DESCENTRALIZACIÓN Y DESARROLLO REGIONAL

Autor: Alí K. Galíndez Figueroa

Comercio internacional

07-2005

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En el caso peruano el financiamiento local sigue estando caracterizado, en general, por una escasa autonomía fiscal en la determinación de sus principales impuestos locales, una alta participación de las transferencias intergubernamentales, un uso reducido de los cargos a usuarios y contribuciones especiales, un bajo acceso y utilización del endeudamiento y una generalizada carencia de mecanismos de coordinación con los otros niveles de gobierno. Lo anterior nos ofrece como resultado una permanente brecha financiera a nivel local, que dificulta la gestión y en general una efectiva consolidación y sostenibilidad de los procesos descentralizadores en la región. Para ilustrar lo mencionado se presenta la siguiente tabla
Recurso
 
España
 
Alemania
 
EE.UU
 
Perú
 
Chile
 
Colombia
 
Bolivia
 
Brasil
 
Transferencias
38.9
26
40
58.1
42.7
47.8
54.7
62.7
Impuestos
33.9
34
37
13
32.9
38.8
22.8
22.3
Cargos y contribuciones
27.2
40
23
13.3
12.4
10.4
4.6
15
Otros recursos
n/d
n/d
n/d
15.6
12
3
17.9
 
n/d
Fuente: Aghón y Cortés (1999)
n/d: datos no disponibles

En el gráfico mostrado se puede apreciar la gran diferencia existente en la estructura de los recursos obtenidos por los gobiernos subnacionales locales, es decir, las municipalidades, de algunos países latinoamericanos, respecto a países industrializados como lo son: Alemania, EE.UU, España, etc. Se evidencia que el Perú así como gran parte de países latinoamericanos el mayor porcentaje de ingresos municipales, se atribuye a fuentes externas, incluyendo las trasferencias intra gubernamentales, y en una proporción mínima son recursos propios, válgase decir impuestos o cargos y contribuciones, situación que refleja la fragilidad de las finazas locales y alta dependencia de fuentes externas.
“El fortalecimiento de los ingresos propios a nivel local requiere del incentivo hacia una mayor creatividad financiera, que promueva la canalización de nuevos ingresos, incluyendo la misma movilización de capitales privados a la financiación de la infraestructura municipal (contratos de concesión, etc.), que en su conjunto permita incrementar la ponderación de los recursos propios en relación al total de ingresos locales” (Aghón y Cortés, 1999). Lo dicho por Ahgón y Cortés en 1999, representa la idea innovadora (para ese entonces) de la alianza estratégica que debiera darse entre el sector privado y la gestión pública, para ese entonces (1999) ya en Chile se apreciaban algunos ejemplos de ésta alianza, específicamente en la ciudad de Santiago y algunas ciudades intermedias de Chile donde se venían promoviendo concesiones en proyectos de mejoramiento de vías, conservación de parques y playas, entre otros servicios.
 
