LA EVASIÓN FISCAL: ORIGEN Y MEDIDAS DE ACCIÓN PARA COMBATIRLAS

Autor: Jorge Las Heras

Comercio internacional

05-2001

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Es decir que lo que se debe hacer es aumentar el peligro de ser detectado por aquellos que tienen esta inconducta, en tal sentido compartimos el pensamiento de que, "... debe por lo tanto desterrarse la falta de presencia del Organismo Recaudador, incrementando así el riesgo del evasor de ser detectado. Este accionar tiene efecto sobre el resto de los contribuyentes..."
El Organismo debe marcar una adecuada presencia en el medio a través de una utilización correcta de la información que posee, exteriorizar en la sociedad la imagen de que el riesgo de ser detectado es muy elevado, y de que el costo de no cumplir correctamente sus obligaciones fiscales por parte del contribuyente podrá ser excesivamente oneroso.
Evasión vs. Elusión:
La elusión es el cambio en el comportamiento con el objetivo de reducir la obligación impositiva. En cambio la evasión impositiva es el no pago de determinados tributos que la ley impone.
Se busca que el sistema impositivo no altere el conjunto de decisiones que tiene el individuo antes de ser introducido el impuesto. Es por ello que, si el contribuyente elude impuestos significará que su comportamiento se vio afectado mas allá del efecto ingreso negativo.
Por otra parte, el tratar de minimizar la evasión impositiva es una forma de no alterar la justicia distributiva. Esto es cuando hay contribuyentes con iguales obligaciones tributaras; habrá quienes aprovechándose del carácter no general del monitoreo fiscal decidan no pagar y seguir usufructuando de los bienes públicos.
3. Análisis de la Evasión
La economía de la evasión impositiva puede ser vista desde diferentes perspectivas: como un problema de finanzas públicas, enforcement legal, diseño de organizaciones, ofertas de trabajo, ética o una combinación de todas.
La evasión de impuestos tratada desde el ángulo de las finanzas públicas puede mostrar los efectos que produce en las nociones de equidad, eficiencia e incidencia. Es decir, la economía informal puede producir consecuencias tales como que agentes que antes de la introducción de un impuesto tenían una condición equivalente en términos de utilidad, luego dejen de tenerla porque algunos decidieran no pagar sus obligaciones tributarias. Por otro lado, existirá la posibilidad que la evasión altere los efectos distorsivos de los impuestos. Es decir, dada una recaudación exigida, la evasión significará que serán necesarios impuestos mayores y más distorsivos sobre la riqueza reportada, mientras que la no declarada se escapará de la carga imponible y sus costos de eficiencia.
En cuanto al enforcement impositivo es importante decir que la combinación de penas y probabilidades de detección son centrales para la decisión económica individual de la evasión. Es decir, los agentes evaluarán al aparato legal para hacer su declaración impositiva.
Desde el punto de vista del comportamiento del mercado de trabajo, la evasión alterará aún más las decisiones de elección ocupacional, inversiones en capital humano, y oferta de trabajo.
Decisión Individual de Evasión Impositiva:
Para poder analizar el comportamiento individual hay que ver la decisión contributiva como un juego de maximización de la utilidad esperada. Cada agente debe presentar una declaración impositiva, para saber cuánto deberá pagar en concepto de impuestos. El individuo sopesando beneficios y costos, decidirá cuánto de su verdadero patrimonio declarar.
La decisión individual de evadir impuestos dependerá en forma casi excluyente de las probabilidades de ser detectado y de las penalidades que enfrenta. Entonces, el organismo recaudador deberá destinar para que al individuo le resulte más caro evadir, dado un presupuesto público limitado.
Evasión Impositiva y Corrupción:
Cuando un inspector encuentra a una empresa que evadió el pago de sus impuestos debería aplicarle una multa y exigirle el pago de los impuestos evadidos.
El evasor tiene incentivos a eludir y llegar a un acuerdo en el cual la empresa le paga una suma al inspector a cambio de no ser denunciado.
