Análisis del sector educativo

Autor: FABIÁN SERRATO

Comercio internacional

10-2001

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Educación y crecimiento

A continuación se presentan algunos elementos que pueden tener relevancia a la hora de diseñar políticas dirigidas al sector educativo, pero que no han sido aprovechados lo suficientemente; tal es el caso de los atributos intelectuales y otros mecanismos que explícita o tácitamente ayudan a construir el tejido social y económico de una nación, y de cada región en particular.
 
I. La educación como bien público.

Teniendo en cuenta que un bien público debe ser no-rival y no excluyente, consideramos inconveniente el catalogar la educación dentro de dicho bien pues, a nuestro modo de ver, el simple hecho de ocupar un espacio físico como una instalación educativa, o un pupitre en un salón de clase, excluye de la provisión de dicho bien a otras personas que por obvias razones no pueden ocupar dicho espacio. Parto de este punto para establecer que desde sus cimientos, se tienen fallas teóricas que por su carácter elemental no deberían ser pasadas por alto y que desde luego influyen en la forma y desarrollo de políticas destinadas a la provisión de dicho bien. Las tablas de cobertura, asistencia, analfabetismo y eficiencia, junto con sus descripciones al final de este escrito, ayudarán a contextualizar la situación actual.
 
Teniendo en cuenta lo anterior, nos parece pertinente hablar de la educación como un bien público con características especiales - en tanto se tenga mayor claridad sobre el mismo ó en tanto las políticas diseñadas se ajusten en mayor medida a las especificidades de dicho bien-.  
 
II. Estructura del sector educativo.(SECUNDARIA)
 
Actualmente, el sector de la educación se enfrenta a problemas de carácter estructural, más que funcional, y esto se puede evidenciar teniendo en cuenta los mismos elementos que caracterizan la crisis del sector público en general, como son: no tener plena conciencia de la gravedad de dicho problema; un desequilibrio creciente no ajustable a corto plazo (en tanto el gasto siga siendo tan inelástico respecto el ingreso); Un sistema fiscal inflexible; y una baja capacidad de tributación.[1] Los ingresos corrientes del gobierno sólo alcanzan a cubrir parte del gasto: en 1980, el 86%; en 1996, el 57%. Por supuesto, a lo anterior hay que sumar los efectos derivados del uso y asignación ineficiente de los recursos.
 
Al igual que en este breve diagnóstico del problema, también, las herramientas de uso del gobierno para su solución, son similares en varios ámbitos del sector público, es así como inicialmente se piensa en aumentar la tributación; Endeudamiento; reasignar el gasto en el sector; utilizar los excedentes financieros de entidades descentralizadas, y la venta de activos[2]. Creo que este esquema general debe ser revaluado específicamente para cada sector pues se corre el grave riesgo de obviar las especificidades de cada uno y esto puede llevar a nuevos problemas. Además, este tipo de medidas no tiene abiertamente en cuenta un criterio internacional de evaluación del esfuerzo fiscal que para el punto me parece clave, y es la relación entre el recaudo efectivo y el recaudo potencial; Y en el sector educativo, a mi parecer, es algo que no se debe descuidar, y debe ir mucho más halla de un estudio económico, para evaluar condiciones sociales y culturales de la población afectada (en este caso los estudiantes)  
 
III. Características de la crisis en el sector educativo ( SECUNDARIA)
 
Específicamente en el sector, se encuentran limitantes de distintos tipos:

A través de la ley 115 de 1994, el gobierno otorga autonomía respecto al manejo administrativo a las entidades territoriales, pero no proporciona herramientas sobre recursos humanos y financieros. No hay coordinación entre las distintas entidades que elaboran planes de desarrollo, como los distintos niveles de gobierno y los planteles educativos. El Ministerio de educación y las secretarías departamentales son organismos débiles en cuanto planificación, evaluación y seguimiento de políticas para el sector. No hay control de calidad respecto la información que se obtiene.

