribuido, sistema que permitía la nivelación por las compensaciones con los resultados de las sociedades anónimas.-
Sin entrar en un juicio valorativo acerca de lo conveniente o no del sistema referido, el Director del Servicio de Impuestos Internos, manifiesta que si se considera adecuado mantener el sistema como está, debería extenderse el beneficio reservados a las sociedades de personas, también para las sociedades anónimas.-

Bernardino Escudero Ahumada, escuderobernardino@hotmail.com 
 

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Bernardino Escudero Ahumada

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