Uno de los sectores más atrasados de nuestra economía es la agricultura. El desarrollo de las zonas rurales es un tema de vital importancia en la agenda nacional. En este contexto, la presente edición del boletín presenta una «Propuesta para el desarrollo rural» elaborada por un equipo multidisciplinario a solicitud del CIES. Asimismo, el problema rural es abordado en dos artículos desde los puntos de vista del acceso al crédito y de la integración al mercado de los agricultores rurales. Adicionalmente, se incluye un artículo que revisa la evolución del sistema financiero a lo largo de las últimas décadas y otro que analiza el impacto de la legislación tributaria en los sectores educación y turismo.
Las cinco contribuciones aquí reunidas son en realidad resúmenes de trabajos más amplios, cuyas referencias son citadas al inicio de cada artículo. El campo peruano alberga al 30% de la población total del país, y el 95% de sus habitantes se dedica principalmente a la actividad agropecuaria. La incidencia de la pobreza y la indigencia en la áreas rurales llega a 65 y 26% respectivamente (ENNIV 1997), guardando estrecha relación con el bajísimo nivel de productividad asociado a la predominancia del minifundio. Frente a esta situación, la «Propuesta para el desarrollo rural» busca delinear mecanismos para facilitar un eficiente proceso de transición desde una agricultura campesina hacia una agricultura empresarial moderna.
La investigación de Carolina Trivelli e Hildegardi Venero estudia el mercado de crédito en el ámbito rural. Los autores revisan el contexto general del crédito en las zonas rurales del Perú, para centrarse luego en el caso del valle de Huaral, donde aplicaron una encuesta ad hoc. Esto les ha permitido obtener información no solo sobre las transacciones de crédito realizadas, sino también sobre las percepciones de los demandantes. Una de las más importantes conclusiones es que el racionamiento crediticio no es una política muy utilizada por los prestamistas, pues la mayor parte de demandantes potenciales no llega siquiera a solicitar un crédito, sino que se auto-raciona. Así, las recomendaciones que se desprenden de esta investigación se centran en medidas que fomenten un incremento en la demanda efectiva de créditos.
El documento de Javier Escobal tiene como objetivo evaluar empíricamente los determinantes del acceso al mercado de los productores agrarios en el Perú y cuantificar los costos de transacción. Los resultados muestran que, en el área estudiada (los distritos de Pazos y Huaribamba, en Tayacaja, Huancavelica), estos costos equivalen al 50% del valor de venta, lo que confirma la importancia de la inversión en caminos rurales. Se verifica también que no solo la distancia o el tiempo para acceder al mercado son variables cruciales para explicar la estrategia de vinculación al mercado, sino también diversos indicadores como la experiencia del productor en el mercado donde opera, la estabilidad de sus relaciones comerciales y los recursos que invierte en obtener información relevante y en supervisar el cumplimiento de los contratos.
El propósito básico del trabajo de Leopoldo Vilcapoma es examinar el comportamiento de las variables más importantes del sistema bancario a lo largo de los auges y recesiones de la economía peruana durante la segunda mitad del siglo XX. El autor enfatiza en la restricción de divisas, como determinante del ciclo, y señala que las colocaciones y depósitos siguen un patrón pro cíclico, mientras que las tasas de interés y el spread muestran un comportamiento inverso. Por su parte, la calidad de la cartera no muestra un patrón asociado a las fluctuaciones, sino que depende del marco de regulación y supervisión vigente, de la intervención estatal directa en el sistema bancario, de la política monetaria y de las variaciones de la producción agregada.
Finalmente, el trabajo de Rosario Gómez y Roberto Urrunaga analiza el impacto de la legislación tributaria vigente sobre los sectores educación y turismo, prestando especial atención a los problemas de traslado de la carga tributaria a los clientes, discriminación tributaria, influencia sobre la decisión de inversión, y problemas de liquidez y financiamiento. En el sector educación, la nueva estructura tributaria se orienta principalmente a incentivar la inversión privada. Para ello, la norma permite la generación del lucro en dicha actividad, e introduce el crédito tributario sobre la reinversión de utilidades. En el sector turismo, en cambio, la estructura tributaria parece no haber facilitado las decisiones de inversión.
