Mejoras a la Auditoría de Gestión Institucional en el Perú

LA REPOTENCIACION DE LA AUDITORÍA DE GESTIÓN
INSTITUCIONAL EN EL PERÚ
AUTOR: DOCTOR DOMINGO HERNÁNDEZ CELIS
1. ANTECEDENTES DE LA INVESTIGACIÓN
1.1. ANTECEDENTES CONTEXTUALES
Los antecedentes contextuales son los siguientes:
Según Gutiérrez (2014)1; en la declaración mundial sobre la Educación superior del
siglo XXI, que se llevó a cabo en París en 1998, se concluyó que ésta debe enfrentar una
serie de desafíos y dificultades, como producto del entorno cambiante, la globalización
y su ideal de posicionamiento efectivo dentro de la sociedad del conocimiento.
La universidad peruana no es ajena a esta realidad y para insertarse en un escenario tan
competitivo es necesario plantear estrategias que la conduzcan a este fin: establecer la
igualdad de condiciones de acceso a los estudios y, en el transcurso de los mismos, a
una mejor capacitación del personal, formación ligada a la búsqueda de la
competitividad basada en la mejor calidad de la enseñanza, investigación y mejores
servicios, pertinencia de los planes de estudios, mayores posibilidades de empleo para
los egresados, establecimiento de acuerdos de cooperación y la igualdad de acceso a los
beneficios que reporta la cooperación internacional. Así mismo, la integración de las
tecnologías de información y comunicación como aliado sustantivo en este proceso de
integración.
A mediados de la década de los 90 en el Perú se inicia un movimiento de mejora de la
calidad en los distintos niveles educativos. La acreditación de la calidad de la educación
en el Perú tiene su génesis con la promulgación de la Ley General de Educación y se
considera de relevancia en el Proyecto Educativo Nacional. En ambos documentos se
establece la conformación de un organismo autónomo que garantice ante la sociedad la
calidad de las instituciones educativas.
Con la promulgación de la Ley 28740 (ley del SINEACE), se inicia el camino a la
acreditación de la calidad de las instituciones educativas y de sus programas; siendo las
universidades y sus carreras profesionales y programas de posgrado competencia del
1 Gutiérrez Carranza, Arturo (2014) Acreditación Universitaria. Lima. UIGV
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Consejo Nacional de Evaluación, Acreditación, Certificación de la Calidad de la
Educación Universitaria – CONEAU.
El “Modelo de calidad para la acreditación de las carreras universitarias” propuesto, que
a continuación presenta la Dirección de Evaluación y Acreditación (DEAC) del Consejo
de Evaluación, Acreditación y Certificación de la Calidad de la Educación Superior
Universitaria - CONEAU, es el resultado de la suma del saber y la experiencia de
quienes han logrado establecer, a través de la revisión y el análisis de información
relacionada al aseguramiento de la calidad de la educación superior, un conjunto de
factores, criterios e indicadores que constituyen el referido modelo. Además, como
adenda, se presenta los indicadores de gestión de carreras. Así mismo, se entrega a la
sociedad, para su opinión y sugerencias de mejora, los “Estándares del modelo de
calidad para la acreditación de la carrera de Educación”.
Según Hernández (2014)2, la nueva Ley Universitaria, Ley No. 302203, tiene por objeto
normar la creación, funcionamiento, supervisión y cierre de las universidades.
Promueve el mejoramiento continuo de la calidad educativa de las instituciones
universitarias como entes fundamentales del desarrollo nacional, de la investigación y
de la cultura. Asimismo, establece los principios, fines y funciones que rigen el modelo
institucional de la universidad.
Asimismo establece que el Ministerio de Educación es el ente rector de la política de
aseguramiento de la calidad de la educación superior universitaria. Dicha Ley regula a
las universidades bajo cualquier modalidad, sean públicas o privadas, nacionales o
extranjeras, que funcionen en el territorio nacional.
La universidad es una comunidad académica orientada a la investigación y a la
docencia, que brinda una formación humanista, científica y tecnológica con una clara
conciencia de nuestro país como realidad multicultural. Adopta el concepto de
educación como derecho fundamental y servicio público esencial Está integrada por
docentes, estudiantes y graduados. Participan en ella los representantes de los
promotores, de acuerdo a ley. Las universidades son públicas o privadas. Las primeras
son personas jurídicas de derecho público y las segundas son personas jurídicas de
derecho privado. Las universidades públicas y privadas pueden integrarse en redes
2 Hernández Celis, Domingo (2014) La nueva Ley Universitaria y la calidad educativa.
Lima. USMP.
3 Nueva Ley Universitaria, promulgada el 08.07.2014, publicada el 09.07.2014 y
vigente desde el 10.07.2014
3
interregionales, con criterios de calidad, pertinencia y responsabilidad social, a fin de
brindar una formación de calidad, centrada en la investigación y la formación de
profesionales en el nivel de pregrado y post grado.
Las universidades se rigen por los siguientes principios: Búsqueda y difusión de la
verdad; Calidad académica; Autonomía; Libertad de cátedra; Espíritu crítico y de
investigación; Democracia institucional; Meritocracia; Pluralismo, tolerancia, dialogo
intercultural e inclusión; Pertinencia y compromiso con el desarrollo del país;
Afirmación de la vida y dignidad humana; Mejoramiento continuo de la calidad
académica; Creatividad e innovación; Internacionalización; El interés superior del
estudiante; Pertinencia de la enseñanza e investigación con la realidad social; Rechazo a
toda forma de violencia, intolerancia y discriminación; y, Ética pública y profesional.
La universidad tiene los siguientes fines: i) Preservar, acrecentar y transmitir de modo
permanente, la herencia científica, tecnológica, cultural y artística de la humanidad; ii)
Formar profesionales de alta calidad de manera integral y con pleno sentido de
responsabilidad social de acuerdo a las necesidades del país; iii) Proyectar a la
comunidad sus acciones y servicios para promover su cambio y desarrollo; iv)
Colaborar de modo eficaz en la afirmación de la democracia, el estado de derecho y la
inclusión social; v) Realizar y promover la investigación científica, tecnológica y
humanística la creación intelectual y artística; vi) Difundir el conocimiento universal en
beneficio de la humanidad; vii) Afirmar y transmitir las diversas identidades culturales
del país; viii) Promover el desarrollo humano y sostenible en el ámbito local, regional,
nacional y mundial; ix) Servir a la comunidad y al desarrollo integral; x) Formar
personas libres en una sociedad libre.
Son funciones de la universidad: i) Formación profesional; ii) Investigación; iii)
Extensión cultural y la proyección social; iv) Educación continua; v) Contribuir al
desarrollo humano; vi) Las demás que le señala la Constitución Política del Perú, la ley,
su estatuto y normas conexas.
Referente a la autonomía universitaria, la nueva Ley establece que el Estado reconoce la
autonomía universitaria. La autonomía inherente a las universidades se ejerce de
conformidad con lo establecido en la Constitución, la nueva Ley y demás normativas
aplicables. Esta autonomía se manifiesta en los siguientes regímenes: i) Normativo,
implica la potestad autodeterminativa para la creación de normas internas (estatuto y
reglamentos) destinadas a regular la institución universitaria; ii) De gobierno, implica la
potestad autodeterminativa para estructurar, organizar y conducir la institución
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universitaria, con atención a su naturaleza, características y necesidades. Es
formalmente dependiente del régimen normativo; iii) Académico, implica la potestad
autodeterminativa para fijar el marco del proceso de enseñanza-aprendizaje dentro de la
institución universitaria. Supone el señalamiento de los planes de estudios, programas
de investigación, formas de ingreso y egreso de la institución, etc. Es formalmente
dependiente del régimen normativo y es la expresión más acabada de la razón de ser de
la actividad universitaria; iv) Administrativo, implica la potestad autodeterminativa para
establecer los principios, técnicas y prácticas de sistemas de gestión, tendientes a
facilitar la consecución de los fines de la institución universitaria, incluyendo la
organización y administración del escalafón de su personal docente y administrativo; v)
Económico, implica la potestad autodeterminativa para administrar y disponer del
patrimonio institucional; así como para fijar los criterios de generación y aplicación de
los recursos.
Referente a la responsabilidad de las autoridades, se establece que las autoridades de la
institución universitaria pública son responsables por el uso de los recursos de la
institución, sin perjuicio de la responsabilidad civil, penal o administrativa
correspondiente. Cualquier miembro de la comunidad universitaria debe denunciar ante
la Superintendencia Nacional de Educación Superior Universitaria - SUNEDU, la
comisión de actos que constituyan indicios razonables de la existencia de infracciones a
la nueva Ley. La Superintendencia Nacional de Educación Superior Universitaria
-SUNEDU, de oficio o a pedido de parte, emite recomendaciones para el mejor
cumplimiento de las disposiciones previstas en esta Ley y otras normas reglamentarias,
en el marco de su ámbito de competencia. Dichas recomendaciones pueden servir de
base para la determinación de las responsabilidades pertinentes. El ejercicio de la
autonomía en la educación universitaria se rige por las siguientes reglas: i) Son nulos y
carecen de validez los acuerdos que las autoridades y los órganos de gobierno
colegiados adopten sometidos a actos de violencia física o moral; ii) Los locales
universitarios son utilizados exclusivamente, para el cumplimiento de sus fines y
dependen de la respectiva autoridad universitaria. Son inviolables. Su vulneración
acarrea responsabilidad de acuerdo a ley; iii) La Policía Nacional y el Ministerio
Público sólo puede ingresar al campus universitario por mandato judicial o a petición
del Rector, debiendo este último dar cuenta al Consejo Universitario o el que haga sus
veces, salvo cuando se haya declarado el estado de emergencia, se produzca un delito
flagrante o haya peligro inminente de su perpetración. En estos casos, el accionar de la
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fuerza pública no compromete ni recorta la autonomía universitaria; iv) Cuando las
autoridades universitarias tomen conocimiento de la presunta comisión de un delito, dan
cuenta al Ministerio Público, para el inicio de las investigaciones a que hubiere lugar.
