Programas de inversión social en Perú. Caso de FONCODES

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Economía y Sociedad 51, CIES, abril 2004
Programas de inversión social y generación
de empleo: el caso de Foncodes
Pedro Francke y Juanpedro Espino  PUCP
Los fondos sociales y los programas de infraestructura
pública han sido utilizados como una herramienta
para organizar, dirigir y focalizar el gasto y la inver-
sión social hacia los más pobres, en momentos de
shocks o ajustes macroeconómicos drásticos. Además,
han desempeñado un papel muy importante en la
provisión permanente de infraestructura pública para
las zonas deprimidas y relegadas del desarrollo. Estos
fondos también han buscado incrementar la produc-
tividad y los ingresos de los pobres, a través de pro-
gramas productivos (reservorios, canales de irrigación,
etc.), crédito a microempresas y capacitación, tanto
productiva como empresarial.
Los fondos de inversión social comprenden diferentes
tipos de proyectos, cada uno con su lógica y objetivos
particulares. Entre ellos, podemos mencionar la cons-
trucción de infraestructura social (escuelas, postas,
médicas), infraestructura económica (reservorios, obras
de irrigación, talleres), crédito a micro y pequeños
empresarios, programas de salud y alimentación, etc.
En este trabajo, se analizará solamente las obras de
«Los fondos sociales y los
programas de infraestructura
pública han sido utilizados
como una herramienta para
organizar, dirigir y focalizar el
gasto y la inversión social hacia
los más pobres, en momentos
de shocks o ajustes
macroeconómicos drásticos»
construcción de infraestructura porque tienen un im-
pacto inmediato sobre la población, a través de la ge-
neración de empleo temporal, por lo que representan
para el Gobierno una opción de política de corto plazo.
En nuestro país, durante la década de 1990, el Estado
intentó alcanzar los objetivos de generación de em-
pleo y construcción de infraestructura a través de di-
versos programas, dentro de los cuales destacó el Fon-
do Nacional de Compensación y Desarrollo Social
(Foncodes), que se convirtió en el más grande canali-
zador de fondos del Estado y préstamos internaciona-
les. Sus actividades se han centrado mayormente en la
construcción de infraestructura educativa y de salud, y
en el desarrollo de proyectos productivos a lo largo de
todo el país. Sin embargo, subsisten en el programa
algunas dificultades que se deben analizar, para poder
rediseñar su estrategia.
En este sentido, el propósito del presente informe es
dar una mirada al objetivo, el funcionamiento y la ló-
gica de los programas de construcción de infraestruc-
tura pública, para proponer una alternativa a su actual
desempeño, que le permita hacerlo de manera más
eficiente y obtener mejores resultados desde el punto
de vista del objetivo de generar empleo. El documen-
to consta de las siguientes secciones: descripción de
los programas de infraestructura pública, descripción
del funcionamiento de Foncodes, evaluación de los
resultados obtenidos por Foncodes, y Foncodes y el
objetivo de la generación de empleo.
Los programas de infraestructura
pública
En los programas de infraestructura pública se pueden
distinguir dos tipos de objetivos: los transitorios y los
permanentes. Los objetivos transitorios serían redu-
cir de manera rápida los efectos perjudiciales de los
ajustes estructurales, shocks adversos transitorios en la
economía (climáticos o desastres naturales), a través
de la creación de puestos de trabajo. De esta manera,
el Estado intenta contribuir a que familias con jefes de
hogar desempleados o que las personas más pobres
mantengan un consumo mínimo que asegure su su-
pervivencia, hasta que se reviertan las condiciones
adversas. Por su parte, los objetivos permanentes se
Foto: Foncodes
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refieren a la creación de activos o de bienes públicos
en zonas pobres y a la atención de las necesidades
básicas insatisfechas, como parte de un plan de desa-
rrollo integral y de largo plazo para la población en
situación de pobreza. También es un objetivo perma-
nente, el aumento de la productividad y los ingresos
de los más pobres, propiciando el incremento de la
rentabilidad de sus activos, ya sean productivos o de
capital humano, para que generen por sí mismos los
ingresos que les permitan salir de la pobreza.