En este campo se han realizado una serie de trabajos. El primero se aproxima al problema de la corrupción desde un enfoque de principal-agente donde la autoridad tributaria es el principal y sus inspectores los agentes. El objetivo de su trabajo es proponer un sistema que produce un aumento en la recaudación de impuestos sin mayores gastos. Concentrándose en los incentivos del inspector, diseña el sistema de salario más conveniente.
Otro modelo, es el de Vasin, este asume que cuando el inspector descubre al evasor puede negociar el valor del soborno. Con el objetivo de prevenir, la autoridad realiza los reportes que hacen los inspectores y deciden una frecuencia de auditoria de los informes hechos por los inspectores. Además obtiene una expresión óptima para el salario como función de las tasas de impuesto y multa.
Otro modelo es para evaluar distintos esquemas de salarios para los inspectores en presencia de corrupción. Cuando se comparan los niveles de recaudación, en cada uno de los regimenes y se hace estática comparativa. En particular esto ocurre en países con bajos niveles de recaudación y altos niveles de corrupción.
Otro de los modelos se concentra en la colusión que se produce entre un supervisor y un agente. Muestran que el principal pueden eliminarla introduciendo un segundo supervisor. De esta forma los inspectores controlan al agente y se controlan mutuamente. Esto reduce los casos de colusión entre el supervisor y el agente aunque resulte más costoso.
La colusión se produce por que ambas partes se pueden beneficiar mutuamente llegando a un acuerdo. Los trabajos realizados reducen los incentivos del inspector o bien premiando su comportamiento a través de salarios variables.
En tal sentido la propuesta seria otorgarle un poco más de poder al empresario. Esto se puede llevar a cabo si a través de una resolución se autoriza a las empresas a utilizar cámaras ocultas para probar que los inspectores les pidieron un arreglo y si lo probaran su multa seria reducida.
En cuanto a la viabilidad del sistema cuenta con precedentes en los cuales la cámara oculta fue utilizada como prueba en casos de corrupción.
De esta forma, el inspector no sabe si realmente la empresa quiere llegar a un acuerdo o quiere probar que la AFIP tiene un inspector corrupto. Esta amenaza juega un papel importante en los incentivos de los agentes ya que ahora para el inspector será menos tentador proponer un arreglo pues puede ser descubierto y perdería su empleo y mientras que si denunciara a la empresa tendría el premio del salario variable.
Dicho mecanismo tendría la particularidad de no incurrir en mayores costos y si bien no afecta los casos en donde no había corrupción logra reducir los casos en donde la corrupción hubiera tenido lugar.
Organización del trabajo
El trabajo se organiza de la siguiente manera. La segunda sección se concentra en la colusión que se produce. La tercera sección intenta mostrar como este nuevo equilibrio impacta en la decisión de evasión y muestra que una menor cantidad de individuos evaden. Finalmente en la cuarta sección se presentan las conclusiones, recomendaciones y extensiones.
4. Herramientas para combatir la evasión
En ese sentido consideramos adecuado indicar, las que a nuestro juicio serían algunas de las herramientas a utilizar para subsanar esas falencias que afectan en forma directa el nivel de recaudación.
a) Conciencia Tributaria
En este aspecto, mencionamos que el Estado debería incrementar su rol de educador en el tema tributos, se deberían profundizar las medidas tendientes a informar a la ciudadanía sobre los efectos positivos del pago de los tributos y la nocividad que produce la omisión del ingreso de los mismos.
La enseñanza del cumplimiento fiscal debe ser inculcado a los ciudadanos desde temprana edad, se debe comenzar en la etapa de la educación primaria a los fines de arraigar estos conceptos desde la niñez.
En este sentido mencionamos que la creación de una conciencia tributaria no tiene una atención adecuada, sobre todo en los países en vías de desarrollo, entre los que nos encontramos.
El desconocimiento de las funciones vitales que cumple el Estado para con la sociedad, como la educación, justicia, salud y seguridad, hacen que exista por parte de los habitantes una especie de apatía sobre la política tributaria y con ello un desinterés social general.