Por otro lado se establece que las universidades públicas y privadas tienen la obligación
de publicar en sus portales electrónicos, en forma permanente y actualizada, como
mínimo, la información correspondiente a: El Estatuto, el Texto Único de
Procedimientos Administrativos-TUPA, el Plan Estratégico Institucional y el reglamento
de la universidad; Las actas aprobadas en las sesiones de Consejo de Facultad, Consejo
Universitario y de Asamblea Universitaria; Los Estados Financieros de la universidad,
el presupuesto institucional modificado en el caso de las universidades públicas, la
actualización de la ejecución presupuestal y balances; Relación y número de becas y
créditos educativos disponibles y otorgados en el año en curso; Inversiones,
reinversiones, donaciones, obras de infraestructura, recursos de diversa fuente, entre
otros; Proyectos de investigación y los gastos que genere; Relación de pagos exigidos a
los alumnos por toda índole, según corresponda; Número de alumnos por facultades y
programas de estudio; Conformación del cuerpo docente, indicando clase, categoría y
hoja de vida; El número de postulantes, ingresantes, matriculados y egresados por año y
carrera. Las remuneraciones, bonificaciones y demás estímulos que se pagan a las
autoridades y docentes en cada categoría, por todo concepto, son publicadas de acuerdo
a la normativa aplicable.
En esta nueva Ley Universitaria es una novedad la creación de la Superintendencia
Nacional de Educación Superior Universitaria-SUNEDU como Organismo Público
Técnico Especializado adscrito al Ministerio de Educación, con autonomía técnica,
funcional, económica, presupuestal y administrativa, para el ejercicio de sus funciones.
Tiene naturaleza jurídica de derecho público interno y constituye Pliego Presupuestal.
Tiene domicilio y sede principal en la ciudad de Lima y ejerce su jurisdicción a nivel
nacional, con su correspondiente estructura orgánica. La SUNEDU es responsable del
licenciamiento para el servicio educativo superior universitario, entendiéndose el
licenciamiento como el procedimiento que tiene como objetivo verificar el
cumplimiento de condiciones básicas de calidad para ofrecer el servicio educativo
superior universitario y autorizar su funcionamiento. La SUNEDU es también
responsable, en el marco de su competencia, de supervisar la calidad del servicio
educativo universitario, incluyendo el servicio brindado por entidades o instituciones
que por normativa específica se encuentren facultadas a otorgar grados y títulos
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equivalentes a los otorgados por las universidades; así como de fiscalizar si los recursos
públicos y los beneficios otorgados por el marco legal a las universidades, han sido
destinados a fines educativos y al mejoramiento de la calidad. La SUNEDU ejerce sus
funciones de acuerdo a la normativa aplicable y en coordinación con los organismos
competentes en materia tributaria, de propiedad y competencia, de control, de defensa
civil, de protección y defensa del consumidor, entre otros. La autorización otorgada
mediante el licenciamiento por la SUNEDU es temporal y renovable y tendrá una
vigencia mínima de 06 (seis) años. La SUNEDU ejecuta sus funciones en el ámbito
nacional, público y privado, de acuerdo a su finalidad y conforme a las políticas y
planes nacionales y sectoriales aplicables y a los lineamientos del Ministerio de
Educación. La SUNEDU es la autoridad central de la supervisión de la calidad bajo el
ámbito de su competencia, incluyendo el licenciamiento y supervisión de las
condiciones del servicio educativo de nivel superior universitario, en razón de lo cual
dicta normas y establece procedimientos para asegurar el cumplimiento de las políticas
públicas del Sector Educación en materia de su competencia. La SUNEDU establece
mecanismos de articulación y coordinación intersectorial con otras entidades del Poder
Ejecutivo e intergubernamental con gobiernos regionales y gobiernos locales, con la
finalidad de: Coordinar la ejecución de las funciones bajo su competencia; Implementar
mecanismos de seguimiento, supervisión, evaluación y monitoreo, así como indicadores
de gestión para la mejora continua; Celebrar convenios interinstitucionales de asistencia
técnica y ejecutar acciones de cooperación y colaboración mutua.
Referente a la acreditación universitaria, la Nueva Ley establece que el proceso de
acreditación de la calidad educativa en el ámbito universitario, es voluntario, se
establecen en la ley respectiva y se desarrollan a través de normas y procedimientos
estructurados e integrados funcionalmente. Los criterios y estándares que se determinen
para su cumplimiento, tiene como objetivo mejorar la calidad en el servicio educativo.
Excepcionalmente, la acreditación de la calidad de algunas carreras será obligatoria por
disposición legal expresa. El crédito tributario por reinversión y otros beneficios e
incentivos que se establezcan, se otorgan en mérito al cumplimiento del Proceso de
Acreditación, de acuerdo a la normativa aplicable. La existencia de Institutos de
Investigación en las universidades se considera un criterio favorable para el proceso de
acreditación de su calidad.
La nueva Ley universitaria en relación con la organización del régimen académico
establece que las universidades organizan y establecen su régimen académico por
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Facultades y éstas pueden comprender a: i) Departamentos Académicos; ii) Escuelas
Profesionales; iii) Unidades de Investigación; y, iv) Unidades de Posgrado. En cada
universidad pública es obligatoria la existencia de, al menos, un Instituto de
Investigación, que incluye una o más Unidades de Investigación. La Universidad puede
organizar una Escuela de Posgrado que incluye una o más Unidades de Posgrado. Las
Facultades son las unidades de formación académica, profesional y de gestión. Están
integradas por docentes y estudiantes.
La nueva Ley universitaria referente al régimen de estudios, establece que el mismo
debe constar en el Estatuto de cada universidad, preferentemente bajo el sistema
semestral, por créditos y con currículo flexible. Puede ser en la modalidad presencial,
semipresencial o a distancia. El crédito académico es una medida del tiempo formativo
exigido a los estudiantes, para lograr aprendizajes teóricos y prácticos. Para estudios
presenciales se define un crédito académico como equivalente a un mínimo de dieciséis
(16) horas lectivas de teoría o el doble de horas de práctica. Los créditos académicos de
otras modalidades de estudio, son asignados con equivalencia a la carga lectiva definida
para estudios presenciales.
Referente al plan académico o plan curricular la nueva norma estable que cada
universidad determina el diseño curricular de cada especialidad, en los niveles de
enseñanza respectivos, de acuerdo a las necesidades nacionales y regionales que
contribuyan al desarrollo del país.
Todas las carreras en la etapa de pregrado se pueden diseñar, según módulos de
competencia profesional, de manera tal que a la conclusión de los estudios de dichos
módulos permita obtener un certificado, para facilitar la incorporación al mercado
laboral. Para la obtención de dicho certificado, el estudiante debe elaborar y sustentar un
proyecto que demuestre la competencia alcanzada. Cada universidad determina en la
estructura curricular el nivel de estudios de pregrado, la pertinencia y duración de las
prácticas pre profesionales, de acuerdo a sus especialidades. El currículo se debe
actualizar cada tres (3) años o cuando sea conveniente, según los avances científicos y
tecnológicos. La enseñanza de un idioma extranjero, de preferencia inglés, o la
enseñanza de una lengua nativa de preferencia quechua o aymara, es obligatoria en los
estudios de pregrado. Los estudios de pregrado comprenden los estudios generales y los
estudios específicos y de especialidad. Tienen una duración mínima de cinco años. Se
realizan un máximo de dos semestres académicos por año.
8
Referente a los estudios de postgrado, la nueva Ley Universitaria establece que los
Estudios de Posgrado conducen a Diplomados, Maestrías y Doctorados. Estos se
diferencian de acuerdo a los parámetros siguientes: i) Diplomados de Posgrado.- Son
estudios cortos de perfeccionamiento profesional, en áreas específicas. Se debe
completar un mínimo de veinticuatro (24) créditos; ii) Maestrías.- Estos estudios pueden
ser: Maestrías de Especialización.- Son estudios de profundización profesional; y,
Maestrías de Investigación o académicas.- Son estudios de carácter académico basados
en la investigación. Se debe completar un mínimo de cuarenta y ocho (48) créditos, el
dominio de un idioma extranjero; iii) Doctorados.- Son estudios de carácter académico
basados en la investigación. Tienen por propósito desarrollar el conocimiento al más
alto nivel. Se deben completar un mínimo de sesenta y cuatro (64) créditos, el dominio
de dos (2) idiomas extranjeros, uno de los cuales puede ser sustituido por una lengua
nativa. Cada institución universitaria determina los requisitos y exigencias académicas
así como las modalidades en las que dichos estudios se cursan, dentro del marco de la
nueva Ley. Asimismo se establece que el Grado de Maestro: requiere haber obtenido el
grado de bachiller, la elaboración de una tesis o trabajo de investigación en la
especialidad respectiva, haber aprobado los estudios de una duración mínima de dos (2)
semestres académicos con un contenido mínimo de cuarenta y ocho (48) créditos y el
dominio de un idioma extranjero o lengua nativa; y, en cambio el Grado de Doctor:
requiere haber obtenido el Grado de Maestro, la aprobación de los estudios respectivos
con una duración mínima de seis (6) semestres académicos, con un contenido mínimo
de sesenta y cuatro (64) créditos y de una tesis de máxima rigurosidad académica y de
carácter original, así como el dominio de dos idiomas extranjeros, uno de los cuales
puede ser sustituidos por un lengua nativa.
1.2. ANTECEDENTES BIBLIOGRÁFICOS
Los antecedentes son los siguientes:
Martínez (2013)4, señala que la auditoría de gestión es una herramienta que facilitará
información sobre la economía, eficiencia, efectividad, mejora continua y
competitividad de las empresas; lo que se extrapolará positivamente en la planeación,
toma de decisiones y control empresarial. Dicha auditoria se planifica, ejecuta o
desarrolla e informa; sobre la base de lineamientos establecidos en las Normas
4 Martínez González Juan Ramón (2013), Tesis: “La auditoría de gestión en la
efectividad institucional” presentado para optar el Grado de Maestro en Auditoria en la
Universidad de San Martín de Porres,
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Internacionales de Auditoria, Normas de Auditoria Generalmente Aceptadas, Normas de
Auditoria Gubernamental y los procedimientos contenidos en el Manual de Auditoria
Gubernamental. La auditoría de gestión evalúa el proceso de gestión institucional, es
decir el planeamiento, organización, dirección, coordinación y control institucional.