El Ministerio de educación no cuenta con instrumentos de control sobre las transferencias, las cuales son dictadas por el Ministerio de Hacienda. Los municipios no cuentan con un manejo de planta docente, infraestructura administrativa ni sistemas de información, por lo cual, los niveles de gobierno departamentales asumen tácitamente las competencias municipales. La descentralización aún no ha llegado a las instituciones educativas.
 
Para superar esta crisis, la comisión de racionalización del gasto de 1997 hace una serie de recomendaciones entre las que se encuentran:
 
A. Reorientación de recursos humanos y financieros tanto en el gobierno central como en los gobiernos territoriales.
B. Transferencias asignadas, primero al sector, luego territorialmente mediante un esquema de asignación de recursos por número de estudiantes matriculados (capitación)
C. Asignación adicional al sector educativo, proveniente de sectores como cultura y recreación.
 
Estas medidas buscan en general hacer coincidir el gasto con el costo de servicio (costo de un alumno al año) y con las personas realmente atendidas (matriculados) pero, en términos generales no deja claro cuestiones vitales como:

¿Qué sentido tienen las transferencias asignadas a un sector (cultura) si se reasignarán posteriormente a cualquier otro?.
¿Cómo se asignarán las transferencias?
¿Cómo determinar exactamente el monto de las mismas cuando hay tantos intereses y necesidades?
 
El problema de asignación, requiere una labor de planificación estratégica mucho más ardua y que trabaje por igual en la creación de herramientas económicas, como de gestión y eficiencia.

Al respecto la comisión plantea ciertas recomendaciones, entre las que se encuentran:

1. Redefinir las instituciones educativas y gobierno escolar como el núcleo básico del sistema educativo. Para tal fin se propone ampliar la autonomía de estos en materia financiera, administrativa, de recursos humanos y físicos. Estudiar posibilidades de autofinanciamiento e incentivar la labor de los docentes y funcionarios mediante un sistema de premio castigo.
Lo anterior tiene serios limitantes si el proceso de descentralización no tiene la suficiente importancia como ocurre actualmente, pues así, todos los planteamientos que se hagan difícilmente superarán las murallas de los gobiernos territoriales y la burocracia.

2. Los gobiernos departamentales deben encargarse del pago y administración del personal docente y administrativo de los establecimientos educativos de sus respectivas jurisdicciones. Esta medida, como lo plantea la comisión, requiere de una evaluación de la gestión de estos, pero para ello se necesita de un sistema de información que permita una correcta visión del sector.

3. Igualmente parece pertinente que el gobierno Nacional, se encargue de un continuo mejoramiento de las políticas educativas, basado en un seguimiento del gasto, evaluaciones de calidad basadas en pruebas a estudiantes, educadores, pero también a funcionarios de todo nivel. Así como la promoción de programas especiales en aquellas áreas temáticas, regiones o funciones donde las pruebas revelen problemas.

También considero que sería pertinente al respecto, el realizar una prueba bajo estas características a alumnos de tercero de primaria, pero también (y pese al gasto que ocasiona) pienso que sería muy útil una evaluación a la altura del octavo grado que permitiese mediante un sistema flexible, corregir el rumbo para mejorar el nivel educativo de quienes hacen parte actualmente del sistema y no tener simples consideraciones a futuro como lo han venido haciendo los exámenes del ICFES.

4. Un aspecto de cuidado es el velado intento de la comisión por acabar con los paros estatales de maestros mediante una ley estatutaria que promulgue la prevalencia de los derechos de los niños sobre cualquier otro; si los problemas de gasto en materia salarial son frecuentes requieren de un estudio profundo y detallado que permita orientar recursos y esfuerzos de una forma más eficiente. Luego, no creo que la forma adecuada de acabar con problemas de este tipo sea la expedición de leyes que los ignoren.
 
