Gobernabilidad : aseguramiento estratégico de la gestión gubernamental

Autor: Ing. Víctor Dezerega Cáceres

Comercio internacional

08-2001

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INTRODUCCIÓN
 
Es muy frecuente que -desafortunadamente- muchos directivos laborales, empresariales, gubernamentales y no gubernamentales -e incluso profesores y consultores de gerencia y gobierno- no tengan siempre presente y suficientemente claro el elusivo concepto de gobernabilidad ni el conjunto de factores de que ella depende. Pero, por supuesto, todo el mundo discute éste asunto con pasión y opina -como si supiera- pues todo directivo o ejecutivo -todo gobernante o gerente- tiene claro que no debería no dominar el tema: desdichadamente lo más usual -en tales circunstancias- es compartir ignorancia… y actuar en consecuencia. Mi intención es contribuir -en lo posible- a cambiar en algo ésta situación -con una aproximación científica y no política- si es que ello es posible.
 
Sea la que sea la filosofía, concepto, idea, sistema, técnica, instrumento, herramienta, etc. que se use -para una mejor práctica de la gerencia o gobierno de la organización a cargo- la misión fundamental de sus directivos o ejecutivos es lograr su gobernabilidad.
 
Lograr la gobernabilidad de la organización en cuanto a lograr que -actuando en consonancia con los valores convenidos- ella logre avanzar hacia la visión o propósito estratégico formulado, alcanzando progresivamente los objetivos y metas que reflejan ésta aspiración… pese -o gracias- a la acción de aliados, oponentes e indiferentes, externos e internos…en un clima de relativa armonía.
 
Cuando un gobierno culpa a la oposición de no lograr lo que se había propuesto, ese gobierno -aunque diga lo contrario- reconoce que perdió gobernabilidad y que el manejo de la situación se le escapó de las manos. Si la oposición quería y logró descolocar al gobierno y hacerlo incumplir sus propósitos ganó gobernabilidad: por lo menos mientras lo logró. Lo mismo es válido a la inversa.
 
Si una empresa X gana en forma sostenida a un competidor Y -en participación de mercado- éste está perdiendo gobernabilidad en lo competitivo, pero si al final X quiebra, pues sus precios eran competitivos más no eran rentables, es X la que perdió gobernabilidad… y es probable que Y recupere la suya.
 
Ahora bien -desgraciadamente- los objetivos de un gobierno no se corresponderán -necesariamente- con los objetivos del Estado, objetivos que siempre deberían estar por encima de los objetivos e intereses tanto del gobierno como de la oposición. Algo análogo sucede con los objetivos de la alta gerencia y los objetivos de la Organización, los que -de un modo u otro- deberían intentar satisfacer con excelencia a todos los interesados en que ella sea exitosa: clientes, trabajadores, proveedores, comunidad y accionistas públicos y/o privados, con o sin fines de lucro.
 
Las dificultades y distorsiones asociadas a no satisfacer -plenamente- todos estos requerimientos, configuran los que se denominan problemas de agencia: la resolución de estos implica lograr que los agentes (mandatarios) se comporten de tal modo que velen -efectivamente- por el bienestar colectivo de los mandantes y no por satisfacer sus intereses personales en desmedro de los demás.
 
Está de moda en nuestro medio el uso de la palabra “mediática” -que no figura en el diccionario de la Real Academia Española de la Lengua- en el sentido de usar los “medios” de comunicación, para mediatizar la acción del gobierno, por intereses supuestamente mezquinos, para entorpecerla. Un gobierno sólido y capaz debería ser -o estratégicamente hacerse- relativamente inmune a la acción de sus oponentes… y no quejarse del mayor poder de sus oponentes para llevarlo a perder gobernabilidad. Lo mismo es válido a la inversa.
 