Desde esta doble perspectiva, se presenta la siguiente
disyuntiva: priorizar la creación de empleo y la transfe-
rencia de ingresos hacia los más pobres o priorizar la
rentabilidad de los activos construidos. Esta disyuntiva
se vuelve muy importante en el momento de priorizar
y elegir entre obras y proyectos alternativos, la cual se
analiza en detalle con el propósito de ayudar a redefinir
las acciones y proyectos de Foncodes para el futuro.
Temas centrales en los programas de
inversión social
Dentro de los estudios de los programas de inversión
podemos identificar cinco temas fundamentales: fo-
calización; filtraciones; impacto regresivo potencial de
las obras; elección de la tecnología y priorización de
las obras; mantenimiento y sostenibilidad de obras; y
aspectos institucionales y de implementación.
En lo que respecta a la focalización, podemos decir que
existen dos niveles: geográfico, en el que se concen-
tran las acciones en las áreas o distritos más pobres, e
individual, en el que se logra que los participantes de las
obras pertenezcan a la población pobre de las zonas
donde se interviene. Para la focalización regional, se
utilizan mapas para clasificar las regiones (distritos en el
caso de Foncodes) según su nivel de pobreza. En el caso
de la focalización individual, se enfrenta la limitación
de poseer escasa información acerca de los niveles de
pobreza de la población participante, así como los altos
costos de obtener este tipo de información.
«Esta disyuntiva se vuelve muy
importante en el momento de
priorizar y elegir entre obras y
proyectos alternativos, la cual
se analiza en detalle con el
propósito de ayudar a redefinir
las acciones y proyectos de
Foncodes para el futuro»
Un mecanismo de focalización que ha dado mejores
resultados y que es usado por Foncodes, es la autofo-
calización o autoselección, a través de la imposición
a los participantes del requisito de trabajar por un jor-
nal equivalente al costo de oportunidad de los pobla-
dores más pobres (remuneración baja). De esta ma-
nera, los pobladores se revelan como pobres al solici-
tar el trabajo y los que tienen un costo de oportuni-
dad más alto (no pobres), se abstienen de participar
porque les resulta poco atractivo.
En cuanto a las filtraciones, estas se refieren a la pobla-
ción no pobre que se beneficia del programa (quitán-
dole la oportunidad de participar a los pobres). Como
señala Ravallion1, la mejor forma de reducir las filtra-
ciones es hacer el programa lo suficientemente de-
sagradable para los no pobres.
Un factor importante que propicia posibles filtracio-
nes es la falta de organizaciones que representen a los
pobladores pobres. Esto trae como consecuencia que
los pobladores no pobres intervengan en el programa,
sin que nadie lo haga notar o reclame. Otra forma de
filtración se refiere al desvío de los fondos con fines
político partidarios y electorales, en favor del gobier-
no de turno. Al igual que en el caso anterior, el dinero
no llega a donde debería llegar.
Un tercer tema es el impacto regresivo potencial de las
obras. En algunos casos, se discrimina a las comunida-
des más pobres y con una menor dotación inicial de
activos, para elegir a otras áreas de mayor desarrollo. La
razón es simple: las comunidades donde ya existe cier-
to nivel de riqueza y de activos muestran un mayor
impacto y rentabilidad ante la ejecución de los progra-
1/ Ravallion, Martin (1991). Reaching the rural poor through public
employment. Arguments, evidence and lessons from South Asia, en
World Bank Research Observer, vol. 6, Nº 2. Washington, D.C.: Banco
Mundial, pp. 153-75.
Foto: Foncodes
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mas, por diversas razones y ventajas que estas presen-
tan frente a las comunidades menos desarrolladas.