Propuestas para el desarrollo rural1
Introducción
El desafío que enfrenta una política de desarrollo rural en Perú es doble. Por un lado, ¿cómo hacer más eficiente el proceso de transición desde una agricultura campesina hacia una agricultura empresarial moderna? Por el otro, ¿cómo generar condiciones para que el empresario pueda desarrollar actividades rurales no agrícolas, aprovechando los recursos naturales y la abundancia de fuerza de trabajo? Este artículo es un resumen ejecutivo del estudio homónimo ejecutado por el Consorcio, con el auspicio del Banco Mundial. Una versión que presentaba las propuestas de desarrollo rural, según los diversos tipos de agricultura y en forma de matrices, fue publicada por el CIES en febrero de 2000; y otra versión corregida y aumentada, con un formato más académico, apareció en diciembre del mismo año. A continuación se examinan las características socio económicas básicas de la población rural, para después resumir las propuestas en los terrenos de las políticas macroeconómicas, de reforma institucional, de derechos de propiedad y manejo de recursos, de provisión de bienes públicos y de financiamiento.
Caracterización del sector rural
Según el Censo Nacional de Población y Vivienda de 1993, 6.6 millones de personas, 29,9% de la población total, habitan en las áreas rurales. Estas últimas se definen como aquellos territorios articulados «que no tienen más de 100 viviendas contiguamente, ni son capitales de distrito; o que teniendo más de 100 viviendas, estas se encuentran dispersas o diseminadas sin formar bloques o núcleos». Esta definición, bastante restrictiva y de carácter operativo y no analítico, posiblemente subestime el tamaño de la población rural en Perú. Cabe recordar, asimismo, que de los 84.046 centros poblados existentes, 75.199 son rurales, la mayoría de ellos (73.524) con una población inferior a los 500 habitantes.
La dispersión de los asentamientos rurales dificulta y encarece la inversión social en lo relativo a bienes públicos, así como el acceso a inversiones productivas, caminos, energía y telecomunicaciones. ¿Quiénes viven en el campo hoy? ¿Qué identifica a sus pobladores? El medio rural es un claro ejemplo de la heterogeneidad del Perú. La cultura, la etnicidad, la dotación de recursos naturales, el acceso e integración con los mercados, resultan variables clave para entender las dinámicas económicas y sociales de la población. Según la Encuesta Nacional de Niveles de Vida de 19972, el 95% de la población rural se dedica principalmente a la agricultura. Utilizando la información de dicha encuesta, hemos preparado el cuadro 1, que detalla los indicadores socio económicos más relevantes3.
De acuerdo con los datos de 1997, el 68,1% de los hogares rurales de la sierra, el 64,9% de los de la selva y el 52,8% de los de la costa, se encuentran en condiciones de pobreza4. Peor aún, cerca de un 30% de los hogares rurales del país se encuentra en situación de pobreza extrema, es decir, su ingreso no logra siquiera cubrir sus necesidades alimenticias mínimas. Tal como se ve en el cuadro, los dos primeros quintiles corresponden mayoritariamente a los pobres extremos, el tercero y parte del cuarto a los pobres no extremos, y solo una parte del cuarto y el quinto quintil pueden ser clasificados como no pobres.