La misión de los oponentes es ser oponentes… y deberían cumplirla; los gobernantes deberían cumplir la suya: gobernar -gobernablemente- en beneficio de todos… respetando estrictamente la institucionalidad y los valores democráticos… aunque otros actores no los hayan respetado y aunque exista la posibilidad de que la oposición no los vaya a respetar… y aunque por ello o por incompetencia -y/o pérdida de popularidad y/o poder- pudiera perder tanto la gobernabilidad como el gobierno; esas son -o deberían ser- las reglas del juego democrático.
 
Esto es también aplicable a los sectores empresariales y laborales, políticos y no gubernamentales -independientes o de oposición- pues no es aceptable que ellos actúen pasivamente y solo se quejen y culpen en forma sostenida de lo mucho que la gestión gubernamental -y la baja gobernabilidad del Estado- los perjudica, incluso en cuanto a la gobernabilidad de las organizaciones a cargo: es necesario que -al mismo tiempo- hagan algo de suficiente impacto, para intentar remediar y corregir -drástica, pero también democráticamente- la situación que los afecta… en vías a alcanzar el grado de gobernabilidad requerido.
 
El desafío a lograr una elevada gobernabilidad del Estado -frente a todas éstas circunstancias- representa lo que deberían intentar resolver -deliberada, conjunta y concertadamente- los dirigentes gubernamentales y no gubernamentales… laborales y empresariales… religiosos y políticos… y la sociedad civil organizada… etc., en forma asertiva, proactiva e ingeniosa, respetando democrática y fielmente el mandato de sus mandantes.
 
De allí que la búsqueda de gobernabilidad sea extensible a la gobernabilidad de todo el país, pues la gobernabilidad de él depende de la gobernabilidad de sus instituciones y compete no solo a todos sus habitantes, sino también interesa a los países vecinos y a todos aquellos con los que existen relaciones importantes. Desde un punto de vista sistémico compete a todo el mundo, más aún en un mundo globalizado e interconectado en que todo nos afecta a todos: sobre todo si el país representa una enorme fuente de energía -y por pérdida de gobernabilidad- se convierte en blanco -apetecido y ultra vulnerable- de terroristas y antiterroristas...

La gobernabilidad implica la capacidad de la comunidad para lograr un equilibrio relativamente estable entre los sistemas político, económico, social, cultural, etc., que permita conducir los asuntos públicos -con transparencia y calidad- en forma relativamente equitativa y armoniosa, eficaz y eficiente, en beneficio del bienestar de todos...
 
Esto es más fácil de decir que de lograr, pues implica equilibrar intereses encontrados.
 
Por un lado están los que siguen a los que defienden intereses económicos sectoriales, predominantemente de corto plazo, temen a los cambios radicales y prefieren el desarrollo con estabilidad garantizada como vía para atraer capitales -y a través del mercado- generar prosperidad para todos (tildados de “conservadores”, “neoliberales”, etc.).
 
Por otro lado están los que siguen a los que defienden la intervención estatal como vía para lograr progreso con justicia social -a través de cambios radicales- en un muy corto plazo y aunque ello conduzca a desequilibrios macroeconómicos mayores (autodenominados “progresistas”, “revolucionarios”, etc.).
 
De allí el amplio zigzagueo en la búsqueda de un equilibrio -no siempre concertado- entre libertad (¿y prosperidad?) e igualdad (¿y autoritarismo?) que -muchas veces- hace perder de vista la formulación explícita y el logro eficaz de objetivos estratégicos de largo plazo, en perjuicio de todos… y sin beneficio alguno para los más desposeídos…
 
¿Tiene alguien dudas acerca del grave riesgo de ingobernabilidad que corre cualquier comunidad en que los desfavorecidos y sus penurias aumentan -sin medida- frente a promesas incumplidas una y otra vez, independientemente de las múltiples y muy bien articuladas intenciones y explicaciones que se tengan y que -al fin de cuentas- solo revelan enormes incompetencias para gobernar y conciliar?
 