El cuarto tema se refiere a la elección de la tecnología
y priorización de las obras. Uno de los objetivos de
estos programas es la generación de empleos. Este
deseo de maximizar los puestos de trabajo, ha hecho
que se prioricen los programas de construcción inten-
sivos en mano de obra y la utilización de insumos na-
cionales (que genera empleo indirecto), dejando de
lado a otros que maximizan los beneficios directos e
inmediatos (mayores ingresos) o los beneficios indi-
rectos y futuros de las obras (que requieren de tecno-
logías menos intensivas en el uso de mano de obra
para ser maximizados).
Con relación al mantenimiento y sostenibilidad de las
obras, estos deben tener el mayor tiempo de vida po-
sible para obtener el mayor beneficio. Las obras reali-
zadas por privados, a diferencia de las obras realizadas
a través de los programas públicos, son cuidadas y
mantenidas por los agentes que las llevaron a cabo,
quienes obtienen beneficios de ellas. Las obras públi-
cas, en cambio, no generan un incentivo en la pobla-
ción para realizar su mantenimiento, pues estos pue-
den ser utilizados irrestrictamente por cualquiera de
los pobladores y no proporciona ningún beneficio, en
particular, a las personas que se dedican a su manteni-
miento (y que los motive a realizar esta tarea). Este es
un aspecto importante, pues resultados de las evalua-
ciones realizadas a la fecha, muestran que muchas de
las obras públicas se deterioran rápidamente.
Por último, en los aspectos institucionales y de imple-
mentación, la rapidez de la acción de los programas es
un punto crucial y puede marcar la diferencia entre el
éxito o el fracaso de un programa. Los mecanismos de
focalización, presentación y selección de proyectos son
vitales en este sentido. Por otro lado, la transparencia
en el uso de los recursos, la selección de las zonas a
intervenir y de los participantes de la obras, desempe-
ñan un papel muy importante en la legitimidad de los
programas. El uso político de las obras deslegitima los
«Las obras públicas... no generan
un incentivo en la población para
realizar su mantenimiento, pues
estos pueden ser utilizados
irrestrictamente por cualquiera
de los pobladores y no
proporciona ningún beneficio, en
particular, a las personas que se
dedican a su mantenimiento...»
programas y los hacen poco atractivos para los organis-
mos internacionales de cooperación. Ante las dificul-
tades que tiene el Gobierno para supervisar progra-
mas tan amplios, la supervisión por parte de las comu-
nidades se hace indispensable para verificar el cum-
plimiento de los objetivos trazados. Los proyectos tam-
poco deben olvidar las peculiaridades culturales de la
población beneficiaria; de lo contrario, corren el ries-
go de ser rechazados por la comunidad. Finalmente,
existen individuos como las viudas, los huérfanos y los
discapacitados que no pueden acceder a los progra-
mas públicos para obtener un ingreso y salir del estado
de pobreza en que se encuentran. Para estos grupos
se requiere una estrategia especial, que les permita
beneficiarse de los programas sociales.
Los programas de infraestructura
y la generación de empleo
Los programas de desarrollo de infraestructura pueden
tener, como dijimos al principio, objetivos múltiples.
La provisión de infraestructura social y productiva, el
aumento de las capacidades productivas de la pobla-
ción pobre, la generación de empleos e ingresos tem-
porales (o permanentes), son algunos de ellos. Como
el problema del desempleo es un problema mayor-
mente urbano y no rural, también es discutible si el
efecto que debe medirse es la disminución del de-
sempleo o el aumento temporal de los ingresos.
Para el año 2000, la tasa de desempleo en las zonas
urbanas era de 8%, mientras que en las zonas rurales
era de 0,7% (véase el cuadro 1). Por lo tanto, en las
zonas urbanas se pueden realizar obras que generen
numerosos puestos de empleo que ayuden a comba-
tir el problema del desempleo. En cambio, en las zo-
nas rurales se realizan programas con la intención de
incrementar los ingresos de los beneficiarios, en su
mayoría campesinos, cuya actividad tiene un gran com-
ponente estacional (mucho trabajo en tiempo de siem-
bra y cosecha y poco, el resto del año). Por lo tanto, en
las zonas rurales, los programas están orientados a sua-
vizar el consumo a lo largo del año y no tanto a com-
batir el desempleo (casi inexistente).