La tarea a desarrollar en este ámbito es inmensa, con un gran abanico de posibilidades, queda en manos del gobierno analizar los costos que pudieran derivar de su inserción en los planes de educación cívica de las futuras generaciones
Para ello es necesario confrontar esta erogación no solo con los costos sociales del incumplimiento y presión social que ejercen en la sociedad los evasores y elusores, sino también con respecto hacia el contrato social llevado a cabo por el pueblo y el Estado, a fin de que administre los fondos
Como una de las vías para poner en marcha este proceso de culturización tributaria, es imprescindible utilizar todas las herramientas al alcance del Estado, a modo de ejemplo podemos citar:
a) Publicidad Masiva: En este sentido la Administración Federal de Ingresos Públicos ha realizado cortos publicitarios en los medios televisivos, los que dan ejemplos sobre actos de evasión consumada
A nuestro modo de ver, los mismos no tuvieron el efecto adecuado, fundamentalmente por la forma en que fueron expuestos los casos bajo análisis, en este sentido consideramos que ellos deberían estar orientados a explicar cuales son las consecuencias directas de esa omisión, ilustrando que si el Estado no cuenta con recursos no puede cumplir sus funciones básicas, que esta situación repercute en forma directa en los ciudadanos que realmente necesitan de estos servicios
b) Participación de los Consejos Profesionales: Contar con la colaboración de los Consejos Profesionales tiene un doble efecto, por un lado se logra la participación directa de la matrícula, y por otro el efecto multiplicador con que cuentan estos entes, no solo por contar con personas con un nivel de conocimiento superior a la media de la sociedad, sino también por la inserción de ellos en la población.
c) Difusión tributaria: Se debería incrementar la difusión inductiva realizada por el propio Organismo, llevada ésta a despertar o estimular la conciencia social, poniendo de relieve los beneficios de la menor onerosidad que produce el cumplimiento en término.
d) Inclusión en planes de estudios integrales: Si bien la inclusión de esta temática en los planes de estudios supera las facultades de la AFIP, sería de interés que las propias autoridades educativas en acuerdo con las propias del Ministerio de Economía, realicen en forma conjunta un plan destinado a este fin.
2) Sistema tributario poco transparente
Decimos que se atenta contra un sistema transparente cuando no existe una combinación adecuada de gravámenes tales como los que se aplican a las rentas , patrimonios, consumo y aquellos impuestos que son creados para un fin específico como el Fondo destinado a la financiación del sistema educativo.
Se propone en otro orden de cosas que el sistema a aplicar en el país , revea e incorpore medidas tendientes a eliminar las causas no deseadas de operaciones realizadas bajo condiciones que afectan al mercado económico , como ser medidas antidumping, transfer princing, teatry shopping, paraísos fiscales, subcapitalización, etc.
Por ello la Administración Fiscal en el mejoramiento de su sistema tributario debe propender a :
1) Respetar los principios de equidad, tanto vertical como horizontal
2) Que las leyes tributarias respeten los principios de proporcionalidad, igualdad, transparencia, no confiscatoriedad, etc.
3) Observar principios constitucionales que en definitiva apuntalan un sistema respetuoso de los derechos y garantías
individuales insertas en la carta magna
4) Respetar el principio de economicidad de los impuestos.
3) Administración Tributaria poco flexible
Esta situación de exigencia de versatilidad del sistema tributario como consecuencia de la necesidad de ensamblar ambos objetivos, torna imprescindible una coordinación permanente entre los administradores tributarios y los que deciden la política fiscal.
Entre los objetivos de máxima que requiere una administración flexible, es que actúe en pos de la simplificación de las normas tributarias y sus propios procedimientos de trabajo, situación ésta necesaria a los fines de facilitar las tareas del contribuyente y de la propia administración.
Al respecto mencionamos lo expresado por el Administrador Federal de Ingresos Públicos en el sentido de atenuar el dictado de resoluciones generales, en este sentido mencionó que en los últimos tres años el organismo lanzó " … 477 resoluciones , cuando por ejemplo Chile tiene 15 por año", destacó además " …que el sistema impositivo argentino tiene 165 leyes, 380 decretos y 631 resoluciones".
