Procedencia o no si gozan los institutos autónomos municipales de las mismas prerrogativas que los nacionales
Cuando se ha accionado contra el Estado debe tomarse en cuenta que éste goza de privilegios y prerrogativas ante los Estrados; nacen con ocasión de los intereses que maneja aquél en todas sus vertientes.
Ello ha sido motivo de discusión por la doctrina en cuanto a su otorgamiento para las personas jurídicas territoriales, ya que existe la opinión de que se distorsionan derechos y principios constitucionales, citándose el de igualdad ante la ley, por ejemplo. La corriente contraria indica que el quehacer público demanda su asignación en aras del interés tutelado.
Sin ánimo de tomar partido entre uno u otro bando, pues lo que se persigue es iniciar ciclos de estudio y reflexión, lo cierto es que están presentes en el ordenamiento jurídico venezolano y su vigencia data de muchos años.
La jurisprudencia ha venido delineando diversos aspectos referidos a este tema.
Los institutos autónomos – siguiendo a Juan Garrido Rovira en su obra “Temas sobre la administración descentralizada en Venezuela”, Colección Estudios Administrativos Nº 3, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 1984 – se pueden conceptuar como entes públicos estatales creados mediante ley (ordenanza en el caso de los municipios) con personalidad jurídica autónoma y patrimonio propio, distinto e independiente del Fisco, que tienen a su cargo dentro de un régimen de normas y procedimientos peculiares de Derecho Público, la realización de la actividad administrativa necesaria para la consecución de determinados fines estatales.
La Ley Orgánica de la Administración Pública (LOAP, 2008) los ha previstos dentro de los entes, que no son más que toda organización administrativa descentralizada funcionalmente con personalidad jurídica propia, sujeta al control, evaluación y seguimiento de sus actuaciones por parte de sus órganos rectores de adscripción y la Comisión Central de Planificación.
Es importante señalar que la Comisión Central de Planificación es de naturaleza nacional y se rige por una ley que la crea denominada Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de Creación de la Comisión Central de Planificación (2011).
Por su parte, la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010), señala que se crearán mediante ordenanza aprobada por el concejo municipal, la cual debe fijar competencias; control de tutela; entre otros, atendiendo a principios generales pautados por la LOAP y la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público. Forman parte de los llamados medios de gestión, que no es otra cosa que la posibilidad de ejercer activamente las materias de su competencia, lo cual se vincula con su autonomía.
En cuanto a las prerrogativas procesales el municipio – de conformidad con lo previsto por la LOPPM – puede acogerse a la No Confesión Ficta, Inembargabilidad de los bienes, No Indexabilidad en materia funcionarial, Contratos administrativos, Citación y Notificación Especial, Sustitución del mandato con autorización previa, expresa y por escrito, Necesidad de autorización previa, expresa y por escrito para convenir, transigir, comprometer, desistir. Gratuidad de actuaciones ante entidades públicas, Notificación al Síndico Procurador Municipal de toda sentencia, medida, demanda que afecte indirectamente los intereses patrimoniales del municipio, Normas Especiales para la Ejecución de Sentencias cuando resulte perdidoso debiendo la autoridad judicial aplicarlos guardando las debidas proporciones ya que no hay que olvidar que el poder local maneja intereses ajenos. Se debe a la comunidad que sirve.
Un escenario frecuente es cuando resulta perdidosa la entidad pública, originando la duda si el demandante podrá resarcir sus costos con ocasión del juicio.
Por ejemplo, la República goza de la llamada consulta obligatoria; tiene como finalidad someter al estudio y revisión por la instancia superior, en los casos en que no se ejercieron oportunamente los recursos judiciales contra la sentencia. Al respecto sugiero la lectura de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (LOPGR, 2008).
En materia de amparo constitucional estaba prevista la consulta obligatoria de las sentencias, pero la Sala Constitucional del Máximo Tribunal modificó esa situación.
Esto implica que no podrá trabarse ejecución hasta tanto sea resuelta por el órgano de alzada.
Se discute si es aplicable o no a los municipios.
La Ley Orgánica de Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) no lo tiene incluida dentro de la gama de prerrogativas encontrándose decisiones que lo niegan.
Cuando el municipio atiende a una controversia judicial se deben seguir las normas de la LOPPM en materia de citación, ya que hay que practicarla en cabeza del Síndico Procurador Municipal, así como notificar a la autoridad ejecutiva, legislativa o contralora, según corresponda; se ha discutido si el nivel local puede disponer de los mismos privilegios y prerrogativas que disfrutan los estados y el ámbito nacional. La jurisprudencia se ha apoyado en una interpretación de carácter restrictiva, dado el hecho que constituyen una excepción al principio de igualdad y otros propios del Derecho Administrativo.
Acerca de la obligatoriedad del llamamiento al Síndico Procurador Municipal en los casos de acciones contra institutos autónomos locales, se ha esbozado que – en razón de su carácter autonómico – no habría necesidad; sin embargo, la jurisprudencia ha perfilado totalmente lo contrario.
Es menester señalar que los institutos autónomos municipales reciben asignaciones presupuestarias del órgano de adscripción, lo que implica un interés patrimonial del municipio en las resultas del juicio. Justamente, por existir una controversia de tipo patrimonial, debe intervenir el Síndico Procurador Municipal, ya que tiene a su cargo conocer de los asuntos de contenido patrimonial de la entidad.
La condenatoria en costas es otro de tipo procesal, pues para los particulares una situación de este tipo podría originar cuantiosas sumas en razón de un máximo de treinta por ciento sobre el valor de lo litigado. Al respecto, la Sala de Casación Civil del Máximo Tribunal ya ha delineado el alcance de lo aquí tratado. Mientras que, para el Municipio, la norma contenida por la LOPPM establece un máximo del diez por ciento sobre el valor de la demanda, previa declaratoria en el fallo de vencimiento total.
Cabe destacar que goza de retasa obligatoria o de oficio, conforme lo previsto por la Ley de Abogados (1967). Referencialmente, se sugiere consultar una sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, de fecha 18-02-2004, donde se trataba de un recurso de interpretación sobre los artículos 21 y 26 del Texto Fundamental; allí se dictaron pautas cuando se está frente a un sujeto procesal, como la República, donde no hay condenatoria.
El marco normativo restante acerca de este tema se encuentra – sin indicar orden de prelación ni jerarquización – en la LOPPM, Ley Orgánica de Hacienda Pública Nacional (2009), Ley Orgánica de la Administración Financiera del sector público (2011), la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (2010), Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia (2010), Código Orgánico Tributario (2001), Código de Procedimiento Civil (1990), Ley Orgánica Procesal del Trabajo (2002).