MODELO DE EVALUACIÓN DE GESTIÓN Y DE RESULTADOS A PARTIR DE LOS PLANES DE DESARROLLO MUNICIPALES
Autor: Francisco Javier Roldán Velásquez
Otros conceptos de economía
16-10-2007
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OriginalComo resultado de la investigación sobre los procesos administrativos relacionados con la gerencia pública de las administraciones municipales y para aportar, además del conocimiento, un modelo metodológico para evaluar y calificar la gestión pública, se presenta la presente publicación para su aplicación a los asesores, directivos, ejecutivos, servidores públicos y a la opinión de los investigadores y expertos sobre evaluación de gestión y de resultados en el Estado, especialmente de los municipios, en aras de que se cumpla la misión institucional en los entes territoriales, de la vigilancia de la gestión fiscal y evaluación de los resultados obtenidos por las diferentes entidades municipales a partir de los planes de desarrollo.
INTRODUCCIÓN
Utilizando la Metodología de Evaluación de Gestión y de Resultados
diseñada, se aplica sobre la gestión realizada en el Municipio de
Pereira durante los años 1995, 1996 y 1997, la cual está fundamentada en
el Plan de Desarrollo “Porque Pereira está Primero” aprobado mediante el
Acuerdo 035 de Mayo 17 de 1995, con el fin de aportar en la construcción
de un modelo metodológico aplicable a la evaluación de la gestión en los
municipios colombianos y de la medición de sus resultados, a partir de
los planes de desarrollo de los diferentes municipios.
El Plan de Desarrollo del Municipio de Pereira que se toma como modelo,
se constituyó en el instrumento rector de planificación, gestión e
inversiones del mencionado municipio durante ese mismo período, en un
entorno social y económico a escala nacional signada de grandes crisis
en todas las áreas y sectores del país.
Teniendo en cuenta esas adversidades socioeconómicas, además de las de
tipo natural como el movimiento telúrico del 8 de febrero de 1995 y las
dificultades financieras que traía el Municipio de Pereira hasta la
culminación de la gestión del Ex-alcalde Ingeniero Ernesto Zuluaga
Ramírez, se asesora a la Contraloría Municipal de Pereira para realizar
esta Evaluación de Gestión y Resultados con objetividad, sin sesgos
políticos y con el ánimo de construir ciudad, proponiendo los
redireccionamientos y correctivos necesarios para hacer mejor a Pereira
en todos sus aspectos, lo cual contribuya a la razón de ser del Estado,
que es el bienestar social y el progreso de sus gentes, que propicie las
condiciones para ser más competitivos regional, nacional e
internacionalmente.
La presente evaluación se hace bajo el precepto que el control de la
gestión en el Estado es uno de los instrumentos directos de tipo
administrativo. La evaluación de gestión es el conjunto ordenado de
conceptos técnicos y acciones encaminadas a verificar el cumplimiento de
los objetivos, las metas, los procedimientos de la administración
municipal y adoptar las medidas correctivas pertinentes cuando las
acciones de la administración, se aparten de dichos objetivos, metas y
procedimientos. Por ello el concepto de control de gestión incluye el
control interno y el control fiscal.
Así entonces, este documento se estructura con el resultado del proceso
de fiscalización realizado por la Contraloría Municipal entre los años
de 1995 y 1997, mediante la aplicación de los distintos sistemas de
control fiscal normatizados en la Ley 42 de 1993 y en resoluciones de
las contralorías general de la República y de la municipal de Pereira,
para lo cual se ha utilizado una Metodología de Evaluación de Gestión y
Resultados diseñada para ser efectuada a partir del Plan de Desarrollo
del Municipio en el período mencionado. Se ha tenido en cuenta el
conocimiento y la experiencia acumulada sobre las distintas entidades,
que tienen los profesionales y especialistas de la Contraloría Municipal
de Pereira.
Se hace previamente un análisis histórico -el cual se presenta en el
siguiente numeral-, del comportamiento de los diferentes ciclos de la
Administración Pública en Colombia, que sirve como marco referencial y
conceptual para entender la interrelación y la importancia de la
Planeación y del Control y así mismo conocer el alcance de la Evaluación
de Gestión y Resultados del Municipio de Pereira, realizada a partir de
su Plan de Desarrollo, en el período comprendido entre los años de 1995
y 1997.
Seguidamente se examina la coherencia entre el Programa de Gobierno,
presentado por el Dr. Juan Manuel Arango durante su campaña electoral y
el Plan de Desarrollo aprobado en el Concejo al inicio de su gestión,
resaltando que a partir de la promulgación de la Ley 152 sobre los
Planes de Desarrollo, dicho plan es el primero que se ejecuta de acuerdo
con la mencionada Ley.
Para comprender el mecanismo mediante el cual se califica la gestión de
la Administración Municipal y teniendo en cuenta el análisis de
coherencia entre el Programa de Gobierno y el Plan de Desarrollo, se
describe después la Metodología de Evaluación diseñada, como herramienta
para valorar la gestión municipal y sus resultados a partir del Plan de
Desarrollo.
De acuerdo con las estrategias definidas en el Plan de Desarrollo
“Porque Pereira está Primero” -Estrategia Social, Estrategia Económica,
Estrategia Física, Estrategia Ambiental y Estrategia Administrativa-, se
relaciona el resultado de la evaluación por entidades, las cuales se
agrupan según su misión y funciones, en las cinco (5) estrategias
mencionadas, las cuales tienen 410 metas.
A cada entidad se le evalúa su gestión y sus resultados sobre los
principios de eficiencia, economía y eficacia, tratando de calificar
cuantitativa y cualitativamente las 410 metas descritas en el Plan de
Desarrollo, mediante la aplicación de indicadores de gestión.
Sin embargo, debido a la falta de información o a la incoherencia de la
misma y al deficiente Sistema de Seguimiento, Evaluación y Control en
las entidades municipales, no fue posible calificar con indicadores
algunas metas asignadas a las instituciones y dependencias municipales
en lo concerniente con los principios de eficiencia, economía y
eficacia. No obstante, para ese caso se realizó el análisis respectivo
con la información existente.
Por la misma razón ninguna entidad se pudo calificar en el principio de
equidad y valorar los costos ambientales, pero queda planteado el
mecanismo de valoración del principio de equidad para futuras
evaluaciones en la metodología proyectada, cuando se realicen acciones y
se implementen en la administración municipal las variables para su
medición, para lo cual es indispensable implementar un eficiente Sistema
de Seguimiento, Evaluación y Control en el Municipio de Pereira.
Igualmente sobre la valoración de los costos ambientales, todavía es muy
incipiente la información existente en el Municipio de Pereira y los
mecanismos institucionales y metodológicos para su cuantificación están
en un proceso de gestación; por tal razón en la presente evaluación
tampoco fue posible valorarla.
Una vez calificadas y/o cualificadas todas las entidades, se evalúa la
estrategia de manera integrada, según fueron definidas en el Plan de
Desarrollo y se generan algunas conclusiones que llevan finalmente a
definir recomendaciones generales y específicas sobre toda la gestión
realizada por la Administración Municipal en el cumplimiento de las 410
metas definidas en las diferentes estrategias del Plan de Desarrollo
Municipal.
Después de realizadas las recomendaciones por la Contraloría Municipal
de Pereira -las cuales plantean correctivos-, se espera que dicho
ejercicio de retroalimentación para el redireccionamiento y los ajustes
administrativos pertinentes, contribuya a la modernización institucional
del Municipio y en la implementación de medidas inmediatas que conduzcan
al mejoramiento de las condiciones de vida y al bienestar social de los
pereiranos. En este marco de ideas la Contraloría Municipal de Pereira,
que debe liderar dicho proceso, habrá cumplido su deber constitucional.
PRIMERA PARTE
1. ANTECEDENTES SOBRE LOS PLANES DE DESARROLLO
2. COHERENCIA ENTRE EL PROGRAMA DE GOBIERNO Y EL PLAN DE DESARROLLO DEL
MUNICIPIO DE PEREIRA, PERÍODO 1995–1997
3. METODOLOGIA PARA LA EVALUACION DE GESTION Y RESULTADOS A PARTIR DEL
PLAN DE DESARROLLO
1. ANTECEDENTES SOBRE LOS PLANES DE DESARROLLO
La razón de ser de la Administración Moderna y específicamente de la
Administración Pública, está sustentada en los siguientes ciclos:
• Planeación
• Organización -Estructuras Orgánicas y Coordinación del Recurso Humano-
• Dirección -Liderazgo, integración, motivación y toma de decisiones-
• Control -Interno y Externo-.
El Control Interno, está definido por la Ley 87 de 1993 y el Control
Externo lo realizan las Contralorías, de acuerdo con la Ley 42 de 1993.
Para la presente evaluación de gestión se hace énfasis solo en el
Control Administrativo -Interno- y en el Control Fiscal -Externo-, sin
olvidar, ni desconocer el papel en la gestión pública que juegan el
Control Político -ejercido por el Concejo Municipal-, el Control
Disciplinario -realizado por el Ministerio Público a través de la
Personería y de la Procuraduría- y el Control Social -ejercido por la
ciudadanía a través de las Veedurías Cívicas-.
Para entender la interrelación de la Planeación y el Control, los cuales
deben tener la mayor relevancia y preponderancia para la armonía y el
equilibrio en los procesos de la administración pública, teniendo en
cuenta La Dirección y la Organización, es necesario revisar
históricamente el comportamiento y el papel de esos cuatro ciclos de la
administración, en distintas épocas de la historia de Colombia y con más
precisión en Pereira.
En principio, la Planeación debe incidir directamente sobre la
Organización, la Dirección y el Control, así como resuelve qué se va
hacer mas tarde, cuando alcanzar los resultados esperados, cómo se va
hacer y quien lo hará, predeterminando el curso a seguir por la
institución o entidad y estableciendo prioridades y secuencias en el
tiempo, en tanto sincroniza las tareas, las actividades y los procesos.
Sin embargo, la Planeación apenas está cobrando su verdadero rol
protagónico en los entes del Estado, a partir de la Constitución
Política de 1991 y de la promulgación en Junio de 1994, de la Ley 152
sobre el Plan de Desarrollo.
Igualmente, el Control, tanto interno como el que ejercen externamente
las Contralorías, comienza a desarrollarse mas técnica, profesional e
independientemente, a partir de la aprobación de la Ley 42 sobre el
Control Fiscal en enero de 1993 y de la Ley 87, sobre el Control Interno
en Noviembre de 1993.
Es entonces a partir de allí, cuando se propicia el entorno legal para
que armonicen en perfecto equilibrio la Planeación, la Organización, la
Dirección y el Control, como los cuatro ciclos de la Administración
Pública en Colombia.
Es fundamental significar la importancia de la función del control. El
Control parte del punto donde termina la Planeación, estableciendo
parámetros y criterios para el seguimiento y la evaluación de la
eficacia, la eficiencia, la economía y la equidad de esa planeación y su
gestión, lo cual permita con oportunidad tomar medidas correctivas y de
redireccionamiento.
En síntesis, el control es el proceso mediante el cual se puede
garantizar que las actividades reales y sus recursos asignados,
correspondan a las actividades y recursos proyectados.
Sin olvidar que el insumo fundamental del control es la información,
también es preciso tener en cuenta que la información es un poderoso
instrumento para planear, hacer seguimiento y evaluación sobre todos los
programas, proyectos, procesos, tareas y actividades de un plan
específico.