“Las transferencias intergubernamentales, si bien son justificables como un mecanismo para asegurar una adecuada equidad fiscal entre las distintas municipalidades que tienen la base tributaria desigualmente distribuida, han tendido a ser la principal base de financiación de los procesos de descentralización” (Cabrera, 2001), como se ha indicado anteriormente, los ingresos por esta fuente (transferencias) en muchos países, incluyendo al Perú, constituyen el principal aporte de recursos a las municipalidades, como bien dice Cabrera, estas transferencias, son justificables en la medida en que hacen más justa la distribución de ingresos entre municipalidades, pero a la vez, contradicen el principio de autonomía de un proceso descentralizador, disminuyendo la proporción de ingresos propios en el asignamiento de recursos de los gobiernos locales. “El hacer que esta fuente (las trasferencias intra gubernamentales) tienda a ser la base principal del financiamiento de la descentralización, como ha sido la práctica reciente de buena parte de los países, necesariamente desincentiva el esfuerzo fiscal local y restringe la misma autonomía fiscal” (Aghón y Cortés, 1999).
Entre los mecanismos financieros que permiten a los gobiernos subnacionales obtener nuevos recursos para la financiación de proyectos en pro del desarrollo regional, y que obviamente suscita grandes inquietudes y polémica para el nivel central por sus posibles efectos sobre la estabilidad macroeconómica, está el acceso al endeudamiento. El acceso a endeudamiento es tema de intensos debates acerca de su normatividad, sus efectos negativos para la política macroeconómica así como su necesidad para financiar el desarrollo regional. Entre los principales argumentos de este debate se ha planteado que: “Un problema con las políticas macroeconómicas subnacionales está en su limitado poder de endeudamiento y el hecho de que no tienen la atribución de acuñar dinero. Aunque los gobiernos subnacionales tuvieran la capacidad e incentivo para esforzarse por la estabilización, tendrían dificultad para lograr el financiamiento deficitario que se requiere en muchos casos para implantar las políticas expansionistas, a menos que su endeudamiento cuente con el aval del gobierno central. Cuando los gobiernos centrales sí apoyan los créditos subnacionales, el resultado comúnmente es un comportamiento irresponsable que perjudica la estabilidad macroeconómica de la Nación”, (E. McLure, mencionado por Cabrera, 2001), es decir que, como dice McLure, uno de los principales problemas de los gobiernos subnacionales es su limitado poder de endeudamiento, pero la solución no sería ampliar ese poder, ya que al hacerlo (dando aval a los créditos), -según McLure- éste sería utilizado irresponsablemente y perjudicaría a la nación. Se reconoce por lo tanto que, la falta de acceso a endeudamiento constituye un problema básico para el financiamiento subnacional, pero también se señala que una política de endeudamiento mal llevada podría ocasionar desequilibrios fiscales a nivel nacional, por lo que toma importancia el tema de la institucionalidad y capacidad de gestión de los gobiernos subnacionales. “El sistema de financiamiento municipal requiere de una mínima coordinación institucional y del apoyo técnico para la consecución de una efectiva planificación y financiamiento de las responsabilidades del nivel local, como de las que viene adelantando con la concurrencia de otros niveles de gobierno. En este sentido, debe haber un mejoramiento de la capacidad administrativa y técnica de las municipalidades; para ello, se requiere adelantar acciones en el campo territorial como es, entre otras, la puesta en marcha de agresivos programas de coparticipación del recurso humano y de mejoramiento de la capacidad gerencial de las autoridades locales. Esto implica contar con adecuados sistemas de seguimiento y evaluación del proceso y promover una más transparente y efectiva rendición de cuentas y control ciudadano en el proceso presupuestario y de planificación” (Aghón y Cortés).
Análisis y Comentarios
La descentralización se presenta como la principal estrategia para lograr el desarrollo regional en nuestro país. Se han implementado las mas diversas propuestas para la descentralización a través de la regionalización, lamentablemente sin mucho éxito. El fracaso de los intentos regionalizadores que se han llevado a cabo en el Perú es atribuible a la falta de consideración de aspectos socio – culturales en las delimitaciones territoriales de las regiones, la concepción de región deberá considerar aspectos no solamente geográficos sino sobretodo sociológicos, culturales y económicos. La propuesta del gobierno sobre el tema de la regionalización de crear las regiones a partir de las estructuras departamentales es tambien motivo de discusión, por un lado se puede decir que es el camino más fácil y no habría ningún problema dándole a cada departamento las acciones y funciones de región, pero también es correcto decir que el propósito de la descentralización es que se formen sociedades regionales fuertes, lo que presupone la existencia de mercados más amplios, lo cual contradice la propuesta inicial.
En el gobierno de Fujimori , se llevó a cabo un proceso de descentralización que muchos llamaron la “re-centralización del país”, ya que, si bien es cierto se crearon las CTAR dotándolas de presupuesto para la ejecución de proyectos regionales y locales, no paso de ser una descentralización meramente operativa, pues aquellas instituciones dependían directamente del ejecutivo. Al mismo tiempo que se les recortaban las competencias a las municipalidades, y reducían la participación de la sociedad civil.
En tal sentido el nuevo proceso de descentralización, deberá tener como objetivo intermedio devolver y expandir gradualmente las competencias de los gobiernos locales y regionales (cuando éstos se constituyan). Este traspaso de competencias de una manera responsable y eficiente, será el determinante del éxito del proceso de descentralización.
La descentralización en el Perú debe darse en los tres ámbitos aquí tratados, el ámbito político, en el ámbito administrativo y el ámbito económico. La descentralización en el ámbito administrativo, es quizás, el proceso más simple entre los tres mencionados, auque no por ello el menos importante. Para su correcta ejecución se requiere de instituciones legítimas, eficientes y confiables. Un requisito indispensable para llevar a cabo el proceso es una sólida legislación que otorgue legitimidad y normatividad a las instituciones, que conserve su autonomía pero a la vez permita la fiscalización por parte de representantes de los distintos grupos de interés.