«Ante las dificultades que tiene el
Gobierno para supervisar
programas tan amplios, la
supervisión por parte de las
comunidades se hace indispensable
para verificar el cumplimiento de
los objetivos trazados»
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Economía y Sociedad 51, CIES, abril 2004
También existen beneficios indirectos, producto de la
realización de los programas de Foncodes. En primer
lugar, el uso de insumos nacionales en las obras au-
menta la demanda de mano de obra y contribuye a la
reducción del desempleo. En segundo lugar, las perso-
nas que trabajan en las obras incrementan sus ingre-
sos, así como su consumo, y, consecuentemente, ge-
neran más trabajo. En tercer lugar, las obras pueden
generar un aumento de la productividad y de la pro-
ducción, por ejemplo, a través de la rehabilitación de
tierras y de las obras de riego en estas últimas. Por últi-
mo, los comedores populares, los centros de salud, las
obras de electrificación, las redes de agua y desagüe,
entre otras, no demandan mano de obra no calificada;
sin embargo, tienen un impacto significativo sobre la
salud, educación, organización social y, en general,
sobre el bienestar de las familias.
En resumen, los beneficios en términos de empleo e
ingresos, no deben incluir solo el empleo generado en
la fase de construcción de la obra. Una evaluación
completa de un programa debería analizar la partici-
pación y los beneficios de los pobres en todas las de-
más actividades generadas por la realización de las
obras, que se pueden manifestar en distintos momen-
tos del tiempo y en distintas formas.
El funcionamiento de Foncodes
Foncodes se crea en agosto de 1991, con el fin de
ejecutar los programas de empleo destinados a infra-
estructura social y a la construcción de caminos. Fon-
codes se inicia como un programa bastante ágil, que
pone buena parte de la responsabilidad en manos de
la comunidad, de tal manera que sean estas las que
Quintiles Rural Urbano
de población Costa Sierra Selva Total Lima Resto Costa Sierra Selva Total
I (%) 0,0 0,3 0,8 0,4 9,1 10,6 3,9 5,2 8,0
II (%) 3,3 0,4 0,8 0,8 9,1 9,2 10,9 2,3 8,9
III (%) 1,3 0,7 0,5 0,8 9,2 10,7 9,4 2,5 9,0
IV (%) 1,3 0,0 2,1 0,6 8,5 10,0 4,3 3,5 7,7
V (%) 2,8 1,1 0,5 1,2 6,6 7,2 4,7 2,5 6,0
Total (%) 1.,7 0,5 1,0 0,7 8,6 9,6 6,8 3,2 8,0
Elaboración propia sobre la base de la ENNIV 2000
Perú: tasa de desempleo por regiones, 2000
(PEA mayor de 14 años)
Cuadro 1
busquen al Estado, organicen, ejecuten y, finalmente,
se hagan cargo del mantenimiento de la obra.
El estatuto de Foncodes le faculta a aprobar las condi-
ciones y lineamientos para determinar las transferen-
cias de los recursos para financiar los proyectos, apro-
bar las condiciones de financiamiento, las normas y
procedimientos de ejecución, supervisión, desembol-
sos, control y entrega final de proyectos. El estatuto
señala como recursos de Foncodes a las asignaciones
del Tesoro Público, donaciones, transferencias, crédi-
tos de fuentes internas y externas, el 50% de las su-
bastas de aduanas y el 25% de los recursos del im-
puesto a casinos de juego.