Farfán (2013)5; señala que el proceso de la auditoría de gestión gubernamental está
compuesto por la planeación, ejecución e informe. En la planeación se establece el
objetivo, alcance, se diseñan los procedimientos y técnicas, entre otras actividades. En
la ejecución se aplican los procedimientos y técnicas de auditoria para obtener evidencia
suficiente, competente y relevante. En el Informe, el auditor expresa su opinión sobre la
razonabilidad de la economía, eficiencia y efectividad de la gestión municipal. Por otro
lado se acompaña la denominada Carta de Recomendaciones del Control Interno, donde
se facilita una serie de pautas sobre la gestión municipal. La auditoría de gestión evalúa
los sistemas administrativos de las entidades gubernamentales, tales como el de
personal, abastecimiento, tesorería, presupuesto, contabilidad, control; con el propósito
de determinar el grado de economía, eficiencia y efectividad como se han gestionado.
Marticorena (2013)6; señala que no es suficiente cumplir con el proceso de auditoría,
sino que es necesario, evaluar el trabajo de los auditores para asegurar un desarrollo
eficiente y efectivo. El control de calidad aplicado a la auditoria es la garantía de un
trabajo con los mejores estándares. El control de calidad permite el aseguramiento de la
aplicación correcta de las normas de auditoria, los criterios de auditoria, el proceso,
procedimiento y técnicas para obtener la evidencia sobre la economía, eficiencia y
efectividad de la gestión institucional. La calidad de la auditoria se puede medir desde
diferentes escenarios; pero uno de veras importante es el relacionado con la obtención
de la evidencia suficiente, competente y relevante; y esto tiene su razón de ser en la
naturaleza, oportunidad y alcance delos procedimientos de auditoria de gestión para
determinar el grado de economía, eficiencia y efectividad.
5 Farfán Rosas, Héctor Felipe (2013) en su tesis titulada: “El Proceso de la Auditoría
gubernamental en la gestión municipal”, presentada para optar el Grado de Maestro en
Contabilidad en la Universidad Nacional Mayor de San Marcos
6Marticorena Luque, Rosario (2013); tesis: “Control de calidad en el desarrollo de la
auditoria de gestión”, presentada para potar el Grado de Maestro en Contabilidad en la
Universidad Nacional Mayor de San Marcos
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Honores (2013)7; señala que la auditoría de gestión se desarrolla sobre la base de un
proceso sistémico, procedimientos, técnicas y prácticas que se relacionan con las
actividades administrativas, comerciales, contables, tributarias y de otro tipo que llevan
a cabo las empresas. También se dirige a examinar las políticas, estrategias, tácticas y
acciones que han incidido en las metas, objetivos y misión institucional. Dicha auditoria
es una fuente de evidencias sobre la economía, eficiencia y efectividad de mucha
utilidad para la gestión empresarial. Esta auditoría va más allá que cualquier otra
tradicional, porque evalúa el desempeño de los recursos humanos, materiales y
financieros.
Angulo (2013)8; concluye que en los últimos tiempos ha cambiado el rol del auditor de
gestión, pasando del enfoque tradicional del control al enfoque de la facilitación de la
gestión integral de las empresas de servicios, mediante la entrega de recomendaciones
bien documentadas sobre planeación, organización, dirección, coordinación y control.
Es decir a la par que examina el grado de razonabilidad de la información contable,
también aporta información para la gestión en cuanto a economía, eficiencia y
efectividad. El auditor de gestión tiene que tener formación profesional múltiple, ser
contador, abogado, administrador, economista, financista, etc; porque de otro modo va a
tener serias dificultades en determinar los procedimientos para aplicar y obtener
evidencia sobre la economía, eficiencia y efectividad empresarial. El auditor de gestión
tiene que ser en si, un equipo multidisciplinario. El auditor de gestión tiene que saberlo
casi todo, no puede estar a expensas de lo que opine un equipo, el en si mismo debe ser
un equipo para tener una comprensión total de los que hace y lo que hacen el resto de su
equipo. Por lo demás en todo lo que haga debe imponer un alto nivel de aseguramiento
del fiel cumplimiento de las normas, proceso, procedimientos y técnicas propias de la
auditoría de gestión.
2. TEORÍAS GENERALES RELACIONADAS CON EL TEMA
2.1. TEORÍA GENERAL DE LAS UNIVERSIDADES
7 Honores Yupanqui, Daniel (2013) en su tesis denominada: “La de gestión en las
decisiones de las empresas modernas”, presentada para optar el grado de Maestro en
Administración en la Universidad San Martín de Porres
8 Angulo Luperdi, Antonio (2013) tesis: El nuevo rol del auditor de gestión en las
empresas de servicios”, presentada para optar el Grado de Magister en Auditoria en la
Universidad de Buenos Aires – Argentina
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Según Palma (2014)9, una universidad es un agente económico, una entidad, una
organización que necesita planificarse, organizarse, dirigirse, coordinarse y
controlarse para que sus recursos sean adecuadamente utilizados en las actividades
que le toca llevar a cabo para cumplir sus metas, objetivos, misión y visión
institucional. Al respecto se tiene que universidad (del latín universitas,-atis) es un
establecimiento o conjunto de unidades educativas de enseñanza superior e
investigación. Se puede ubicar en uno o varios lugares llamados campus. Otorga
grados académicos y títulos profesionales. Surgida en la antigüedad, adopta su nombre
en la Edad Media europea y se extiende con las colonias de Europa. En la actualidad
se observan varios modelos: islámica, inglesa, francesa, española, estadounidense,
alemana, latinoamericana, japonesa, china, etc.
Las universidades más antiguas: Muchas civilizaciones antiguas tuvieron centros de
altos estudios. En China se encuentra la más antigua universidad registrada, la Escuela
Superior (Shang Hsiang) imperial durante el período Yu (2257 a. C. - 2208 a. C.). La
actual Universidad de Nankín se remonta a la Academia Central Imperial de Nanking,
fundada en el año 258. La Universidad de Hunan (Changsha) es continuidad, incluso
geográfica, de la Academia Yuelu fundada en el 976.
La Universidad de Takshashila, fundada en Taxila (Pakistán) alrededor del siglo VII a.
C., entregaba títulos de graduación. La Universidad de Nalanda, fundada en Bihar
(India), alrededor del siglo V a. C., también entregaba títulos académicos y organizaba
cursos de post-grado. En Grecia, Platón fundó la Academia en el año 387 a. C.
Las universidades persas y árabes: Las universidades persas y árabes parecen ser
origen de la universidad moderna. Durante el siglo IV y finales del V funcionan las
famosas Escuelas de Edesa y Nísibis, fundadas por sirios cristianos (nestorianos),
comunidades de maestros dedicadas a la exégesis bíblica. En 489, los cristianos
nestorianos son expulsados del Imperio bizantino, liderados por Nestorio Patriarca de
Jerusalén, se trasladan a Persia. Al son bien recibidos para establecer la Escuela de
Medicina de Gondishapur, que se hará famosa en todo el mundo.
En 529 Justiniano I cierra la Academia de Atenas, para lograr la unidad religiosa en
los centros de estudios del Imperio romano. Entre 637 y 651 los musulmanes árabes
derrotan al Imperio persa de los sasánidas y se apoderan de Gondishapur. A finales del
9 Palma Rodas, Ramiro (2014) Universidades. Lima. Editorial San Carlos.
12
siglo VIII la Escuela de Gondishapur se traslada a Bagdad, donde se reorganizará
como el Bayt al Hikma, "la Casa de la Sabiduría", para traducir obras científicas de
médicos y filósofos griegos como Aristóteles, Hipócrates, Galeno y Dioscórides.
En el siglo VIII aparecen los hospitales, que se vinculan con las escuelas de medicina,
creándose un sistema laico, tolerante y riguroso que dará fama mundial a aquellos
establecimientos. Nace el college, futuro sistema de los altos estudios
estadounidenses. Existen registros de los estrictos exámenes y numerosos cursos de la
Escuela de Medicina de El Cairo.
Algunas de las más famosas universidades fueron:
Universidad de Bagdad (Bayt al Hikma, a fines del siglo VIII): allí enseñó e investigó
el famoso sabio Al-Razi (Rhazes) (865-925).
Universidad de Samarcanda: contaba con un importante observatorio.
Universidad al-Karaouine en Fez (Marruecos): fundada en 859, aún en actividad. Allí
enseñó Maimónides, Al-Idrisi y Hasan binMuhammed al-Wazzan al-Fasi (León el
Africano), entre otros.
Universidad de Damasco: con su Escuela de Medicina en 1158 es el centro científico
de Siria.
Universidad de El Cairo (Al-Azhar, 988): funcionó sin interrupción hasta nuestros
días. Allí enseñó también Maimónides (1135-1204) eIbnJaldún (1332-1406), entre
otros.
A fines de la Edad Media, en el África subsahariana de la mano del Islam, se fundan
universidades como las del Reino de Songhai, con capitales en Gao y Tombuctú.
Las universidades árabes decaen cuando Córdoba cae en poder de los castellanos en
1236, y Bagdad bajo los mongoles en 1258. Sin embargo ello no impide que allí
aparezca IbnJaldún (1332-1406), el primer sociólogo de la historia y profesor de las
universidades al-Karaouine y al-Azhar.
Entre las aún existentes están: al-Karaouine, en la ciudad de Fez (Marruecos), fundada
en 859, la de Hunan (Changsha, China), en 976 y la de Al-Azhar (El Cairo, Egipto),
en 988.
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La universidad europea: En el Sur de Italia, la Escuela Médica Salernitana (Salerno)
nacida en el siglo IX actualizó la medicina clásica. En 1088 se inicia la Universidad
de Bolonia (la especialidad fue derecho, véase Glosadores), y se enseña medicina. Por
entonces nacen universidades a lo largo y ancho de Europa. Las primeras fueron:
Universidad de Ohrid (Reino de Bulgaria, actual Macedonia) S. IX;
Universidad de Bolonia (Italia) en 1089, que recibe el título de Universidad en 1317;
Universidad de Oxford (Inglaterra) en 1096;
Universidad de París (Francia) en 1150, que recibe el título de Universidad en 1256;
Universidad de Módena (Italia) en 1175;
Universidad de Cambridge (Inglaterra) alrededor de 1208;
Universidad de Palencia (España) en 1208, precursora de la Universidad de
Valladolid;
Universidad de Salamanca (España) en 1218 (su origen fue unas Escuelas de la
Catedral cuya existencia puede rastrearse ya en 1130 y es la primera de Europa que
ostentó el título de Universidad por el edicto de 1253 de Alfonso X de Castilla y
León);
Universidad de Padua (Italia) en 1223;
Universidad de Nápoles Federico II (Italia) en 1224 (más antigua universidad estatal y
laica del mundo);
Universidad de Valladolid (España), siglo XIII (posible resultado del traslado de la
Universidad de Palencia en torno a 1240);
Universidad de Coímbra (Portugal) en 1290;
Universidad de Lleida (España) en 1300;
Universidad de Perugia (Italia) en 1308.
