CONSEJO NACIONAL DE POLÍTICA ECONÓMICA Y SOCIAL

Autor: Anónimo

Comercio internacional

10-2000

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Ud. Es el CONPES (Consejo Nacional de Política Económica y Social) y debe determinar el curso de acción para la economía colombiana para el resto de éste año, para alguno de los siguientes sectores: Sector Financiero, salud, educación superior, seguridad social y pensiones.
 
1. Determine y presente el estado actual de la economía colombiana, para ello utilice datos del DNP, Banco de la República, Asobancaria, Ministerios, etc.
 
§ En la actualidad, nuestro país, padece de una de las más severas crisis económicas en su historia, con un desempleo en los niveles más altos, recesión económica en muchos sectores y problemas en el sistema financiero y cambiario.
 
Sin embargo, en la actualidad, se ven los primeros síntomas de reactivación económica, y se empiezan a mejorar los indicadores de consumo, déficit fiscal y balanza comercial, producto de una mayor competitividad internacional de algunos de nuestros productos y el repunte de los precios del petróleo y algunos productos agrícolas como el azucar y los cereales.
 
Entre las principales características de la coyuntura actual están las siguientes señales:[1]:
 
§ El pobre desempeño de la economía en materia de crecimiento en los años recientes.
§ Los grandes desequilibrios fiscal y externo que existen en la actualidad y las dificultades para financiarlos.
 
§ La baja absorción de empleo que registran los sectores productivos, debida no sólo a la insatisfactoria dinámica de la producción, sino también a cambios de carácter estructural en el mercado laboral.
 
En los últimos años, la economía colombiana ha venido perdiendo la dinámica de crecimiento que había registrado en las décadas pasadas. En efecto, luego de haber crecido a una tasa anual promedio de 4.6%[2] entre 1991 y 1995, ésta se redujo a sólo 2.3% entre 1996 y 1998, con perspectivas poco favorables para el futuro, la tasa de crecimiento de largo plazo de la economía fue de 4.5% entre 1970 y 1990.
 
El país es uno de ingreso medio bajo y, por lo tanto, plagado por las múltiples necesidades insatisfechas que acompañan a la pobreza. En los últimos años el país ha visto cómo ha ido perdiendo su reputación de ser un ejemplo de estabilidad macroeconómica en el contexto latinoamericano, por dos razones: la primera es que al país empezó a costarle cada vez más trabajo mantener la estabilidad macro, y la segunda es que varios países vecinos han llevado a cabo procesos de ajuste exitosos y sostenibles, y los han complementado con reformas estructurales más profundas.
 
En lo que se refiere a la falta de un crecimiento económico sostenido, tanto el crecimiento estructural como el cíclico se han reducido, de modo que el país no ve salidas de corto plazo a sus problemas de pobreza, y ve con alarma que el problema del desempleo se agrava. Además, se observa cómo la política macroeconómica sobre la cual está basado ese magro crecimiento es insostenible, porque no ha producido otra cosa que altas tasas de interés; revaluación real de la moneda doméstica y pérdida de competitividad internacional; alto gasto público, con el consecuente déficit fiscal excesivo; y déficit en la cuenta corriente del sector externo.
 
La experiencia reciente muestra que, en las acciones de los últimos años para promover el desarrollo, ha habido una serie de errores históricos, tales como:
 
§ El esfuerzo por buscar un mayor crecimiento económico con base en una mayor cantidad de insumos, particularmente de trabajo, sin atender a su calidad y productividad. En particular, ha habido una gran equivocación en mantener una actitud de indiferencia con respecto a la educación, la acumulación de capital humano y la investigación y el desarrollo tecnológico aplicados a la producción.
 
§ La creencia de que el incremento en el gasto público, sin prestar atención a sus efectos sobre el déficit fiscal ni a la eficiencia con que se ejecuta, es una condición suficiente para promover el desarrollo. En particular, el error está en creer que los problemas de pobreza pueden ser solucionados con un mayor gasto público, distribuido de manera asistencialista y administrado a través de los canales políticos tradicionales.
 