De ahí la importancia de los Bancos de Proyectos, base del Plan de
Desarrollo, los cuales permiten como instrumento de apoyo, administrar
de manera eficiente la Planeación y a su vez poder realizar el control,
sobre la información que allí se genere, a partir de un Sistema de
Seguimiento, Evaluación y Control con la implementación de diferentes
tipos de indicadores, incluidos los de gestión.
Todo ello, apenas está siendo posible recientemente en algunas partes de
Colombia, no obstante en el Municipio de Pereira dicho instrumento aun
es muy deficiente, lo que dificulta por obvias razones las actividades
de planificación, de seguimiento, de evaluación y de control -tanto
interno como el fiscal ejercido por la Contraloría-.
Es necesario analizar la influencia política sobre la Dirección -la cual
ha sido eminentemente política siempre en las instituciones
gubernamentales-, para establecer su preponderancia y su peso específico
sobre las decisiones en el ciclo de la Organización, entendido éste como
todos aquellos procesos que tienen que ver con las estructuras
organizacionales -su tamaño y calidad frente a la misión institucional-
y la coordinación del recurso humano -su cantidad, calidad, funciones y
procedimientos-.
La voluntad política tanto del Concejo Municipal -órgano
coadministrador- como del administrativo local, depende del consenso y
en la mayoría de las ocasiones de la habilidad del administrador sobre
el Concejo.
Aquí existen unos procesos de decisión y unas relaciones de poder que
son elementos del ambiente cuya especificidad es desconocida y aún
ignorada, delegando la Planeación a un segundo plano. Como resultado de
ello, hoy se observan grandes estructuras organizacionales con un
desbalance cuantitativo injustificado entre el recurso humano de lo
administrativo -que es solamente de apoyo a la organización- frente al
recurso humano de lo misional, que debe velar por el “deber ser” de la
entidad, o sea, del cumplimiento de su misión.
De igual manera es predominante la crisis financiera en el sector
público, sustentada fundamentalmente en el desbordado gasto de
funcionamiento, con el agravante del poco compromiso político para
frenar o disminuir dicha situación. Así lo demuestra una evaluación de
los planes de desarrollo llevadas a cabo en Colombia y al cual la ciudad
de Pereira no escapa.
En el caso específico de Pereira, respecto a los Planes de Desarrollo,
se puede decir que esta ciudad los ha realizado incluso bajo la
influencia y el enfoque exclusivamente fisico-espacial de arquitectos e
ingenieros civiles. Por ejemplo el primer hecho urbano se conoció en
1868 a pocos años de haber sido fundada la ciudad, cuando el Ingeniero
Guillermo Fletcker amplió el área de la ciudad hasta 120 manzanas de las
cuales seis fueron destinadas a plazas públicas entre ellas el Parque de
la Paz hoy Parque de la Libertad, el Parque de la Victoria hoy Plaza de
Bolívar y el Parque de la Concordia hoy el Lago Uribe Uribe.
En la década del cincuenta también se tuvo en cuenta solo la variable
“espacialidad de la ciudad” producto del crecimiento poblacional de
Pereira entre 1945 y 1950.
En 1953 se crea el Departamento Administrativo de Planeación Municipal y
en 1956 el primer Plan Piloto de Pereira realizado por la firma ARDECO
bajo la misma tendencia dominante de la planeación físico–espacial.
La Planeación Físico-Espacial tuvo su inicio en los trabajos del
reconocido arquitecto francés Le Corbusiery su equipo (Wiener y Sert)
entre 1950 y 1953; incidiendo fuertemente hasta la mitad de la década de
1960 a 1970. El fundamento de esta planificación es la desagregación de
la ciudad en sectores, dando importancia a las viviendas, equipamientos
comunales, espacios para la recreación y tejiendo una red de
interacciones entre los puntos de trabajo, administración, educativos,
religiosos, industria, negocios o comercio.
Aunque su inicio fue primero en la ciudad de Bogotá D.C., la ciudad de
Pereira adopta dicho sistema de planificación organizando sus espacios
de bienes y servicios por sectores. Por ejemplo, en 1963 se encuentra en
el cuadrante urbano limitado por la carrera séptima y carrera novena los
espacios de ferreterías y afines entre la calle 15 a la calle 18 con su
punto sui géneris, la galería ubicada entre las calles 17 y 18 con
carreras 9 y 10, mientras que los puntos de servicios bancario, comercio
y educación en un centro de actividad múltiple entre la calle 18 a la 21
y de la 21 en adelante el comercio de electrodomésticos y productos
afines.
A finales de la década del 60 hubo un cambio de paradigma en la
concepción de la planeación dando inicio a lo que se ha denominado
“planeamiento del desarrollo”; una concepción económica y social
diametralmente influenciada por el economista Lauchin Currie. De allí
que la variable fisico-espacial fue dependiendo de la variable politica-económica,
es decir, de políticas macroeconómicas y políticas microeconómicas.
El papel que el control jugó en la administración pública del país hasta
la promulgación de la Constitución Política de 1991, no fue fuerte y
estuvo supeditado al poder político de manera permanente, sustentado en
el control previo, lo cual propició la coadministración que degeneró en
altos grados de corrupción, con las consecuencias que hoy aun vive el
país. Es de anotar que el control interno, ni siquiera existía y se
presenta solo como innovación administrativa, después de la Constitución
de 1991.
Es allí donde la función del ciclo de la Dirección, empieza a consolidar
la distancia que siempre ha tendido sobre los demás componentes de la
administración moderna. Es de recordar que el ejecutivo a nivel nacional
centralizaba las decisiones económicas hasta llegar a una concentración
de recursos del 81,5% mientras que un municipio en promedio tenía tan
solo el 7,4% para el año 1979. Dicha centralización lleva a los
desequilibrios y a la necesidad de devolverle la dinámica a los recursos
locales; de allí las normas emanadas en 1983 -Ley 14- y 1986 -Ley 12-.
Mas adelante el gobierno central promulgó la ley 9ª de 1989 que
desarrolla la “Planeación de Desarrollo Municipal” P.D.M., concesión que
intenta empalmar el auge de las ideas municipalistas y de planeamiento
sustentado por la autonomía local. Hoy la ley 152 de 1994 plantea que
toda administración debe contar para su período de gobierno de tres (3)
años, con un Plan de Desarrollo y de Inversiones, en donde
explícitamente se describen los objetivos de desarrollo del municipio,
las metas que se pueden alcanzar, las estrategias que se van a
implementar y los medios y recursos técnicos, financieros y humanos
requeridos para que sean factibles de obtener para su cumplimiento.
Dicha Ley tiene su soporte constitucional en el artículo 339 de la
Constitución Política de Colombia cuya norma traducida al municipio,
exige que dicho Plan de Desarrollo debe estar conformado por una parte
general y un Plan de Inversiones. Dice además que en la parte general se
señalará los propósitos y objetivos municipales de largo plazo, las
metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las
estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y
ambiental que serán adoptadas por el gobierno.
Este marco normativo permite manejar una Planeación más integral y
tecnificada; sin embargo, no en todos los entes territoriales se ha
generado la dinámica necesaria para la implementación total de los
mecanismos que permitan una Planeación más eficiente, tales como Bancos
de Proyectos, Sistemas de Información, Sistemas de Seguimiento,
Evaluación y Control e Indicadores, entre otros.
El Control adquiere papel relevante cuando la Planeación cumple su
principal cometido, introduciéndose al seguimiento de la eficiencia y
eficacia, tomando decisiones de ajuste cuando se necesita. No obstante
los sistemas de información como insumo del control, no se adecuan a las
circunstancias, generando un vacío en una realidad cambiante. Un Sistema
de Información óptimo, genera las suficientes señales para tomar
decisiones que deriven una buena gestión y por ende el cumplimiento de
los objetivos del Plan de Desarrollo.
En el sistema administrativo las decisiones tienen sus soportes en la
Dirección con base en la Planeación y considerando la Organización; no
obstante cuando esto no es así, se desarrolla la tendencia de predominio
político de la Dirección sobre la Planeación y sobre la Organización,
creando una falencia, puesto que la variable política maneja afectos,
sentimientos y apegos indescifrables y de relativo control,
convirtiéndose para la Administración Pública en un vacío que
obstaculiza las decisiones, pues no son confiables y suficientes.
Se puede registrar como precedente, que este ejercicio de la Evaluación
de Gestión y de Resultados de toda una administración ejercida sobre el
período 1995-1997 a partir del Plan de Desarrollo Municipal, es la
primera vez que se hace en la ciudad de Pereira, con la utilización de
una metodología técnicamente probada y bien definida, para calificar los
principios fiscales de eficiencia, economía, eficacia y equidad,
mediante la aplicación de todos los Sistemas de Control Fiscal.
2. COHERENCIA ENTRE EL PROGRAMA DE GOBIERNO Y EL PLAN DE DESARROLLO DEL
MUNICIPIO DE PEREIRA, PERÍODO 1995–1997
2.1 CONSIDERACIONES GENERALES
La Ley 152 de 1994 ó Ley Orgánica del Plan de Desarrollo plantea en
términos generales, que todo gobierno territorial debe tener como guía
de su administración un Plan de Desarrollo, en donde se pueda
referenciar los objetivos, los programas, las metas, sus estrategias y
las acciones, entre otros, aunado a los medios y recursos humanos,
técnicos y financieros a fin de cumplir con su cometido.
Este Plan de Desarrollo así concebido, debe tener concordancia con el
Programa de Gobierno presentado en su momento por el candidato a la
Alcaldía y una vez que asuma ésta, se convierte en la base para la
construcción del Plan, que debe ser coherente con el Plan Nacional de
Desarrollo en sus políticas y estrategias -artículo 32, Ley 152-.
El Programa de Gobierno es la base y orientación del Plan de Desarrollo
para los tres (3) años de gobierno, convirtiéndose en una herramienta de
gestión para lo que serán las acciones y tareas que redundarán en
beneficio de la comunidad.
El Programa de Gobierno presentado por el entonces candidato a la
Alcaldía de Pereira, Juan Manuel Arango Vélez para el período 1995-1997,
se plasmó en el Plan de Desarrollo expedido por el Concejo Municipal
mediante el Acuerdo 035 de 1995, el cual se soporta en acciones, que
bien se podrían asimilar como políticas.
El término política se utiliza para denominar las pautas o criterios de
acción de carácter general y con base en ellas se describen los
objetivos. Esta visión general no señala, como su nombre lo indica, lo
particular de las acciones. En el Programa presentado se encuentran de
una forma no muy clara, la delimitación de estas dos definiciones y en
muchas ocasiones hasta la inexistencia de las mismas.
El Programa de Gobierno contempla 18 temas o áreas estratégicas, para
posteriormente ser plasmadas en la Plan definitivo; estas son:
- Salud con 8 políticas,
- Vivienda con 5,
- Educación relaciona 6 políticas,
- Cultura 6,
- Deporte no propone ninguna,
- Seguridad 6,
- Participación Comunitaria 4,
- Delincuencia y Drogadicción no define ninguna,
- Finanzas locales contempla 5,
- Empleo tiene 2,
- Industria 2,
- Comercio tiene 3,
- Sector Agropecuario contiene 3,
- Vías, 8 políticas,
- Medio Ambiente y Ecología, al igual que Servicios Públicos cuentan con
8 políticas,
- Juventud considera 4 y
- Familia 3.
El Plan de Desarrollo debe plasmar a través de metas, las políticas de
cada uno de los sectores o áreas estratégicas mencionadas, teniendo en
cuenta que de esta manera se reflejan las necesidades o prioridades
establecidas por el ejecutivo municipal en su calidad de responsable del
destino local.
