DESCENTRALIZACIÓN Y DESARROLLO REGIONAL

Autor: Alí K. Galíndez Figueroa

Comercio internacional

07-2002

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IV.1 Autonomía de los gobiernos subnacionales
Para considerar la autonomía de un gobierno subnacional se deben tener en cuanta ciertos requisitos, que se mencionan a continuación:
Personería jurídica independiente
El poder de decisión o competencias sobre materias específicas
Recursos y rentas propias 
Un ámbito territorial determinado sobre el cual se ejerce jurisdicción
Dicho de otro modo: “La autonomía municipal (en éste caso Mendoza se refiere solo al concepto de autonomía de gobiernos locales, pero el concepto es extensible al de autonomía de gobiernos regionales) consiste en la capacidad de decidir y ordenar (autonomarse) dentro de sus funciones y competencias exclusivas que no pueden ser ejercidas por ninguna otra institución” (Mendoza, 2001). Dichas competencias pueden ser: políticas, administrativas o en materia económica.
 
IV.2 Distribución de competencias y descentralización
En principio tanto regiones como municipalidades tienen acceso a:
Competencias políticas, para dictar normas generales y reglamentarias, en las materias de su competencia y en las que les delega el poder ejecutivo; planifican el desarrollo de sus ámbitos respectivos y representan a la comunidad regional o local en la defensa de sus intereses.
Competencias en materia económica, para crear, suprimir y modificar tasas, contribuciones y derechos; formular, aprobar, ejecutar y evaluar su presupuesto y administrar sus bienes y rentas.
Competencias administrativas, para establecer su organización interna y organizar, administrar y regular los servicios públicos de su competencia o los que les fueren delegados.
En general, las estrategias descentralizadoras son partes integrantes de un proceso complejo que requiere reformas en sus distintas dimensiones (política, administrativa y económica) y que conducen al fortalecimiento del desarrollo local y regional. Si los propósitos que se buscan son exclusivamente los de mejorar la responsabilidad de las autoridades para con los ciudadanos, nuevos sistemas de representación popular y aumentar la participación de las comunidades en la toma de decisiones, se estaría promoviendo fundamentalmente una descentralización política. Por otra parte, si solo se pretende una reorganización administrativa que traslade mayores atribuciones y competencias a los niveles subnacionales, y así mismo mejore la coordinación institucional entre los distintos niveles de gobierno, con miras a lograr un manejo más ágil y oportuno de las competencias y recursos que han sido asignados a cada nivel de gobierno, se estarían promoviendo reformas hacia una descentralización administrativa. Finalmente, si el objetivo es exclusivamente hacer más eficiente la asignación de recursos y la producción de los bienes y servicios locales, junto con el mejoramiento de la distribución del ingreso y el logro de un manejo estable de las variables macroeconómicas, se estaría promoviendo básicamente una descentralización fiscal.
Por lo tanto sería incorrecto pensar que el llevar a cabo una descentralización económica consiste simplemente en la transferencia de competencias en materia económica, o que llevar a cabo una descentralización administrativa equivale a transferir competencias administrativas, y de igual modo una descentralización política es el proceso de transferencias de competencias políticas a gobiernos subnacionales. Debemos entender cada proceso de descentralización como un proceso complejo, que requiere de la articulación de políticas en las tres dimensiones anteriormente indicadas (política, administrativa y económica). Por ejemplo, sería ilógico pensar que pudiera darse una descentralización política transfiriendo competencias políticas pero no administrativas y/o económicas, se propone éste ejemplo porque es en la descentralización política donde se puede apreciar con mayor claridad la combinación necesaria de transferencia de competencias que deben realizarse, para llevar a cabo un proceso de descentralización.
 