Universidad de Salamanca, el segundo centro de estudios generales más antiguo de
habla hispana (1218).Serán comunidades de maestros y estudiantes.
En la Edad Media europea, la palabra universidad (en latín universitas) designaba un
gremio corporativo. Tanto podía ser la universidad de los zapateros como la
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universidad de los herreros. Cuando se decía “Universidad de Salamanca”, por
ejemplo, no era más que una simple abreviatura de la “Universidad de los maestros y
estudiantes de Salamanca”.
La universidad es un conglomerado formado por la facultad de artes (filosofía), la
facultad de derecho (canónico y civil), la facultad de medicina y la facultad de
teología. La originalidad de esta asociación gremial, tan diferente a las otras, suscitó
ardientes críticas ya en sus inicios.
La Universidad de Cambridge, por ejemplo, crea su primera cátedra de investigación
científica en 1794, pese a que los Principio Matemática de Newton fueron escritos
más de un siglo antes, en 1687. John Locke, en su obra Pensamientos acerca de la
educación (1693), cuestiona la enseñanza que imparte la Universidad de Oxford y las
universidades europeas, desaconseja contenidos como el latín, por inútil, y promueve
en cambio como "absolutamente necesario" las cuentas y teneduría de libros. Darcy
Ribeiro señala que en la universidad europea germinan con lentitud los avances
científicos y cambios culturales de la revolución industrial y la sociedad tecnológica
del siglo XVIII.
Las universidades estadounidenses:
Algunas universidades estadounidenses utilizan la denominación college (Boston
College, Dartmouth College, Canisius College, etc.) o Instituto (Instituto de
Tecnología de Massachusetts, Instituto de Tecnología de Georgia, Instituto de
Tecnología de California, etc.) en vez de Universidad.
Tras la Segunda Guerra Mundial (1939-1945), Estados Unidos es una superpotencia y
ante el declive temporal de Europa miles de intelectuales y científicos alemanes
emigran. Actualmente reune algunas de las mejores universidades del mundo; por su
gran poder económico atrae ilustrados profesionales de cualquier país, la llamada
"fuga de cerebros" (braindrain). Las ciencias naturales e informáticas se dan a alto
nivel, en institutos como el MIT de Massachussets, de gran rentabilidad. Se piensa
que la investigación en aspectos sociales, artísticos, literarios, sufre de abandono.
Las universidades Latinoamericanas: Las primeras universidades americanas fueron
creadas por la Corona Española en la etapa colonial (ver universidades en América
15
Latina anteriores a 1810). Ni Inglaterra ni Portugal, ni las otras potencias coloniales
menores, fundaron universidades en América.
En América latina, la primera universidad fundada oficialmente, de acuerdo a la
normativa jurídica impuesta por la monarquía española, fue la Real y Pontificia
Universidad de San Marcos, en Lima, Perú. Es la actual Universidad Nacional Mayor
de San Marcos. Fue fundada por "cédula real" el 12 de mayo de 1551. Además es
considerada la más antigua del continente en mantener un funcionamiento continuo
desde el siglo XVI y desde el siglo XVII, el 8 de agosto de 1621, actual Universidad
Nacional de Córdoba (UNC)., el 27 de marzo de 1624, actual Universidad San
Francisco Xavier de Chuquisaca (USFX), el 31 de enero 1676, actual Universidad de
San Carlos de Guatemala (USAC) que también mantienen funcionamiento continuo.
La segunda universidad fundada por la corona española fue la Real y Pontificia
Universidad de México, fundada el 21 de septiembre de 1551, actualmente extinta.
Además de las ya mencionadas, en Santo Domingo, se constituyó la Universidad de
Santo Tomás de Aquino. Esta fue aprobada por bula el 28 de octubre de 1538. Sin
embargo no fue reconocida oficialmente por la corona española. Sería recién el 26 de
mayo de 1747 que se fundaría oficialmente por "cédula real". Según algunos
historiadores la universidad fue cerrada, y según otros extinguida, en 1824. La actual
Universidad Autónoma de Santo Domingo, abierta oficialmente en 1914, reclama su
sucesión. El tema es aun materia de controversia historiográfica.
También cabe mencionar a la Universidad Nacional de San Antonio Abad del Cusco
que fue creada por el papa Inocencio XII dado en Roma, Santa María La Mayor el
de marzo de 1692, se autorizó otorgar los grados de Bachiller, Licenciado, Maestro y
Doctor. El documento papal fue ratificado por el rey Carlos II, mediante Real Cédula
denominada Exequátur, dado en Madrid el de junio de 1692. Tuvo como primer
rector al Dr. Juan de Cárdenas y Céspedes, y el primer grado académico conferido fue
el de Doctor en Teología a Pedro de Oyardo, el 30 de octubre de 1696. Es la segunda
universidad en funcionamiento continuo desde su fundación más antigua del Perú,
después de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos.
El modelo fue el de las universidades de España (Salamanca, Alcalá de Henares), pero
las universidades coloniales son semieclesiásticas y cerradas (jesuitas, dominicos,
franciscanos, carmelitas, agustinos); sus criterios de pertenencia y métodos perduran
16
sin cambios por dos siglos. Los aspectos actuales nacen con la Reforma Universitaria
de 1918, extendida por toda América Latina. Serán focos de resistencia social y
política frente a las dictaduras que años después asolarán el continente.
Brasil no tuvo universidades en la época colonial. La Reforma Universitaria ha sido
una influencia fuerte, pero hay diferencias importantes con otras universidades de
Latinoamérica. En Brasil hay más de 2,600 colegios y universidades de todo el país,
figura entre público y privado.
Bolivia contó en la colonia con gran cantidad de centros de enseñanza, el más
importante la UMRP de San Francisco Xavier de Chuquisaca. Bolivia guarda íntima
relación con las universidades latinoamericanas por convenios científicos como el
Convenio Andrés Bello.
Chile: La Universidad de Chile es una universidad pública y tradicional de Chile,
considerada compleja por su gran extensión investigativa en las diversas áreas del
conocimiento, creada por ley el 18 de noviembre de 1842 e instalada el 17 de
septiembre de 1843. Su Casa Central y la mayoría de sus dependencias se encuentran
ubicadas en la ciudad de Santiago de Chile. En 1888 se funda la Universidad Católica
de Chile (actual PUC) que se convirtió en la segunda Universidad en importancia del
país, para 1919 se funda la Universidad de Concepción en la actualidad cuenta con
mas de 22.000 estudiantes en tres sedes, el campus central se ubica en ciudad de
Concepción convirtiéndose en uno de sus hitos arquitectónicos y urbanísticos.
Otra de las grandes universidades es la Universidad Técnica Federico Santa María,
que atrae estudiantes del más alto nivel de diversas latitudes. En la actualidad, cuenta
con más de doce mil estudiantes en sus programas de pregrado y postgrado y cursos
de postítulo y carreras vespertinas.
Siglo XXI: Internet y las nuevas tecnologías de la información cambiaron la creación
de conocimiento, la difusión y la economía. Desde principios del año 2000, miles de
personas participan en diversos proyectos: iniciativas como Debian GNU/Linux, el
Open Directory Project, la Enciclopedia Wikipedia, bancos de proyectos de software,
cultura y arte libres, entre muchos otros. La tradición quedó rezagada, por sus
conceptos de disciplina, dependencia de organismos nacionales e internacionales, y el
puro interés mercantil. En este contexto, surgen nuevas universidades como
Universidad Hebrea Internacional; Universidad Libre de México; Université Tangente
17
y Université Pirate, en Francia; Göteborgs Autonoma Skolas; Free University of Los
Angeles; Copenhagen Free University; Wikiversidad de la Fundación Wikimedia;
Informal University in Foundation; Universidad Libre de Chile; Universidad Nómada
en España; Toronto Anarchist Free University; Manoa Free University; Universidade
Autónoma do Atlántico, entre otras.
En estas nuevas instituciones existe una forma más comunitaria y libre de crear
información de dominio público, al calor de redes sociales como Internet.
Según Palma (2014)10, en el Perú, las universidades están integradas por profesores,
estudiantes y graduados. Se dedican al estudio, la investigación, la educación y la
difusión del saber y la cultura, y a su extensión y proyección sociales. Tienen
autonomía académica, normativa, administrativa y económica dentro de la ley. La
norma en mención establece que las Universidades organizan su régimen de gobierno
de acuerdo con la Ley y sus Estatutos, atendiendo a sus características y necesidades.
El gobierno de las Universidades y de las facultades se ejerce por la Asamblea
Universitaria, El Consejo Universitario, el Rector y el Consejo Universitario y Decano
de cada Facultad. La Ley Universitaria, establece, que son recursos económicos de
las Universidades. i) Las asignaciones provenientes del Tesoro público; ii) Los
ingresos por concepto de leyes especiales; y, iii) Los ingresos propios.
Cada Universidad pública elabora su proyecto de presupuesto anual y lo remite a la
SUNEDU, la cual lo presenta y sustenta ante el Poder ejecutivo.
Las asignaciones presupuestales de cada Universidad son determinadas por el Poder
Legislativo, sobre la base de las propuestas y la información recibida.
La Ley Universitaria establece que las Universidades Públicas están sujetas al Sistema
Nacional de Control. La Asamblea Nacional de Rectores puede ordenar la práctica de
auditorías destinadas a velar por el recto uso de los recursos de las Universidades.
Dentro de los seis meses de concluido un período presupuestal, las Universidades
Públicas rinden cuenta del ejercicio a la Contraloría General, informan al Congreso y
publican gratuitamente en el Diario Oficial el balance respectivo.
10 Palma Rodas, Ramiro (2014) Universidades. Lima. Editorial San Carlos.
18
Las universidades organizan su régimen de gestión o gobierno de acuerdo con la Ley
Universitaria, Estatuto, Reglamento Interno y otras normas relacionadas.
La gestión o gobierno se ejerce por la Asamblea Universitaria, el Consejo
Universitario, el Rector, el Concejo de Facultad y los Decanos.