La década de los años noventa ha estado signada en Colombia por una tendencia al aumento del gasto público y del déficit fiscal. Esta tendencia ha estado acompañada por presiones, difíciles de resistir, que han tendido a revaluar en términos reales la moneda nacional. En consecuencia, durante toda la década ha habido una tendencia al deterioro de la cuenta corriente de la balanza de pagos, que en 1997 alcanzó un déficit superior al 6% del PIB.
 
No es sólo en términos de estabilidad macroeconómica que la economía no está respondiendo adecuadamente. La economía colombiana ha sido incapaz de sostener los pocos episodios de crecimiento realmente satisfactorios que ha vivido, generalmente asociados con bonanzas de precios en sus productos de exportación. De manera más grave, como las bonanzas se han vuelto fenómenos raros y relativamente modestos en las últimas décadas, desde hace ya unos veinte años la economía colombiana no crece a tasas sobresalientes, por encima al menos del 6% en términos reales. El resultado es que el crecimiento estructural de las últimas dos décadas no ha sido suficiente para atender las múltiples necesidades de los colombianos.
 
Además de lo anterior hay un atrso en lo social, y un clima de inseguridad intenso, que destruye el tejido social. Impidiendo gran gasto en seguridad y poco gasto en inversión social.
 
2. Identifique los sectores con problemas:
 
1. Sector Financiero: El sector financiero en Colombia, tuvo su peor año, en 1999, produjo pérdidas por más de 700.000 millones de pesos la parte privada, y más de cinco billones de pesos en la parte pública, en este contexto, el gobierno nacional, tuvo que gastar más de seis billones de pesos en el saneamiento de la banca en colombia, para evitar un colapso financiero generalizado.
 
La actual crisis demostró, la vulnerabilidad de la Banca en Colombia, sus problemas de eficiencia y solvencia, y el pésimo control por parte de las autoridades pertinentes.
 
2. Sector Salud: El sistema de salud, tiene un bajo nivel de cobertura y trabaja, bajo un nuevo enfoque de demanda y no de oferta, reflejado en la ley 100 de 1993, que establece la competencia entre la salud pública y la privada. En general, los recursos son escazos, la calidad es mala y excluyente y no se hace énfasis en la prevención. Problema clave para el desarrollo del país.
 
Uno de los obstáculos mas importantes a la reforma de salud está relacionado a la transformación de los subsidios de oferta en subsidios de demanda que permitiría alcanzar las metas de cobertura para el régimen subsidiado y el plan de atención básica.
 
Por otro lado, la transformación de los hospitales públicos debe acelerarse para lograr que los hospitales obtengan su presupuesto en función de los servicios que provean y se evite la posibilidad de estar financiando dos veces el mismo gasto.
 
Otro aspecto que requiere solución se relaciona con la falta de claridad sobre la responsabilidad de afiliación de los participantes del régimen subsidiado.
 
3. Sector educación: En términos generales, la educación baja y media es relativamente buena en cobertura aunque hay graves problemas de calidad, existe un inmenso pasivo prestacional con los maestros, y la nación no logra hacer políticas coherentes en términos de estandar, y principios básicos, en este sentido hay 4 tipos de vinculaciones docentes y la responsabilidad se asigna a todos los niveles de gobierno sin coherencia alguna.
 
Los esfuerzos en el sector educación durante los próximos diez años deberían estar encaminados a lograr la implantación del nuevo modelo de organización educativa en el que la escuela pasa a ser el centro del sistema, tal como se mencionó en el documento "El salto educativo", aprobado por el CONPES en octubre de 1994[3]. La instrumentación de este sistema, centrado en la escuela y el estudiante.
 
Educación superior: La educación superior en Colombia es lamentable, solo un poco más del 10% de los estudiantes graduados, llega al nivel superior.
 
El desarrollo está ligado al progreso científico y tecnológico. Se requiere de una política de Ciencia y Tecnología explícita. La sociedad deberá integrar en su cultura la ciencia y la tecnología. La política de ciencia y tecnología requerirá del concurso simultáneo del sector productivo, las universidades, institutos y centros de investigación, y entidades del Estado de los diferentes niveles territoriales. La integración de sus componentes y actores es insuficiente. La dispersión de los esfuerzos presupuestales dista de una asignación óptima de los recursos destinados a ciencia y tecnología.
 