IV.3 Descentralización en el ámbito político
La descentralización política tiene como consecuencia una mayor participación por parte de los ciudadanos sobre las decisiones que se tomen en torno a su comunidad. En el marco conceptual del presente trabajo se mencionó que, cuando se da una descentralización política, las autoridades, que fueron elegidas por los propios pobladores, responden en última instancia a los pobladores de la localidad bajo su jurisdicción, y no al gobierno central (como lo sería en el caso de una descentralización simplemente administrativa), por lo tanto se establece una relación directa entre la participación ciudadana y la descentralización política, “...la dimensión política del proceso (descentralización) responde a la necesidad de vincular a los ciudadanos a las decisiones públicas colectivas y dar a éstas legitimidad y capacidad de ser cumplidas” (Aghón y Cortés, 1999), por tanto, habrá un mayor desarrollo político local en la medida en que los ciudadanos tomen conciencia y adquieran conocimiento de las posibilidades de participación que tienen en el proceso descentralizador.
Por lo expuesto anteriormente se puede decir que, la descentralización política, no se restringe solamente al hecho de que las autoridades locales sean elegidas por los propios pobladores, sino que éstos adquieran un papel más protagónico en las decisiones sobre desarrollo y convivencia. “La participación de la sociedad civil debe, entonces, hacerse parte en la ejecución de los desafíos del desarrollo, desde la concepción, diseño, priorización de sus metas, como en el seguimiento y control del logro de sus resultados de eficiencia y equidad” (Aghón y Cortés, 1999). Aghón y Cortés señalan la función de “contralores” que debiera tener la sociedad civil en el proceso de descentralización, específicamente en el ámbito político, con respecto a los “resultados de eficiencia, eficacia y equidad”. Las condiciones para la equidad de un proceso no merecen mayor análisis, ya que la equidad se refiere simplemente a la justa distribución de beneficios obtenidos durante el proceso, por otra parte, la eficiencia es un factor determinante de los resultados del proceso descentralizador a favor del desarrollo regional. Al respecto Finot, menciona: “Las condiciones fundamentales para que la descentralización política conduzca a la eficiencia serían: (i) que se puedan configurar sistemas de provisión autónoma que se adecuen a demandas geográfica y funcionalmente diferenciadas; (ii) que las economías a generar sean iguales o superiores a las economías de escala propias de la gestión centralizada; (iii) que la participación ciudadana sea al menos similar a la que se da en la provisión centralizada” (Finot, 2001). A continuación se desarrollan con más detalle estos requerimientos:
 
Sistemas de provisión autónoma.- La provisión autónoma implica que las comunidades puedan decidir a través de procesos democráticos de qué, cuánto y con qué parte de sus ingresos proveerse. Esto último implica que cuenten con el derecho de autoimponerse, lo que por lo general implica la transferencia de algunas bases impositivas y, sobre todo, la facultad de decidir sobre las tasas de los impuestos que pagarán. Cuanto más se pueda facilitar el conocimiento de la relación beneficio/costo de cada decisión, mayores serán las posibilidades de eficiencia a través de la participación. “...esta condición resulta indispensable para que la participación ciudadana introduzca mecanismos de racionalidad económica en los procesos de asignación y de control del gasto” (Finot, 2001).
En algunos países los gobiernos subnacionales pueden crear libremente sus propios impuestos (por ejemplo en Brasil), en otros sólo puede hacerlo el nivel central, pero lo relevante es que dichos gobiernos puedan modificar las tasas (porcentajes) de los impuestos locales en función de sus decisiones sobre provisión. Al respecto la constitución del Perú en su artículo 192 señala que, las municipalidades tienen competencias para crear, modificar y suprimir contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y derechos municipales.
Economías de escala.- La segunda condición para que la provisión descentralizada sea más eficiente sería que las ganancias en términos de adecuación a la demanda sean iguales o superiores a las economías de escala propias de la provisión centralizada.
Participación ciudadana.- La tercera condición sería que los beneficios netos de la descentralización no fueran anulados por una provisión menos democrática que la provisión central. El mismo hecho de que los procesos se generen a partir de las organizaciones más próximas al ciudadano propicia una mayor participación pero ésta no es automática; para obtener los beneficios de la descentralización es imprescindible que estas organizaciones estén configuradas como órganos de autogobierno de las comunidades. “En principio cuanto mayor participación en los procesos de decisión y control de la provisión, mayor será la eficiencia, siendo el límite el costo de oportunidad de esta participación” (Finot, 2001).
IV.4 Descentralización en el ámbito administrativo
Al parecer un error muy frecuente en los trabajos realizados sobre el tema de la descentralización, es el tratar indistintamente aspectos que tienen que ver con descentralización administrativa y descentralización administrativa. Conviene entonces, establecer esta diferenciación para un mejor tratamiento del tema.