Las políticas del Programa de Gobierno analizado, en la mayoría de los
casos son sólo objetivos, o a lo sumo metas, pero no grandes criterios
que encaucen sectores perfectamente definidos y que deben ser
importantes cuando se están determinando los diferentes programas y
proyectos del Plan Plurianual de Inversiones y el Presupuesto Anual para
cada uno de los tres períodos.
2.2 RELACIÓN DE COHERENCIA ENTRE LAS POLÍTICAS DEL PROGRAMA DE GOBIERNO
FRENTE A LAS METAS DEL PLAN DE DESARROLLO
Cada una de las 18 áreas estratégicas del Programa de Gobierno
presentado debió tener por lo menos una correlación con las metas del
Plan de Desarrollo, pero se presentan casos donde no es así; por el
contrario no hay políticas suficientes para muchas de las metas y gran
cantidad de éstas van orientadas a temas específicos, cayendo en
repeticiones continuas, generando de esta forma un mayor peso específico
en políticas u objetivos poco importantes, como por ejemplo:
2.2.1 Salud. Con 8 políticas en el Programa de Gobierno, se contemplaron
51 metas en total dentro del Plan de Desarrollo, teniendo mayor
asignación la 6ª política “Diseño y ejecución de un programa médico
preventivo para grupos en alto riesgo” con 14 metas, la 1ª
“Implementación de la Ley 10 de 1990”, con 13 y la 4ª “Elaboración
Inventario de la infraestructura física y dotación de las instituciones
de salud” con 7 metas. No presentan coherencia con el Programa de
Gobierno, 3 de las metas.
2.2.2 Vivienda. Presenta 5 políticas definidas de una manera no muy
clara, para 9 metas en el Plan de Desarrollo. La No. 5 “Fomentar un
programa de Vivienda de Interés Social que considere demanda efectiva,
oferta proyectada, déficit cuantitativo y cualitativo, capacidad de pago
y preferencias de la vivienda” tiene asignadas 5 metas, también poco
claras. No hay coherencia aparente de 1 meta del Plan de Desarrollo con
el Programa de Gobierno.
2.2.3 Educación. Cuenta con 6 políticas en el Programa de Gobierno y en
el Plan de Desarrollo, con 16 metas. La política con mayor asignación de
metas es la 4ª “Destinación de recursos económicos al mejoramiento de la
calidad educativa, mediante programas de capacitación a docentes y
ajustes al pénsum actual”, con 5 metas y el número de éstas dentro del
Plan de Desarrollo aparentemente incoherentes con el Programa de
Gobierno, es de 4.
2.2.4 Cultura. Esta área estratégica definió 6 políticas en el Programa
del Alcalde, en tanto que el Plan de Desarrollo contempló 15 metas. El
total de metas así definidas son objetivos, relacionadas todas con las
políticas.
2.2.5 Deporte. El Programa de Gobierno presenta directamente objetivos y
actividades, pero no políticas, como lo primordial. Ante la ausencia de
estas últimas, no es posible hacer la relación de coherencia con las
metas del Plan de Desarrollo.
2.2.6 Seguridad. El área estratégica de Seguridad dentro del Programa de
Gobierno concibió 6 políticas perfectamente definidas para su análisis y
el Plan de Desarrollo para los tres (3) años contempló 7 metas. Es
importante resaltar que 3 de estas últimas no tienen coherencia directa
con las políticas y existen también 3 políticas que no tienen desarrollo
a través de metas, presentándose con frecuencia esta situación en los
dos (2) documentos. La política denominada “Configuración y diseño de un
esquema que en materia de seguridad le brinde a la ciudad un desarrollo
sostenido en todos los frentes en pro del bienestar general de los
ciudadanos”, tuvo coherencia con 2 de las 7 metas del Plan.
2.2.7 Participación Comunitaria. Esta área tuvo en la asignación de
políticas en el Programa del Alcalde un total de 4 y el Plan de
Desarrollo le definió 5 metas, de las cuales 2 no se pudieron asociar
con el Programa inicial del Alcalde, es decir, no hubo coherencia y la
política “fortalecer el papel de las Juntas Administradoras Locales como
vínculo directo entre las comunidades y el ejecutivo...”, contó con 2
metas a cumplir en los tres (3) años.
2.2.8 Delincuencia y Drogadicción. De acuerdo con el análisis efectuado
al Programa de Gobierno, no hay una claridad en la formulación de la
idea que pudiera ser concebida como política, con el agravante que no
existe un marco teórico concreto para formular las metas del Plan de
Desarrollo 95–97. No hay coherencia en ello. Este tema de Delincuencia y
Drogadicción debiera ser parte del área estratégica de Seguridad y ser
tratado como algo fundamental, por la connotación que tiene para la
ciudad.
2.2.9 Finanzas Públicas Municipales. El tema como área estratégica del
Programa de Gobierno, estableció una serie de consideraciones de las
cuales se lograron definir 5 políticas -porque a lo largo del Programa
estas no se mencionan como tal-. A su vez el Plan de Desarrollo menciona
12 metas que debieron ser concordantes con el Programa del candidato.
La política denominada “Incremento de la base de contribuyentes del
impuesto de Industria y Comercio, renglón básico de las rentas
municipales” coincidió con 2 de las metas del Plan 1995-1997 y
contradictoriamente 8 de estos objetivos o metas, no tuvieron ningún
tipo de coherencia con el instrumento base; así mismo 2 de estas
políticas, las número 4 y 5 del Programa de Gobierno, no tuvieron
relación con las metas en el análisis efectuado.
2.2.10 Empleo. El Programa de Gobierno tiene un enunciado sobre este
tema fundamental para la economía de Pereira, que se refiere a
implementar una política de apoyo a los diferentes sectores económicos,
que en forma directa o indirecta vienen generando mas puestos de
trabajo, responsabilidad compartida entre el Estado y el sector privado,
para llegar a generar acciones reales y concretas en la creación de
empleo.
Las metas contenidas dentro del Plan de Desarrollo son 9 para esta área
estratégica, 4 de las cuales fueron consideradas de acuerdo con su
formulación coherentes con el tema, mientras que las 5 restantes no
tuvieron esa relación de concordancia; se deduce de esta situación que
el tema del empleo tuvo otras orientaciones que no apuntaban a resolver
lo previsto en el Programa de Gobierno presentado, el cual tampoco fue
claro en la definición de políticas para el sector.
2.2.11 La Industria. La formulación del Programa permitió definir 2
políticas dentro de este tema, orientadas a atraer nuevas actividades
industriales, factorías e inversionistas para generar empleos
productivos. Sin embargo, de las metas del Plan de Desarrollo ninguna es
coherente con este postulado, no obstante haber un desarrollo de las
acciones dentro del Plan, con buenas intenciones y bajo un sano
espíritu, pero que no contempla objetivos concretos para ser alcanzados.
2.2.12 Comercio. Al igual que el anterior, este tema estratégico es de
gran importancia para la ciudad por las características que tiene
Pereira como ciudad–Región para sus pobladores y las ciudades
circunvecinas. A pesar de la trascendencia, el Plan de Desarrollo del
período no propuso ninguna meta en este sentido, mientras el Programa de
Gobierno incluyó 3 políticas, las cuales no tuvieron finalmente
referentes con las metas.
2.2.13 El Sector Agropecuario. El tema agropecuario en el Programa de
Gobierno contempló 3 aspectos puntuales basados, 1º , en los
instrumentos creados por la Ley 101 de 1993, como son el Consejo
Municipal de Desarrollo Rural y la Comisión Municipal de Asistencia
Técnica Agropecuaria, sobre lo cual no se planteó meta alguna en el Plan
de Desarrollo. La 2ª política, referida a la definición del Programa
Agropecuario Municipal “PAM” y fortalecimiento de la UMATA, tuvo
correspondencia -según el análisis-, con 2 metas de la estrategia
económica y la 3ª política referida al apoyo técnico y financiero de las
entidades nacionales y departamentales al sector mediante la
presentación de proyectos, coincidió con 1 sola meta del Plan de
Desarrollo.
2.2.14 Vías. El tema vial del Programa de Gobierno definió 8 políticas,
mientras que el Plan de Desarrollo presentó 7 metas, de las cuales 1 no
fue coherente con el Programa y 2 políticas no tuvieron referente con
éstas. La necesidad de interceder ante el gobierno nacional para el
desembolso de los recursos en la solución vial Pereira-Dosquebradas, mas
bien se puede ver como una acción de “lobby” ante las instancias
respectivas y ser promovida por la clase dirigente de la región, pero no
contemplarla como política o acción general, para efectuar en el
trienio.
2.2.15 Medio Ambiente, Ecología y Servicios Públicos. En el Programa de
Gobierno de la administración local, estos dos (2) temas estratégicos
tuvieron un amplio número de metas, contempladas en el Plan de
Desarrollo de Pereira para el período 1995-1997 bajo los títulos: Mas y
Mejor Agua con 11 metas, Protección de Ecosistemas Estratégicos y Más
Bosques con 20 metas, Prevención y Atención de Desastres 10 metas,
Mejores Ciudades 25 metas, Producción Limpia 8 metas, Educación y
Concientización Ambiental 19 metas, Fortalecimiento Institucional 10
metas, Democratización de la información 5 metas, Planificación y
Ordenamiento Territorial Ambiental 8 metas. Total de metas del área
ambiental y de Servicios Públicos, 116.
A pesar de este gran número y luego de confrontarlas con las 8 políticas
que se pudieron extractar del Programa de Gobierno, 84 de estas metas no
guardan coherencia con las políticas fijadas, luego de hacer el
respectivo análisis. Las 10 metas del título Prevención y Atención de
Desastres, no fueron contempladas en la formulación del Plan Integral
sobre Prevención y Atención de Desastres que debe elaborar la Oficina
Municipal para la Prevención y Atención de Desastres, OMPAD, en la
estrategia de Seguridad Ciudadana -numeral 2.2.6- La política de
“Rescatar el sector rural en materia de Servicios Públicos” no contó con
meta alguna en el Plan de Desarrollo.
2.2.16 Juventud. Las metas de la política de Juventud del Programa de
Gobierno, se presentaron dispersas dentro del Plan de Desarrollo,
contenidas específicamente en los aspectos de Educación, Cultura y
Bienestar Social para los grupos vulnerables de la Estrategia Social.
Las políticas establecidas son 3 dentro de este tema, luego de efectuar
el análisis respectivo y hubo coherencia en algunas de las metas ya
referidas -5 en total-.
2.2.17 Familia. Para la política de familia, el Programa de Gobierno
definió 3 temas referidos a rescatar la Unidad Familiar, Asesoría
Especializada en Desarrollo Familiar y Asesoría en Comisarías a
Familias, las cuales corresponden a igual número de metas del Plan de
Desarrollo. Esto se puede entender como una coherencia total entre el
Programa de Gobierno y el Plan de Desarrollo.
2.3 CONCLUSIONES DE LA COHERENCIA ENTRE EL PROGRAMA Y EL PLAN
• Las acciones -llamadas políticas-, del Programa de Gobierno presentado
por el Alcalde, para ser plasmado en ejecutorias tienen coherencia, pero
también grandes vacíos con el Plan de Desarrollo Municipal aprobado por
el Concejo de la ciudad, porque el programa no fue concreto en la
formulación de propuestas y en la definición de recursos para llevarlas
a cabo.
• Lo que se encuentra al confrontar los dos documentos analizados
-Programa de Gobierno y Plan de Desarrollo-, son relaciones, con
diferencias que no tendrían razón de ser, dado que son complementarios y
subsecuentes.