«...los beneficios en términos
de empleo e ingresos, no
deben incluir solo el empleo
generado en la fase de
construcción de la obra»
Foto: Foncodes
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Economía y Sociedad 51, CIES, abril 2004
Estrategia y enfoque conceptual
La misión de Foncodes se define como mejorar las
condiciones de vida de los más pobres atendiendo las
necesidades básicas de la población, principalmente
en nutrición, salud, educación, saneamiento e infraes-
tructura económica y desarrollo productivo, generan-
do empleo y promoviendo la participación en la ges-
tión de su propio desarrollo2. Este sistema tiene como
ventaja la legitimación y valoración social de los pro-
yectos a través de una amplia participación de los be-
neficiarios. El programa prioriza proyectos de ejecu-
ción rápida y bajo costo (la gran mayoría son obras
menores a US$ 40.000), con uso intensivo de mano de
obra local. Tienen una duración de entre 2 y 4 meses.
El enfoque predominante de Foncodes se basa en la
ejecución de obras en proyectos de infraestructura.
Dicho enfoque ha marcado su estrategia de interven-
ción, en el diseño y la operación del ciclo de proyectos
(concluye con la entrega de la obra física), en las unida-
des de análisis e intervención territorial, en la funciona-
lidad de los núcleos ejecutores (priorización y ejecu-
ción de proyectos caso a caso) y en las consecuencias
de ello sobre la sostenibilidad de los proyectos.
Población objetivo
Foncodes financia proyectos en localidades pobres que
tengan entre 40 y 400 viviendas, o entre 200 y 2000
pobladores, y desde 1997 solo en áreas rurales de ex-
trema pobreza. Para identificar a sus beneficiarios,
Foncodes utiliza un mapa de pobreza en el nivel dis-
trital, que ha sido construido usando los siguientes in-
dicadores: porcentaje de niños con desnutrición cró-
nica, tasa de analfabetismo, tasa de inasistencia esco-
lar, porcentaje de hogares con hacinamiento, porcen-
taje de viviendas con techos precarios, porcentaje de
viviendas sin red pública de agua, etc. Con estos indi-
cadores de pobreza se construyó un índice de pobre-
za, que permitió determinar que de los 1.793 distritos
del país, 237 se encuentran en el estrato de extrema
pobreza. En lo que respecta a la focalización en el ni-
vel individual, Foncodes establece un jornal de 10 so-
les, lo que funciona como mecanismo de autofocali-
zación. Además, las autoridades locales son las respon-
sables de la selección de los participantes en la cons-
trucción de las obras.
Líneas de inversión
El programa regular financia proyectos en las siguien-
tes líneas de inversión: infraestructura social (come-
dores populares, centros de salud, abastecimiento de
agua potable, etc.), infraestructura económica (peque-
ños sistemas de riego, caminos vecinales, puentes, elec-
trificación, etc.), proyectos productivos (conjunto de
proyectos de carácter productivo complementarios
entre sí, que se efectúan en un grupo de comunida-
des vecinas) y programas de microcrédito (orientado a
satisfacer necesidades de capital de trabajo de micro-
empresarios de diversos sectores). Además, financia
proyectos especiales que asisten a la población en ex-
trema pobreza, vía distribución de víveres y bienes;
reactiva sectores productivos, a través de la adquisi-
ción de los productos de las pequeñas y microempre-
sas, entre otros. En el cuadro 2 podemos apreciar el
número de proyectos aprobados y el porcentaje por
cada área de inversión, para el período 1991-1998.
«En el período 1997-
1998, un 20% de los
proyectos aprobados por
Foncodes se realizó en
distritos de extrema
pobreza, un 50% en
distritos muy pobres y
alrededor de 25% en
distritos pobres»
2/ Foncodes (1999). Plan operativo institucional. Lima: Foncodes.
Foto: Foncodes
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Economía y Sociedad 51, CIES, abril 2004
Evaluación de Foncodes
Impacto sobre la calidad de vida
y la pobreza
Para analizar los resultados sobre los niveles de pobre-
za, se utiliza como instrumento el Mapa de Inversión
Social3. En el período 1997-1998, un 20% de los pro-
yectos aprobados por Foncodes se realizó en distritos
de extrema pobreza, un 50% en distritos muy pobres
y alrededor de 25% en distritos pobres4.
