INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2000/2001: LUCHA CONTRA LA POBREZA

Autor: Jessica Claudia Díaz de León Gómez

Comercio internacional

11-2000

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1. Introducción
Los pobres no tienen acceso a libertades fundamentales de acción y decisión que los más acomodados dan por descontadas. Con frecuencia carecen de viviendas y alimentos y de servicios de educación y salud adecuados, y estas privaciones les impiden adoptar el tipo de vida que todos deseamos para nosotros mismos. También son sumamente vulnerables a las enfermedades, los reveses económicos y los desastres naturales. Por si todo eso fuera poco, son tratados en forma vejatoria por las instituciones del Estado y la sociedad, y carecen de poder para influir en las decisiones clave que les afectan. Todos estos factores representan algunas de las dimensiones de la pobreza.
La experiencia de sufrir múltiples privaciones es intensa y dolorosa. La forma en que los propios pobres describen lo que significa vivir en la pobreza es un elocuente testimonio de su sufrimiento. Quienes viven sumidos en la pobreza pueden llegar a pensar que es imposible salir de esa situación. Pero no lo es.
La historia de Basrabai —presidenta del consejo local de un poblado de la India— revela las muchas facetas que tiene la pobreza y las posibilidades de actuar para combatirla (véase la historia de Basrabai, 41kb PDF). La historia de Basrabai sirve de marco para analizar la naturaleza y las causas de la pobreza y las medidas que pueden adoptarse para abordar este problema. La pobreza es consecuencia de procesos económicos, políticos y sociales que están relacionados entre sí y con frecuencia se refuerzan mutuamente, lo que agrava todavía más las privaciones que sufren los pobres. Los exiguos activos con que cuentan, la falta de acceso a los mercados y la escasez de oportunidades de empleo les impiden salir de su situación de pobreza material. Por esta razón, la creación de oportunidades —mediante la adopción de medidas que estimulen el crecimiento económico, consigan unos mercados más atentos a las necesidades de la población pobre e incrementen sus activos— es un factor clave para el alivio de la pobreza.
Pero esto es sólo un aspecto del problema. En un mundo en que la distribución del poder político es desigual y con frecuencia se asemeja a la distribución del poder económico, la forma en que funcionan las instituciones estatales puede ser particularmente desfavorable para la población pobre. Por ejemplo, los pobres a menudo no perciben beneficios de las inversiones públicas en educación y salud y, con frecuencia, son víctimas de la corrupción y la arbitrariedad del sector estatal. También ejercen gran influencia en la pobreza las normas, valores y costumbres sociales que, en el seno de la familia, la comunidad o los mercados, provocan la exclusión de las mujeres, de determinados grupos étnicos o raciales o de quienes sufren discriminación social. Por todo ello, las medidas para propiciar el empoderamiento de los pobres —haciendo que las instituciones estatales y sociales respondan mejor a sus necesidades— también revisten importancia clave para reducir la pobreza.
La vulnerabilidad de los pobres frente a acontecimientos externos que en gran medida están fuera de su control —enfermedades, violencia, conmociones económicas, inclemencias atmosféricas, desastres naturales— intensifica su sensación de malestar, agrava su pobreza material y debilita su capacidad de negociación. Por eso mismo, la seguridad —mediante la reducción del riesgo de guerras, enfermedades, crisis económicas y desastres naturales— es fundamental para el alivio de la pobreza. Otro requisito es reducir la vulnerabilidad de la población pobre a los riesgos y establecer mecanismos que la ayuden a superar los traumas que puedan surgir.
2. La pobreza en un mundo caracterizado por la desigualdad
Nuestro mundo se caracteriza por una gran pobreza en medio de la abundancia. De un total de 6.000 millones de habitantes, 2.800 millones —casi la mitad— viven con menos de US$2 diarios, y 1.200 millones —una quinta parte— con menos de US$1 al día; el 44% de este grupo se encuentra en Asia meridional. En los países ricos, los niños que no llegan a cumplir cinco años son menos de uno de cada 100, mientras que en los países más pobres una quinta parte de los niños no alcanza esa edad. Asimismo, mientras que en los países ricos menos del 5% de todos los niños menores de cinco años sufre de malnutrición, en las naciones pobres la proporción es de hasta el 50%.