Para cada componente la Ley establece su composición y sus atribuciones.
La comunidad nacional sostiene económicamente a las Universidades, las que
corresponden a ese esfuerzo con la calidad de sus servicios.
Los recursos económicos de las universidades provienen de asignaciones del Tesoro
Público, ingresos por concepto de leyes especiales y los ingresos propios.
Las universidades públicas deben planear adecuadamente sus actividades, organizar
los recursos disponibles, dirigir técnicamente la operatividad, coordinar y controlar las
funciones y actividades; por tanto es necesario tomar en cuenta los distintos aspectos
doctrinarios respecto a este importante aspecto de la gestión.
Cada universidad organiza y establece su régimen académico por Facultades, Escuelas
y Departamentos académicos de acuerdo con sus características y necesidades. Las
universidades cuentan con servicios y oficinas académicas, administrativas y de
asesoramiento, cuya organización determinan sus Estatutos garantizando su
racionalización y eficiencia. Están a cargo de funcionarios nombrados por el Consejo
Universitario o propuesta por el Rector.
2.2. TEORÍA GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Según Valderrama (2014)11, la administración pública funciona en forma similar a la
administración privada; aunque un poco más vertical, tediosa, burocrática, porque así lo
exige el sistema gubernamental. Sin embargo al igual que la privada, se planifica,
organiza, dirige, coordina, controla y retroalimenta. De otro lado, la administración
pública es un tipo de administración especial, por cuanto es muy normativa, un tanto
vertical, con conductos regulares establecidos, poco eclécticas, aunque últimamente
poco a poco entrando a determinado proceso de mejora continua. Se puede decir que la
Ley No. 27444- Ley del Procedimiento Administrativo General; es la norma matriz de
11 Valderrama Martínez, Luis Miguel (2014) Administración Pública. Lima. Editorial.
Santo Domingo.
19
la administración pública, es decir la que rige la administración a nivel nacional,
regional y local. Esta norma, regula las actuaciones de la función administrativa del
Estado y el procedimiento administrativo común desarrollados en las entidades. Los
procedimientos especiales creados y regulados como tales por ley expresa, atendiendo a
la singularidad de la materia, se rigen supletoriamente por la Ley General del
Procedimiento General en aquellos aspectos no previstos y en los que no son tratados
expresamente de modo distinto. Las autoridades administrativas al reglamentar los
procedimientos especiales, cumplirán con seguir los principios administrativos, así
como los derechos y deberes de los sujetos del procedimiento, establecidos en la Ley.
La Ley tiene por finalidad establecer el régimen jurídico aplicable para que la actuación
de la Administración Pública sirva a la protección del interés general, garantizando los
derechos e intereses de los administrados y con sujeción al ordenamiento constitucional
y jurídico en general. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en
los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del
Derecho Administrativo:
1) Principio de legalidad.- Las autoridades administrativas deben actuar con respeto
a la Constitución, la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén
atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas.
2) Principio del debido procedimiento.- Los administrados gozan de todos los
derechos y garantías inherentes al debido procedimiento administrativo, que
comprende el derecho a exponer sus argumentos, a ofrecer y producir pruebas y
a obtener una decisión motivada y fundada en derecho. La institución del debido
procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho
Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal Civil es aplicable
sólo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo.
3) Principio de impulso de oficio.- Las autoridades deben dirigir e impulsar de
oficio el procedimiento y ordenar la realización o práctica de los actos que
resulten convenientes para el esclarecimiento y resolución de las cuestiones
necesarias.
4) Principio de razonabilidad.- Las decisiones de la autoridad administrativa,
cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones, o
establezcan restricciones a los administrados, deben adaptarse dentro de los
límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los
medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fin de que respondan a
lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido.
20
5) Principio de imparcialidad.- Las autoridades administrativas actúan sin ninguna
clase de discriminación entre los administrados, otorgándoles tratamiento y
tutela igualitarios frente al procedimiento, resolviendo conforme al
ordenamiento jurídico y con atención al interés general.
6) Principio de informalismo.- Las normas de procedimiento deben ser
interpretadas en forma favorable a la admisión y decisión final de las
pretensiones de los administrados, de modo que sus derechos e intereses no sean
afectados por la exigencia de aspectos formales que puedan ser subsanados
dentro del procedimiento, siempre que dicha excusa no afecte derechos de
terceros o el interés público.
7) Principio de presunción de veracidad.- En la tramitación del procedimiento
administrativo, se presume que los documentos y declaraciones formulados por
los administrados en la forma prescrita por esta Ley, responden a la verdad de
los hechos que ellos afirman. Esta presunción admite prueba en contrario.
8) Principio de conducta procedimental.- La autoridad administrativa, los
administrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los partícipes
del procedimiento, realizan sus respectivos actos procedimentales guiados por el
respeto mutuo, la colaboración y la buena fe. Ninguna regulación del
procedimiento administrativo puede interpretarse de modo tal que ampare
alguna conducta contra la buena fe procesal.
9) Principio de celeridad.- Quienes participan en el procedimiento deben ajustar su
actuación de tal modo que se dote al trámite de la máxima dinámica posible,
evitando actuaciones procesales que dificulten su desenvolvimiento o
constituyan meros formalismos, a fin de alcanzar una decisión en tiempo
razonable, sin que ello releve a las autoridades del respeto al debido
procedimiento o vulnere el ordenamiento.
10) Principio de eficacia.- Los sujetos del procedimiento administrativo deben hacer
prevalecer el cumplimiento de la finalidad del acto procedimental, sobre
aquellos formalismos cuya realización no incida en su validez, no determinen
aspectos importantes en la decisión final, no disminuyan las garantías del
procedimiento, ni causen indefensión a los administrados. En todos los
supuestos de aplicación de este principio, la finalidad del acto que se privilegie
sobre las formalidades no esenciales deberá ajustarse al marco normativo
aplicable y su validez será una garantía de la finalidad pública que se busca
satisfacer con la aplicación de este principio.
21
11) Principio de verdad material.- En el procedimiento, la autoridad administrativa
competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus
decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias
autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los
administrados o hayan acordado eximirse de ellas. En el caso de procedimientos
trilaterales la autoridad administrativa estará facultada a verificar por todos los
medios disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes,
sin que ello signifique una sustitución del deber probatorio que corresponde a
éstas. Sin embargo, la autoridad administrativa estará obligada a ejercer dicha
facultad cuando su pronunciamiento pudiera involucrar también al interés
público.
12) Principio de participación.- Las entidades deben brindar las condiciones
necesarias a todos los administrados para acceder a la información que
administren, sin expresión de causa, salvo aquellas que afectan la intimidad
personal, las vinculadas a la seguridad nacional o las que expresamente sean
excluidas por ley; y extender las posibilidades de participación de los
administrados y de sus representantes, en aquellas decisiones públicas que les
puedan afectar, mediante cualquier sistema que permita la difusión, el servicio
de acceso a la información y la presentación de opinión.
13) Principio de simplicidad.- Los trámites establecidos por la autoridad
administrativa deberán ser sencillos, debiendo eliminarse toda complejidad
innecesaria; es decir, los requisitos exigidos deberán ser racionales y
proporcionales a los fines que se persigue cumplir.
14) Principio de uniformidad.- La autoridad administrativa deberá establecer
requisitos similares para trámites similares, garantizando que las excepciones a
los principios generales no serán convertidos en la regla general. Toda
diferenciación deberá basarse en criterios objetivos debidamente sustentados.
15) Principio de predictibilidad.- La autoridad administrativa deberá brindar a los
administrados o sus representantes información veraz, completa y confiable
sobre cada trámite, de modo tal que a su inicio, el administrado pueda tener una
conciencia bastante certera de cuál será el resultado final que se obtendrá.
16) Principio de privilegio de controles posteriores.- La tramitación de los
procedimientos administrativos se sustentará en la aplicación de la fiscalización
posterior; reservándose la autoridad administrativa, el derecho de comprobar la
veracidad de la información presentada, el cumplimiento de la normatividad
22
sustantiva y aplicar las sanciones pertinentes en caso que la información
presentada no sea veraz.
Según Valderrama (2014)12, el ordenamiento jurídico administrativo integra un sistema
orgánico que tiene autonomía respecto de otras ramas del Derecho. Son fuentes del
procedimiento administrativo:
a) Las disposiciones constitucionales.
b) Los tratados y convenios internacionales incorporados al Ordenamiento Jurídico
Nacional.
c) Las leyes y disposiciones de jerarquía equivalente.
d) Los Decretos Supremos y demás normas reglamentarias de otros poderes del
Estado.
e) Los demás reglamentos del Poder Ejecutivo, los estatutos y reglamentos de las
entidades, así como los de alcance institucional o provenientes de los sistemas
administrativos.
f) Las demás normas subordinadas a los reglamentos anteriores.
g) La jurisprudencia proveniente de las autoridades jurisdiccionales que interpreten
disposiciones administrativas.
h) Las resoluciones emitidas por la Administración a través de sus tribunales o
consejos regidos por leyes especiales, estableciendo criterios interpretativos de
alcance general y debidamente publicadas. Estas decisiones generan precedente
administrativo, agotan la vía administrativa y no pueden ser anuladas en esa
sede.
i) Los pronunciamientos vinculantes de aquellas entidades facultadas
expresamente para absolver consultas sobre la interpretación de normas
administrativas que apliquen en su labor, debidamente difundidas.
j) Los principios generales del derecho administrativo.
Según Valderrama (2014)13, los actos administrativos que al resolver casos particulares
interpreten de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación,
constituirán precedentes administrativos de observancia obligatoria por la entidad,
mientras dicha interpretación no sea modificada. Dichos actos serán publicados
conforme a las reglas establecidas en la presente norma. Los criterios interpretativos
establecidos por las entidades, podrán ser modificados si se considera que no es correcta
12 Valderrama Martínez, Luis Miguel (2014) Administración Pública. Lima. Editorial.
Santo Domingo.
13 Valderrama Martínez, Luis Miguel (2014) Administración Pública. Lima. Editorial.
Santo Domingo.
23
la interpretación anterior o es contraria al interés general. La nueva interpretación no
podrá aplicarse a situaciones anteriores, salvo que fuere más favorable a los
administrados. En todo caso, la sola modificación de los criterios no faculta a la revisión
de oficio en sede administrativa de los actos firmes.