En el campo educativo, Schady y Paxson5 demuestran
que en las localidades que recibieron más gasto en
educación por parte de Foncodes, se incrementaron
los índices de asistencia a la escuela. Además, se mues-
tra que se logró reducir la probabilidad de que los ni-
ños falten a clases en estas localidades.
Con relación al acceso al agua potable, disminuyen
ligeramente los casos de diarreas y la mortalidad in-
fantil (un 3%), solamente si llega hasta las viviendas,
lo cual no sucede en el caso de los pilones públicos.
Por otro lado, tiene un gran impacto sobre el tiempo
dedicado al recojo de agua, pues libera tiempo pro-
ductivo, sobre todo de las mujeres. Sin embargo, las
obras tienen serios problemas de sostenibilidad. Al
respecto, sabemos que uno de cada siete proyectos
de agua tiene problemas de funcionamiento y, en
promedio, se detectan 3,6 desperfectos por año en
dichos sistemas. Solo en el 34% de las obras se puede
apreciar una junta de usuarios encargada de su man-
tenimiento, por mencionar algunos de los problemas
que se presentan.
Área de inversión 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 19981/
Nº de proyectos 52 3.254 5.978 4.683 3.211 4.404 6.046 661
Asistencia social 1,9 11,6 4,2 5,8 2,7 0,7 1,2 0,0
Infraestructura social 76,9 70,3 78,0 77,7 72,0 70,8 64,0 77,8
Infraestructura económica 17,3 12,6 16,3 14,9 21,0 21,1 25,2 22,2
Desarrollo productivo 3,8 5,5 1,4 1,5 4,2 7,3 9,5 0,0
Proyectos especiales 0,0 0,0 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,0
Total 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
1/: Primer trimestre.
Fuente: Foncodes, Oficina de Sistemas - Área de Estadística.
Elaboración propia
Foncodes: Número de proyectos aprobados y participación por área de inversión, 1991-1998
Cuadro 2
Resultados en la modernización de la
institucionalidad pública
Por otro lado, Foncodes ha mostrado tener la capaci-
dad de llegar a donde otros no llegan. Sin embargo, no
ha coordinado con otras instituciones públicas activi-
dades para transmitir y difundir estas capacidades, a
pesar de la existencia de convenios suscritos en este
sentido. Esto ha llevado a que se pierdan oportunida-
des de sinergias y que se limite la sostenibilidad de los
proyectos. En general, las mejoras en la gestión de pro-
yectos lograda por Foncodes, no se han extendido al
resto de la administración pública.
Resultados en el desarrollo de nuevos
enfoques conceptuales para abordar
pobreza rural
El aporte de Foncodes a otras experiencias de lucha
contra la pobreza rural y otros fondos sociales de Lati-
noamérica es la entrega a la comunidad de los fondos,
a través de un cleo ejecutor, compuesto por los po-
bladores, para que se encargue de desarrollar el pro-
yecto. Foncodes es el fondo latinoamericano que más
3/ Foncodes (1999). Mapa de inversión social: pobreza y actuación de
Foncodes a nivel departamental y provincial. Lima: Cuanto, Foncodes,
UNICEF.
4/ Instituto Apoyo (1999). Quinta evaluación ex post de los proyectos
de Foncodes. Lima: Apoyo.
5/ Schady, Norbert y Christina Paxson (1999). Target and impact of
Foncodes investment in Education. Washington, D.C.: World Bank Offi-
ce Memorandum.
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Economía y Sociedad 51, CIES, abril 2004
poder otorga a las comunidades en la ejecución de los
proyectos, lo cual ha hecho que el BID proponga su
estudio como practica óptima de focalización de la
pobreza y desarrollo de capital social. Asimismo, Fon-
codes genera una cultura de acceso y manejo del di-
nero con un sistema de auto-fiscalización, donde los
pobladores presionan (de ser necesario) al núcleo eje-
cutor para que cumpla con su tarea; si no lo hacen, no
se financian más proyectos en la comunidad.