4. Seguridad Social y pensiones: En términos de seguridad social, solo 8 de cada 100 personas llegan a pensionarse, y el régimen de seguridad social es excluyente y no cubre el problema de los riesgos profesionales. Ya que es el tema del 3 punto, se ampliará más adelante.
 
3. Una vez determine los problemas de la economía colombiana en sus diferentes sectores, formule una mezcla de política económica para su sector, teniendo en cuenta el estado político y económico actual y futuro. En la formulación tenga en cuenta lo siguiente:
 
· Variables a utilizar: Valor actual, valor futuro esperado, es controlable (si o no?).
· Efecto económico y político de la política utilizada, sustente con base en la teoría vista o que ud conozca (presente bibliografía) la mezcla de política creada (¿cual es su modelo?).
· El modelo que usted presente así como su mezcla de política debe ser consistente tanto para su sector, así como con las repercusiones en otros sectores.
· Tenga en cuenta las herramientas de las que dispone el gobierno central para este tipo de tareas.
 
Desarrollo:
Políticas para mejorar la seguridad social: 
1. Problemas del sector:
 El sector de pensiones en Colombia, como parte integral de la seguridad social, se ha convertido en los últimos tiempos “en una bomba de tiempo”, según palabras del actual Ministro de Hacienda, Juan Camilo Restrepo. La falta de planeación, sumada a la corrupción y despilfarro no han permitido garantizar una estabilidad en el pago de las mesadas a la totalidad de los pensionados que han cotizado a lo largo de toda su vida laboral.
 
“La seguridad social es un servicio publico de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación, y control del estado... Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la seguridad social. El estado, con la participación de los particulares, ampliará progresivamente la cobertura de la seguridad social; que comprenderá la prestación de los servicios en la forma que determine la ley...no se podrán destinar , ni utilizar los recursos de la seguridad social, para fines diferentes a ella. La ley definirá los medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo constante.”
 
Las características que enmarcaban el sistema se pueden resumir en:
 
§ Inadecuado manejo administrativo.
§ Generosos beneficios extraordinarios, como pensión temprana.
§ Falta de recursos.
 REGIMEN ACTUAL
 La constitución de 1991 da luz verde a la reestructuración del sistema pensional, pero es la ley 100 de 1993 la que cumple con tal cometido.
 Esquema General: La Ley 100 - El Sector Salud en Colombia
 La ley 100 de 1993 dio inicio a un sistema de seguridad social, con un componente de aseguramiento universal interrelacionado con otro de gestión regional activa que además de ser novedoso, trató de ser compatible con el esquema de descentralización. Asimismo, el tipo de régimen de beneficios diseñado por el sistema en el que se separa la financiación de la provisión de servicios resulta innovador. El sistema también establece la existencia de un pago por capitación que permite contener los costos y beneficiar a un alto número de personas de bajos ingresos, además de introducir la libertad de elección entre los asegurados bajo condiciones de competencia entre los prestadores. A continuación se describen los elementos más importantes del nuevo sistema:
a. Aseguramiento de la población
Para lograr la cobertura universal el sistema presenta dos alternativas basadas en la capacidad de pago de los usuarios: (i) el Régimen Contributivo (RC), similar al que operaba en el antiguo SNS, basado en los aportes de los trabajadores y empleadores, que aumentó la cotización al 12 por ciento y (ii) el Régimen Subsidiado (RS), orientado a la atención de la población sin capacidad de pago, con prioridad para a los grupos vulnerables: el grupo materno infantil, los discapacitados, los trabajadores informales y los indígenas.
 