En el marco de la Ley del Procedimiento Administrativo General, son actos
administrativos, las declaraciones de las entidades que, en el marco de normas de
derecho público, están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los intereses,
obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación concreta.
No son actos administrativos, los actos de administración interna de las entidades
destinados a organizar o hacer funcionar sus propias actividades o servicios. Estos actos
son regulados por cada entidad, con sujeción a las disposiciones del Título Preliminar de
esta Ley, y de aquellas normas que expresamente así lo establezcan; los
comportamientos y actividades materiales de las entidades.
Las modalidades del acto administrativo se dan cuando una ley lo autorice, la autoridad,
mediante decisión expresa, puede someter el acto administrativo a condición, término o
modo, siempre que dichos elementos incorporables al acto, sean compatibles con el
ordenamiento legal, o cuando se trate de asegurar con ellos el cumplimiento del fin
público que persigue el acto. Una modalidad accesoria no puede ser aplicada contra el
fin perseguido por el acto administrativo.
Son requisitos de validez de los actos administrativos: i) Competencia.- Ser emitido por
el órgano facultado en razón de la materia, territorio, grado, tiempo o cuantía, a través
de la autoridad regularmente nominada al momento del dictado y en caso de órganos
colegiados, cumpliendo los requisitos de sesión, quórum y deliberación indispensables
para su emisión; ii) Objeto o contenido.- Los actos administrativos deben expresar su
respectivo objeto, de tal modo que pueda determinarse inequívocamente sus efectos
jurídicos. Su contenido se ajustará a lo dispuesto en el ordenamiento jurídico, debiendo
ser cito, preciso, posible física y jurídicamente, y comprender las cuestiones surgidas
de la motivación; iii) Finalidad Pública.- Adecuarse a las finalidades de interés público
asumidas por las normas que otorgan las facultades al órgano emisor, sin que pueda
habilitársele a perseguir mediante el acto, aun encubiertamente, alguna finalidad sea
personal de la propia autoridad, a favor de un tercero, u otra finalidad pública distinta a
la prevista en la ley. La ausencia de normas que indique los fines de una facultad no
genera discrecionalidad; iv) Motivación.- El acto administrativo debe estar debidamente
motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico; v)
24
Procedimiento regular.- Antes de su emisión, el acto debe ser conformado mediante el
cumplimiento del procedimiento administrativo previsto para su generación.
Los actos administrativos en el marco de la Ley del Procedimiento Administrativo
generan, deberán expresarse por escrito, salvo que por la naturaleza y circunstancias del
caso, el ordenamiento jurídico haya previsto otra forma, siempre que permita tener
constancia de su existencia. El acto escrito indica la fecha y lugar en que es emitido,
denominación del órgano del cual emana, nombre y firma de la autoridad interviniente.
Cuando el acto administrativo es producido por medio de sistemas automatizados, debe
garantizarse al administrado conocer el nombre y cargo de la autoridad que lo expide.
Cuando deban emitirse varios actos administrativos de la misma naturaleza, podrá ser
empleada firma mecánica o integrarse en un solo documento bajo una misma
motivación, siempre que se individualice a los administrados sobre los que recaen los
efectos del acto. Para todos los efectos subsiguientes, los actos administrativos serán
considerados como actos diferentes.
El objeto o contenido del acto administrativo es aquello que decide, declara o certifica
la autoridad. En ningún caso será admisible un objeto o contenido prohibido por el
orden normativo, ni incompatible con la situación de hecho prevista en las normas; ni
impreciso, obscuro o imposible de realizar. No podrá contravenir en el caso concreto
disposiciones constitucionales, legales, mandatos judiciales firmes; ni podrá infringir
normas administrativas de carácter general provenientes de autoridad de igual, inferior o
superior jerarquía, e incluso de la misma autoridad que dicte el acto. El contenido debe
comprender todas las cuestiones de hecho y derecho planteada por los administrados,
pudiendo involucrar otras no propuestas por éstos que hayan sido apreciadas de oficio,
siempre que otorgue posibilidad de exponer su posición al administrado y, en su caso,
aporten las pruebas a su favor.
Según Valderrama (2014)14, la motivación para la Ley del Procedimiento Administrativo
General, deberá ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos
probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y
normativas que con referencia directa a los anteriores justifican el acto adoptado. Puede
motivarse mediante la declaración de conformidad con los fundamentos y conclusiones
14 Valderrama Martínez, Luis Miguel (2014) Administración Pública. Lima. Editorial.
Santo Domingo.
25
de anteriores dictámenes, decisiones o informes obrantes en el expediente, a condición
de que se les identifique de modo certero, y que por esta situación constituyan parte
integrante del respectivo acto. No son admisibles como motivación, la exposición de
fórmulas generales o vacías de fundamentación para el caso concreto o aquellas
fórmulas que por su oscuridad, vaguedad, contradicción o insuficiencia no resulten
específicamente esclarecedoras para la motivación del acto. No precisan motivación los
siguientes actos: i) Las decisiones de mero trámite que impulsan el procedimiento; ii)
Cuando la autoridad estima procedente lo pedido por el administrado y el acto
administrativo no perjudica derechos de terceros; iii) Cuando la autoridad produce gran
cantidad de actos administrativos sustancialmente iguales, bastando la motivación
única.
En el marco de la Ley del Procedimiento Administrativo General, los actos de
administración interna se orientan a la eficacia y eficiencia de los servicios y a los fines
permanentes de las entidades. Son emitidos por el órgano competente, su objeto debe
ser física y jurídicamente posible, su motivación será facultativa cuando los superiores
jerárquicos impartan las órdenes a sus subalternos en la forma legalmente prevista. Las
decisiones internas de mero trámite, pueden impartirse verbalmente por el órgano
competente, en cuyo caso el órgano inferior que las reciba las documentará por escrito y
comunicará de inmediato, indicando la autoridad de quien procede.
Según Valderrama (2014)15, se entiende por procedimiento administrativo al conjunto de
actos y diligencias tramitados en las entidades, conducentes a la emisión de un acto
administrativo que produzca efectos jurídicos individuales o individualizables sobre
intereses, obligaciones o derechos de los administrados. Los procedimientos
administrativos que, por exigencia legal, deben iniciar los administrados ante las
entidades para satisfacer o ejercer sus intereses o derechos, se clasifican conforme a las
disposiciones del presente capítulo, en: procedimientos de aprobación automática o de
evaluación previa por la entidad, y este último a su vez sujeto, en caso de falta de
pronunciamiento oportuno, a silencio positivo o silencio negativo. Cada entidad señala
estos procedimientos en su Texto Único de Procedimientos Administrativos - TUPA,
siguiendo los criterios establecidos en el presente ordenamiento.
15 Valderrama Martínez, Luis Miguel (2014) Administración Pública. Lima. Editorial.
Santo Domingo.
26
En el procedimiento de aprobación automática, la solicitud es considerada aprobada
desde el mismo momento de su presentación ante la entidad competente para conocerla,
siempre que cumpla con los requisitos y entregue la documentación completa, exigidos
en el TUPA de la entidad.
En este procedimiento, las entidades no emiten ningún pronunciamiento expreso
confirmatorio de la aprobación automática, debiendo sólo realizar la fiscalización
posterior. Sin embargo, cuando en los procedimientos de aprobación automática se
requiera necesariamente de la expedición de un documento sin el cual el usuario no
puede hacer efectivo su derecho, el plazo máximo para su expedición es de cinco días
hábiles, sin perjuicio de aquellos plazos mayores fijados por leyes especiales anteriores
a la vigencia de la Ley.
Como constancia de la aprobación automática de la solicitud del administrado, basta la
copia del escrito o del formato presentado conteniendo el sello oficial de recepción, sin
observaciones e indicando el número de registro de la solicitud, fecha, hora y firma del
agente receptor.
Son procedimientos de aprobación automática, sujetos a la presunción de veracidad,
aquellos conducentes a la obtención de licencias, autorizaciones, constancias y copias
certificadas o similares que habiliten para el ejercicio continuado de actividades
profesionales, sociales, económicas o laborales en el ámbito privado, siempre que no
afecten derechos de terceros y sin perjuicio de la fiscalización posterior que realice la
administración.
Por la fiscalización posterior, la entidad ante la que es realizado un procedimiento de
aprobación automática o evaluación previa, queda obligada a verificar de oficio
mediante el sistema del muestreo, la autenticidad de las declaraciones, de los
documentos, de las informaciones y de las traducciones proporcionadas por el
administrado. La fiscalización comprende no menos del diez por ciento de todos los
expedientes sujetos a la modalidad de aprobación automática, con un máximo de 50
expedientes por semestre, pudiendo incrementarse teniendo en cuenta el impacto que en
el interés general, en la economía, en la seguridad o en la salud ciudadana pueda
conllevar la ocurrencia de fraude o falsedad en la información, documentación o
declaración presentadas. Dicha fiscalización deberá efectuarse semestralmente de
acuerdo a los lineamientos que para tal efecto dicta la Presidencia del Consejo de
Ministros. En caso de comprobar fraude o falsedad en la declaración, información o en
la documentación presentada por el administrado, la entidad considerará no satisfecha la
27
exigencia respectiva para todos sus efectos, procediendo a comunicar el hecho a la
autoridad jerárquicamente superior, si lo hubiere, para que se declare la nulidad del acto
administrativo sustentado en dicha declaración, información o documento; imponga a
quien haya empleado esa declaración, información o documento una multa en favor de
la entidad entre dos y cinco Unidades Impositivas Tributarias vigentes a la fecha de
pago; y, además, si la conducta se adecua a los supuestos previstos en el Título XIX
Delitos contra la Fe Pública del Código Penal, ésta deberá ser comunicada al Ministerio
Público para que interponga la acción penal correspondiente.
Los procedimientos de evaluación previa están sujetos a silencio positivo, cuando se
trate de algunos de los siguientes supuestos: 1. Solicitudes cuya estimación habilite para
el ejercicio de derechos preexistentes, salvo que mediante ella se transfiera facultades de
la administración pública o que habilite para realizar actividades que se agoten
instantáneamente en su ejercicio. 2. Recursos destinados a cuestionar la desestimación
de una solicitud cuando el particular haya optado por la aplicación del silencio
administrativo negativo. 3. Procedimientos en los cuales la trascendencia de la decisión
final no pueda repercutir directamente en administrados distintos del peticionario,
mediante la limitación, perjuicio o afectación a sus intereses o derechos legítimos. 4.
