INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2000/2001: LUCHA CONTRA LA POBREZA

Autor:  Jessica Claudia Díaz de León Gómez

Comercio internacional

11-2000

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La inversión privada deberá complementarse con la inversión pública para aumentar la competitividad y crear nuevas oportunidades de mercado. Especialmente importante es la inversión pública complementaria para la expansión de la infraestructura y las comunicaciones y para conseguir una mayor especialización de la mano de obra.
Expansión en los mercados internacionales. Los mercados internacionales ofrecen una enorme oportunidad de empleo y de crecimiento de los ingresos (en la agricultura, la industria y los servicios). Todos los países que han conseguido reducir de forma notable la pobreza de ingreso han recurrido al comercio internacional. Pero la apertura al comercio puede crear víctimas además de vencedores, y sólo dará beneficios considerables cuando los países tengan infraestructura e instituciones que respalden una decidida respuesta por parte de la oferta. Eso significa que la apertura debe estar bien concebida, con especial atención a las características específicas del país y a las trabas institucionales y de otra índole. El orden de introducción de las políticas deberá alentar la creación de empleo y controlar la destrucción del mismo. Una liberalización más favorable a los pobres no tiene que ser necesariamente más lenta; un avance acelerado puede crear más oportunidades para los necesitados. Por otro lado, algunas políticas deben orientarse expresamente a compensar los costos transitorios que pueden recaer sobre los pobres, como en el caso de las donaciones para pequeños productores de maíz de México a raíz del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN).
La apertura de la cuenta de capital debe efectuarse con prudencia -en armonía con el desarrollo del sector financiero nacional- para reducir el riesgo de una fuerte inestabilidad de los flujos de capital. La inversión directa a largo plazo puede conseguir externalidades positivas, como la transferencia de conocimientos, pero los flujos a plazo más corto pueden provocar externalidades negativas, en particular la inestabilidad. Las políticas deben ocuparse de unas y otras por separado.
Multiplicación de los activos de los pobres. Para crear activos humanos, físicos, naturales y financieros que los pobres puedan poseer o utilizar se requiere una actuación en tres frentes. En primer lugar, hay que destinar una parte mayor del gasto público a los pobres y, en particular, ampliar la oferta de servicios sociales y económicos básicos y acabar con los obstáculos existentes por parte de la demanda (por ejemplo, con becas para los niños pobres). En segundo lugar, hay que garantizar la prestación de servicios de buena calidad mediante una intervención institucional basada en el buen gobierno y en el recurso a los mercados y a numerosos agentes. Ello puede significar la reforma de la prestación de servicios públicos -por ejemplo, en el sector de la educación- o una privatización que garantice la expansión de los servicios a los pobres, como suele ser aconsejable en los servicios urbanos de abastecimiento de agua y saneamiento. En tercer lugar, hay que garantizar la participación de las comunidades y hogares pobres en la selección y prestación de los servicios y en la supervisión de los mismos, para pedir cuentas a quienes los suministran, como se ha intentado en algunos proyectos en El Salvador, Túnez y Uganda. Entre las medidas para incrementar los activos de los pobres cabe señalar la expansión general de la matrícula escolar con participación de los padres y de la comunidad, los programas para evitar el abandono escolar -como los adoptados en Bangladesh, Brasil, México y Polonia-, los de nutrición y los de salud maternoinfantil, las vacunaciones y otras intervenciones sanitarias y los planes comunitarios para proteger los recursos hídricos y otros recursos ambientales.
Hay fuertes relaciones de complementariedad entre las intervenciones en las diferentes esferas. Por ejemplo, debido a los estrechos vínculos entre los activos humanos y físicos, si mejora el acceso de los pobres a la energía o el transporte puede aumentar también su acceso a la educación y los beneficios derivados de ella. Por otro lado, las mejoras en el medio ambiente pueden tener efectos significativos en la pobreza. Esta realidad está perfectamente documentada en lo que respecta a los notables progresos de la salud cuando se reduce la contaminación del aire y del agua, estrechamente asociada a algunas de las enfermedades más importantes de la población pobre, en particular los problemas diarreicos de los niños y las infecciones respiratorias.