¿O es que acaso lo que justamente se busca -intencionadamente- es provocar una explosión social ingobernable?
 
¿No es más razonable suscribir un pacto ecuánime y concertado, pese a que haya quienes descalifiquen a priori todo pacto? ¿El problema es suscribir un pacto con cúpulas genuinamente representativas de sus bases o es con las cúpulas per se o con la supuesta ilegitimidad de esas cúpulas? ¿Serviría de algo un pacto con cúpulas -incluso representativas- que ignore y no satisfaga a una muchedumbre creciente de desposeídos justificadamente rabiosos… y quizás -parcialmente- armados?
 
Una vez superada la situación coyuntural, conducente inevitablemente a una concertación obligada y mediatizada por la situación, ¿quiénes se atreverán a plantear -con diáfana transparencia- la imposibilidad de satisfacer -a corto plazo- expectativas justas o exacerbadas por la pasión, pero probablemente desmesuradas frente a los escenarios que se vislumbren, dada la enorme y creciente brecha entre los recursos financieros necesarios y los disponibles?
 
Sean ellos quienes sean requerirán ser representativos, valientes y sinceros y poseer una gigantesca capacidad de negociación y mediación -y generar una gran confianza- para poder recuperar e incrementar efectivamente la gobernabilidad, lo que implica entender muy bien en que consiste ella y de que depende…   
 
DEFINICIONES INTERESANTES
 
Para The British Council, Chile, “El término gobernabilidad se refiere a las instituciones del estado, de la sociedad civil y del sector privado, y a las relaciones entre estos sectores.  
 
Aunque dichas relaciones varían según el país y la época, todos los países se enfrentan al siguiente desafío: cómo las instituciones pueden asegurar el bienestar de sus ciudadanos de manera más eficaz, y cómo los ciudadanos pueden contribuir a construir y a mantener instituciones que sean transparentes, eficientes y equitativas.”
 
Para Foro sobre Gobernabilidad y Conflictos:  “La gobernabilidad es un concepto político para plantear los modos de regulación del orden social.
 
El problema de un sistema social no es el conflicto sino la forma de arbitrarlo. El debate sobre gobernabilidad ha crecido de manera exponencial, de acuerdo con:

ü los objetivos proclamados por los gobiernos,
ü las líneas de acción de la cooperación internacional,
ü el concepto de regulación económica y social, y
ü la dimensión institucional y política del desarrollo.
 
Las diversas proposiciones en materia de gobernabilidad no son solamente un conjunto de recomendaciones sobre la manera más eficaz de administrar el Estado, sino que además son proposiciones específicas sobre la organización de las relaciones entre mercado y democracia.
 
Estas proposiciones inciden en la forma del estado y su misión, el dispositivo institucional y el marco normativo de un país, la flexibilidad del sistema político y las formas de participación y de manejo del conflicto.
 
Existen diversas corrientes de pensamiento en éste campo:
ü los pensadores liberales y la reformulación del modo de regulación de la posguerra,
ü el consenso de Washington acerca del ajuste,
ü el viraje neo-institucional, la fatiga del ajuste, las expectativas de democratización conectadas con la segunda generación de reformas llamadas institucionales, y
ü las tesis reguladoras de la relación entre democracia y mercado.
 
El conflicto tiene múltiples manifestaciones como contradicción de intereses tanto en el ámbito internacional como nacional, además de ser un poderoso revelador de las formas de gestión del orden social.
 
Durante la guerra fría la cuestión del conflicto social tuvo un status particular. Según su dimensión y naturaleza era pensado en términos de defensa, reforma o cambio del sistema social.
 
Desde que la democracia y el mercado se afirmaron como las referencias dominantes el conflicto cambió de status. Evidentemente no ha desaparecido y menos aún sus causas, pero ahora es pensado en términos de eficacia del sistema. Es en este marco que han aparecido las nociones acerca de la gestión y prevención del conflicto.
 