Todos los otros procedimientos a instancia de parte no sujetos al silencio negativo
taxativo contemplado en el artículo siguiente, salvo los procedimientos de petición
graciable y de consulta que se rigen por su regulación específica.
Los procedimientos de evaluación previa están sujetos al silencio negativo cuando se
trate de alguno de los siguientes supuestos: i) Cuando la solicitud verse sobre asuntos de
interés público, incidiendo en la salud, medio ambiente, recursos naturales, la seguridad
ciudadana, el sistema financiero y de seguros, el mercado de valores, la defensa
nacional y el patrimonio histórico cultural de la nación; ii) Cuando cuestionen otros
actos administrativos anteriores; iii) Cuando sean procedimientos trilaterales y los que
generen obligación de dar o hacer a cargo del Estado; iv) Los procedimientos de
inscripción registral; v) Aquellos a los que, en virtud de la ley expresa, sea aplicable esta
modalidad de silencio administrativo.
El plazo que transcurra desde el inicio de un procedimiento administrativo de
evaluación previa hasta que sea dictada la resolución respectiva, no puede exceder de
treinta (30) días hábiles, salvo que por ley o decreto legislativo se establezcan
procedimientos cuyo cumplimiento requiera una duración mayor.
28
Los procedimientos, requisitos y costos administrativos se establecen exclusivamente
mediante decreto supremo o norma de mayor jerarquía, norma de la más alta autoridad
regional, de Ordenanza Municipal o de la decisión del titular de las entidades autónomas
conforme a la Constitución, según su naturaleza. Dichos procedimientos deben ser
compendiados y sistematizados en el Texto Único de Procedimientos Administrativos,
aprobados para cada entidad. Las entidades solamente exigirán a los administrados el
cumplimiento de procedimientos, la presentación de documentos, el suministro de
información o el pago por derechos de tramitación, siempre que cumplan con los
requisitos previstos en el numeral anterior. Incurre en responsabilidad la autoridad que
procede de modo diferente, realizando exigencias a los administrados fuera de estos
casos. Las disposiciones concernientes a la eliminación de procedimientos o requisitos o
a la simplificación de los mismos, podrán aprobarse por Resolución Ministerial, Norma
Regional de rango equivalente o Decreto de Alcaldía, según se trate de entidades
dependientes del Gobierno Central, Gobiernos Regionales o Locales, respectivamente.
Según Valderrama (2014)16, todas las entidades elaboran y aprueban o gestionan la
aprobación, según el caso, de su Texto Único de Procedimientos Administrativos, el
cual comprende: 1. Todos los procedimientos de iniciativa de parte requeridos por los
administrados para satisfacer sus intereses o derechos mediante el pronunciamiento de
cualquier órgano de la entidad, siempre que esa exigencia cuente con respaldo legal, el
cual deberá consignarse expresamente en el TUPA con indicación de la fecha de
publicación en el Diario Oficial. La descripción clara y taxativa de todos los requisitos
exigidos para la realización completa de cada procedimiento. La calificación de cada
procedimiento según corresponda entre procedimientos de evaluación previa o de
aprobación automática. En el caso de procedimientos de evaluación previa si el silencio
administrativo aplicable es negativo o positivo. Los supuestos en que procede el pago de
derechos de tramitación, con indicación de su monto y forma de pago. El monto de los
derechos se expresará con relación a la UIT, publicándose en las entidades en moneda
de curso legal. Las vías de recepción adecuadas para acceder a los procedimientos
contenidos en los TUPA, de acuerdo a lo dispuesto por los Artículos 116 y siguientes de
la Ley. La autoridad competente para resolver en cada instancia del procedimiento y los
recursos a interponerse para acceder a ellas. 8. Los formularios que sean empleados
durante la tramitación del respectivo procedimiento administrativo. El TUPA también
16 Valderrama Martínez, Luis Miguel (2014) Administración Pública. Lima. Editorial.
Santo Domingo.
29
incluirá la relación de aquellos servicios prestados en exclusividad por las entidades,
cuando el administrado no tiene posibilidad de obtenerlos acudiendo a otro lugar o
dependencia. Los requisitos y condiciones para la prestación de los servicios por las
entidades serán fijados por decreto supremo refrendado por el Presidente del Consejo de
Ministros. Para aquellos servicios que no sean prestados en exclusividad, las entidades a
través de Resolución del Titular del Pliego establecerán los requisitos y costos
correspondientes a los mismos, los cuales deberán ser debidamente difundidos para que
sean de público conocimiento.
El Texto Único de Procedimientos Administrativos (TUPA) es aprobado por Decreto
Supremo del sector, por la norma de máximo nivel de las autoridades regionales, por
Ordenanza Municipal, o por Resolución del Titular de organismo constitucionalmente
autónomo, según el nivel de gobierno respectivo. Cada 2 (dos) años, las entidades están
obligadas a publicar el íntegro del TUPA, bajo responsabilidad de su titular; sin
embargo, podrán hacerlo antes, cuando consideren que las modificaciones producidas
en el mismo lo ameriten. El plazo se computará a partir de la fecha de la última
publicación del mismo. El TUPA es publicado en el Diario Oficial El Peruano cuando se
trata de entidades con alcance nacional, o en el diario encargado de los avisos judiciales
en la capital de la región o provincia, tratándose de entidades con alcance menor. Sin
perjuicio de la indicada publicación, cada entidad realiza la difusión de su TUPA
mediante su ubicación en lugar visible de la entidad. Una vez aprobado el TUPA, toda
modificación que no implique la creación de nuevos procedimientos, incremento de
derechos de tramitación o requisitos, se debe realizar por Resolución Ministerial del
Sector, Norma Regional de rango equivalente o Decreto de Alcaldía, o por Resolución
del Titular del Organismo Autónomo conforme a la Constitución, según el nivel de
gobierno respectivo. En caso contrario, su aprobación se realiza conforme al mecanismo
establecido en el numeral. Para la elaboración del TUPA se procurará evitar la
duplicidad de procedimientos administrativos en las distintas entidades de la
administración pública.
2.2.1. AUDITORÍA DE GESTIÓN
30
Lo establecido por la Contraloría General de la República (2013)17, es similar a lo
expresado por Estupiñán (2013)18; cuando señalan que el desarrollo de la auditoria de
gestión implica la ejecución de un examen objetivo, sistemático y profesional de
evidencias, realizado con el fin de proporcionar una evaluación independiente sobre el
desempeño(rendimiento) de las universidades públicas, orientada a mejorar la
efectividad, eficiencia y economía en el uso de los recursos públicos, para facilitar la
toma de decisiones por quienes son responsables de adoptar acciones correctivas y
mejorar su respondabilidad ante el público. El desarrollo de la auditoria de gestión
involucra la evaluación de la efectividad, eficiencia y economía en las operaciones de
una entidad, así como la verificación de la relación costo/beneficio; desempeño,
rendimientos, logros, resultados, etc. El desarrollo de la auditoría de gestión por su
enfoque involucra una revisión sistemática de las actividades de una entidad en relación al
cumplimiento de objetivos y metas (efectividad) y, respecto a la correcta utilización de
los recursos (eficiencia y economía). Su propósito general puede verse seguidamente:
Evaluación del desempeño (rendimiento); Identificación de las oportunidades de mejoras;
y Desarrollo de recomendaciones para promover mejoras u otras acciones correctivas.
La Evaluación del desempeño, se refiere a la evaluación del desempeño obtenido por una
entidad. Esta evaluación implica comparar la ruta seguida por la entidad al conducir sus
actividades con: a) los objetivos, metas, políticas y normas establecidos por la legislación
o por la propia entidad, y; b) otros criterios razonables de evaluación.
La Identificación de oportunidades de mejoras, se refiere al incremento de las condiciones
de efectividad, eficiencia y economía, constituyen las categorías bajo las cuales pueden
clasificarse las mejoras en las operaciones. Pueden identificarse oportunidades de
mejoras, mediante análisis de información, entrevistas con funcionarios de la entidad o
fuera de ella, observando el proceso de operaciones, revisando los informes internos del
pasado y presente y, ejercitando el juicio profesional basado en la experiencia del auditor
o en otras fuentes.
El Desarrollo de recomendaciones para promover mejoras u otras acciones correctivas, se
refiere a la naturaleza y alcance de las recomendaciones elaboradas en el proceso de la
auditoría de gestión es variable. En algunos casos, pueden formularse recomendaciones
17 Contraloría General de la República (2013) Manual de auditoria gubernamental-
MAGU. Lima. Editora Perú.
18Estupiñán Gaitán, Rodrigo (2013) Administración de Riesgos E.R.M. y la Auditoria
de gestión. Bogotá. ECOE ediciones.
31
sobre asuntos espeficos; sin embargo, en otros casos, después de analizar el
costo/beneficio de implementar recomendaciones sobre actividades de mucha
complejidad, puede ser factible sugerir que la propia entidad lleve a cabo un estudio más
profundo del área espefica y adopte las mejoras que considere apropiadas, en las
circunstancias.
Interpretando a Hernández (2013)19; el desarrollo de la auditoria de gestión se enmarca
es un examen amplio a los sistemas administrativos de las universidades, al efecto se
examina el sistema de personal, tesorería, abastecimiento, presupuesto, endeudamiento,
contable y control; todo con el objeto de determinar el grado de economía, eficiencia y
efectividad con el cual se gestionan los recursos y actividades de estas entidades. El
desarrollo de la auditoria de gestión involucra la determinación a priori de los objetivos,
tales como: i) Determinar el grado en que se están logrando los resultados o
beneficios previstos por la normativa legal, por la propia entidad, el programa o
proyecto, según sea el caso; ii) Establecer si la entidad adquiere, protege y utiliza sus
recursos de manera eficiente y económica; iii) Determinar si la entidad, programa
o proyecto ha cumplido con las leyes y reglamentos aplicables en materia de
eficiencia y economía; iv) Establecer si los controles gerenciales implementados en la
entidad o proyecto son efectivos y aseguran el desarrollo eficiente de las actividades y
operaciones.