Otro aspecto importante, considerado por la comisión es que, el régimen salarial vigente permitió en la última década aumentos importantes en los salarios de docentes y funcionarios sin estar ligados a exigencias de calidad en la prestación de los servicios.  
 
IV. Externalidades.
 
Externalidades positivas de la educación, como la investigación, el desarrollo y avance hacia nuevas tecnologías, que en términos generales benefician a toda la sociedad son evidentemente parte de estas externalidades , en tanto influyen en el comportamiento presente y futuro de la sociedad entera, en condiciones favorables o no, dependiendo de la atención que las políticas educativas le presten.
 
No obstante nos referimos a lo que se conoce como atributos intelectuales[3] y constituyen una nueva medida de valoración económica de la educación, que además contempla características sociales y culturales. A grandes rasgos, se le llaman atributos intelectuales a capacidades que generan cambios en el cuerpo de conocimiento de las personas; de tal forma que atributos como versatilidad, creatividad y capacidad para comunicar conocimiento, permiten al agente propiciar y alcanzar niveles satisfactorios de desempeño económico individual y agregado. La experiencia personal, la interacción social dentro de un marco institucional u organizacional y la educación, que puede llegar a involucrar estos aspectos, son las principales fuentes de transformación y agregación de conocimiento. Se dice entonces que “el valor económico de una educación de alta calidad se define de acuerdo con los cambios que esta produce en los cuerpos de conocimiento de las personas” [4]. Puede decirse de acuerdo con lo anterior, que la educación genera cambios en las personas y de allí la importancia de plantear un sistema educativo acorde al entorno social y al individuo. Al contemplar dentro de este marco, dos tipos de conocimiento: conocimiento en contenido, que define un arsenal de estrategias disponibles al individuo; y conocimiento en acceso que corresponde al uso individual que se haga de las herramientas y estrategias del conocimiento en contenido, es posible encontrar el aprendizaje educativo como la transformación de uno o ambos tipos de conocimiento, pero dicho aprendizaje promoverá muy poco el desarrollo si no genera nuevas estrategias. Esto es precisamente lo que no se tiene en cuenta en los programas y políticas de desarrollo del sector educativo en el país. Dichas políticas se ocupan casi exclusivamente del manejo económico del sector y pretenden un desarrollo económico, social y cultural del mismo, dejando totalmente de lado aspectos relevantes en las nuevas concepciones educativas del mundo como lo son la versatilidad, creatividad y reconocimiento social. No me propongo aquí, tratar estos temas, pero creo necesaria una breve descripción para contextualizarlos y ver la importancia que merecen -o en mi concepto, deberían merecer- dentro de la elaboración de políticas educativas.
 
Versatilidad; uno de los más importantes atributos intelectuales, puede definirse como la capacidad de desenvolverse satisfactoriamente en diferentes espacios, y requiere de un cuerpo de conocimiento flexible en el que se inscriban o bien un amplio contenido de estrategias, o pocas estrategias pero polivalentes[5]. Entre mayor sea el desarrollo y la especialización en una sociedad, menor será el grado de versatilidad que requieran los individuos y mayor será el costo de la misma[6]. Lo anterior insinúa que una sociedad como la colombiana y en un entorno educativo como el actual, puede seguir funcionando un conocimiento versátil, pero no es lo que requiere el mundo de hoy.[7] La creatividad por su parte, definida como la habilidad para generar nuevas estrategias, requiere que las mismas sean de fácil apropiación por parte de la sociedad; es decir que estén pensadas y se adapten a la misma. En otras palabras, requiere de la generación de un conocimiento en contenido que tenga en cuenta las características económicas, sociales, intelectuales y por supuesto, culturales de cada individuo; algo bastante alejado de los esquemas de educación formal en Colombia.
 