Esta situación de miseria persiste a pesar de que las condiciones humanas han mejorado más en el último siglo que en todo el resto de la historia de la humanidad: la riqueza mundial, los contactos internacionales y la capacidad tecnológica son ahora mayores que nunca. Pero la distribución de esas mejoras ha sido extraordinariamente desigual. El ingreso promedio en los 20 países más ricos es 37 veces mayor que el de las 20 naciones más pobres; esta brecha se ha duplicado en los últimos 40 años. Además, la experiencia de las distintas partes del mundo ha sido muy diversa (véase el Cuadro A.1, 48kb PDF). En Asia oriental el número de personas que vivían con menos de US$1 al día bajó de unos 420 millones a alrededor de 280 millones entre 1987 y 1998, a pesar de los reveses sufridos a causa de la crisis financiera. En cambio, en América Latina, Asia meridional y África al sur del Sahara el número de personas pobres no ha dejado de aumentar. Y en las naciones de Europa y Asia central que están en la etapa de transición hacia economías de mercado, el número de personas que viven con menos de US$1 diario se ha multiplicado por más de 20.
También se han registrado importantes avances y graves retrocesos en indicadores cruciales de la pobreza distintos del nivel de ingreso. En la India ha ascendido sustancialmente el número de niñas que asisten a la escuela; en el estado más adelantado del país, Kerala, la esperanza de vida es mayor que en otros lugares del mundo con niveles de ingreso varias veces superiores (como la ciudad de Washington). Pero en los países de África más castigados por la epidemia de VIH/SIDA, como Botswana y Zimbabwe, uno de cada cuatro adultos está infectado, los que quedan huérfanos a causa del SIDA se están convirtiendo en una abrumadora carga para los mecanismos tanto tradicionales como formales de protección, y pronto se esfumarán todos los progresos de la esperanza de vida conseguidos desde mediados del siglo XX. Las diferencias existentes a nivel mundial en las tasas de mortalidad infantil —en África al sur del Sahara son 15 veces mayores que en los países de ingreso alto— dan una idea de las enormes divergencias existentes.
Hay asimismo grandes discrepancias en los distintos niveles subnacionales y en el caso de las minorías étnicas y de las mujeres. El crecimiento beneficia en grado muy distinto a las diferentes regiones de un país. En México, por ejemplo, el nivel global de pobreza experimentó un descenso, aunque modesto, a principios de los años noventa, pero la pobreza aumentó en la región sudoriental del país, que es más pobre. También hay desigualdad entre diferentes grupos étnicos de muchos países. En algunas naciones africanas las tasas de mortalidad infantil son más bajas en los grupos étnicos que detentan el poder político, y en los países latinoamericanos la tasa media de escolarización de los grupos indígenas no llega en muchos casos a las tres cuartas partes de la que se observa en los grupos no indígenas. Por otra parte, la situación de las mujeres sigue siendo más desfavorable que la de los hombres. En Asia meridional, el número de años que las mujeres asisten a la escuela es aproximadamente la mitad del correspondiente a los hombres, y en el nivel secundario las tasas de matrícula femeninas sólo equivalen a dos tercios de las masculinas.
Ante este panorama global de pobreza y desigualdad, la comunidad internacional se ha fijado varias metas para los primeros años del actual siglo, basadas en las deliberaciones de varias conferencias de las Naciones Unidas celebradas en el decenio de 1990 (Recuadro 2, 46kb PDF). Estas metas internacionales de desarrollo, en su mayoría fijadas para el año 2015, comprenden la reducción de la pobreza de ingreso y de las privaciones humanas en sus múltiples facetas (las cifras de referencia corresponden a 1990). Son las siguientes:
· Reducir a la mitad la proporción de personas que viven en situación de pobreza extrema (con menos de US$1 diario).
· Asegurar la educación primaria universal.
· Eliminar las diferencias de género en la educación primaria y secundaria (para el año 2005).
· Rebajar en dos tercios las tasas de mortalidad en la infancia y en la niñez.
· Reducir las tasas de mortalidad materna en tres cuartas partes.
· Asegurar el acceso universal a servicios de salud reproductiva.
· Aplicar estrategias nacionales orientadas a lograr un de-sarrollo sostenible en todos los países para el año 2005, con el fin de invertir la pérdida de recursos ecológicos para el año 2015.