En segundo lugar, los no pobres, aparte de ser un grupo relativamente pequeño, mantienen una condición, en la mayor parte de los casos, precaria. Es decir, estos no pobres están más cerca de la pobreza que de ser ricos. El quintil superior gasta al año unos 3.800 dólares por hogar (unos 316 dólares mensuales), monto equivalente a un tercio del gasto de las familias urbanas del quintil superior. El grupo formado por el 20% de los hogares más ricos de las zonas rurales, que debería ser un motor de desarrollo para este sector, presenta varias limitaciones. En particular, la educación media de los jefes de hogar es 6,64 años y solo el 10% de ellos tiene educación superior. Asimismo, solo el 36% de estos hogares tiene electricidad. Entre los hogares rurales no pobres, solo el 25% tuvo algún crédito en 1997 y un 20% tuvo algún tipo de ahorro financiero. Es decir, los no pobres del campo no se encuentran en una situación óptima, sino más bien en una situación límite5. Estos hogares no pobres presentan la misma distribución que tienen los hogares rurales en el país: 60% en la sierra, 20% en la costa y 20% en la selva.
En tercer lugar, llama la atención que para todos los quintiles de ingresos y gastos, la composición de los ingresos de los hogares sea relativamente homogénea: alrededor de 20% de los ingresos proviene de actividades no laborales (rentas y autoconsumo básicamente), un 25% de actividades asalariadas y un 55% del autoempleo (agropecuario mayoritariamente). Es decir, parecería que los más ricos y los más pobres tienen estrategias similares de diversificación de ingresos. Ello sugiere que las diferencias en ingresos se explican por la mayor productividad y acceso a los factores de producción entre los hogares rurales menos pobres, y no a la diversificación de fuentes de ingreso.
En cuarto lugar, los hogares con mayores ingresos son aquellos que cuentan con más educación formal (2,6 años adicionales de educación formal que el quintil más pobre) y con familias de menor tamaño6 (3,3 miembros frente a 6,45 en el quintil más pobre). Esto último podría deberse no solo a una menor fecundidad, sino posiblemente a una mayor tasa de emigración entre los hijos de los hogares rurales menos pobres. Cabe resaltar, sin embargo, que los niveles educativos de los jefes de hogares rurales son más bien bajos, ya que alcanzan en promedio solo a primaria completa.
Adicionalmente, se comprueba una mayor proporción de hablantes de lenguas indígenas entre los hogares rurales más pobres. La dimensión de género del jefe de hogar no parece afectar negativamente el ingreso del hogar; pues hay una mayor proporción de mujeres como jefas de los hogares rurales menos pobres. Contrariamente a lo esperado, pero consecuente con la lectura de las precarias condiciones del sector, las variables de acceso a los servicios básicos son relativamente homogéneas en todos los niveles de ingreso. Las carencias de agua potable y desagüe son muy parecidas, los más ricos sin embargo parecen tener mayor acceso a seguro de salud y electricidad.
A modo de resumen, se puede señalar que la mayor parte de los pobladores rurales se encuentra en situación de pobreza, destinando más del 60% de sus gastos anuales a los alimentos. Además, el jefe del hogar tiene un bajo nivel educativo, es así que el 14% de ellos no tiene ninguna educación formal y el 27,1% tiene solo primaria. Aquellos que son considerados como no pobres se encuentran muy cerca de estarlo. Sin afán de ser pesimistas, es necesario reconocer que esta situación afecta las posibilidades y el tipo de estrategias de desarrollo viables en el medio rural. Otro factor preocupante es el reducido tamaño de la unidad de producción típica.
Según el Censo Agrícola de 1994, la unidad de producción agrícola promedio en Perú está compuesta por 3,3 parcelas y tiene una extensión de 3,1 hectáreas en total. La fragmentación es aún más aguda en la sierra, donde el número de parcelas por unidad agrícola aumenta a 4,1 y su extensión se reduce a 2,4 hectáreas. La producción agrícola nacional que se realiza bajo estas condiciones representa alrededor del 6% del PBI, medido en moneda corriente o poco más del 13%, si se mide el PBI a precios de 1986. La alta tasa de incidencia de la pobreza y de la extrema pobreza en las áreas rurales (64,7% y 25,5% respectivamente, según la ENNIV 1997) guarda una alta correlación con el bajísimo nivel de productividad de la mano de obra en las labores agrícolas, siete veces menor a la que se obtiene en el resto de la economía.