• No se da una correlación mínima entre las políticas del Programa de
Gobierno y las metas del Plan de Desarrollo. En muchas ocasiones, las
metas no tienen políticas definidas en el Programa propuesto por el
alcalde y se ven políticas que no son desarrolladas por las metas.
• Por la forma como se presentan muchas de las propuestas del Programa
de Gobierno y las metas del Plan de Desarrollo, se observa que tanto
unas como los otras son solo objetivos, sin ninguna diferencia
contextual.
• El tema Delincuencia y Drogadicción del Programa de Gobierno, debió
hacer parte integral del área estratégica de Seguridad de este mismo y
ser tratado con unas connotaciones especiales por lo que representa para
Pereira.
• El Empleo como política, luego de efectuado el análisis al Programa de
Gobierno y al Plan de Desarrollo, no tuvo claras orientaciones que
apuntaran a resolver los problemas estructurales que tiene este sector
en la ciudad.
• El tema Medio Ambiente, Ecología y Servicios Públicos contó con 116
metas en el Plan de Desarrollo, de las cuales solo 27, es decir el
23.3%, fueron coherentes con las 9 políticas del Programa de Gobierno.
• Las metas de Prevención y Atención de Desastres se presentaron
dispersas entre los temas del medio ambiente, ecología y seguridad
ciudadana del Programa de Gobierno.
3. METODOLOGIA PARA LA EVALUACION DE GESTION Y RESULTADOS A PARTIR DEL
PLAN DE DESARROLLO
3.1 INTRODUCCION
Con el propósito de establecer el alcance de las metas y objetivos de
los planes de desarrollo de los municipios colombianos durante un
período de gobierno determinado y definir el grado de cumplimiento de la
gestión de la administración pública de las entidades del orden central
y descentralizado de los mismos municipios evaluados en ese mismo
período, se ha desarrollado esta metodología para evaluar dicha gestión
a partir de los planes de desarrollo, teniendo en cuenta las estrategias
definidas en él, sus objetivos, instrumentos, metas e indicadores.
Se pretende de manera objetiva y crítica pero constructiva, identificar
las falencias en la administración pública municipal en sus diferentes
ciclos como son: la Planeación, la Organización, la Dirección y el
Control, entendido este último en dos sentidos: El Control Interno,
inherente a las entidades en sí y el Control Externo que es el que le
compete por ley a las contralorías territoriales, en cuya interrelación
se busca redireccionar y corregir las desviaciones presentadas en la
gestión pública, lo cual realizan las entidades sujetas al control como
resultado de las recomendaciones del organismo fiscalizador.
Para ello, dicha metodología está basada sobre los resultados obtenidos
de los sistemas de control aplicados individual o integralmente durante
el período evaluado, en todas las entidades del municipio a calificar.
La metodología está diseñada con los criterios, parámetros y variables
suficientes para calificar bajo los principios de eficiencia, economía,
eficacia y equidad, a cada una de las entidades de los municipios.
Además se puede valorar la gestión por estrategias, según fueron
formuladas en el Plan de Desarrollo de la respectiva administración
municipal.
Sin embargo, hay que resaltar nuevamente que debido a la insuficiencia e
incoherencia de la información de algunas entidades, no siempre es
posible calificar los principios de eficiencia, economía y eficacia;
pero con la información existente se debe hacer el análisis cualitativo
pertinente. Al momento de diseñar este modelo metodológico de evaluación
de gestión territorial, no era fácil conseguir la información para poder
calificar en las entidades municipales el principio de equidad, pues la
información disponible no permite valorar dicho principio con los
parámetros definidos en esta metodología. No obstante, queda el modelo
para futuras aplicaciones, en la medida en que exista una cultura de
medición de la gestión pública por indicadores.
3.2 MARCO JURÍDICO
La Constitución Política plantea que todas las entidades territoriales
deben elaborar y adoptar de manera concertada entre ellas y el gobierno
nacional, planes de desarrollo, con el objeto de asegurar el uso
eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado de las funciones que
les hayan sido asignadas por la Constitución y la Ley. Dichos planes
deben estar conformados por una parte estratégica y un Plan de
Inversiones de mediano y corto plazo.
Igualmente en otro de sus artículos plantea la Carta Magna, que la
entidad nacional de planeación que señale la ley, tendrá a su cargo el
diseño y organización de los sistemas de Evaluación de Gestión y
Resultados sobre los planes y programas de desarrollo e inversiones en
los departamentos y municipios y participarán en la preparación de los
presupuestos de estos últimos en los términos que señale la ley.
El 15 de junio de 1994 se expide la ley 152 “Por la cual se establece la
Ley Orgánica del Plan de Desarrollo” que tiene como propósito,
establecer los procedimientos y mecanismos para la elaboración,
aprobación, ejecución, seguimiento, evaluación y control de los Planes
de Desarrollo, así como la regulación de los demás aspectos contemplados
en el artículo 342 de la Constitución Nacional, referidos al Plan de
Desarrollo y la planificación”.
Su ámbito de aplicación es la Nación, las entidades territoriales y los
organismos públicos de todo orden.
Plantea así esta norma los principios generales que rigen las
actuaciones de las autoridades nacionales, regionales y territoriales,
en materia de planeación como se describen a continuación:
Autonomía: La Nación y las entidades territoriales ejercerán
libremente sus funciones en materia de planificación con estricta
sujeción a las atribuciones que a cada una de ellas se les haya
específicamente asignado en la Constitución y la Ley, así como a la
disposiciones y principios contenidos en la ley orgánica del Plan de
Desarrollo.
Ordenación de Competencias: En el contenido de los planes de
desarrollo se tendrán en cuenta, para efectos del ejercicio de las
respectivas competencias, la observancia de los criterios de
concurrencia, complementariedad y subsidiariedad.
Coordinación: Las autoridades de planeación del orden nacional,
regional y de las entidades territoriales, deberán garantizar que exista
la debida autonomía y coherencia entre las actividades que realicen a su
interior y en relación con las demás instancias territoriales, para
efectos de la formulación, ejecución y evaluación de sus Planes de
Desarrollo.
Consistencia: Con el fin de asegurar la estabilidad macroeconómica y
financiera, los planes de gasto derivados de los Planes de Desarrollo
deberán ser consistentes con las proyecciones de ingresos y
financiación, de acuerdo con las restricciones del programa financiero
del sector público y de la programación financiera del sector público y
de la programación financiera para toda la economía, que sea congruente
con dicha estabilidad.
Prioridad del gasto público social: Para asegurar la consolidación
progresiva del bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida
de la población, en la elaboración, aprobación y ejecución de los Planes
de Desarrollo de la Nación y de las entidades territoriales se deberá
tener como criterio especial en la distribución territorial del gasto
público el número de personas con necesidades básicas insatisfechas, la
población y la eficiencia fiscal y administrativa y que el gasto público
social tenga prioridad sobre cualquier otra asignación.
Continuidad: Con el fin de asegurar la real ejecución de los planes,
programas y proyectos que se incluyen en los Planes de Desarrollo
nacionales y de las entidades territoriales, las respectivas autoridades
de planeación propenderán porque aquéllos tengan cabal culminación.
Participación: Durante el proceso de discusión de los Planes de
Desarrollo, las respectivas autoridades de planeación velarán porque se
hagan efectivos los procedimientos de participación ciudadana previstos
en la ley del Plan de Desarrollo.
Sustentabilidad Ambiental: Para posibilitar un desarrollo
socioeconómico en armonía con el medio natural, los Planes de Desarrollo
deberán considerar en sus estrategias, programas y proyectos, criterios
que les permitan estimar los costos y beneficios ambientales para
definir las acciones que garanticen a las actuales y futuras
generaciones una adecuada oferta ambiental.
Desarrollo Armónico de las Regiones: Los Planes de Desarrollo
propenderán por la distribución equitativa de las oportunidades y
beneficios como factores básicos de desarrollo de las regiones.
Proceso de Planeación: El Plan de Desarrollo establecerá los elementos
básicos que comprendan la planificación como una actividad continua,
teniendo en cuenta la formulación, aprobación, ejecución, seguimiento y
evaluación.
Eficiencia: Para el desarrollo de los lineamientos del plan y el
cumplimiento de los planes de acción se deberá optimizar el uso de los
recursos financieros, humanos y técnicos necesarios, teniendo en cuenta
que la relación entre los beneficios y costos que genere sea positiva.
Viabilidad: Las estrategias, programas y proyectos del Plan de
Desarrollo deben ser factibles de realizar según las metas propuestas y
el tiempo disponibles para alcanzarlas, teniendo en cuenta la capacidad
de administración, ejecución y los recursos financieros a los que es
posible acceder.
Coherencia: Los programas y proyectos del Plan de Desarrollo deben
tener una relación efectiva con las estrategias y objetivos establecidos
en éste.
Conformación de los Planes de Desarrollo: De conformidad con lo
dispuesto en el artículo 339 de la Constitución Nacional, los Planes de
Desarrollo de los niveles nacional y territorial estarán conformados por
una parte general de carácter estratégico y por un Plan de Inversiones
de carácter operativo. Para efectos de la elaboración de los planes de
inversión y con el propósito de garantizar coherencia y
complementariedad de su elaboración, la Nación y entidades territoriales
deberán mantener actualizados bancos de programas y proyectos.
De acuerdo con lo anterior se retoman los postulados de la Constitución
Política de 1991, referente al tema de la Evaluación de la Gestión,
sobre la cual se preceptúa que dentro de la función pública del control
fiscal que ejercen las Contralorías, se incluye el ejercicio del Control
de Gestión y de Resultados.
El Artículo 8º de la Ley 42 de 1993 describe que “la vigilancia de la
gestión fiscal del Estado se fundamenta en la eficiencia, la economía,
la eficacia, la equidad y la valoración de los costos ambientales, de
tal manera que permita determinar en la administración, en un período
determinado, que la asignación de recursos sea la más conveniente para
maximizar sus resultados; que en igualdad de condiciones de calidad los
bienes y servicios se obtengan al menor costo; que sus resultados se
logren de manera oportuna y guarden relación con sus objetivos y metas.
Así mismo, que permita identificar los receptores de la acción económica
y analizar la distribución de costos y beneficios entre sectores
económicos y sociales y entre entidades territoriales y cuantificar el
impacto por el uso o deterioro de los recursos naturales y el medio
ambiente y evaluar la gestión de protección, conservación, uso y
explotación de los mismos”.
Además, la Ley 42 de 1993, desarrolla entre otros el mandato
constitucional de control fiscal y a su vez define el Control de Gestión
como “el examen de la eficiencia y eficacia de las entidades en la
administración de los recursos públicos, determinada mediante la
evaluación de sus procesos administrativos, la utilización de
indicadores de rentabilidad pública y desempeño y la identificación del
excedente que éstas producen, así como los beneficiarios de su
actividad”. De acuerdo a esta descripción, aplicando esta metodología,
se califican los principios de Eficiencia, Economía, Eficacia y Equidad,
evaluada esta última mediante la utilización de encuestas que
identifican el cubrimiento y la calidad de las acciones desarrolladas
por el estado (Ver numeral 3.5, Mantenimiento de la Unidad Misional).
El Control de Resultados lo define como “el examen que se realiza para
establecer en que medida los sujetos de la vigilancia logran sus
objetivos y cumplen los planes, programas y proyectos adoptados por la
administración en un período determinado”. De acuerdo a esta definición
y aplicando esta metodología, se califica el principio de Eficacia.