Estas metas tendrán que alcanzarse en un mundo en el que el total de la población crecerá aproximadamente 2.000 millones de personas en los próximos 25 años, y el 97% de ese aumento se concentrará en lo que hoy es el mundo en desarrollo. Los estudios realizados acerca de lo que será preciso hacer para alcanzarlas revelan la magnitud del desafío que tenemos ante nosotros. Por ejemplo, para reducir a la mitad la pobreza de ingreso entre 1990 y 2015 será preciso alcanzar una tasa compuesta de descenso del 2,7% anual durante esos 25 años. Las estimaciones más recientes del Banco Mundial apuntan a una reducción de aproximadamente el 1,7% anual entre 1990 y 1998. Gran parte de la lentitud observada en algunas regiones se debe a una tasa de crecimiento baja o negativa. En algunos casos, sobre todo en ciertos países de la antigua Unión Soviética, este proceso se ha intensificado debido a la creciente desigualdad. Es poco probable que el actual ritmo de aumento de la matrícula escolar permita alcanzar la educación primaria universal, particularmente en África al sur del Sahara. Para reducir las tasas de mortalidad infantil en dos tercios entre 1990 y 2015 habría sido necesario que estas tasas bajasen entre 1990 y 1998 un 30%, porcentaje muy superior al del 10% alcanzado en los países en desarrollo. En algunas partes de África al sur del Sahara la mortalidad infantil de hecho está aumentando, en parte como consecuencia de la epidemia de SIDA. Además, el descenso de los coeficientes de mortalidad materna es demasiado lento para hacer realidad esas aspiraciones.
Para alcanzar las metas internacionales de desarrollo establecidas se precisará la adopción de medidas encaminadas a estimular el crecimiento económico y a reducir la diferencia de ingresos, pero ni siquiera este crecimiento equitativo será suficiente para lograr la consecución de las metas en las esferas de la salud y la educación. Para reducir en dos tercios las tasas de mortalidad en la infancia y en la niñez habrá que detener la propagación de VIH/SIDA, ampliar la capacidad de los sistemas de salud de las naciones en desarrollo para ofrecer más servicios y asegurar que los progresos tecnológicos alcanzados en el campo de la medicina lleguen al mundo en desarrollo. Por otra parte, a fin de lograr las metas de igualdad entre el hombre y la mujer en la educación será necesario adoptar políticas orientadas específicamente a eliminar las barreras culturales, sociales y económicas que impiden la asistencia de las niñas a la escuela. Además, las medidas para conseguir una mayor sostenibilidad ambiental serán decisivas para aumentar los activos a disposición de los pobres y para reducir la incidencia de la pobreza a largo plazo. Todas estas medidas deberán compaginarse para impulsar la consecución de las metas mencionadas. En otras palabras, se requiere una estrategia más amplia e integral de lucha contra la pobreza.
3. Una estrategia para el alivio de la pobreza
El enfoque utilizado para la reducción de la pobreza ha venido evolucionando durante los últimos 50 años a medida que se ha llegado a una mayor comprensión de la complejidad del proceso de desarrollo. En los años cincuenta y sesenta muchos consideraban que la realización de inversiones de gran envergadura en capital físico e infraestructura era el medio más eficaz para impulsar el desarrollo.
En el decenio de 1970 comenzó a haber una conciencia más clara de que no era suficiente crear capital físico, y de que las mejoras en la salud y la educación revestían por lo menos igual importancia. Estas nuevas ideas se plasmaron en el Informe sobre el Desarrollo Mundial 1980, en el que se alegaba que era importante mejorar los niveles de salud y de educación no sólo por su significado intrínseco, sino también en cuanto instrumento para aumentar los ingresos de la población pobre.
Durante los años ochenta se produjo un nuevo cam-bio de rumbo a causa de la crisis de la deuda y la recesión mundial y de las diferentes experiencias de los países de Asia oriental, por una parte, y de América Latina, Asia meridional y África al sur del Sahara, por la otra. El resultado fue que se hizo más hincapié en mejorar la gestión económica y dar más rienda suelta a las fuerzas del mercado. En el Informe sobre el Desarrollo Mundial 1990: La pobreza se propuso una doble estrategia: por un lado, promoción de un crecimiento basado en el uso intensivo de la mano de obra mediante la apertura de las economías y la inversión en infraestructura; por el otro, suministro de servicios sociales básicos de salud y educación a la población pobre.