Otro aspecto que nos parece adecuado mencionar y que incide negativamente es la falta de cooperación de los organismos oficiales provinciales para proporcionar datos requeridos por la administración tributaria nacional, situación ésta que deberá ser modificada en el corto plazo fundamentalmente por la necesidad de incrementar los controles en forma cruzada con las Jurisdicciones Provinciales y Municipales.
Esta situación deberá regularizarse en lo inmediato contando para ello con el apoyo gubernamental de las provincias, sobre todo si consideramos que si bien los impuestos son recaudados a nivel nacional, luego, por la aplicación del Régimen de Coparticipación Federal, vuelve a las jurisdicciones provinciales las que en definitiva se benefician con la mejor recaudación.
4) Bajo riesgo de ser detectado
Este factor del bajo riesgo de ser detectado lo queremos relacionar en forma directa con la falta de control efectivo de la administración, si existiera un control permanente en todas las etapas del proceso hasta la recaudación del tributo, este riesgo se vería incrementado en un gran nivel.
El contribuyente debe tener bien en claro que está enfrentando un alto riesgo en este sentido, y que de materializarse esa situación, deberá realizar el ingreso en forma forzada y que la sanción por incumplimiento le traerá aparejada una carga mas pesada, la que no solo podría ser de carácter pecuniario , sino también de tipo penal.
Por otra parte en el caso de ser detectado, el riesgo sancionatorio debe ser adecuado y razonable, es decir que contemple sanciones lo suficientemente severas, como para que de la evaluación que haga el contribuyente de esa conducta omisiva, llegue al convencimiento de cumplir adecuadamente con sus obligaciones.
Debe ser razonable, de tal forma que no sea exagerada en cuanto a su severidad, a los fines de que puedan ser aplicadas sin excepción, esto lo mencionamos porque si una sanción es muy severa en relación a la inobservancia de una norma, termina por no aplicarse
Ante la gran cantidad de contribuyentes existentes que no es posible verificar en su totalidad, se debe buscar la manera de que a través de las herramientas disponibles en la administración, se incremente en los contribuyentes la sensación de que serán verificados
A los fines de una apreciación sobre algunas etapas del proceso de fiscalización, mencionamos que el mismo estaría conformado por:
1) Política de fiscalización
2) Padrón actualizado de transacciones económicas
3) Selección de contribuyentes
4) Operación
5) Control de gestión
En el caso de la política fiscal a los fines de lograr elevar el riesgo de ser detectado por parte de los contribuyentes evasores, lo que se debe buscar a través de un adecuado diseño, es lograr lo siguiente
a) Alcanzar el mayor número de contribuyentes respecto del total del universo, optimizando los recursos a fin de incrementar el nivel de cumplimiento voluntario.
b) Operar a través de intervenciones rápidas, mediante técnicas modernas de auditoría fiscal, contando con información veraz sobre el contribuyente que permita actuar con certeza.
c) Accionar en sectores, actividades o localidades geográficas que resulten neurálgicas y ofrezcan una amplia repercusión en la masa de contribuyentes.
d) Auditar con mayor profundidad casos concretos en los que se hayan detectado a "priori" maniobras de evasión fiscal.
e) Auditar en forma integral los casos en que se detecten maniobras de fraude tributario.
Medidas tendientes a combatir la evasión y mejorar la recaudación:
Entre las medidas ejecutadas por la Administración Federal de Ingresos Públicos en los últimos años debemos destacar las siguientes:
Implementación del Régimen Simplificado para pequeños contribuyentes- Monotributo-
Incorporación de la identificación tributaria otorgada por la AFIP para las transacciones de bienes registrables (inmuebles, automóviles, etc)
Obligación de pago mediante cheque en las compras superiores a $ 10.000 como condición para poder computar el impuesto pagado como crédito fiscal en el IVA y computar dicha erogación como gasto en el Impuesto a las Ganancias.
Modificación de las normas de domicilio fiscal, a fin de evitar maniobras que impidan la localización del contribuyente.