3.3 MARCO TEORICO
3.3.1 Proceso de Evaluación del Control de Gestión. El Control de
Gestión se desarrolla bajo el contexto y la aplicabilidad de los
principios básicos consagrados en la Ley 42 de 1993; principios que
permiten, valorar de una manera acertada el grado de cumplimiento
registrado por la entidad en el desarrollo de sus proyectos o programas,
conceptuar sobre la razonabilidad de los resultados obtenidos frente a
los recursos utilizados y velar por la equitativa distribución de la
riqueza dentro de la población o grupo beneficiario. Los principios
básicos del Control Fiscal se describen a continuación:
Eficiencia: Permite determinar en la administración, en un período
determinado, que la asignación de recursos sea la más conveniente para
maximizar sus resultados.
Eficacia: Determina si los resultados se lograron de una manera oportuna
y guardan relación con los objetivos y metas de la entidad sometida a
control.
Economía: Establece que en igualdad de condiciones de calidad los bienes
y servicios se obtengan procurando el mínimo costo.
Equidad: Permite identificar los receptores de la acción económica del
Estado y analizar la distribución de sus costos y beneficios entre los
sectores económicos y sociales y entre entidades territoriales.
Ecología: Es la valoración de los costos ambientales o cuantificación
del impacto por el uso o deterioro de los recursos naturales y el medio
ambiente, al ejecutar un proyecto determinado.
Se debe anotar que este último principio, no se califica con la presente
metodología, debido a que no existen suficientes elementos de juicio aun
para hacerlo, pues la cultura del manejo ambiental en Colombia es muy
reciente.
Todo proceso metodológico que se realice como resultado de la
implementación de un sistema evaluador, conlleva al conocimiento general
de la estructura funcional bajo la cual se plantea, organiza, fundamenta
y desarrolla cualquier sistema de organización; es por ello, que el
planteamiento metodológico bajo el cual se construye el marco
tecnico-legal para la Evaluación de la Gestión, se basa en la
utilización y aplicación de indicadores que permitan cuantificar,
valorar y conceptuar sobre los resultados obtenidos y/o logrados en un
período determinado, pretendiendo siempre el cumplimiento de la función
misional inherente a cada una de las entidades sujetas al Control
Fiscal.
Para la valoración y visualización del Sistema de Control de Gestión, se
hace necesario la clarificación, conceptualización y conocimiento de los
siguientes términos:
Plan de Desarrollo. Es el resultado del análisis de la problemática
social, económica y ambiental a nivel Nacional, Departamental o
Municipal, a partir del cual se define una estrategia de solución a
seguir a mediano y largo plazo. Esta estrategia incluye la definición de
los objetivos y metas del Plan; políticas generales y sectoriales; los
principales programas de Gobierno y el Plan de Inversiones para el
período analizado.
Programa de Gobierno. Es la propuesta presentada por los candidatos a
ser elegidos popularmente, como los gobernadores y alcaldes, el cual se
deberá someter a la consideración ciudadana. Esta propuesta se publica
en el órgano oficial de la entidad territorial o se ordenará su
publicación mediante una edición, donde se den a conocer los programas
de todos los aspirantes.
Voto Programático. Es el mecanismo de participación mediante el cual los
ciudadanos que votan para elegir gobernadores y alcaldes, imponen como
mandato al elegido, al vigilar el cumplimiento del Programa de Gobierno
que halla presentado como parte integral en la inscripción de su
candidatura.
Plan Financiero. Es un mecanismo de planificación y gestión financiera
del sector público y que tiene como base las operaciones efectivas de
las entidades.
Presupuesto. Sin perjuicio de su naturaleza como instrumento
planificador de las Gestión pública, es el proceso rector de las
finanzas gubernamentales y en su ejecución se generan tanto los recursos
financieros como los gastos del tesoro.
Programa Anual de Caja -PAC-. Es un programa que parte del Plan
Financiero y en el cual se relacionan los ingresos y gastos de caja, con
sus posibilidades de financiación. En este se definen las metas máximas
de pago a efectuarse durante el año y que servirán de base para su
elaboración.
Plan Operativo Anual de Inversiones. Señala los proyectos de inversión
clasificados por sectores, órganos y programas. Este plan guardará
concordancia con el Plan Nacional de Inversiones.
Plan de Acción. Es una herramienta de prospectiva que permite orientar
estratégicamente la ejecución del Plan de Desarrollo. En él cada
dependencia organiza sus recursos disponibles en acciones y proyectos
encaminados a cumplir las metas del Plan de Desarrollo y permite
articular los programas de mediano y largo plazo con los proyectos y
actividades de una vigencia fiscal, de tal manera que los recursos estén
encaminados a cumplir con los resultados expresados.
Participación Comunitaria. Los órganos de Control Fiscal vincularán a la
comunidad en la realización de su gestión fiscal sobre el desarrollo de
los planes, programas y actividades que realice la entidad fiscalizada,
para que ella a través de los ciudadanos y de los organismos de
participación comunitaria, puedan garantizar que la participación del
Estado esté orientada a buscar beneficios de interés común, que ayuden a
valorar que sus contribuciones estén siendo dirigidas en búsqueda del
beneficio social.
Misión Institucional. Es la “Razón de Ser” de la organización. Establece
en forma general los propósitos y el fin al más alto nivel, dando así
desde el inicio unas bases sólidas y un derrotero preestablecido para la
organización.
Política. Son las pautas o criterios de acción de carácter genérico. Son
indicaciones de tipo general que no señalan cometidos específicos
Objetivo. Se debe entender este como el enunciado claro y preciso de los
propósitos, fines y logros a los cuales se aspira llegar.
Estrategia. Son el conjunto de acciones que buscan alcanzar los
objetivos predeterminados, a partir de una utilización racional de los
recursos y definiendo una trayectoria posible en el tiempo, entre la
situación actual y la deseada y con clara orientación al desarrollo
humano.
Plan Indicativo. Es una herramienta de gestión que organiza y orienta
estratégicamente todas las acciones de una entidad para alcanzar los
objetivos acordes con su visión y misión, significando que todas las
entidades deben alcanzar con sus resultados el cumplimiento de su objeto
o razón de ser y partiendo de los recursos con que se dispone en un
período determinado.
Meta. Es la expresión cuantitativa y cualitativa de los logros que se
pretenden obtener. Para la formulación y planteamiento de una meta se
deben mantener las siguientes consideraciones:
• Su formulación debe hacerse en términos de tiempo, cantidad y si es
posible en calidad.
• La magnitud del indicador que permita cuantificar o dimensionar, en
forma proyectiva, los objetivos a cualquiera de los diferentes niveles
del proceso planificador.
• Expectativas que rodean a quienes proponen el proyecto.
Para que una meta sea considerada razonable, debe como mínimo ser
específica, medible, realista y poseer un marco de tiempo que permita
relacionarlo con costos.
Evaluación. Se entiende por evaluación el análisis detallado de
actividades, procesos, criterios y parámetros establecidos para la
estimación de los productos, servicios, resultados, efectos e impacto
tanto sociales como económicos en la ejecución de los diferentes
proyectos, los cuales hacen referencia al nivel y calidad de vida de los
beneficiarios. La evaluación debe cumplir al menos con los siguientes
objetivos:
1. Analizar las metas y valorar su adecuación al contexto en que opera
el proyecto;
2. Medir el grado de éxito del proyecto en la consecución de los
objetivos;
3. Medir en que grado la utilización o uso de recursos para el
desarrollo del proyecto se justifica para el logro de sus resultados;
4. Explorar otros posibles métodos para alcanzar las metas del proyecto;
5. Desarrollar un sistema de comprobación continua de la eficiencia del
proyecto a fin de facilitar su examen y modificación.
Por lo tanto, la evaluación es un proceso de análisis crítico de todas
las actividades y resultados de un proyecto, con el objeto de determinar
la pertinencia de los métodos utilizados, la validez de los objetivos,
la eficiencia en el manejo de los recursos y el impacto en relación con
los beneficiarios.
Indicador de Gestión. Es una medida de desempeño, generalmente definida
como una razón a la que se le asignan eventos o números y que dependen
de un conjunto de reglas preestablecidas. Es un criterio de evaluación
del comportamiento de una determinada variable que tiene como fin
valorar la eficiencia de los insumos, recursos y esfuerzos dedicados a
obtener ciertos objetivos con unos tiempos y costos registrados y
analizados.
Además de ser una relación entre variables específicas que miden
cumplimiento de metas de acuerdo a resultados esperados, los indicadores
son herramientas que permiten conocer el estado o evolución de la
Entidad y aportan información para la toma oportuna de decisiones, que
posibiliten la aplicación de correctivos y el redireccionamiento en la
administración pública.
3.3.2 Parámetros para la Evaluación de Gestión y Resultados. La
calificación de la gestión efectuada por el organismo de control fiscal
debe obedecer al criterio técnico y fiscal de calificar la gestión
desarrollada por la administración, de acuerdo con el Programa de
Gobierno impulsado y presentado a la opinión pública y a la comunidad
por el candidato a la Alcaldía durante su campaña electoral, el cual es
-después de su elección- refrendado en un Plan de Desarrollo que aprueba
el Concejo del Municipio y que se convierte en la guía de la gestión
pública del mismo ente territorial.
Es allí donde las contralorías departamental y/o municipales en
representación de la comunidad, busca a través de una reflexión técnica,
determinar el grado de cumplimiento de los programas y proyectos
incluidos dentro del Plan de Desarrollo, que frente a la sociedad se
presentó por parte de la administración en un período determinado.
La calificación de gestión comprende tres grandes componentes como base
fundamental de análisis, en la que se busca en forma ordenada valorar y
calificar los principios básicos del control, bajo el esquema de una
planeación estratégica donde se involucren los recursos, la evaluación
de los procesos o actividades desarrolladas, los resultados obtenidos y
el grado de aceptación y beneficio generado para la comunidad.
Bajo este esquema de calificación de resultados, de recursos financieros
y mantenimiento de la unidad misional, se pretende lograr determinar “el
cómo” la utilización de unos recursos financieros es el reflejo en la
obtención de unos resultados y más aún, como pueden las actividades
realizadas por la administración, influir de una manera positiva en el
desarrollo social y crecimiento económico de una población o al interior
de ella misma. La Evaluación de Gestión basa su análisis en la
formulación, valoración y calificación de tres grandes componentes, en
el cual se involucran:
3.3.2.1 Valoración de las metas propuestas en el Plan de Desarrollo. Se
busca con ello determinar la capacidad de acción registrada y
verdaderamente lograda durante el período evaluado, frente a los
propósitos presentados al inicio de la administración. Su cuantificación
se determina a través de la valoración de los resultados obtenidos y
comparados con los resultados programados.
3.3.2.2 Capacidad de gestionar, obtener y utilizar los recursos.
Persigue mostrar la coherencia existente entre las metas y proyectos
formulados en el Plan de Inversiones del Plan de Desarrollo y las
apropiaciones presupuestales presentadas y ejecutadas con carácter
misional, en los proyectos de inversión desarrollados por las entidades
sujetas de control.
3.3.2.3 Mantenimiento de la Unidad Misional. Pretende mostrar en que
grado el conocimiento, la experiencia y la capacidad técnica se reflejan
en el cumplimiento de la función misional. Bajo este criterio se
analizan los parámetros correspondientes al cubrimiento poblacional, a
la cobertura del bien o servicio, a la capacidad técnica instalada y a
los indicadores de desempeño; cada uno de ellos, asociados a la
necesidad real que demanda la población.