En el decenio de 1990 pasaron a ocupar el primer plano el buen gobierno y el sector institucional, y también las cuestiones relativas a la vulnerabilidad a nivel local y na-cional. En el presente Informe se analizan las estrategias anteriores desde la perspectiva de los datos y experiencias acumulados durante el pasado decenio, y en el contexto de los cambios ocurridos en la situación mundial. En él se propone una estrategia de lucha contra la pobreza basada en la adopción de medidas en tres esferas: oportunidad, empoderamiento y seguridad.
· Oportunidad. Los pobres destacan sistemáticamente la importancia fundamental de las oportunidades materiales, es decir, el empleo, el crédito, las carreteras, la electricidad, los mercados para sus productos, y las escuelas y los servicios de abastecimiento de agua, saneamiento y salud que se requieren para tener el nivel de salud y de conocimientos imprescindible para poder trabajar. El crecimiento económico global es un factor crucial para la generación de oportunidades, como también lo son la pauta o la calidad de ese crecimiento. La introducción de reformas en los mercados puede ser un factor clave de expansión de las oportunidades para los pobres, pero es preciso que esas reformas se enmarquen en las condiciones institucionales y estructurales locales. También se necesitan mecanismos para crear nuevas oportunidades e indemnizar a los que experimenten pérdidas durante la transición. En las sociedades con grandes desigualdades, es particularmente importante in-crementar la equidad a fin de poder lograr progresos rápidos en la reducción de la pobreza. Y para aumentar la equidad es preciso que el Estado respalde la acumulación de los activos —recursos humanos, tierras e infraestructura— que poseen los pobres o a los que tienen acceso.
· Empoderamiento. La selección y la aplicación de medidas públicas que respondan a las necesidades de los pobres dependen de la interacción de procesos políticos, sociales e institucionales. El acceso a las oportunidades del mercado y a los servicios del sector público con frecuencia depende en buena medida de las instituciones estatales y sociales, que deben considerar las necesidades de la población pobre y darle cuentas. El logro de la responsabilidad y la rendición de cuentas es un proceso de carácter intrínsecamente político y exige una activa colaboración entre los pobres, la clase media y otros grupos de la sociedad. La colaboración activa puede facilitarse considerablemente con un sistema de gobierno que contribuya a una mayor eficiencia y responsabilidad ante la ciudadanía por parte de la administración pública, las instituciones jurídicas y los servicios públicos, y con una mayor partici-pación de los pobres en la vida política y en las decisiones de alcance local. También es importante eliminar las barreras sociales e institucionales derivadas de las diferencias de género, origen étnico y clase social. La existencia de instituciones que sean sólidas y respondan a las necesidades de la población no sólo redundará en beneficio de los grupos pobres sino que es también esencial para todo el proceso de crecimiento.
· Seguridad. La reducción de la vulnerabilidad —a las crisis económicas, los desastres naturales, las enfer-medades, la discapacidad y la violencia personal— es esencial para mejorar los niveles de bienestar y fo-mentar las inversiones en capital humano y en actividades de mayor riesgo y más rentables. En este sentido es preciso tomar medidas nacionales eficaces para la gestión de los riesgos de graves crisis económicas generales y establecer mecanismos eficientes para reducir los riesgos a que se ven expuestos los pobres, incluidos los relacionados con la salud y las condiciones climatológicas. También es necesario acrecentar los activos de los pobres, diversificar las actividades de los hogares y ofrecer, para las situaciones adversas, toda una gama de mecanismos de protección, desde las obras públicas hasta los programas contra la evasión escolar y el seguro de salud.
No se puede hablar de un orden jerárquico entre estas esferas. Las tres son mutuamente complementarias. Cada una de ellas influye en las causas básicas de la pobreza, que las otras dos intentan también corregir. Por ejemplo, la promoción de las oportunidades mediante el suministro de activos y acceso a los mercados incrementa la independencia de los pobres y por ende contribuye a su empoderamiento, ya que fortalece su capacidad de negociación frente al Estado y la sociedad. También intensifica la seguridad, ya que una reserva adecuada de activos representa una protección frente a las crisis. Asimismo, el fortalecimiento de las instituciones democráticas y el empoderamiento de las mujeres y los grupos étnicos y raciales desfavorecidos —por ejemplo, eliminando las medidas jurídicas discriminatorias— contribuyen a ampliar las oportunidades económicas para los pobres y las víctimas de la exclusión social. El robustecimiento de las organizaciones de la población pobre puede ayudar a que se ofrezcan servicios y se adopten políticas que respondan a sus necesidades y contribuir a reducir la corrupción y la arbitrariedad en el sector estatal. Además, si los pobres participan más activamente en el seguimiento y control del suministro de los servicios sociales a nivel local, es más probable que se destinen fondos públicos a ayudarlos en momentos de crisis. Por último, cuando se les proporciona ayuda para superar los traumas y abordar los riesgos, los pobres están en mejores condiciones de aprovechar las oportunidades existentes en los mercados emergentes. Por eso, en el presente informe se propone un enfoque integral para luchar contra la pobreza.