El otro factor en consideración, es el reconocimiento social – al igual que los anteriores, un factor cuya presencia es fantasma, dentro de las políticas actuales- que tiene notable importancia cuando el conocimiento individual depende en cierto grado, del reconocimiento que se tenga; y es lo que creo, ocurre actualmente; con un poder tal como para cambiar las condiciones de versatilidad, creatividad, experiencia y otros factores constructores del proceso cognoscitivo. El reconocimiento social es algo que se puede desarrollar y orientar[8], pero que de no hacerlo, y peor aún, de no ser siquiera tenido en cuenta, a mi juicio, puede desencadenar en consecuencias tan desastrosas como suprimir áreas enteras del conocimiento o parte de ellas. Y estimo que este es uno de los peligros que corren a mediano plazo ciertas áreas del conocimiento, tanto en educación básica como superior. Es el caso de las artes, en especial la música y las artes plásticas; las ciencias humanas, especialmente la filosofía, antropología, literatura, filología, historia y en fin, todas las actividades del conocimiento que no redunden expresamente en un desarrollo económico para el país como a mi modo de ver, lo requieren tácitamente las políticas diseñadas, y puestas en práctica, hasta el momento.
 
CONCLUSIONES

Como lo entiendo, uno de los principales papeles del gobierno es proveer bienes y servicios públicos y, lo público, debe ser producto de la voluntad popular; no compartimos entonces el interés en el progresivo desmonte de la educación pública que es uno de los objetivos que persigue la política educativa a mediano plazo. Si bien es cierto que el sostener dicho sector se ha vuelto cada vez más problemático en términos financieros y administrativos, consideramos, por lo expuesto en el presente ensayo, que las soluciones a dichos problemas están precisamente en la capacidad de los creadores de política en innovar y adecuarse al entorno social, económico y cultural existente. Por tanto, creo que la elevada inestabilidad del gasto público en educación respecto el ingreso, es consecuencia de planteamientos equívocos y poco estratégicos que ignoran factores como las externalidades expuestas, mas que de la necesidad de reasignación del gasto o aumento de éste. Dichas externalidades bien podrían internacionalizarse si se tuviese consciencia de la importancia de ello.

Una pregunta entre tantas queda sin responder, frente a las propuestas de mejor asignación de recursos, y fortalecimiento de los distintos niveles de gobierno -ambas necesarias a modo de ver-, y es... ¿Cómo?.
 
BIBLIOGRAFIA

l Banco Mundial. Informe sobre el desarrollo mundial 1998/99. El conocimiento al servicio del desarrollo. Editorial Mundiprensa. Madrid, 1999.
l Ministerio de hacienda y crédito público. Comisión de racionalización del gasto y las finanzas públicas. Bogotá, 1997.
l Musgrave R. The theory of public finance. McGraw-Hill. New York, 1959.
l Página web del Departamento Nacional de Planeación y base de datos del Sistema de Indicadores Socio demográficos (SISD): www.dnp.gov.co/sisd
l Riaga, Sergio & Clemente Forero. Versatility, creativity and ability to socialize knowledge as economic attributes. Universidad Nacional de Colombia. Bogotá. 2000
 
ANEXO 1

Información correspondiente a los indicadores encontrados en la página del DNP, para el sector educativo.
Cuadro 1 : TASAS DE COBERTURAS BRUTA Y NETA DE SECUNDARIA (1985-1997)