Sostenibilidad
Una de las debilidades de los programas es que el nú-
cleo ejecutor es una organización ad hoc que se de-
sintegra cuando acaba el proyecto, lo que genera un
grave problema para el mantenimiento y la sostenibili-
dad de la obra. En esa dirección, es necesario el desa-
rrollo de la capacidad de organización de la comuni-
dad para alcanzar un desarrollo sostenible y la conser-
vación de la infraestructura.
Creación de empleo
Foncodes no organiza su funcionamiento ni adecua sus
mecanismos de selección de proyectos, con la inten-
ción de maximizar el número de empleos creados. El
empleo es únicamente un subproducto del programa,
que no se toma en cuenta en su programación. En este
terreno es que Foncodes tiene margen de maniobra
para reorientar su presupuesto hacia proyectos inten-
sivos en mano de obra, como medida reactivadora.
Foncodes y el objetivo de
generación de empleo
Por el funcionamiento descrito en la sección anterior,
podemos afirmar que Foncodes ha venido operando
como una mezcla de programas de aumento de in-
gresos (generalmente estacionales) y programas de
infraestructura de bajo costo (con énfasis en la gene-
ración de activos, antes que la generación de empleo
o el aumento de los ingresos). En esta sección estima-
remos el potencial que tiene este programa como
creador de empleo. Este análisis contribuirá a rediri-
gir la atención de Foncodes, hacia el objetivo de la
generación de empleo para los pobladores en pobre-
za y pobreza extrema.
Empleo directo generado durante la
construcción de la obra
La información referida al uso de mano de obra ha sido
provista por Foncodes y se presenta en el cuadro 3.
Principales obras realizadas por Foncodes, según diferentes criterios
Cuadro 3
Obra Empleo anual
generado
Rehabilitación de tierras 24,1
Construcción y mejoramiento de pequeños
albergues turísticos 22,7
Construcción y mejoramiento de sistemas
de desagüe 22,2
Rellenos sanitarios 21,5
Mini-centrales hidroeléctricas 18,9
Construcción y mejoramiento de pequeños
sistemas de riego 16,3
Construcción y mejoramiento de sistemas
de agua potable 16,2
Const. y mejor. de talleres de produc. /
forestación y reforestación 13,1
Promedio de puestos generados por obra 10,9
Obra Costo x empleo
(S/.)
Forestación y reforestación 6.067
Rehabilitación de tierras 7.236
Rellenos sanitarios 14.311
Construcción y mejoramiento de sistemas
de agua potable 15.058
Mini-centrales hidroeléctricas 18.078
Construcción y mejoramiento de losas
deportivas 19.788
Construcción y mejoramiento de sistemas
de desagüe 20.763
Construcción y mejoramiento de
pequeños sistemas de riego 22.036
Costo promedio (miles de S/.) 41.796
Fuente: Foncodes
Elaboración propia
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Economía y Sociedad 51, CIES, abril 2004
Lo que observamos en el cuadro es que el tipo de obra
que genera más empleo durante su realización es el
de rehabilitación de tierras, que necesita un prome-
dio de 24,1 personas al mes. Otras obras que generan
un alto número de puestos de trabajo son: la construc-
ción y el mejoramiento de pequeños albergues turísti-
cos (22,7 persona), la construcción y mejoramiento de
sistemas de desagüe (22,2 personas), los rellenos sani-
tarios (21,5), las mini-centrales hidroeléctricas (18,9
personas), por mencionar algunas. Estas obras no han
recibido gran atención en términos de su número y
monto invertido, por lo que debería evaluarse una
mayor inversión en ellas para generar más puestos de
trabajo. Foncodes ha invertido buena proporción de
su presupuesto en obras donde es relativamente bara-
to generar puestos de trabajo, lo cual es adecuado. Sin
embargo, ha dejado de lado otras que también lo son,
como la rehabilitación de tierras, la construcción de
rellenos sanitarios, las mini-centrales hidroeléctricas,
por mencionar las principales.