El mantenimiento de la unidad misional, procura dentro de su análisis,
evaluar, comparar, calificar y conceptuar sobre aquellas variables
internas o externas que influyen en la eficiente prestación del bien o
servicio y que por su impacto se reflejan en la calidad de vida de la
población beneficiada.
3.4 DESARROLLO DE LA METODOLOGIA
3.4.1 Valoración de las metas formuladas en el Plan de Desarrollo. Con
el propósito de calificar y valorar las metas se ha desarrollado el
indicador llamado Grado de Eficacia. Para establecerlo, se deben
precisar y definir los siguientes términos:
Grado de Eficacia (Indice físico). Corresponde al indicador que durante
la ejecución del proyecto y al final, informará sobre el desarrollo y
grado de cumplimiento de las metas físicas. Es el porcentaje que se
obtiene al dividir la meta física lograda al momento de la evaluación,
sobre la meta física programada.
Grado de Inversión. Corresponde al indicador que durante el proyecto y
al finalizar la ejecución del mismo, indicará el desarrollo y grado de
cumplimiento de las inversiones o desembolsos. Es el porcentaje que se
obtiene al dividir la meta financiera lograda hasta el momento, sobre la
meta financiera programada para cada una de las actividades y para el
momento de corte o seguimiento.
Grado de Oportunidad (Indicador de tiempo). Es un indicador que permite
calificar si los resultados generados durante la ejecución de un
proyecto, se presentan de acuerdo al registro de actividades programados
a través del tiempo. Es el porcentaje que se obtiene al dividir el
tiempo transcurrido desde el momento programado hasta el momento de la
evaluación, sobre el tiempo programado para la ejecución del proyecto.
Es necesario tener en cuenta que hay proyectos en los cuales hay una
gran cantidad de actividades al final del período.
Grado de Eficiencia Real (G.E.R.). Es considerado un indicador básico
que permite cuantificar y evaluar la eficiencia de los procesos propios
de los proyectos que se están ejecutando, ya que no solamente involucra
el grado de cumplimiento de las metas físicas y financieras del
proyecto, si no además, las valora a través del tiempo. Se obtiene en
porcentaje.
Este Indicador permite a los sistemas de control, internos o externos,
valorar, cuantificar, conceptuar y determinar el desempeño y los
resultados obtenidos, durante o al finalizar la ejecución de un
proyecto. Además expresa que cuanto mayor es la eficiencia en el manejo
de los costos y del tiempo, mayor es el G.E.R.
Ahora bien, si la calificación de gestión se enfoca a evaluar, como es
el caso, un período determinado, la calificación debe basarse en la
cuantificación de los resultados obtenidos, asociados a la capacidad de
gestión desarrollada por la administración y valorada a través de los
márgenes de eficiencia obtenidos y al grado de aceptación por parte de
la comunidad.
Por lo tanto, la calificación de las metas se asocia, para efectos de
análisis, a la valoración del grado de eficacia; entendiendo el mismo
como el indicador que durante el período evaluado, informará sobre el
desarrollo y grado de cumplimiento de las metas físicas. Se obtiene en
porcentaje.
La valoración de la gestión global realizada en materia de resultados,
se define con la Calificación de las Metas del Plan de Desarrollo,
“CMPD”, que se obtiene bajo la siguiente expresión:
Donde: G.E. i: Grado de Eficacia asociado a cada meta calificada.
N: Número de metas calificadas.
3.4.2 Capacidad de gestionar, obtener y utilizar los recursos. Se
establece un indicador que permite determinar la utilización real de los
recursos financieros asignados, programados y utilizados en su ejecución
por parte de los organismos estatales sujetos al Control Fiscal. Dicho
indicador se denomina “Grado de Eficiencia Financiera”.
Para su valoración debe tomarse el Plan de Inversiones del Plan de
Desarrollo, el Plan de Inversiones registrado dentro del proyecto de
presupuesto y el mantenimiento dentro de su ejecución de la unidad
misional. Esto permitirá visualizar en forma muy general la correlación
existente entre el Programa de Gobierno, el Plan de Desarrollo, la
acción administrativa y los resultados obtenidos.
No obstante la Contraloría debe tener claridad sobre los diferentes
componentes financieros que permitan cuantificar la acción social
desarrollada por cada uno de los sujetos de control, lo cual conlleva al
conocimiento integral de esas acciones por parte de las diferentes
entidades en cumplimiento de su misión, al conocimiento y descripción
detallada de las inversiones efectuadas y de los programas
desarrollados.
Bajo estos planteamientos y con una clara convicción que el Plan de
Desarrollo con su respectivo Plan de Inversiones es congruente con el
Programa de Gobierno presentado, el Plan de Inversiones debe ser el
reflejo de las necesidades sociales y económicas presentes dentro de una
región o localidad.
De acuerdo a las anteriores apreciaciones sustentadas en el “deber ser”
de la Planeación y del Control, la Metodología de Evaluación de Gestión
en lo pertinente a la información y sus indicadores para el análisis
financiero sobre la gestión realizada por las entidades sujetas al
Control Fiscal, se fundamenta en los siguientes criterios:
1. El Plan de Desarrollo Municipal, se formula de acuerdo con las
necesidades existentes en la ciudad y en concordancia con el Programa de
Gobierno del entonces candidato y finalmente elegido Alcalde. Dicho Plan
de Desarrollo debe guardar coherencia con el Programa de Gobierno
mencionado.
2. Los valores presentados dentro del Plan de Inversiones se asocian en
tiempo y asignación de recursos, al cumplimiento y ejecución eficiente
de los proyectos presentados.
3. Los proyectos presentados dentro del Plan de Inversiones, son el
producto de un análisis de factibilidad social, política, económica,
financiera y ambiental, que garantizan una ejecución eficiente de los
recursos asignados y una solución a la problemática registrada.
4. La presentación de las fuentes de financiación para la ejecución de
los diferentes proyectos, obedece a la capacidad de gestionar dichos
recursos dentro de los tiempos estimados.
Teniendo en cuenta estos criterios y partiendo de la inexistencia de un
indicador global que mida el manejo general dado a los recursos para
inversión por parte de una administración, donde se involucre en
igualdad de proporciones la capacidad de enfrentar el proyecto de
inversiones con la propuesta presentada en el Plan de Desarrollo, la
capacidad de obtener y financiar sus Planes de Acción y la capacidad de
destinar sus esfuerzos financieros a la consecución y cumplimiento de su
misión institucional, se presenta el indicador para evaluar la capacidad
de acción institucional desarrollada por la administración en
cumplimiento de su razón de ser.
La calificación del Grado de Eficiencia Financiera (G.E.F.), basa su
análisis en la aplicación y formulación de los siguientes indicadores de
control:
3.4.2.1 La Coherencia Financiera (COFI). Tomada ésta, como la relación
existente entre la apropiación presupuestal efectuada por la entidad y
la presentada dentro del Plan de Desarrollo.
Esta coherencia se obtiene de dividir la apropiación total registrada
año tras año por la entidad con cargo al Plan de Desarrollo, sobre la
apropiación en el Plan de Inversiones del Plan de Desarrollo con cargo a
dicha entidad, multiplicado por el grado de afectación (%) existente.
Donde: COFI: Coherencia Financiera.
PTOi: Apropiación presupuestal en un año determinado.
PDMi: Valor de apropiación presupuestal en el Plan de Desarrollo
Municipal “PDM” en el año determinado.
PARTi: Grado de afectación con cargo al PDM en el año determinado.
El Grado de Afectación se obtiene al dividir la apropiación presupuestal
en un año i, sobre la apropiación total registrada durante el período
evaluado. Por ejemplo: Dentro del Plan de Inversiones se tiene
programado ejecutar recursos por: $3.000 millones en el año de 1995,
$3.500 millones en el año de 1996 y 4.000 millones en el año de 1997, es
decir, un total en los tres años de $10.500 millones. El Grado de
Afectación para el año 1995 se obtiene así:
Dicho valor refleja el porcentaje de afectación de la apropiación
presupuestal del año 1995, sobre la apropiación total de los tres años.
3.4.2.2 Capacidad de Ejecución (COAD). Indicador que se encarga de medir
el grado de ejecución presupuestal presentado por la Entidad frente a
los recursos programados para su ejecución dentro de determinado período
fiscal. Se obtiene de dividir la ejecución total registrada año tras año
por la entidad, sobre la apropiación efectuada en el Presupuesto de
inversiones, multiplicado por el grado de afectación (%) existente.
Donde: COAD: Capacidad de ejecución presupuestal.
EJEC i: Ejecución presupuestal lograda en un año determinado.
PTOi: Apropiación presupuestal en un año determinado.
PARTi: Grado de afectación con cargo al presupuesto en el año
determinado.
3.4.2.3 Ejecución Misional (COEJE). Indicador que muestra dentro del
presupuesto, en que grado la ejecución del presupuesto de inversión, se
ve reflejada en la ejecución de proyectos de carácter misional. Se
obtiene de dividir la ejecución total registrada año tras año con cargo
a la ejecución de proyectos misionales, sobre el total ejecutado dentro
del presupuesto de inversión, multiplicado por el grado de afectación
(%) existente.
Donde: COEJE: Ejecución presupuestal con carácter misional.
EJMsi: Ejecución presupuestal de proyectos con cargo al cumplimiento
misional en un año determinado.
EJEC i: Ejecución presupuestal lograda en un año determinado.
PARTi: Grado de afectación con cargo a la ejecución en el año
determinado.
Es importante que el recurso financiero se analice a través del
seguimiento de los subsistemas de presupuesto y flujo de caja en
proyectos específicos, toda vez que el primero, se considera un
mecanismo que permite traducir en términos financieros las tareas y
actividades programadas por la entidad dentro de una vigencia fiscal
(hacer un presupuesto significa, prever, planear y lo que es más
importante, analizar los costos de las actividades a desarrollar), y el
segundo, implica visualizar los gastos e ingresos reales de la entidad a
medida que la vigencia transcurre.
El indicador de coherencia financiera frente a la gestión del
administrador, es decir, el Grado de Eficiencia Financiera, da en
igualdad de proporciones un resultado que refleja el compromiso
adquirido de parte de una administración en la consecución y ejecución
de los recursos para el cumplimiento del Programa de Gobierno planteado
y valorado a través del Plan de Inversiones presentado en el Plan de
Desarrollo Municipal.
En conclusión y de acuerdo a la experiencia recogida en el control
fiscal, la expresión matemática que refleja con más precisión el Grado
de Eficiencia Financiera, es la que se obtiene del promedio de los tres
indicadores descritos anteriormente. Dichos indicadores deben ser
calculados anualmente.
Donde: G.E.F.: Grado de Eficiencia Financiera
COFI: Coherencia Financiera.
COAD: Capacidad de Ejecución.
COEJE: Ejecución Misional.
Es de anotar que si bien con los anteriores parámetros: valoración de
metas y coherencia financiera, se califican en forma separada los
principios de Eficacia y Economía, la relación de estos conduce a
calificar el principio de Eficiencia, toda vez que la misma se obtiene
al relacionar los resultados, el tiempo y los recursos como efectos de
la acción de los entes sujetos de control, a fin de obtener un resultado
cuantitativo de la gestión desarrollada, la cual se determina a través
del Grado de Eficiencia Administrativa “G.E.A”.
Donde: CMPD: Calificación de las Metas del Plan de Desarrollo.
G.E.F.: Grado de Eficiencia Financiera.