Corregir las desigualdades en la distribución de los activos por razón de sexo, etnia, raza y extracción social. En muchas sociedades se requiere una actuación especial para hacer frente a esas desigualdades cuando están basadas en motivos sociales. Aunque las dificultades políticas y sociales obstaculizan con frecuencia el cambio, hay muchos ejemplos de mecanismos eficaces, basados en una combinación de gasto público, reforma institucional y participación. Uno de ellos podría ser una reforma agraria negociada, respaldada por intervenciones públicas en favor de los pequeños agricultores, como ha ocurrido en el Brasil nororiental y en Filipinas. Otro consiste en aumentar la tasa de matrícula femenina, por ejemplo, ofreciendo recursos en efectivo y alimentos a las niñas que van a la escuela, como se ha hecho en Bangladesh, Brasil y México, y contratando más personal docente femenino, como en Pakistán. Un tercer mecanismo es el apoyo a los planes de microcrédito para las mujeres pobres.
Llevar la infraestructura y los conocimientos a las zonas pobres, tanto rurales como urbanas. Se requiere también una intervención especial en las zonas pobres, en las que la combinación de falta de activos -en el plano comunitario o regional- puede deteriorar las perspectivas materiales de los pobres. Para abordar este problema se requiere una vez más apoyo público y una serie de planteamientos institucionales y basados en la participación. Hay que llevar a las zonas pobres y remotas la infraestructura social y económica, en particular los servicios de transporte, telecomunicaciones, enseñanza, salud y electricidad, como en los programas de China para las áreas pobres. Se precisa también una amplia iniciativa de servicios urbanos básicos en los barrios de tugurios, en el contexto de una estrategia urbana general. Es también importante ampliar el acceso de las aldeas pobres a la información, para que puedan participar en los mercados y supervisar el gobierno local.
De la estrategia a la acción: Empoderamiento
Establecimiento de las bases políticas y jurídicas para un desarrollo basado en la integración
Creación de administraciones públicas que fomenten el crecimiento y la equidad
Promoción de una descentralización integradora y del desarrollo comunitario
Fomento de la equidad entre el hombre y la mujer
Superación de las barreras sociales
Respaldo del patrimonio social de los pobres
El potencial de crecimiento económico y de reducción de la pobreza depende en buena medida del Estado y de las instituciones sociales. Las intervenciones para mejorar su funcionamiento contribuyen tanto al crecimiento como a la equidad, ya que reducen las trabas burocráticas y sociales a la actividad económica y a la ascensión social. No obstante, para formular y aplicar estos cambios se requiere una decidida voluntad política, sobre todo cuando los cambios representan un fuerte desafío para los valores sociales o los intereses sólidamente arraigados. El Estado puede hacer mucho para influir en el debate público con el fin de lograr un mayor reconocimiento de los beneficios sociales de una acción pública en favor de los pobres y recabar apoyo político para esas actuaciones.
Establecimiento de las bases políticas y jurídicas para un desarrollo basado en la integración. Las instituciones estatales deben dar muestras de apertura y de responsabilidad hacia todos. Ello significa que deben contar con instituciones transparentes, con mecanismos democráticos y participativos para la toma de decisiones y la supervisión de su cumplimiento, respaldados por un ordenamiento jurídico que fomente el crecimiento económico y promueva la igualdad ante la ley. Como los pobres carecen de los recursos y de la información necesarios para tener acceso al sistema jurídico, medidas como la asistencia letrada y la difusión de información sobre los procedimientos judiciales -por ejemplo, la ofrecida por la organización Ain-O-Salish Kendra (ASK) en Bangladesh- son instrumentos especialmente eficaces para crear mecanismos legales más integradores y responsables.
Creación de administraciones públicas que fomenten el crecimiento y la equidad. Las administraciones públicas que son capaces de adoptar políticas con eficiencia y sin necesidad de recurrir a la corrupción o el hostigamiento mejoran la prestación de servicios del sector público y facilitan el crecimiento del sector privado. Para conseguir unas administraciones públicas responsables y atentas a las necesidades de los usuarios hay que incentivar adecuadamente el desempeño. Por ejemplo, el acceso a la información sobre los presupuestos, los mecanismos de presupuestación basados en la participación y la calificación del desempeño de los servicios públicos son otros tantos medios que ayudan a los ciudadanos a modificar y supervisar el comportamiento del sector público, al mismo tiempo que reducen las oportunidades y el alcance de la corrupción. La reforma de las administraciones públicas y otros organismos, como la policía, para hacerlas más responsables y atentas a las necesidades de los pobres pueden tener importantes efectos en su vida diaria.