Empleo indirecto generado por la
construcción de la obra
De otro lado, el efecto indirecto generado por la cons-
trucción de la obra puede ser descompuesto en dos
partes: empleo generado en la producción de insu-
mos para la obra (por eslabonamiento hacia atrás) y el
empleo generado por el aumento del consumo, pro-
ducto del aumento de los ingresos de los trabajadores
que participan de la construcción de las obras (por es-
labonamiento hacia adelante).
Para calcular estos efectos se utilizó los multiplicado-
res de empleo por sectores, presentados en Torres6.
Estos multiplicadores señalan cuántos empleos se
crean con el gasto de un sol en determinado sector
de la economía, sin distinguir el efecto atrás del efecto
hacia delante.
Torres (1999) presenta dos multiplicadores: uno direc-
to, que mide la cantidad de empleos generados en el
sector A por el gasto de un sol en ese sector y otro
6/ Torres, Federico (1999). Los núcleos ejecutores frente a los retos del
desarrollo social participativo. México.
7/ Esta actividad comprende a los establecimientos dedicados a la cons-
trucción de obras nuevas, reformas y reparaciones de viviendas, edifi-
cios, otras construcciones (carreteras, puentes, aeropuertos, etc.) y obras
de mejoramiento de tierras (irrigación, desecación y drenaje de tierras,
desvío de cauces), que son realizadas por instituciones privadas y públi-
cas, bajo las modalidades de contrato y subcontrato.
«...el tipo de obra que
genera más empleo
durante su realización
es el de rehabilitación
de tierras, que necesita
un promedio de 24,1
personas al mes»
total, que además mide el impacto sobre las industrias
eslabonadas hacia atrás y el impacto generado por el
gasto en consumo de los trabajadores. Además, puede
calcularse la ratio de empleos totales generados entre
empleos directos, para saber cuántos empleos se crean
por cada empleo directo.
El presente estudio deja de lado los multiplicadores de
empleo directo calculados por Torres (porque se cuenta
con los calculados directamente a partir de los datos
de Foncodes), para utilizar una ratio que permita de-
terminar cuántos empleos totales se crean a partir de
esos empleos directos.
Como las obras de Foncodes que se incluyen en este
estudio son de construcción, se tomó el multiplicador
del sector de construcción7; para este sector, el multi-
plicador de empleo directo es de 0,023 y el de em-
pleo total es de 0,162, lo que hace un total de 6,9
empleos creados en toda la economía por cada em-
pleo creado en el sector de la construcción (Torres
1999: cuadro 4). Este cálculo, como es obvio, no afec-
ta el orden de importancia de las obras en lo que a
generación de empleo se refiere.

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Económica Y Social (CIES) Consorcio de Investigación. (2006, abril 23). Programas de inversión social en Perú. Caso de FONCODES. Recuperado de http://www.gestiopolis.com/programas-inversion-social-peru-caso-foncodes/
Económica Y Social (CIES), Consorcio de Investigación. "Programas de inversión social en Perú. Caso de FONCODES". GestioPolis. 23 abril 2006. Web. <http://www.gestiopolis.com/programas-inversion-social-peru-caso-foncodes/>.
Económica Y Social (CIES), Consorcio de Investigación. "Programas de inversión social en Perú. Caso de FONCODES". GestioPolis. abril 23, 2006. Consultado el 28 de Agosto de 2015. http://www.gestiopolis.com/programas-inversion-social-peru-caso-foncodes/.
Económica Y Social (CIES), Consorcio de Investigación. Programas de inversión social en Perú. Caso de FONCODES [en línea]. <http://www.gestiopolis.com/programas-inversion-social-peru-caso-foncodes/> [Citado el 28 de Agosto de 2015].
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