En 1997, cerca del 50% de los ingresos de los hogares rurales provino de actividades rurales no agrícolas, realizadas tanto dentro como fuera del hogar7. En muchos casos, además, se incluyen estrategias migratorias de algunos de los miembros de la familia, con el fin de lograr mayores ingresos para el hogar. Gran parte de los pequeños productores rurales tienen tradiciones lingüísticas y culturales propias que hacen difícil una interlocución con la sociedad nacional. Por otro lado, muchas veces sus formas tradicionales de organización representan valores y estilos institucionales poco favorables para el desarrollo rural.
Resumen de la propuesta
Dada esta situación, el CIES y sus colaboradores han desarrollado un conjunto de propuestas para los cuatro sectores más relevantes en el medio rural: la agricultura de punta, la pequeña y mediana agricultura comercial, la agricultura de subsistencia y las actividades rurales no agrícolas. Esta agenda, que pasamos a resumir, presta especial atención a cuatro principios básicos: el respeto a la estabilidad macroeconómica, el liderazgo del sector privado, la limitación del papel del Estado a lo normativo y subsidiario, y la búsqueda de una inserción competitiva en los mercados exteriores.
Aspectos macroeconómicos
Las medidas recomendadas empiezan concentrándose en lo que se ha denominado «Entorno macroeconómico»: principalmente el contexto de políticas públicas que afectan directamente la estructura de precios relativos y la vinculación con los mercados. En este sentido, el análisis diferencia tres tipos de medidas: política tributaria, política de sobretasas arancelarias y derechos específicos, y comercialización. Bajo este marco, se recomienda empezar por respetar las reglas de juego de los inversionistas, manteniendo la vigencia del D.L. No. 885, Ley de Promoción del Sector Agrario (que dispone un 15% de impuesto a la renta, la recuperación anticipada del IGV y la depreciación acelerada para las nuevas inversiones), al menos hasta el año 2006. Simultáneamente, se sugiere revertir la actual política de exoneraciones para la pequeña agricultura, que desincentiva la formalización del sector y el aumento de la escala de producción. Tampoco se debería continuar con la política de condonaciones de deudas con las empresas azucareras.
Por otro lado, para garantizar la difusión de los beneficios de las inversiones privadas en su entorno cercano, debería adecuarse el Régimen Único Simplificado (RUS) a la actividad agrícola. Se sugiere reemplazar el sistema de sobretasas ad-valorem y de derechos específicos a la importación por un sistema de bandas de precio, e implementar políticas sociales de provisión de bienes públicos y reconversión productiva eficientes en aquellos segmentos más sensibles a la competencia externa. Por ejemplo, mediante la potenciación y consolidación de «corredores económicos», para los que es esencial la implementación de vías y medios de comunicación e información. Con respecto a la comercialización, el Ministerio de Agricultura (MAG) debe cesar su política de intervención directa, pues ella desplaza la iniciativa privada, rompe los mercados incipientes en el campo y establece círculos viciosos de dependencia de los progra mas estatales de compra. La labor del MAG debe limitarse a proveer información veraz para la toma de decisiones, con la debida calidad, oportunidad y precisión. El gobierno central debiera coordinar con el municipal para apoyar el desarrollo en manos privadas de un moderno Mercado Mayorista en Lima, que sea entregado en concesión a los comerciantes del ramo en un contexto regulatorio adecuado y así evitar el abuso de posiciones de dominio y mejorar la eficiencia de la actividad.