El análisis del conflicto es vital para la gobernabilidad en cualquiera de sus proposiciones y en cualquier tipo de sociedad.
 
Pero en aquellas sociedades donde el conflicto ha escapado a toda forma de regulación devastando las relaciones sociales, obliga además a pensar y descubrir estrategias de construcción de formas políticas e institucionales que lo integren y posibiliten la paz. 
 
En esta dirección los nuevos análisis del conflicto lo han situado como un parámetro importante de estabilidad o de cambio, de eficacia institucional y como condición de paz.
 
A esto se han asociado temáticas que analizan la manifestación del conflicto y sus actores, las formas de violencia, la respuesta institucional, el control de armas livianas y las políticas de seguridad ciudadana.”
 
Curzio, investigador de la UNAM -en un muy interesante artículo sobre gobernabilidad- plantea lo siguiente: “Podríamos tal vez hablar de un principio de gobernabilidad. La idea de principio flexibiliza el manejo al no establecer una caracterización rígida. El principio de gobernabilidad puede cumplir una función útil en términos comparativos, similar a la función recíprocamente excluyente que tienen las díadas desarrollo/subdesarrollo defendida por Aron y la recientemente comentada por Bobbio de izquierda/derecha.
 
La pareja gobernabilidad/ingobernabilidad es recíprocamente excluyente, es decir, hay capacidad de conducción armónica o no la hay, aunque no se sepa con precisión cuál es el umbral que separa a ambas situaciones. Por otra parte, a la idea de principio se debe agregar que la gobernabilidad y la ingobernabilidad son procesos sistémicos similares a los de la termodinámica. El orden y el caos, por ejemplo, son parte de una misma realidad compleja. No existe el orden estático ni el desorden total. De manera análoga, no es posible concebir una comunidad política en la que exista la gobernabilidad perfecta y permanente. El reino de la entropía existe como una especulación de los físicos de manera similar al modo en que la ingobernabilidad es entendida por los politólogos como la descomposición completa o la inoperancia total del orden sistémico.
 
Creo que si analizamos el término como un principio también lograremos entender que no sólo puede, sino que está en su naturaleza, usarse como arma argumentativa para frenar o para avanzar en las transformaciones políticas.
 
Las querellas entre el antiguo régimen y la modernidad, al igual que las independencias en Latinoamérica, se articularon en torno al concepto tradicional de la legitimidad o la obediencia debida, y se usaba en ambos sentidos”.
 
Para mi es pues muy importante tener presente lo recién expuesto, junto con aceptar que es imposible e innecesario evaluar el grado de gobernabilidad con neutralidad y objetividad.
 
Por una parte tenemos que el observador mismo altera el sistema observado, más aún si hace pública la descripción “objetiva” de lo observado y su análisis “imparcial” de lo observado. Por otra parte tenemos que un observador cualquiera difícilmente se dará cuenta que su explicación le pertenece a él y no al complejo fenómeno social representado por la gobernabilidad. Puedo ver con mis propios ojos que el sol se desplaza -todos los días- del levante al poniente, y concluir “válidamente” que lo que se mueve es el sol y no la tierra…, pues mis propios ojos me muestran la “verdad” de lo observado, sin darme cuenta de la inválida reconstrucción de los hechos “objetivamente” observados y descritos. Del mismo modo pretender evaluar y “describir neutral y objetivamente” la posición de oposición y gobierno es simplemente una ilusión…    
 
UN INTERESANTE MODELO
 
Curzio propone -complementariamente- un modelo, para estudiar segmentadamente los problemas de gobernabilidad en un país y distribuir -y por consiguiente analizar- los 5 factores que -según él- permiten estabilizar la situación de un país en un contexto histórico determinado -y por contraste- detectar las vulnerabilidades que lo amenazan:
 