Promoción de una descentralización integradora y del desarrollo comunitario. La descentralización puede conseguir un mayor acercamiento entre los organismos que ofrecen servicios y las comunidades y personas pobres, lo que podría permitir a éstas un mayor control de los servicios a los que tienen derecho. Para ello, habrá que fortalecer la capacidad local y la descentralización de los recursos financieros. Es también preciso adoptar medidas para evitar que el Estado quede en manos de las minorías privilegiadas. La descentralización debe compaginarse con mecanismos eficaces de participación popular y de supervisión ciudadana de los organismos gubernamentales. Como ejemplo cabría señalar una descentralización que favorezca las decisiones comunitarias acerca de la utilización de los recursos y la ejecución de los proyectos. Son también muchas las iniciativas que se pueden adoptar para implicar a las comunidades y hogares en las actividades sectoriales, como la intervención de los padres en la escuela y de las asociaciones de usuarios en los planes de abastecimiento de agua y riego.
Fomento de la equidad entre el hombre y la mujer. La desigualdad en las relaciones entre sexos forma parte del problema más amplio de la desigualdad social derivada de las normas y valores aceptados por la sociedad. No obstante, la igualdad entre el hombre y la mujer reviste una importancia tan grande que merece tratarse por separado. Si bien la desigualdad entre uno y otro sexo presenta enormes variantes en las distintas sociedades, en casi todos los países la mayoría de las mujeres y niñas se encuentran desfavorecidas en lo que respecta a la distribución del poder y del control sobre los recursos materiales (en la mayor parte de los casos, los títulos de propiedad de la tierra se confieren a los varones), y muchas veces se ven expuestas a situaciones de inseguridad más graves (por ejemplo, después del fallecimiento de su esposo). Por ello, las mujeres pobres sufren una doble desventaja. Además, la falta de autonomía de la mujer tiene importantes consecuencias negativas para la educación y la salud de los hijos.
La mayor equidad entre los sexos es deseable en sí misma y por sus importantes beneficios sociales y económicos para la reducción de la pobreza. Se han conseguido progresos, por ejemplo, en la educación y la salud, pero es mucho lo que queda todavía por hacer. La experiencia revela que se necesita una combinación de medidas políticas, jurídicas y de actuación pública directa. Treinta y dos países, desde la Argentina hasta la India, han adoptado medidas para promover la representación de la mujer en las asambleas locales y nacionales, y ello está transformando ya la capacidad de la mujer de participar en la vida pública y en la toma de decisiones. Algunos países están corrigiendo las desigualdades entre sexos con medidas legislativas, como ha ocurrido, por ejemplo, en la Ley Agraria de Colombia de 1994. El uso de recursos públicos para subvencionar la educación de las niñas ha demostrado su rentabilidad en Bangladesh y Pakistán. Una serie de medidas relacionadas con las actividades productivas, en particular el microfinanciamiento y los insumos agrícolas, han permitido documentar los beneficios conseguidos en forma de mayores rendimientos (en Kenya, por ejemplo) y de mayor autonomía para la mujer y mejor estado de nutrición de los niños (en Bangladesh y prácticamente en todos los lugares donde se ha examinado este tema).