Utilización de un sistema para la autorización de impresión de facturas para los responsables inscriptos en el IVA, con el fin de obstaculizar la utilización de facturas apócrifas.
Utilización obligatoria de controladores fiscales como máquinas impresoras de tiques y tiques facturas, en aquellas actividades que tienen transacciones con consumidores finales. La información de dichas máquinas resulta inviolable por parte del contribuyente.
Implementación de regímenes de retención de hasta el 100% del impuesto al valor agregado cuando el sujeto pasible de retención demuestre incumplimientos tributarios.
Creación de un mecanismo para detectar subfacturaciones en las importaciones, el cual se inicia con la existencia de precios ostensiblemente bajos en las importaciones , generando fiscalizaciones conjuntas de la Dirección General Impositiva (DGI) y la Dirección General de Aduana (DGA), exigiendo la constitución de garantías en aquellas mercaderías que se presumen subfacturadas. Este mecanismo se denomina " Canal Morado".
En lo referente a medidas actuales y de inmediata aplicación, podemos destacar las que mencionaran las autoridades de la Administración Federal de Ingresos Públicos, entre las que podemos citar a:
Actuación bajo el ámbito de la Jefatura de Gabiente: De esta manera se garantiza que cada Ministerio deberá presentar en tiempo y forma los datos que posea en sus registros respectivos ala Jefatura de Gabinete, para que la AFIP proceda al cruce de los mismos.
Home Banking : Se implementará un sistema informático mediante el cual los contribuyentes comenzarán a pagar sus impuestos vía internet. (Banelco, Link, etc).
Grandes Contribuyentes: Descentralización en la administración de los 200.000 principales contribuyentes del país. Actualmente estos se encuentran en el Sistema Dos mil y son fiscalizados desde la Sede de la AFIP. Se busca así que las dependencias del interior se hagan cargo de los mismos efectuando los cruces de información con organismos locales.
Cruces de datos de contribuyentes dentro de la DGI: Se realizarán cruces inteligentes de información de datos internos y externos (bienes personales, altas rentas, CITI bancario, transacciones con Banelco, tarjetas de créditos, etc.)
Sistema de alta temprana de empleados: Implementación y control de la aplicación inmediata de este nuevo sistema que obliga a los empleadores a informar a la AFIP los datos del empleado antes de que comience su relación laboral .Los empleadores deben solicitar antes de la dicha relación la CAT- Clave de Alta Temprana a través de internet o en las dependencias DGI.
Utilización de Bases de datos para Fiscalización: En las Jurisdicciones de la AFIP-DGI se han implementado las bases regionales denominadas BAFIS, que nos permite conocer la gran masa de contribuyentes de la misma en tiempo real. A través de la utilización de sus herramientas de trabajo, permite realizar una correcta selección de contribuyentes a verificar, de esa manera, con una adecuada información, la forma de los procedimientos se modifica en pos de una adecuada inspección…
En la actualidad, al visitar al contribuyente, se le exterioriza la gran cantidad de información que sobre él se posee, provengan éstas de fuente interna como externas, lo que permite que el fiscalizador conozca de antemano la realidad de su futuro verificado, de esta forma la relación fisco-contribuyente es mas transparente, en términos de fiscalización, ello contribuye en forma potencial el desarrollo de este proceso.
Es adecuado aclarar en este punto, que con el uso de la herramienta citada, se ha realizado una carterización del universo de los contribuyentes que pertenecen a cada Regional Impositiva, de esta manera se logra una profesionalización de los verificadores, y lo que es más importante, se logra incrementar el riesgo de ser verificado de cada uno de los contribuyentes.
A través de ese procedimiento se ha implementado el Sistema de Control Fiscal Permanente, que como su nombre lo indica permite que a través del conocimiento cierto del nivel de ingresos y patrimonial de cada contribuyente, realizar un seguimiento permanente de los integrantes del segmento carterizado, logrando incrementar el riesgo de ser detectado por parte de aquel que realiza maniobras tendientes a evadir sus obligaciones tributarias.

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Jorge Las Heras

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