		TASA DE COBERTURA BRUTA						TASA DE COBERTURA NETA
	1985	1989	1993	1997	CREC. ANUAL		1985	1989	1993	1997	CREC. ANUAL
TOTAL	52,3	59,31	67,96	80,42	2,34		32,84	40,3	47,77	61,95	2,43
Antioquía	48,29	54,4	61,9	73,86	2,13		31,69	38,51	45,33	61,94	2,52
Atlántico	69,06	73,93	79,85	90,52	1,79		40,58	48,07	55,56	71,2	2,55
Bogotá	86,1	89,86	94,5	104,45	1,53		52,34	59,61	66,89	82,98	2,55
Bolívar	47,43	55,03	64,77	76,06	2,39		27,22	35,62	44,02	56,3	2,42
Boyaca	44,46	53,27	64,62	78,96	2,87		27,79	36,4	45,02	60,18	2,7
Caldas	46,3	53,54	62,53	74,17	2,32		30,03	37,84	45,65	60,92	2,57
Caqueta	39,78	42,59	46,16	52,21	1,04		25,86	29,11	32,36	39,16	1,11
Cauca	33,71	37,12	41,29	48,54	1,24		21,64	25,2	28,76	33,59	1
Cesar	38,45	44,55	52,48	61,28	1,9		23,49	29,36	35,23	45,62	1,84
Córdoba	42,58	5008	59,89	73	2,54		24,31	31,62	38,94	52,65	2,36
Cundin.	47,33	55,36	65,71	81,84	2,88		30,8	39,66	48,52	60,92	2,51
Choco	38,33	44,36	52,29	63,11	2,07		19,33	25,59	31,85	45,52	2,18
Huila	45,99	55,02	67,14	80,84	2,9		28,19	36,9	45,6	60,7	2,71
Guajira	58,08	66,75	77,94	92,77	2,89		31,4	39,9	48,4	61,84	2,54
Mag/na	47,74	53,12	59,6	70,54	1,9		28,82	34,68	40,53	52,36	1,96
Meta	42,87	49,48	58,46	68,61	2,15		28,19	35,16	42,13	55,16	2,25
Nariño	41,58	48,53	57,48	67,57	2,17		27,51	33,96	40,4	51,17	1,97
Nte.Sder.	50,01	58,07	68,33	85,28	2,94		34,99	41,86	48,72	63,73	2,39
Quindio	59,76	66,35	74	82,74	1,91		37,89	45,5	53,11	64,42	2,21
Risaralda	55,85	64,34	75,16	89,75	2,82		35,59	44,54	53,49	70,74	2,93
Sder	43,92	52,18	62,84	75,07	2,6		28,28	36,63	44,97	60,34	2,67
Sucre	45,82	53	62,19	77,05	2,6		26,74	34,34	41,93	56,29	2,46
Tolima	42,73	52,18	64,77	83,46	3,39		29,43	37,76	46,09	52,6	2,76
Valle	59,04	67,96	79,17	96,96	3,16		38,58	47	55,42	72,04	2,79
AntTTNN	34,02	37,2	41,4	46,36	1,03		19,56	28,6	28,6	33,22	1,14
Fuente : DNP, informe de misión social 1998

Cuadro 1:

Descripción del indicador : Tasas de cobertura bruta y neta por nivel educativo. Nacional y departamental. 1985-1997.

El indicador más general de la cobertura es la tasa de escolarización, la cual se define como la proporción de población en edad escolar que está efectivamente escolarizada. Como datos de entrada se utiliza la población en edad escolar y los alumnos matriculados.
Tasa de escolarización = alumnos matriculados/población en edad escolar x 100.
La tasa neta se calcula con la población asistente a un determinado nivel y grupo de edad en relación con la población del mismo grupo de edad. Se toma como población en edad escolar para el nivel primario, la que se halla en el tramo entre los siete y los once años y para educación secundaria el tramo comprendido entre los doce y diecisiete años.
Tasa neta de escolarización primaria = alumnos matriculados entre 7 y 11 años/población entre 7 y 11 años x 100.
Tasa neta de escolarización secundaria = alumnos matriculados entre 12 y 17 años/población entre 12 y 17 años x 100.
La tasa bruta se calcula con la población asistente a un determinado nivel en relación con el grupo de edad de la población correspondiente a ese nivel.
Tasa bruta de escolarización primaria = alumnos matriculados/población entre 7 y 11 años x 100.
Tasa bruta de escolarización secundaria = alumnos matriculados/población entre 12 y 17 años x 100.
Fuente: SISD-DNP (Sistema de indicadores socio-demográficos para Colombia)

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FABIÁN SERRATO

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