Reforma institucional
En segundo lugar, las medidas propuestas se orientan al fortalecimiento de un «Marco institucional» subdividido en desarrollo rural y organización. Para empezar, debe superarse el desorden y la falta de coordinación entre las múltiples agencias públicas que ejecutan políticas de desarrollo rural. Se propone, en cambio, establecer unidades de manejo de territorio e instancias de concertación de esfuerzos y solución de conflictos que coordinen estas acciones. Estas instancias deben estar abiertas a la participación de otros actores (ONGs, empresas, gremios) y ser un campo común para la interlocución. Facilitará la tarea separar, en el aparato del Estado, los órganos responsables de las políticas sociales de los de la política agrícola, concentrando en el MAG esta última. La desorganización y falta de institucionalidad gremial entre los productores les impide generar acciones conjuntas o articular economías de escala, aun más cuando el régimen de propiedad es confuso y limita las operaciones de crédito. Se debería, por lo tanto, favorecer la creación de asociaciones de productores y empresarios agrarios alrededor de asuntos de naturaleza técnica.
Derechos de propiedad y manejo de recursos
En tercer lugar, la agenda de políticas se centra en el tema «Derechos de propiedad y manejo de recursos» que incluye políticas de tierras, aguas y bosques. En lo que a derechos de propiedad se refiere, hay una seria carencia de marcos legales e institucionales adecuados y coordinados que permitan a la iniciativa privada asumir las tareas de crecimiento y desarrollo rural, a la vez que aseguran un manejo sostenible de los recursos. En el caso de las tierras, por ejemplo, debiera promoverse una titulación diferenciada de los terrenos comunales (título individual para parceleros y comunal para tierras de usufructo colectivo) y agilizarse el proceso de titulación y saneamiento de la propiedad, la complementación del PETT con la SUNARP y la culminación del catastro rural. Por otro lado, debiera revertirse la situación de pobre gestión que se ha venido dando sobre las aguas. Es perentorio discutir y aprobar una nueva ley de aguas que establezca los derechos reales de los usuarios sobre el uso del recurso, las tarifas que permitan su operación, la reorganización de los grupos usuarios sobre el uso del recurso, las tarifas que permitan su operación, la reorganización de los grupos de usuarios en forma proporcional al tamaño de sus tierras, y el establecimiento de autoridades autónomas en el nivel de cuencas, entre otros temas pendientes. Este mismo dilema se observa en el tratamiento de recursos como los bosques, donde falta establecer, por ejemplo, mecanismos claros y transparentes para el otorgamiento de concesiones forestales en extensión, así como plazos adecuados que permitan un manejo del recurso rentable y sostenible (con obligatoriedad de planes de manejo) y bajo un marco regulatorio adecuado, que favorezca un proceso de inversión con miras al largo plazo.
Provisión de bienes públicos
El cuarto tema de la agenda considera la «Provisión de bienes públicos», y se ocupa específicamente de los bienes públicos no agropecuarios, sanidad agropecuaria, provisión de información y tecnología. Aquí se pone énfasis en que la intervención del Estado, como proveedor de bienes y servicios públicos, debe basarse en dos consideraciones básicas: la primera, seguir el principio de subsidiaridad, por el que todo aquello que el sector privado pueda hacer mejor no debe ser realizado por el sector público. La segunda, lograr que la provisión de bienes y servicios públicos responda en lo posible a las demandas de los agentes afectados y no devenga de imposiciones «desde arriba». Ambas consideraciones representan un reclamo por una mayor y más simétrica circulación de la información. De allí que en el caso específico de la difusión de información de uso público exista un amplio conjunto de tareas vinculadas, que abarcan desde el tema educativo, en el que es fundamental ofrecer una calidad pertinente que incorpore las características culturales, económicas y sociales de los beneficiarios, hasta la generación de mercados de asistencia técnica, en los que la participación de ofertantes privados debe ser estimulada. Ciertamente, el sector público debe proveer información oportuna sobre indicadores de producción, oportunidades de mercado, previsiones climáticas y otros, en aquellos ámbitos en los que el sector privado no encuentre condiciones para hacerlo, pero procurando involucrar siempre a los agentes privados.
La repotenciación de la sanidad agropecuaria comienza por fortalecer SENASA, dándole mayor autonomía (y recursos), estableciéndose como un agente que, independiente de intereses políticos y particulares, genere adecuados mecanismos de control con reconocimiento internacional, lo que resulta indispensable en la base de cualquier esfuerzo agroexportador del país.