En el caso de una descentralización administrativa, como se mencionó en el marco conceptual, las autoridades a quienes se les transfiere las competencias, responderán en última instancia ante el gobierno central, mientras que en una descentralización política las autoridades responden ante los mismos pobladores, esta es la principal diferencia entre estos dos tipos de descentralización y sobre la cual se basa la diferenciación de sus demás características. Dado que en una descentralización administrativa las autoridades responderán ante el gobierno central, las competencias que traslade éste último serán de carácter simplemente operativo (en la mayoría de los casos) reservándose pasa si mismo las competencias decisorias, es por esto que varios autores convienen en denominar la descentralización administrativa como descentralización operativa.
Establecer hasta qué punto un proceso es de descentralización política y hasta donde es meramente operativa dependería de conocer en qué casos las administraciones locales están operando decisiones tomadas autónomamente por el respectivo gobierno local y en qué otros están operando decisiones centrales. Y una vez más la participación juega un rol importante en la medición del grado de profundidad del proceso, “Para determinar su profundidad habría que establecer el grado de involucramiento ciudadano en las decisiones sobre asignación” (Finot, 2001).
En el caso peruano el ejemplo más claro de descentralización meramente administrativa u operativa, lo constituyen los CTAR que en el gobierno de A. Fujimori, se establecen como representantes del poder ejecutivo en los niveles intermedios o regionales, en este caso las autoridades (dirigentes de los CTAR) eran nombradas por el gobierno central, pero ésta característica no es la que determina la descentralización operativa, (ya que como se planteó en el marco conceptual, en una descentralización administrativa, las autoridades podrán ser elegidas por la población o nombradas por el gobierno central), sino su total dependencia del poder ejecutivo a graves del ministerio de la presidencia.

IV.5 Descentralización fiscal y financiamiento local
“La descentralización fiscal se da cuando los gobiernos subnacionales tienen la facultad constitucional o legal para recaudar sus propios tributos y desarrollar sus funciones de gastos” (V. Tanzi, mencionado por Cabrera, 2001). La descentralización fiscal no se menciona como una clase de descentralización en el presente trabajo, pues por su carácter, se incluye dentro de la descentralización política y administrativa (aunque en menor grado).
“La política fiscal y, dentro de ella, la financiación de la descentralización, no existen por sí solas ni se explican con referencia a su propia lógica interna. Existen dentro de un contexto socioeconómico que les da sentido y les señala los instrumentos de los cuales pueden valerse” (Rojas, 1993). Como bien dice Rojas, no podemos deslindar los aspectos que comprenden la descentralización fiscal y el financiamiento de la descentralización, abarcando por supuesto el financiamiento de los gobiernos subnacionales durante y después del proceso de descentralización. Para precisar un poco más el concepto de descentralización fiscal, podemos mencionar, que “...una descentralización fiscal traslada el manejo y/o problemas de la política fiscal hacia los diferentes gobiernos subnacionales, reduciendo significativamente la discrecionalidad o el ámbito de maniobra del gobierno central con el objeto de estabilizar la economía. Haciendo que los gobiernos subnacionales puedan tener a través de sus operaciones fiscales importantes efectos sobre los ajustes y estabilidad macroeconómica” (M. Bès, mencionado por Cabrera, 2001).
Como se mencionó en el capítulo III del presente trabajo, existen contradicciones (y se trataron específicamente alguna de ellas) entre la estabilidad macroeconómica y las políticas para el desarrollo local, esta contradicción se hace aún más notoria cuando se trata del tema específico de la descentralización fiscal, ya que como menciona Bès, la descentralización fiscal reduce el ámbito de maniobra del gobierno central, en busca de la estabilidad. Aunque se debe precisar que “...la descentralización no esta asociado con altos o bajos déficits fiscales en estados firmes y bien formados...” (S. Javed, mencionado por cabrera, 2001). En tal sentido, se puede concluir que es necesario fortalecer y organizar el estado descentralizado, teniendo en cuenta que “Cuando los déficits subnacionales son lo suficientemente grandes, pueden aportar de manera significativa al déficit agregado del sector público. Y ya que los déficits agregados altos son inconsistentes con la estabilización, los déficits subnacionales pueden impedir los esfuerzos del gobierno central por mantener la estabilidad macroeconómica” (Freire, 1999). Por lo tanto no es que la descentralización se oponga a la estabilidad nacional, sino es la falta de articulación y el mal manejo de políticas fiscales subnacionales, las que podrían ser causas de un déficit fiscal nacional. En éste contexto es de suma importancia evaluar, cuales son las competencias financieras y opciones que se le presentan a los gobiernos subnacionales.
 

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Alí K. Galíndez Figueroa

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