La afiliación al nuevo sistema está a cargo de las Empresas Promotoras de Salud (EPS) que incluyen al Instituto de los Seguros Sociales, las cajas de previsión que se adapten y otras entidades del sector privado conformadas con este fin, que tienen la responsabilidad de afiliar a los contribuyentes del RC y garantizarles la prestación de servicios. En el RS, la responsabilidad de afiliar recae sobre las Administradoras del Régimen Subsidiado (ARS) que pueden ser Empresas Solidarias de Salud (ESS), Cajas de Compensación Familiar (CCF) y EPS autorizadas.
b. Estandarización de los planes de beneficios
El nuevo sistema ofrece un Plan Obligatorio de Salud (POS) que se diferencia por su perfil epidemiológico y comprende acciones de educación, prevención, promoción, tratamiento, diagnóstico y rehabilitación que debe ser igual para cada uno de los afiliados. El POS subsidiado inicialmente incluyó atenciones de primer nivel y materno-infantiles a todos los niveles y algunas intervenciones quirúrgicas de alto costo que gradualmente se irán aumentando hasta alcanzar su paridad con el POS contributivo en el año 2001. El Plan de Atención Básica (PAB) complementa al POS y consiste en un conjunto de actividades dirigidas tanto a la colectividad como a los individuos pero con un alto grado de externalidades, tales como la información pública, la educación, salud pública, control del consumo de tabaco, alcohol, drogas y prevención de enfermedades transmisibles, etc.
c. Prestación de servicios
La responsabilidad de la prestación de los servicios corresponde a las Instituciones Prestadoras de Servicios (IPS), constituidas por los hospitales públicos y privados, consultorios privados, médicos, etc. quienes compiten entre sí para obtener los contratos con las EPS o ESS. Dado que las EPS y ESS reciben una prima fija por cada persona inscrita, éstas contratan a los prestadores que ofrezcan el precio más bajo y la mejor calidad.
Un objetivo esencial de la reforma es la transformación de los hospitales estatales en Empresas Sociales del Estado (ESE) a fin de que sean más autónomos mediante la creación de una junta independiente responsable del hospital. Asimismo, la reforma prevé cambiar la financiación de los hospitales públicos eliminando el presupuesto directo por una fuente de ingresos basada en los servicios realmente prestados. Para lograr esto, se necesita una transición de subsidios de oferta a subsidios de demanda, lo cual se comenta más adelante.
d. Financiación del sistema
El nuevo sistema está basado en el principio de solidaridad: las contribuciones de los afiliados de ingresos altos en el RC suministran un subsidio cruzado para los afiliados de ingresos bajos; además, de los 12 puntos de cotización que aportan los del RC, un punto se destina al RS. El pago de la prima por asegurado se establece en base a una unidad de capitación (UPC). A fin de reducir el riesgo de selección adversa y otros inconvenientes existe un esquema de reaseguro. Las fuentes de financiación del sistema provienen de: (i) el Fondo de Solidaridad y Garantía (FOSYGA); (ii) subsidios a la oferta que eventualmente se convertirán en subsidios a la demanda y (iii) impuestos locales.
e. Instituciones gubernamentales y reguladoras
El proceso de reforma está específicamente regulado por el Consejo Nacional para la Seguridad Social en salud, responsable de la regulación de la reforma de la ley 100, incluyendo el POS, PAB, UPC, políticas relacionadas con información, calidad, etc. Sobre cualquier pronunciamiento del Consejo, el Ministerio de Salud puede ejercer un veto, ya que sigue siendo la autoridad central en el sistema de salud (políticas generales, normas y estándares, supervisión de la financiación del sistema, etc.).
También se creó la Superintendencia de Salud, organismo semiautónomo cuyo funcionario más alto, el superintendente, es nombrado por el presidente. Sus responsabilidades incluyen la inspección, vigilancia, y control de los recursos, la supervisión de los estándares de calidad y los requisitos de aseguramiento y la emisión de fallos frente a quejas de los afiliados. Por último, el FOSYGA es un fondo adscrito al Ministerio de Salud cuyo manejo financiero es contratado con un agente fiduciario y, entre sus funciones, le corresponde supervisar a las EPS para que se transfieran los excedentes de las UPC ajustadas por riesgo, redistribuir los fondos a las EPS deficitarias y manejar el subsidio cruzado con el RS.
Objetivos del sistema: Reglamentación ley 100
SISTEMA GENERAL DE PENSIONES.
Objeto: Art. 10mo ley 100 de 1993.
El sistema general de pensiones tiene por objeto garantizar a la población, el amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte, mediante el reconocimiento de las pensiones y prestaciones que se determinan en la presente ley, así como propender por la ampliación progresiva de cobertura a los segmentos de población no cubiertos con un sistema de pensiones.
Cobertura: Art. 11
El sistema general de pensiones, con las excepciones previstas en el art. 279 de la presente ley, se aplicará a todos los habitantes del territorio nacional, conservando adicionalmente todos los derechos, garantías, prerrogativas, servicios y beneficios adquiridos y establecidos conforme a disposiciones normativas anteriores para quienes a la fecha de vigencia de esta ley hayan cumplido los requisitos para acceder a una pensión o se encuentren pensionados por jubilación, vejez, invalidez, sustitución o sobrevivientes de los sectores públicos, oficial, semioficial, en todos sus ordenes, del instituto de seguros sociales y del sector privado en general.
Características: Art. 13
a). La afiliación es obligatoria salvo lo previsto para los trabajadores independientes;
b) La selección de uno cualquiera de los regímenes previstos es libre y voluntaria por parte de el afiliado, quién para tal efecto manifestará por escrito su elección al momento de la vinculación o del traslado. El empleador o cualquier persona natural o jurídica que desconozca este derecho en cualquier forma, se hará acreedor a las sanciones respectivas;
c) Los afiliados tendrán derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones y de las pensiones de invalidez, de vejez y de sobrevivientes, conforme a lo dispuesto en la presente ley;
d) La afiliación implica la obligación de efectuar los aportes que se establecen en esta ley;
e) Los afiliados al sistema general de pensiones podrán escoger el régimen de pensiones que prefieran. Una vez efectuada la selección inicial, estos solo podrán trasladarse de régimen por una sola vez cada tres años, contados a partir de la selección inicial, en la forma que señale el gobierno nacional;
f) Para el reconocimiento de las pensiones y prestaciones contempladas en los dos regímenes, se tendrán en cuenta la suma de las semanas cotizadas con anterioridad a la vigencia de la presente ley, al instituto de seguros sociales o a cualquier caja, fondo o entidad del sector público o privado, o el tiempo de servicio como servidores públicos, cualquiera sea el número de semanas cotizadas o de servicio;
g) para el reconocimiento de las prestaciones y pensiones contempladas en los dos regímenes se tendrá en cuenta la suma de las semanas cotizadas a cualesquiera de ellos;
h) En desarrollo del principio de solidaridad, los dos regímenes previstos por el artículo 12 de la presente ley garantizan a sus afiliados el reconocimiento y pago de una pensión mínima en los términos de la presente ley;
i)Existirá un fondo de solidaridad pensional destinado a ampliar la cobertura mediante el subsidio a los grupos de población que, por sus características y condiciones socioeconómicas, no tienen acceso a los sistemas de seguridad social, tales como : Campesinos, indígenas, trabajadores independientes, artistas, deportistas y madres comunitarias;
j) Ningún afiliado podrá recibir simultáneamente pensiones de invalidez y de vejez, y
k) Las entidades administradoras de cada uno de los regímenes del sistema general de pensiones estarán sujetas al control y vigilancia de la superintendencia bancaria.
Régimen de ahorro individual con solidaridad
Es el conjunto de entidades, normas y procedimientos, mediante los cuales se administran los recursos privados y públicos destinados a pagar las pensiones y prestaciones que deban reconocerse a sus afiliados, de acuerdo con lo previsto.