1. percepción popular de la legitimidad política de los poderes públicos,
 
2. competencia gubernamental demostrada en negociar y alcanzar acuerdos básicos y oportunos con los principales grupos de presión,
 
3. eficacia gubernamental para integrar a todos los contendientes al juego político, es decir, para desarrollar y garantizar la participación de todos los actores relevantes en el esfuerzo estratégico de formular, compartir y llevar adelante un proyecto nacional,
 
4. eficiencia gubernamental para atender, ordenar, canalizar, etc., demandas y reclamos de diferentes sectores de la sociedad con ecuanimidad, sin debilitar el interés público por presiones de grupos de poder o corrupción gubernamental, y
 
5. viabilidad internacional del proyecto gubernamental -a lanzar o- en curso.
Desde mi punto de vista parece útil sugerir que se consideren otros 2 factores relevantes:
 
6. competencia demostrada en descentralizar y desburocratizar el Estado, especialmente en cuanto al manejo de regiones y localidades se refiere, y
7. competencia demostrada en el manejo de la economía y las finanzas públicas, con énfasis en el incremento de inversiones productivas generadoras de empleo, y manejo coherente y exitoso de las políticas monetaria, fiscal y social, etc.
 
No defiendo ni ataco éste modelo: bien podría haber aplicado o inventado otro. También podría haber hecho un análisis comparativo de ventajas y desventajas de varios modelos entre sí, y seleccionado “objetivamente” el modelo más adecuado… obviamente más adecuado a mi manera de ver y evaluar el mundo… de acuerdo con mis criterios… con mi manera de ver el mundo… con mis paradigmas… con mis intereses: en la práctica habrán tantos mejores modelos como observadores haya… la invitación a actuar con objetividad es solo una razón para obligar a otros a encontrarnos la razón (Maturana).  
 
Como no podemos escapar a esta circunstancia -dado que actuamos de acuerdo con lo que percibimos con nuestros sentidos como si fuese una realidad objetiva- es útil darnos cuenta que esa “realidad” es solo una “representación” lingüística de ella: lo único que hace a un observador mejor que otro, es el éxito comparativo que alcanza -al actuar en consecuencia con lo observado, con lo distinguido- en cuanto a lograr o no lograr lo que quiere… circunstancial o persistentemente… individual o colectivamente…
 
¡De allí que no pueda defender lo “objetivo y neutral” de mi evaluación de la gobernabilidad!  
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APLICACIÓN DEL MODELO
 
Teniendo presente lo recién expuesto sobre “objetividad y neutralidad”, se muestra a continuación una aplicación muy preliminar del modelo de 5 + 2 factores, a través de una evaluación muy preliminar de los factores determinantes de la gobernabilidad en Venezuela -efectuada mucho antes de los acontecimientos del 11 al 14 de Abril de 2002- comentando algunas acciones -tal vez ilusas- para intentar incrementarla, estimando críticamente las posibilidades de efectuarlas y tener éxito, que supuestamente hubo:
 
1. La legitimidad e independencia de los poderes públicos y los personeros a cargo de ellos está fuertemente cuestionada -aunque no en cuanto al origen eleccionario del Presidente- por una oposición cada vez más numerosa, organizada y belicosa.
 
El sector oficialista niega esta circunstancia con aún mayor belicosidad: culpa a la oposición de una conspiración mediática para derrocar al gobierno legítimo, responde con la formación de los círculos bolivarianos y amenaza con el respaldo irrestricto de la Fuerza Armada Nacional.
 
Desde el punto de vista de la oposición -los principales personeros del actual gobierno son borregos sectarios e ineptos que, por su origen y conducta, no garantizan la nítida separación de poderes que la constitución establece.
Plantea que cambiarlos -abruptamente- por ciudadanos independientes y competentes con experiencia y credenciales adecuadas, de reconocida probidad: y no tan solo permitirles -sino también exigirles- independencia de criterio y dedicación extrema.
 