NOTA: Todos los indicadores propuestos dentro de la presente
Metodología, valoran el resultado de la gestión, a través de la tabla de
calificación propuesta por el Departamento Nacional de Planeación en el
año de 1994, de la siguiente manera:
Si el indicador es > 1, lo calificado es altamente eficiente.
Si el indicador es > 0.70 y < 0.99, lo calificado es eficiente.
Si el indicador es < 0.70 y > 0.20, lo calificado es deficiente.
Si el indicador es < 0.20, lo que se califica está estancado.
Para calificar con más precisión la coherencia financiera de la
Administración Municipal se requieren de otros indicadores financieros.
No obstante, con las deficiencias administrativas de Planeación y
Control Interno existentes actualmente en las entidades municipales, no
es posible aun construir los indicadores requeridos.
Es por eso que el costo financiero de la administración de los recursos
financieros y el lucro cesante, principales factores que propician los
sobrecostos en la realización de las actividades, proyectos y programas
planteados en los diferentes planes, además de los indicadores de
rentabilidad pública, no fueron considerados en esta metodología, debido
a la dificultad en la obtención de la información necesaria para
establecer los parámetros y variables que permitieran diseñar los
respectivos indicadores.
Sin embargo, se espera que una vez se hagan los correctivos sugeridos en
la Evaluación de Gestión y de Resultados de los municipios, se pueda
contar con un eficiente Sistema de Seguimiento, Evaluación y Control del
Plan de Desarrollo Municipal, aplicando los indicadores
correspondientes, optimizando el Banco de Programas y Proyectos de
Inversión Municipal y poniendo en marcha un efectivo y confiable Sistema
Integral de Información, a través del cual se diseñen los indicadores
financieros pertinentes.
3.5 MANTENIMIENTO DE LA UNIDAD MISIONAL
Hasta ahora con los parámetros anteriores, se definieron: el Análisis de
resultados con el cual se valora cuantitativamente el principio de la
eficacia a través de la calificación de las metas formuladas en el Plan
de Desarrollo, el Grado de Eficiencia Financiera G.E.F. que valora el
principio de economía a través de la coherencia existente entre el Plan
de Inversiones del Plan de Desarrollo y su asignación frente al
desarrollo social por cada una de las entidades sujetas al control y el
Grado de Eficiencia Administrativa “G.E.A.” que valora en que medida los
recursos ejecutados se destinaron en una forma eficiente para la
obtención de los resultados propuestos, cuyo indicador implica la
valoración cuantitativa del principio de eficiencia.
Con estos indicadores se determina la calidad de la gestión
administrativa en el ente territorial y el adecuado manejo de los
recursos asignados para el cumplimiento de su misión, como un
instrumento del desarrollo social.
Para llegar a obtener una relación directa, se hizo énfasis en la
evaluación en qué tanto se cumplen las metas y cómo se distribuyeron y
ejecutaron los recursos. A partir de esta relación, se hace necesario
evaluar la calidad de los resultados obtenidos. Son las personas, los
grupos, la comunidad receptora, los beneficiarios, técnicos, asesores y
directivos del proyecto, quienes opinan, valoran y evalúan en qué tanto
y con qué calidad se modificaron las variables relevantes, entendidas
éstas como las que apuntan al cumplimiento de las metas, es decir, a la
satisfacción de las necesidades de la comunidad.
Se pretende obtener la mayor cantidad de opiniones que reflejen las
percepciones y preocupaciones de los usuarios y beneficiarios del
proyecto, sus estrategias, sus procesos, sus recursos y la calidad de lo
logrado. En materia de evaluación de la gestión pública, el
Mantenimiento de la Unidad Misional obedece al grado de aceptación de
parte de los beneficiarios de la acción estatal, el cual podrá
apreciarse y complementarse a través del análisis de dos niveles:
El primero, una evaluación al desempeño administrativo desarrollado
dentro del período fiscalizado, a fin de poder determinar en que grado
las decisiones administrativas beneficiaron el desarrollo de la
actividad económica y social de la Entidad; y el segundo, mediante la
valoración y análisis de las contribuciones realizadas al mejoramiento
de los indicadores de calidad de vida y/o a las condiciones finales
suscitadas, propias de la intervención del Estado.
Para ello, se requiere además de la evaluación de las estrategias
corporativas implementadas para cada uno de los programas, del
conocimiento de las propuestas para cada uno de los componentes, es
decir, las tácticas asociadas a la misma lo que arroja elementos de
juicio sobre las bondades, limitaciones y alcances, al momento de
conceptuar sobre la gestión desarrollada. Para la evaluación fiscal de
las estrategias y las tácticas, se deben analizar los siguientes
parámetros:
• Pertinencia: Se refiere a lo que la entidad dice que va a resolver y
que debe resolver, de acuerdo a la normatividad definida para el
cumplimiento de su misión. Las estrategias deben probar que funcionan,
que resuelven problemas, que modifican situaciones y que transforman
realidades.
• Sustentabilidad: Se debe entender por esto, la rigurosidad y firmeza
de los pilares que fundamentan los diferentes programas, proyectos y
acciones a ejecutar. El grado de sustentabilidad científico, técnico,
político, social y cultural coadyuvan a analizar los éxitos y
dificultades que pueda presentar una estrategia al finalizar el
proyecto.
• Desarrollo Humano Sostenible: Se entiende como las características que
debe presentar cada estrategia, encaminándose hacia el bienestar de
todas las personas de la comunidad beneficiada, respetando los derechos
de futuras generaciones de gozar de iguales recursos e iguales
oportunidades.
• Equidad: Se define como la posibilidad de disfrutar la redistribución
equilibrada de los recursos del estado, en sus diferentes formas de
inversión pública, a través de proyectos sociales, de infraestructura y
todas aquellas acciones que conlleven al mejoramiento de las condiciones
de vida de la ciudadanía. Se debe partir del respeto a las diferencias,
según edad, género, grado de escolaridad y nivel de ingreso de los
diferentes beneficiarios.
• Grado de Apropiación: Se debe entender como el compromiso y
reconocimiento por la comunidad, donde se hace más énfasis a las
decisiones y al como hacer las cosas, que al manejo mismo de los
recursos financieros.
A partir de la valoración y análisis de las contribuciones realizadas
por cada uno de los programas y proyectos a las variables relevantes, se
establece un sistema de evaluación y seguimiento que permite comparar el
resultado de dichas variables para cada uno de sus objetivos al aplicar
el indicador correspondiente en diferentes momentos, es decir, antes y
después del proyecto. La situación del proyecto está valorada por su
línea base, status, estándares, rangos y/o valores iniciales construidos
al inicio del proyecto.
De la misma manera, el análisis comparativo del comportamiento de las
variables relevantes, sirve para establecer otros escenarios con
respecto a las mismas variables, entendidas éstas como la situación
antes de ejecutar el proyecto e identificada a través de los valores
proyectados o metas planteadas para la situación sin proyecto.
Al finalizar el proyecto surge un tercer valor aplicando de nuevo los
mismos indicadores; en esta ocasión surgen los logros, entendidos como
los valores finales de las variables relevantes para cada objetivo, una
vez terminadas las actividades y cumplidos los diferentes propósitos.
Estos valores son recogidos por el sistema de seguimiento y evaluación
en forma de encuesta, complementado con las opiniones de las diferentes
personas involucradas en el proyecto, tanto a nivel técnico y
funcionarios, como de beneficiarios directos y asesores; para tal efecto
se requiere indagar sobre las percepciones de cada persona relativa al
proyecto al concluir el cronograma.
La percepción puede ser valorada y analizada bajo el conjunto de algunos
indicadores, entre las que se destacan:
• Indicadores de éxito
• Indicadores de dificultad
• Indicadores de contexto
Estos Indicadores permiten apreciar la magnitud y atributos de los
logros, según su propia vivencia.
Indicadores de éxito. Buscan concluir a partir de las opiniones, la
información sobre el grado de satisfacción con su participación en el
proyecto, el grado de importancia de los logros obtenidos, los cambios
que se perciban en las personas y en el grupo a partir de la realización
del proyecto, las actividades promovidas por fuera del trabajo y para
que ha servido la organización acompañante del proceso.
Indicadores de dificultad. Conlleva a determinar la información que
tiene que ver con las opiniones relacionadas en qué se ha quedado corto
el proyecto, qué conflictos ha generado, qué propuestas iniciales no se
han cumplido, en qué se han quedado cortas las instituciones
acompañantes, la comunidad, las estrategias, las tácticas y los recursos
del proyecto.
Indicadores de contexto. Establecen la información a partir de las
opiniones para concluir sobre cómo han afectado al proyecto las personas
externas, los aspectos culturales, los aspectos políticos, las
instituciones, los fenómenos naturales y las condiciones económicas;
igualmente como ha afectado el proyecto a las personas externas, a los
aspectos culturales, a los aspectos políticos, a las instituciones y
finalmente, como éste ha afectado a las condiciones económicas de la
región.
3.5.1 Fases de la Evaluación al Principio de Equidad. La valoración y
cuantificación de los resultados obtenidos como consecuencia de la
intervención del ente fiscalizador, se desarrolla en dos fases:
• A mediano plazo: Permite analizar el comportamiento de las variables
relevantes, al momento de finalizar el proyecto haciendo una descripción
de los cambios suscitados; descripción conocida como Valoración del
Efecto.
• A largo plazo: Permite observar, registrar y evaluar los procesos que
se desencadenan debido al cumplimiento de los objetivos y estrategias en
las que se está evaluando el proyecto. Descripción conocida como
Valoración de Impacto.
3.5.1.1 Valoración del Efecto. Todo proyecto por importante que sea
forma parte de un sistema denominado programa, área o sector. En tal
sentido, indagar por el efecto de un proyecto es valorizar y evaluar
dentro de un conjunto o colectivo de proyectos, que tanto aporta o
modifica éste las variables sectoriales inherentes al programa, sea este
último concebido especial y/o sectorialmente.
Este nivel de evaluación está ligado con los objetivos establecidos, las
variables sectoriales y los indicadores de efecto, tales como:
• Déficit cuantitativo de vivienda.
• La tasa de mortalidad.
• Generación de empleo.
• Grado de escolaridad.
• Cobertura en servicios públicos.
• Cobertura en Salud, Educación, Recreación y Cultura.
En todos los casos anteriores, se está tratando de valorar los aportes
del proyecto al sector, área o programa en que está inscrito,
visualizando esta contribución en el mediano plazo y en forma colectiva
con otros proyectos sociales. Para este efecto es preciso tomar la línea
base, status, rango o valores iniciales sectoriales, escogidas como
relevantes en la evaluación ex-ante y compararla con los datos y
opiniones arrojadas después de analizar los indicadores sectoriales.
En concordancia con todo lo anterior, podría decirse que el concepto de
proyecto no puede ser visto como un conjunto de acciones aisladas. Los
proyectos deben planificarse, de acuerdo con lo que aportan éstos a la
solución de situaciones en instancias mayores como son los sectores y
las líneas programáticas. Por eso se hace fundamental ligar los
objetivos del proyecto con los objetivos del programa.
3.5.1.2 Evaluación del Impacto. Se pretende evaluar la trascendencia a
mediano y a largo plazo de un proyecto específico sobre las personas,
una comunidad o región, donde el proyecto se ha desarrollado. La
evaluación del impacto de un proyecto social consiste en observar,
registrar y evaluar los procesos que se desencadenan, debido al
cumplimiento de sus objetivos, procesos, procedimientos y estrategias en
las que se está evaluando dicho proyecto. A través de los análisis de
impacto es como se logra comprender mejor el grado de cumplimiento de
los objetivos institucionales o superiores dictaminados por la misión.