Este régimen está basado en el ahorro proveniente de las cotizaciones y sus respectivos rendimientos financieros, la solidaridad a través de garantías de pensión mínima y aportes al fondo de solidaridad y propende por la competencia entre las diferentes entidades administradoras del sector privado, sector público y sector social solidario que libremente escojan los afiliados.
Problemas del sistema:
Los sistemas de pensiones tradicionales de Colombia son mecanismos de reparto en los que los trabajadores de las generaciones corrientes cubren las pensiones de los trabajadores de generaciones anteriores, ahora jubilados, con el compromiso implícito de que, cuando lleguen a la jubilación, los trabajadores del futuro pagarán por ellos. Pero este mecanismo no impone los mismos costos a todas las generaciones. Debido al momento demográfico en que fueron introducidos y a su baja cobertura inicial, los sistemas de reparto ofrecen actualmente beneficios que no podrán ser sostenidos en el futuro con las bajas contribuciones actuales.
Las generaciones de hoy no están aportando al nivel de los beneficios a que se están haciendo acreedoras. Por consiguiente, con el sistema actual de reparto, la actual generación de trabajadores se convertirá en una carga muy elevada para las generaciones futuras. Los países que gozan de la oportunidad demográfica deben aprovecharla para pagar por sus pensiones generando los ahorros que permitan cubrir esos gastos en el futuro. De lo contrario sus pensiones exigirán mayores cargas y menos posibilidad de consumo de las generaciones futuras.
A pesar de su potencial redistributivo, los sistemas de reparto simple no han operado como mecanismos efectivos de distribución del ingreso hacia los pobres. Las reducidas obligaciones iniciales han permitido que los grupos de trabajadores más favorecidos reciban condiciones generosas de jubilación, lo que a su vez ha limitado la posibilidad de ampliación de la cobertura del sistema. Los nuevos sistemas de pensiones podrán buscar la universalización de una protección mínima con base en recursos generales del presupuesto, y la generación de los ahorros individuales con base en un régimen de capitalización administrado por el sector privado y estrictamente vigilado por el Estado, como ya existe en varios países de la región.