Financiamiento
Finalmente, el último tema de agenda está referido al «financiamiento». Muchas de estas acciones no surtirán el efecto deseado si no se perfecciona la tecnología crediticia, adecuándola al medio rural inserto en este proceso de reconversión. El sistema de seguros, los fondos de garantía, la clasificación de riesgos; en fin, todo lo relacionado con las operaciones de crédito rural debe ser enfrentado con el objetivo de reducir los costos de transacción y favorecer la inversión productiva privada como fuente del crecimiento. En suma, esta agenda ofrece lineamientos para el diseño y la implementación de una estrategia de desarrollo rural que no fije necesariamente a la población en el ámbito rural, pero sí permita a quienes decidan mantenerse en el campo avanzar hacia una mayor prosperidad.
____________________
1/ Resumen del documento Propuestas para el desarrollo rural, publicado por el CIES, febrero del 2000.
2/ Instituto Nacional de Estadística e Informática, Encuesta Nacional de Niveles de Vida, Lima: INEI, 1997.
3/ Este cuadro ha sido preparado con base en uno similar confeccionado por López, R. y C. della Magiora, Rural poverty in Peru: Styllized facts and analytic for policy (ms.), University of Maryland at College Park, 1997. Los datos provienen de la ENNIV-1997.
4/ Es decir, su ingreso anual per cápita está por debajo de la línea de pobreza.
5/ En este sentido, resulta interesante el trabajo de Jorge Agüero, Movilidad y pobreza en la sierra rural del Perú, en Hurtado, Isabel, Carolina Trivelli y Antonio Brack (eds.), Perú: El problema agrario en debate. Sepia VIII, Lima: Sepia-IRD-ITDG, 2000, pp. 257-276, que demuestra cómo el 90% de los hogares rurales de la sierra estuvo en condición de pobreza en algún momento entre 1991 y 1996.
6/ Gran cantidad de discusiones han surgido en relación con este tema. Por ejemplo, el retorno a la educación es medido como incremento en el ingreso por cada año adicional de educación, lo que al parecer es bajo o insignificante (López, R. y C. della Magiora, Ibíd.). El tema del tamaño de la familia es vinculado a las políticas de salud reproductiva (Escobal, Javier et al., Los activos de los pobres en el Perú, Documento de Trabajo, No. 26, Lima: GRADE, 1998).
7/ Escobal, Javier y Jorge Agüero, Determinantes de las decisiones de trabajo en tareas no-agropecuarias dentro de la finca en el Perú, en Pobreza y economía social: análisis de una encuesta ENNIV 1997, Lima: Instituto Cuánto, 1999, pp. 243-254.
Crédito rural: coexistencia de prestamistas formales e informales, racionamiento y auto-racionamiento1
____________________
1/ Resumen del Documento de Trabajo No.110, bajo el mismo nombre, Lima: IEP, CIE, 1999.
(Ver PDF)
Integración al mercado y costos de transacción en la agricultura peruana1
____________________
1/ Resumen de Escobal, Javier, Costos de transacción en la agricultura peruana: una primera aproximación a su medición e impacto, Documento de Trabajo, No. 30, Lima: GRADE, CIES, 2000.
(Ver PDF)
Sistema bancario y fluctuaciones macroeconómicas, Perú 1950-19971
____________________
1/ Resumen del Documento de Trabajo No. 161, bajo el mismo nombre, Lima: CISEPA, PUCP, CIE, 1998.
(Ver PDF)
Incidencia de la estructura tributaria sobre el sector servicios: educación y turismo1
____________________
1/ Resumen del documento homónimo, Lima: CIUP, CIE, abril, 1998.
(Ver PDF)
ÚLTIMAS PUBLICACIONES DE LOS CENTROS ASOCIADOS AL CIES
(Ver PDF)