Cada instancia, cada institución, cada organización realiza los deseos
expresados en la misión a través de los proyectos que se adelantan a
partir de las diferentes áreas o programas.
La comparación y análisis periódicos del valor de las variables
socioeconómicas relevantes en el aspecto macro para la institución,
ayudará a reconocer la magnitud y calidad de la contribución del
proyecto, evaluando las modificaciones del comportamiento al más alto
nivel de las variables, tales como:
• Línea de pobreza.
• Necesidades básicas insatisfechas.
• Necesidades humanas insatisfechas.
• Desarrollo humano y
• Calidad de vida.
De todo lo anteriormente expuesto, en relación con la valoración
cualitativa del principio de equidad, se puede deducir que la carencia
de un Sistema de Seguimiento, Evaluación y Control, con su respectivo
monitoreo, además de un eficiente Sistema de Información de parte de los
entes sujetos al control fiscal, no permiten valorar en que grado los
recursos ejecutados benefician directamente a la comunidad o grupo de
personas a la cual va dirigida su acción, es decir se imposibilita la
labor fiscal en el establecimiento de la información mínima necesaria y
la construcción de los indicadores respectivos para calificar dicho
principio, lo cual se puede apreciar por las siguientes circunstancias:
1. Discontinuidad en la ejecución de programas.
2. Carencia de diagnósticos, evaluaciones o estudios.
3. Improvisación en las programaciones.
4. Falta de compromiso, responsabilidad y sentido de pertenencia.
3.6 OBSERVACIONES FINALES
Es preciso señalar que debido a que la presente metodología fue diseñada
sobre la gestión realizada en el Municipio de Pereira durante el período
1995-1997, no se dio el espacio formal para la concertación en el
enfoque metodológico, en asuntos relacionados con los parámetros y
variables a calificar, como debe ser en su verdadera aplicación.
Pero con el propósito de aplicar a la gestión municipal esta modelo de
Metodología de Evaluación de Gestión y de Resultados a partir de un Plan
de Desarrollo, fue necesario tomar los indicadores planteados en el Plan
de Desarrollo del Municipio de Pereira y valorarlos de tal forma que
apuntaran a calificar algunos de los distintos principios de la
administración, tales como la eficiencia, la economía, la eficacia y la
equidad, los cuales a su vez son principios fundamentales del Control
Fiscal. Sin embargo, de los resultados obtenidos de este ejercicio, se
considerarán hacia el futuro los diferentes aspectos que serán ajustados
en la metodología y que servirán de base para concertar previamente los
criterios de calificación, en el caso de Pereira.
No obstante, no se debe olvidar que son las entidades las que deben
desarrollar sus propios sistemas de evaluación interna a partir de
indicadores de gestión y de control, como elemento fundamental de un
óptimo Sistema de Seguimiento, Evaluación y Control que las entidades
estatales están llamadas a implementar, tal como lo normatiza la Ley 152
de 1994.
También se debe indicar que en aquellos proyectos, acciones y
actividades donde no es posible aplicar los indicadores definidos por
falta de información o por incoherencia en la misma, se hace una
descripción objetiva de la situación observada, considerando la
experiencia y conocimiento de la Contraloría y de sus Auditores.
En la aplicación de la presente metodología se debe recoger toda la
información de las diferentes entidades fiscalizadas, a partir de los
distintos sistemas de control fiscal e incluso de auditorias integradas,
cuya información es indispensable desagregarla para los efectos de
evaluación.
Es bien sabido que los componentes de un sistema de seguimiento y
evaluación son la identificación de parámetros, la descripción y
valoración de resultados y la formulación de hipótesis.
De igual manera es necesario establecer que para evaluar los planes de
desarrollo, se deben tener en cuenta dos aspectos fundamentales: A.- Una
evaluación de gestión del desarrollo y B.- Una evaluación de la gestión
institucional.
A.- La gestión del desarrollo, tiene como referente las acciones que la
administración realiza para atender y satisfacer las necesidades y
demandas de la población y que están plasmadas en el Plan de Desarrollo
en sus programas y proyectos, tales como:
• Programas de vivienda social,
• Construcción y mejoramiento de vías y sistemas de transporte,
• Programas de servicios públicos,
• Uso y distribución del suelo,
• Desarrollo Comunitario,
• Salud, Educación y Seguridad.
Estos aspectos se califican y se valoran con la presente Metodología de
Evaluación de Gestión y de Resultados sobre un Plan de Desarrollo.
B.- La gestión institucional implica: 1. - todos aquellos procesos
destinados a fortalecer la capacidad de gestión de la administración y
2.- los procesos encaminados a la sistematización de la acción para la
atención de las necesidades de la población.
Los primeros, o sea todos aquellos procesos dirigidos al fortalecimiento
de la capacidad de gestión de la administración, responden básicamente a
la pregunta ¿qué están haciendo los alcaldes para mejorar su capacidad
de gestión?. Estos procesos hacen referencia a aspectos como:
• Fortalecimiento del sistema de planeación del municipio.
• Mejoramiento en la formulación, gestión y seguimiento de los
proyectos.
• Modernización de los sistemas de planeación y gestión financiera.
• Racionalización de la estructura administrativa.
• Apertura de las instituciones municipales a la participación
ciudadana.
• Mecanismos de relación con el sector privado y con los otros niveles
de la administración pública.
• Capacitación.
• Fortalecimiento de los Sistemas de Información.
• Consolidación de los Sistemas de Control Interno.
• Funcionamiento de redes de veeduría ciudadana.
Estos son campos que cada día adquieren más importancia y hacen parte de
la necesaria modernización del Estado Colombiano y de sus instituciones,
si se quiere actuar con éxito en un mundo cada vez más globalizado e
interrelacionado.
Los segundos se refieren a todos aquellos aspectos que tienen que ver
con el entendimiento y aplicación de las normas frente al deber ser de
la entidad y la buena administración de la gestión encomendada a partir
de dicha normatividad.
La evaluación de la gestión institucional, debe ser desarrollada
posteriormente, sobre información generada en las distintas oficinas de
Control Interno de las entidades y con indicadores previamente
definidos, pues la existente es muy pobre.
Es de mucha utilidad tanto para los municipios, como para el desarrollo
de las funciones que en esta materia deben ejecutar las contralorías,
establecer parámetros y diseñar algunos indicadores que permitan evaluar
hasta qué punto las administraciones municipales están asumiendo esta
responsabilidad. No debe omitirse la importancia que para el
mejoramiento de la calidad de vida de los ciudadanos significa el
desarrollo de las instituciones, pues estas se constituyen en elemento
clave para el desarrollo económico, social y político.
Como conclusión al respecto, se puede afirmar que una débil o pobre
gestión institucional, inexorablemente conduce a una mala gestión del
desarrollo.
SEGUNDA PARTE
EVALUACION DE GESTIÓN DEL MUNICIPIO DE PEREIRA -POR ESTRATEGIAS- A
PARTIR DEL PLAN DE DESARROLLO “PORQUE PEREIRA ESTA PRIMERO”,
PERÍODO 1995-1997
4. ESTRATEGIA SOCIAL
La Estrategia Social, tal como está plasmada en el Plan de Desarrollo,
cubre las siguientes políticas:
• Vivienda: Solución Integral.
• Educación y Cultura: Desarrollo Humano.
• Familia: Sociedad en Convivencia.
• Seguridad Ciudadana: Edificación del Orden.
• Bienestar Social para los Grupos Vulnerables.
• Salud: Un crecimiento Sano.
• Participación e Integración Social.
• Parques, Recreación y Deporte: Una Sana Disciplina.
• Turismo: Promoción de la Ciudad.
• Comunicación: Lenguaje para Todos.
Con el propósito de evaluar la Estrategia Social -teniendo en cuenta las
184 metas formuladas en el Plan de Desarrollo para esas políticas- es
necesario considerar la gestión realizada por aquellas entidades y
dependencias del Municipio de Pereira que tienen implícitas las
funciones misionales de dichas áreas. Estas son: El Fondo de Vivienda
Popular, el Instituto de Recreación y Deportes -INDER-, el Instituto
Municipal de Cultura, la Secretaría de Desarrollo Comunitario, la
Secretaría de Educación, la Secretaría de Gobierno, el Instituto
Municipal de Salud, el Departamento de Fomento al Turismo y la Oficina
de Comunicaciones del Despacho del Alcalde.
Inicialmente se presenta el resultado de la evaluación por entidad o
dependencia y posteriormente se hace un análisis integrado con todas las
entidades auditadas con respecto a las áreas sociales, para obtener una
concepción clara del comportamiento de la Estrategia Social.
4.1 FONDO DE VIVIENDA POPULAR
La entidad presenta una gestión administrativa deficiente. Alcanza a
obtener una eficiente gestión sólo en la consecución de los recursos
programados en el Plan de Desarrollo pero muestra un resultado
deficiente en el cumplimiento de las metas planteadas en el Plan de
Desarrollo, lo cual al promediarlo genera un resultado del 63,7%.
El resultado de la gestión obedece al análisis de dos factores
esenciales: a la calificación de metas planteadas dentro del Plan de
Desarrollo y a la coherencia en el manejo de los recursos financieros.
a. Calificación de metas planteadas en el Plan de Desarrollo. La
evaluación realizada muestra un resultado deficiente, toda vez que las
metas planteadas a obtener durante el período, sólo se alcanzaron en un
52% como producto de la baja cobertura lograda y al desconocimiento de
las necesidades reales que en materia del déficit de vivienda registra
la entidad y que se refleja en los siguientes hechos:
• Políticas mal definidas en el Plan de Desarrollo Municipal
relacionadas con el crecimiento y desarrollo urbano de la ciudad.
• Falta de previsión al momento de comprar lotes para la construcción de
vivienda de interés social, al no tener en cuenta la disponibilidad de
servicios públicos y los impactos ambientales generados por el
asentamiento urbano en su zona de influencia, lo cual generó que se
destinara gran parte de su presupuesto de inversión al acondicionamiento
y pago de los mismos.
• Desprotección del sector rural en cuanto se refiere al cubrimiento de
vivienda.
• La baja efectividad alcanzada al ejecutar proyectos, sin dimensionar
el logro de los objetivos planteados.
b. Coherencia en la administración de los recursos financieros. Presenta
un manejo eficiente en la utilización de los recursos financieros al
lograr un promedio en su desempeño del 75,34%, resultado que conlleva a
cuestionar el destino dado a los recursos para el verdadero logro de su
misión, toda vez que habiendo obtenido unos indicadores financieros
buenos, los resultados presentaron bajo nivel de cumplimiento, situación
que obedece al análisis de los siguientes hechos:
• Costeo inadecuado de las actividades a desarrollar en los proyectos.
• Descoordinación con otras entidades del sector municipal al momento de
definir las futuras zonas de asentamiento urbano.
• En el Plan de Desarrollo Municipal y en forma especifica en el área de
vivienda, solo aparece el costo de la construcción sin incluir el valor
de los proyectos asociados a la vivienda, situación crítica si se
analizan las necesidades de atención social del sector donde está
dirigida la vivienda.
Cabe además señalar que gran parte de la deficiente gestión desarrollada
por el Fondo de Vivienda Popular, obedece a las falencias
administrativas encontradas en su ambiente de trabajo, tales como:
• Un desorden administrativo que se observa en el resultado de su
operación, reflejado en su esquema de planeación -el cual es muy
deficiente-, pues no existe un sistema de seguimiento y evaluación con
la aplicación de indicadores para el monitoreo de las funciones
misionales.
• La Estructu