La descentralización política del país, es la que más urge en la actualidad, tiene como objetivo principal elevar la participación ciudadana en el tratamiento de los diversos problemas que enfrentan las comunidades nacionales. Como se ha mencionado en el presente trabajo: es requisito indispensable para que se de una descentralización política, que las autoridades sean elegidas por los propios pobladores y sean éstos los principales fiscalizadores de las acciones de sus gobernantes. La autonomía política de los gobiernos subnacionales, es la base para diseñar un plan de desarrollo sostenible, ya que autonomía política deberá ir acompañada del respaldo popular y la participación ciudadana.
La descentralización económica, tema que no ha sido muy tratado en el presente trabajo, por no estar tan directamente ligada al desarrollo regional como es el caso de los otros dos tipos de descentralización, debe distinguirse de la descentralización fiscal (la cual se tratará más adelante y está directamente involucrada en el tema del desarrollo regional), muchos autores definen la descentralización económica simplemente como “privatización”. Si bien es cierto la privatización se considera como una forma de descentralización (económica) en la medida que transfiere la asignación de factores de producción de mecanismos político-administrativos a mecanismos de mercado, para ser considerada como tal, debe cumplir un requisito indispensable, y es que aquella transferencia debe hacerse a mecanismos de mercado “competitivo”, de otro modo, si la privatización se realiza favoreciendo la conformación de un monopolio en la provisión de servicios públicos, no se estará descentralizando, sino, simplemente re-centralizando con un centro diferente.
En cuanto a la descentralización fiscal, se ha visto que no puede aislarse de la descentralización administrativa y aún más de la descentralización política. La descentralización fiscal traslada las responsabilidades de política fiscal del gobierno central hacia gobiernos subnacionales, lo cual otorga mayor autonomía y capacidad de financiamiento a los gobiernos subnacionales, pero entra en contradicción con las políticas macroeconómicas de estabilidad nacional. Esta contradicción se da principalmente en dos aspectos:
Las transferencias intra-gubernamentales.- De las cuales dependen en gran medida los gobiernos locales o municipalidades en nuestro país. Si bien es cierto, las trasferencias sirven como instrumento para equiparar de alguna manera el nivel de ingresos de las municipalidades con distinta renta (debido principalmente a una menor base tributaria), éstas contribuyen a la dependencia de los gobiernos locales con respecto al gobierno central y por consiguiente a la fragilidad de sus finanzas. En éste sentido, la descentralización deberá reducir la proporción de las transferencias dentro del total de ingresos de los gobiernos locales, no reduciéndolas, sino más bien, aumentando la proporción de los ingresos propios de cada comunidad. Para éste propósito, las alianzas estratégicas entre el sector privado y la administración pública en la forma de concesiones para proyectos de inversión para el desarrollo local, se presenta como una alternativa relativamente novedosa, que pudiera abrir nuevas posibilidades de desarrollo en las comunidades más atrasadas del país.
El endeudamiento.- La falta de acceso al endeudamiento es reconocido como uno de los principales problemas de financiamiento de los gobiernos subnacionales. El temor a ocasionar desequilibrios fiscales en nuestro país (y en otros países latinoamericanos) ha ocasionado que se restringa el acceso a créditos por parte de los gobiernos subnacionales, retrasando de ésta manera la ejecución de proyectos en pro del desarrollo regional. Pero aquel temor, no es del todo infundado, ya que como se ha mencionado, si los déficit subnacionales son lo suficientemente grandes (y lo han sido en muchos casos) puede afectar de forma negativa a la estabilidad fiscal del país, por lo que se requiere de un mejor manejo institucional del los gobiernos subnacionales, se debe mejorar la capacidad gerencial de los mismos, así como también brindar cooperación técnica, y otra serie de instrumentos que garanticen sin necesidad de aval, la capacidad de pago de los gobiernos, sin perjudicar la estabilidad fiscal nacional.
Conclusiones
En el programa nacional de regionalización, se debe tomar en cuanta aspectos no solamente geográficos, sino mas bien, sociológicos, culturales y económicos para la creación de las regiones.
La descentralización en el país debe darse en sus tres dimensiones: política, administrativa y económica.
Para la descentralización política es imprescindible que las autoridades sean elegidas por los pobladores y sean a estos a quienes respondan en última instancia los gobernantes elegidos. La descentralización política tiene como objetivo principal, procurar la mayor participación ciudadana en el tratamiento de los diversos problemas de las comunidades descentralizadas.
La descentralización administrativa debe ir acompañada de un fortalecimiento institucional y un marco legal que garantice la estabilidad y gobernabilidad a nivel subnacional.
La descentralización económica que transfiere los procesos de asignación de factores de producción a mecanismos de mercado, debe evitar la formación de monopolios. La privatización con ésta restricción se considera como forma de descentralización económica.
Es en la descentralización fiscal donde se distinguen las mayores contradicciones con las políticas macroeconómicas de estabilidad nacional. La descentralización fiscal que acompaña a los procesos de descentralización política y operativa (administrativa), deberá complementarse con la implementación de programas de cooperación técnica, así como de mejora de la capacidad gerencial de las autoridades locales, a fin de no contradecir las políticas de estabilización nacional y expandir el acceso a endeudamiento y contribuir a la generación de recursos propios, los cuales deben constituirse en las principales fuentes de financiamiento, dejando atrás a las transferencias intra-gubernamentales, que restan autonomía a los gobiernos subnacionales.


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Alí K. Galíndez Figueroa

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