Para el gobierno y sus seguidores, su mandato ha sido legítimamente adquirido, su popularidad se mantiene y sus funcionarios son los mejores que el país ha tenido; beligerantemente ha hecho recaer los últimos nombramientos justamente en las personas más cuestionadas por la oposición empresarial y laboral… encargadas de negociar con ella.
    
Es difícil suponer que el ejecutivo y sus seguidores acepten cambiar el tren ejecutivo y que -frente a las circunstancias- sobren candidatos aceptables, por oposición y gobierno, que acepten ser nombrados. La más grave dificultad con la que se tropezarían los nuevos personeros -y que puede llevar a muchos candidatos a no aceptar designación alguna o renunciar a la primera de cambio- sería el manejo probablemente impopular de la delicada situación económica y financiera con que tendrían que lidiar (y que todos haríamos bien en entender que seguiría siendo la misma en caso de una transición abrupta, por renuncia voluntaria o inducida del ejecutivo: caso argentino).
 
¿Qué explicación aceptable se podría dar, para no extender las facilidades recientemente dadas a los militares, a todos los demás trabajadores? Si se aceptase extenderlas a todos ¿de dónde saldrían los enormes recursos financieros necesarios?, En ese caso ¿en cuánto aumentarían devaluación e inflación? A la inversa ¿que sucedería si el ejecutivo desconociese -o no pudiese cumplir- con lo ya anunciado a los militares?, ¿o si los militares -de propia iniciativa- rechazasen lo ya concedido?  
 
Además, ¿Qué hacer con los contratos colectivos pendientes frente a la conflictividad laboral y al enorme déficit fiscal?, ¿Cómo satisfacer necesidades sociales acumuladas y crecientes -insoslayables- sin presupuesto suficiente?, ¿Cómo frenar con fuerza el creciente malestar de la población frente a la inacción contra corruptos poderosos…?  
 
Es difícil suponer que el Presidente llamé -de propia iniciativa- a un referéndum revocatorio que permita sobrellevar la situación: aunque tal vez es la mejor salida democrática, para medir fuerzas, frente al peligro creciente de una conflagración mayor. Otra salida -previa, alternativa o complementaria- es la renovación legítima de todos los demás poderes, partiendo por el electoral.
 
2. Para la oposición la falta de competencia gubernamental para negociar es más que evidente, por la posición obstinada que ha tenido el ejecutivo en cuanto a no dialogar ni conciliar ni intentar establecer acuerdos con los grupos de presión que están en desacuerdo con él, por no reconocer que estos grupos ya han demostrado -reiteradamente- tener un fuerte y creciente apoyo de sus representados, por designar personeros ineptos y antagónicos en cargos relacionados con ellos (lo que consideran que es una burla), por arremeter desconsideradamente contra los medios y por no dar manifestación efectiva alguna de rectificación., abandonando la solución del avestruz.

Para el sector oficialista: la oposición dice que quiere negociar, pero en el fondo no lo quiere, pues lo que pretende es ofender, denigrar y conspirar, para derrocar al gobierno sólo con apoyo mediático y extranjero.  
 
Para mi siempre se pueden alcanzar buenos acuerdos -por difícil que parezca- si existe voluntad política y credibilidad mutua; aunque no es esa la situación, tanto el ejecutivo como los grupos de presión deberían -deponiendo la arrogancia y recuperando la cortesía- intercambiar dinámicamente propuestas alternativas de acuerdo, aceptables por las partes… recurriendo al apoyo de especialistas en negociación y mediación.
 
Es difícil suponer que el ejecutivo y sus seguidores -que son indudablemente los que deben dar sinceramente los primeros pasos- acepten ésta idea, aún cuando es posible que -en las actuales circunstancias- surgiesen buenas ideas por parte y parte.

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Ing. Víctor Dezerega Cáceres

FADA, Business Coach, MBA IESA, Profesor de Liderazgo Estratégico