Superación de las barreras sociales. Las estructuras e instituciones sociales forman el marco de las relaciones económicas y políticas y determinan gran parte de la dinámica que crea y sostiene la pobreza -o la mitiga. Las estructuras sociales que son excluyentes e injustas, como la estratificación por clases o la división entre sexos, son importantes obstáculos a la ascensión social de los pobres. El Estado puede ayudar en este sentido fomentando el debate sobre las prácticas excluyentes o las áreas estigmatizadas y respaldando el compromiso y la participación de los grupos que representan a quienes se ven excluidos de la sociedad. Se puede ayudar a los grupos desfavorecidos con políticas de discriminación positiva. La fragmentación social se puede mitigar integrando a los grupos en foros oficiales y oficiosos y encauzando sus energías hacia procesos políticos en vez de a enfrentamientos declarados. Otras medidas podrían ser la eliminación de la discriminación por razón de etnia, raza y género en la legislación y en el funcionamiento de los sistemas jurídicos, y el aliento de la representación y la intervención de la mujer y de los grupos étnicos y raciales desfavorecidos en las organizaciones comunitarias y nacionales.
Respaldo del patrimonio social de los pobres. Las normas y redes sociales son una forma de patrimonio que puede ayudar considerablemente a los necesitados a salir de la pobreza. Por ello, es importante colaborar con las redes de personas pobres y prestarles apoyo, con el fin de incrementar su potencial vinculándolas con organizaciones que puedan hacer de intermediarios, mercados más amplios e instituciones públicas. Para conseguirlo, hay que mejorar el contexto jurídico, normativo e institucional de los grupos que representan a los pobres. Como sus organizaciones suelen ser de alcance local, se necesitarán también medidas que refuercen su capacidad de influir en la política estatal y nacional, por ejemplo, poniendo a las organizaciones locales en contacto con otras de mayor amplitud.
De la estrategia a la acción: Actuaciones internacionales
Oportunidad, Empoderamiento, Seguridad.
En muchos casos, las intervenciones de alcance nacional y local no serán suficientes si se quiere combatir la pobreza sin demora. Hay muchas esferas que requieren una actuación de alcance mundial -sobre todo por parte de los países industriales- para que los países pobres y la población necesitada del mundo en desarrollo progresen realmente. La solución estará, en parte, en prestar atención mayor al alivio de la deuda, y en la decisión paralela de conseguir que la cooperación para el desarrollo basada en la ayuda sea más eficaz. Igualmente importantes serán las iniciativas que se puedan adoptar en otras esferas -el comercio, las vacunas o las medidas para salvar la brecha informática y en materia de conocimientos que separa a unos países de otros- y que pueden convertirse en factores de oportunidad, potenciamiento y seguridad para los pobres.
Oportunidad. Dentro del sistema comercial basado en normas, los países industriales podrían ofrecer nuevas oportunidades si abrieran más ampliamente sus mercados a las importaciones de los países pobres, sobre todo en sectores como la agricultura, las manufacturas con gran concentración de mano de obra y los servicios. Se ha estimado que las subvenciones y aranceles de la OCDE provocan en los países en desarrollo pérdidas anuales de bienestar por valor de casi US$20.000 millones, que equivalen aproximadamente al 40% de la ayuda ofrecida en 1998. Muchos países en desarrollo consideran que, mientras que ellos están liberalizando su régimen comercial, algunas dimensiones fundamentales de los regímenes comerciales de las naciones ricas los están colocando en situación de desventaja. Además, los países donantes podrían acrecentar la capacidad de los países en desarrollo de reducir la pobreza incrementando las corrientes de ayuda a los países que han adoptado políticas acertadas con ese fin y financiando, con fondos adicionales en ayuda de los presupuestos, la Iniciativa reforzada para la reducción de la deuda de los países pobres muy endeudados.
Empoderamiento. La intervención mundial puede potenciar a las personas y países pobres en los foros nacionales y mundiales. La ayuda deberá entregarse de tal manera que garantice una mayor identificación por parte de los países destinatarios, y debería destinarse cada vez más a programas de reducción de la pobreza impulsados por los propios países y orientados a la consecución de resultados, elaborados con la participación eficaz de la sociedad civil y de representantes del sector privado. Las personas y los países pobres deberían intervenir más en los foros internacionales para conseguir que las prioridades, acuerdos y normas internacionales -por ejemplo, en relación con el comercio y los derechos de propiedad intelectual- respondan a sus necesidades e intereses.