4. De la estrategia a la acción
No hay ninguna guía sencilla y universal para la aplicación de esta estrategia. Los países en desarrollo deben preparar su propio repertorio de políticas para reducir la pobreza, en las que deberán reflejarse las prioridades nacionales y las realidades locales. Las decisiones dependerán del contexto económico, sociopolítico, estructural y cultural de cada país o, mejor, de cada comunidad.
Si bien en el presente informe se propone un planteamiento más global, las prioridades deberán formularse en los casos concretos teniendo en cuenta cuáles son los recursos disponibles y qué es posible desde el punto de vista institucional. Se puede progresar en la reducción de algunos de los componentes de la indigencia aun cuando otros aspectos no sufran cambios. Por ejemplo, las campañas de rehidratación oral, de bajo costo, pueden reducir significativamente la mortalidad infantil, aun cuando no cambien los ingresos de los pobres . Por otro lado, en general habrá que adoptar intervenciones en los tres frentes -oportunidad, empoderamiento y seguridad- debido a la relación de complementariedad existente entre ellos.
Las medidas adoptadas por los países desarrollados y las organizaciones multilaterales serán de importancia trascendental. Muchas de las fuerzas que condicionan la vida de los pobres escapan a su influencia o control. Los países en desarrollo no pueden conseguir por sí solos objetivos como la estabilidad financiera internacional, o importantes progresos en la investigación agrícola y sanitaria o grandes oportunidades en el comercio internacional. La actuación de la comunidad internacional y la cooperación para el desarrollo continuarán siendo imprescindibles.
A continuación se proponen algunas esferas de actuación de alcance nacional e internacional, por ese orden.
De la estrategia a la acción: oportunidad
Las políticas e instituciones básicas que pretenden crear nuevas oportunidades suponen acciones complementarias para estimular el crecimiento global, hacer que los mercados funcionen en beneficio de los pobres y multiplicar sus activos, en particular, acabando con las arraigadas desigualdades en la distribución de recursos como la educación.
Aliento eficaz de la inversión privada. La inversión y la innovación tecnológica son los principales motores del crecimiento del empleo y de los ingresos derivados del trabajo. Para fomentar la inversión privada hay que reducir el riesgo para los inversionistas privados, con una política fiscal y monetaria firme, regímenes estables de inversión, sistemas financieros sólidos y un entorno económico claro y transparente. Pero supone también garantizar el imperio de la ley y adoptar medidas para acabar con la corrupción: combatir aquellas situaciones en que la vida de las empresas está basada en comisiones clandestinas, subvenciones para los grandes inversionistas, acuerdos especiales y monopolios favorecidos.
En muchos casos es preciso adoptar medidas especiales para garantizar que las microempresas y las pequeñas empresas, que son con frecuencia particularmente vulnerables a los abusos burocráticos y a la compra de privilegios por los círculos que gozan de los debidos contactos, puedan participar de manera eficaz en los mercados. Entre esas medidas se incluyen la garantía del acceso al crédito, promoviendo el desarrollo de las actividades financieras y reduciendo las causas de inoperancia del mercado; la reducción de los costos de transacción que supone el acceso a los mercados de exportación, ampliando el acceso a la tecnología de Internet, organizando ferias de exportación e impartiendo actividades de capacitación en prácticas comerciales modernas, y la construcción de caminos secundarios para reducir los obstáculos físicos. La creación de un entorno económico sólido para los hogares pobres y las pequeñas empresas puede suponer también la liberalización y una reforma institucional complementaria, por ejemplo, la reducción de las restricciones al sector informal, en particular las que afectan a la mujer, y la corrección de los problemas de tenencia de la tierra o de registro de propiedad de la misma, que desalientan las pequeñas inversiones.

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Jessica Claudia Díaz de León Gómez

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