Formulación de la política: La política sobre seguridad social en Colombia, requiere de varias reformas, las cuales deben ser aplicadas de diferentes maneras
1. Aumento de los aportes:
El gobierno puede por ley buscar que los trabajadores aporten más al sistema de pensiones, para lograr el equilibrio financiero.
Variables a utilizar: Ley Marco, acuerdo político, dentro de un marco de salvamiento financiero. Efecto económico: Mayores recaudos en seguridad social.
Efecto político: Resistencia por parte de los trabajadores y desobediencia y mayor evasión (posiblemente)
2. Aumentar la edad de jubilación
El gobierno puede aumentar la edad, para tener ingresos más estables y mejor aprovechanmiento de la vida laboral de los trabajadores. Elementos a tener en cuenta: Los mismos al anterior.
3. Disminuir el monto de la pensión:
El gobierno puede reconocer un porcentaje menor en las pensiones: esto libraria al gobierno de la carga financiera con menos responsabilidades de gasto, pero corre el riesgo de perder peso político, e impopularidad, mayor marginalización y menos consumo en la economía.
4. Aumentar la eficiencia administrativa, y racionalizar los recursos
Esta en teoría, debería ser la más opcionada, sin embargo es posible que de todas maneras, hacerlo no pueda cubrir las cargas financieras. Además es complicado si no existe los controles adecuados.
5. Buscar un mayor número de cotizantes:
Generar economías de escala, con el fin de aumentar los recaudos y poder responder con las pensiones basándose en el crecimiento de la población, en términos económicos, si el aumento de los cotizantes aumenta más que proporcionalmente al cargo en pensiones, el modelo de seguridad social será viable. Ya que las generaciones futuras pagaran las pensiones ganadas hoy.
En general, la única forma de hacer política responsable en seguridad social, es aumentar la capacidad de gasto del gobierno nacional, para poder responder por las pensiones futuras, en términos de política se puede resumir en:
A: Reformas administrativas.
B: Cambios en las tarifas y montos de cotización.
C: Menor responsabilidad sobre montos y fortalecimiento del sector privado.
D: Mejorar los controles.
E: Aumentar cobertura y número de cotizantes.

BIBLIOGRAFÍA
§ PLAN NACIONAL DE DESARROLLO: " Cambio para construir la Paz" Cáp 1 - 3 El contexto, política Macroeconómica.
§ Coyuntura colombiana: Resumen DNP, en www.dnp.gov.co/informes.
§ Plan Nacional De Desarrollo “El Cambio Para Construir La Paz”, Capitulo V “Las Exportaciones Como Motor De Crecimiento”.1998.
§ "LA DESCENTRALIZACIÓN EN COLOMBIA", nuevos desafíos, documento elaborado por el Banco Interamericano de Desarrollo, en www.iabd.com.
§ Informe trimestral, Banco de la República: Marzo de 1999, Marzo 2000. En www.banrep.gov.co.
§ Decreto Ley 100, 1993 por el cual se reglamenta el regimen de seguridad social en Colombia.
§ Apuntes de clase.
[1] PLAN NACIONAL DE DESARROLLO: " Cambio para construir la Paz" Cáp 1 - 3 El contexto, política Macroeconómica.
[2] Datos: DNP, wn www.dnp.gov.co.
[3] "la descentralización en colombia", nuevos desafíos, documento elaborado por el Banco Interamericano de Desarrollo, en www.iabd.com.

 

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