Las instituciones financieras internacionales y otras organizaciones supranacionales deberían continuar esforzándose por lograr la plena transparencia en sus estrategias y acciones, y mantener un diálogo constante con las organizaciones de la sociedad civil, en particular las que representan a los pobres. Las organizaciones internacionales deberían respaldar también las actuales coaliciones mundiales de personas pobres para que puedan dejar su impronta en los debates mundiales. Las iniciativas de las compañías multinacionales, como la adhesión a las prácticas éticas de inversión y la adopción de códigos laborales, pueden potenciar también a los grupos pobres.
Seguridad. Se necesitan intervenciones para reducir los riesgos derivados de las fuerzas internacionales adversas. Conjuntamente con los gobiernos y el sector privado, las instituciones financieras internacionales deben reforzar la arquitectura financiera internacional y mejorar su gestión para reducir la inestabilidad económica, que puede tener efectos devastadores en los pobres. Los gobiernos de los países industriales, muchas veces en cooperación con el sector privado, deberán ofrecer también mayor apoyo a los bienes públicos internacionales, para la obtención y distribución de vacunas contra el VIH/SIDA, la tuberculosis y el paludismo, y para la producción y divulgación de los avances agrícolas aplicables en las zonas tropicales y semiáridas. La actuación internacional para proteger el medio ambiente puede reducir los efectos nocivos de la degradación ambiental, que puede ser grave en algunos países pobres. Finalmente, la comunidad internacional debería tratar de acabar con los conflictos armados -cuyas principales víctimas son los pobres- adoptando medidas para reducir el comercio internacional de armas, promover la paz y respaldar la reconstrucción material y social una vez finalizados los conflictos.
De la estrategia a la acción: Colaboración en la lucha contra la pobreza
En la estrategia del presente informe se reconoce que la pobreza no es sólo un problema de falta de ingresos o de desarrollo humano: pobreza es también vulnerabilidad e incapacidad de hacerse oír, falta de poder y de representación. Esta concepción multinacional de la pobreza va acompañada de una mayor complejidad en las estrategias de reducción de la misma, ya que son más los factores -por ejemplo, las fuerzas sociales y culturales- que deben tenerse en cuenta.
La manera de hacer frente a esta complejidad es el empoderamiento y la participación -local, nacional e internacional. Los gobiernos nacionales deben dar cuenta completa a la ciudadanía acerca del camino de desarrollo que están siguiendo. Los mecanismos de participación pueden ofrecer a los hombres y mujeres una oportunidad de expresar su opinión, especialmente cuando se trata de los pobres y de los segmentos excluidos de la sociedad. El diseño de los organismos y servicios descentralizados debe estar en consonancia con las condiciones locales, las estructuras sociales y el patrimonio y las normas culturales. Finalmente, las instituciones internacionales deben escuchar y promover los intereses de los pobres. Estos son los principales protagonistas en la lucha contra la pobreza, y deben ocupar el primer plano en el diseño, aplicación y supervisión de las estrategias adoptadas para combatirla.
En esta empresa, el papel que se reserva a los países ricos y a las organizaciones internacionales es muy importante. Si un país en desarrollo tiene un programa propio coherente y eficaz de reducción de la pobreza, deberá recibir decidido apoyo para que pueda ofrecer servicios de salud y educación a su población, eliminar la indigencia y la vulnerabilidad. Al mismo tiempo, las fuerzas mundiales deben encauzarse en favor de las personas y los países pobres, para que no queden al margen de los avances científicos y médicos. La promoción de la estabilidad financiera y ambiental mundial -y la reducción de los obstáculos del mercado a los productos y servicios de los países pobres- deben formar parte esencial de esa estrategia.
¿Un mundo dividido o un mundo integrado? ¿Un mundo con pobreza o libre de ella? La adopción de medidas simultáneas en apoyo de la oportunidad, el empoderamiento y la seguridad puede ofrecer una nueva dinámica en favor del cambio, capaz de acabar con la privación humana y de crear sociedades justas que sean al mismo tiempo competitivas y productivas. Si el mundo en desarrollo y la comunidad internacional suman sus fuerzas para adjuntar a esta visión unos recursos reales adecuados, tanto financieros como personales e institucionales -experiencia, conocimientos e imaginación-, el siglo XXI conocerá un rápido progreso en la lucha contra la pobreza.
 

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Jessica Claudia Díaz de León Gómez

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