Lo establecido por la Contraloría General de la República (2013)20, es similar a lo
expresado por Herrador (2013)21; cuando señalan que el desarrollo de la auditoría de
gestión considera un examen integral de varios componentes de la gestión institucional de
las universidades públicas, tales como la efectividad; eficiencia; economía; financiero y
de cumplimiento. Al respecto la efectividad: se refiere al grado en el cual una entidad
programa o proyecto gubernamental logran sus objetivos y metas u otros beneficios que
pretendían alcanzarse, previstos en la legislación o fijados por otra autoridad. La
eficiencia, está referida a la relación existente entre los bienes o servicios producidos o
19 Hernández Rosales, Andrea (2013) La auditoria de gestión .Madrid: Editorial Días
de Santos.
20 Contraloría General de la República (2013) Manual de auditoria gubernamental-
MAGU. Lima. Editora Perú.
21 Herrador Alcaide Teresa Carmen (2013) Auditoria de gestión. Madrid. Editorial
Tirant Lo Blanch
32
entregados y los recursos utilizados para ese fin (productividad), en comparación con un
estándar de desempeño establecido. La economía, está relacionada con los términos y
condiciones bajo los cuales las entidades adquiere recursos, sean éstos financieros,
humanos, sicos o tecnológicos (Sistema de Información Computarizada), obteniendo la
cantidad requerida, al nivel razonable de calidad, en la oportunidad y lugar apropiado y, al
menor costo posible. El componente financiero es fundamental para tener una adecuada
contabilidad y procedimientos apropiados para la elaboración de informes financieros. En
una auditoría de gestión el componente financiero puede constituir sólo un elemento a
considerar en la evaluación de otras áreas en la entidad examinada. Del cumplimiento,
generalmente se ejecuta con el componente financiero. El cumplimiento está referido a la
sujeción de los funcionarios públicos a las leyes y regulaciones aplicables y políticas y
procedimientos internos.
Dentro de su alcance, la auditoría de gestión puede incorporar elementos de carácter
financiero, de cumplimiento, efectividad, eficiencia y economía. Las normas de auditoría
gubernamental-NAGU emitidas por la Contraloría General de la República son aplicables
para el desarrollo de la auditoría de gestión, dado que constituyen criterios que fortalecen
y uniformizan su ejercicio, así como permiten evaluar el desarrollo y resultado de los
trabajos realizados. Sin embargo tales guías no contienen toda la información que necesita
el auditor para satisfacer, por ejemplo, el requisito de planear debidamente su labor o
determinar la magnitud de la evidencia necesaria para sustentar una observación; dado
que muchos aspectos tienen que ver con el buen juicio y criterio del auditor.
Lo establecido por la Contraloría General de la República (2013)22, es similar a lo
expresado por Hevia (2013)23; cuando indican que el desarrollo de la auditoria de gestión
involucra la realización de un proceso de evaluación que incluye tres grandes fases como
el Planeamiento; Ejecución; e, Informe:
1) El Planeamiento: Si bien las actividades relacionadas con el planeamiento tienen
mayor incidencia al inicio del examen, ellas continúan durante la ejecución y n
en la formulación del informe, por cuanto mientras el documento final no sea
aprobado y distribuido, su contenido puede estar sujeto a ajustes, producto de
nuevas decisiones que obligarán a afinar el planeamiento aún en la fase del
22 Contraloría General de la República (2013) Manual de auditoria gubernamental-
MAGU. Lima. Editora Perú.
23 Hevia Vásquez, Eduardo (2013) auditoria de gestión. Madrid. Editorial Tirant Lo
Blanch
33
informe. La formulación del informe no se inicia en la tercera fase, sino que
empieza a considerarse desde el planeamiento. Durante el planeamiento el equipo
de auditoría se dedica, sicamente, a obtener una adecuada comprensión y
conocimiento de las actividades de la entidad a examinar, llevando a cabo
acciones limitadas de revisión, en base a lo previsto en el plan de revisión
estratégica, con el objeto de determinar, entre otros aspectos, los objetivos y
alcance del examen, así como las condiciones para realizarlas. Durante esta fase el
auditor dedica sus mayores esfuerzos a planear la estrategia que utiliza en el
caso de la auditoría;
2) Ejecución: Esta fase involucra la recopilación de documentos, realización de
pruebas y análisis de evidencias, para asegurar su suficiencia, competencia y
pertinencia, de modo de acumularlas para la formulación de observaciones,
conclusiones y recomendaciones, así como para acreditar haber llevado a cabo el
examen de acuerdo con los estándares de calidad establecidos en el presente
manual. Durante la fase de ejecución se aplican procedimientos y técnicas de
auditoría y comprende: pruebas y evaluación de controles, identificación de
hallazgos (condición y criterio), desarrollo de observaciones (incluyendo
condición, criterio, causa, efecto y evaluación de comentarios de la entidad) y
comunicación de resultados a los funcionarios de la entidad, programa y/o
proyecto examinada;
3) Informe: Durante la tercera fase, el equipo de auditoría formaliza sus
observaciones en el informe de auditoría. Este documento, que es producto final
del examen deberá detallar, además de los elementos de la observación
(condición, criterio, causa y efecto), comentarios de la entidad, evaluación final de
tales comentarios, así como las conclusiones y recomendaciones. Después del
control de calidad, mediante el que se confirman los estándares de calidad
utilizados en la preparación del informe, finalmente este es aprobado y remitido a
la entidad auditada, en la forma y modo establecidos por la Contraloría General de
la República.
Lo establecido por la Contraloría General de la República (2013)24, es similar a lo
expresado por Tuesta (2013)25; cuando señalan que el desarrollo de la auditoria de gestión
incluye la administración en la forma s convenientemente posible. Dado que el
24 Contraloría General de la República (2013) Manual de auditoria gubernamental-
MAGU. Lima. Editora Perú.
34
desarrollo de la auditoria de gestión involucra la participación de equipos y del mayor
nivel posible; los cuales deben ser administrados para cumplir con las actividades y
misiones encomendadas. Los equipos de auditoría son de carácter multidisciplinario,
están conformados por profesionales de diversas especialidades, habilidades y niveles de
experiencia. Tales equipos, incluyen generalmente: Gerente de Auditoría; Supervisor;
Auditor encargado; Auditores; Especialistas y Asistentes: i) El Gerente de Auditoría o
nivel gerencial equivalente tiene responsabilidad en la auditoría de gestión, desde la
selección de la entidad a ser examinada y planeamiento, hasta la formulación del
correspondiente Informe, así como también en cuanto al cumplimiento de las políticas
fijadas para su realización. Sus responsabilidades comprenden: Adquirir un conocimiento
profundo de la entidad bajo examen, coordinar los aspectos relativos al proceso de
recopilación y análisis de información; Vigilar que el proceso de planeamiento de la
auditoría se hay desarrollado en forma satisfactoria; Cautelar que los hallazgos,
observaciones, conclusiones y recomendaciones sean válidas, apropiadas y pertinentes;
Administrar el personal a cargo de la auditoría y los recursos financieros que le asignen;
Establecer un flujo de información apropiado con el jefe de equipo y los miembros del
equipo de auditoría y funcionarios de la entidad auditada; Efectuar el seguimiento sobre
el desarrollo de los trabajos, a fin que se cumplan los plazos establecidos para la
culminación de los trabajos; Cautelar el cumplimiento de las normas de auditoría
gubernamental y las disposiciones del Manual de Auditoría Gubernamental-MAGU; ii)
Para cada auditoría debe asignarse la responsabilidad de su dirección al Supervisor y un
auditor encargado experimentado. Sus responsabilidades comprenden: Formular y
ejecutar el plan de revisión estratégica y preparar el reporte de revisión estratégico;
Examinar el(las) área(s) y cada actividad en la fase de ejecución; Cautelar el
cumplimiento de los plazos establecidos para la terminación del trabajo; Supervisar el
trabajo realizado por los miembros del equipo de auditoría, asegurando el cumplimiento
de las labores fijadas en los programas de trabajo detallados; Cumplir y cautelar el
cumplimiento de las normas de auditoría gubernamentales y las disposiciones contenidas
en el Manual de Auditoría Gubernamental-MAGU; iii) Los miembros del equipo de
auditoría son quienes desarrollan la fase de ejecución y tienen contacto con los
funcionarios y empleados de la entidad auditada, con el objeto de obtener evidencias,
realizar pruebas, elaborar papeles de trabajo y coordinar la labor de los asistentes de
25 Tuesta Riquelme, Yolanda. (2013). El ABC de la Auditoria Gubernamental.. Lima.
Iberoamericana de Editores SA.
35
auditoría que colaboran en la formación de los archivos corrientes del trabajo. Igualmente,
tiene participación en el planeamiento y organización de los programas detallados de
auditoría a utilizarse en la fase de ejecución.
36
2.3. CONCEPTOS RELACIONADOS CON EL DESARROLLO DE LA
AUDITORÍA DE GESTIÓN
2.3.1. CRITERIOS DE AUDITORÍA DE GESTIÓN
Interpretando a Mantilla (2013)26; el desarrollo de la auditoría de gestión se lleva a cabo
mediante la determinación a priori de los criterios de auditoria de gestión. Dichos criterios
son normas para la evaluación del diseño y el desempeño de los sistemas y controles
gerenciales. Usualmente, los criterios deben ser amplios para permitir modos alternativos
de satisfacerlos, pero suficientemente específicos para determinar su adherencia a ellos.
Asimismo, deben ser aplicables a entidades de diversos tamaños, variando sólo los
medios apropiados en las circunstancias. Por ejemplo, los mecanismos de control
ambiental aplicados en un yacimiento minero de una empresa estatal, serán mucho más
sofisticados que en una instalación minera artesanal, de una empresa de menor volumen
de operaciones. El auditor evalúa las condiciones existentes contra los criterios. La
utilización de los criterios varía según la etapa de la auditoría. Considerando que en la
Revisión Estratégica, sólo se llevan a cabo pruebas preliminares, los criterios establecidos
pueden ser s genéricos; por el contrario, durante la fase ejecución, en razón que el
objetivo será llegar a juicios detallados de auditoría, el criterio deberá ser más específico.
En este sentido, el nivel de detalle del criterio de auditoría utilizado determinará el nivel
de detalle de los hallazgos y observaciones de auditoría.
Los criterios de auditoría deben tener las siguientes características: i) Brindar pautas útiles
para evaluar el manejo de los recursos físicos, humanos, financieros y tecnológicos y
determinar si están siendo logrados los resultados o beneficios previstos; ii) Constituirse
en una herramienta para la administración al desarrollar o comparar sus propios
procedimientos operativos; y, iii) Ser la base de evaluación de los sistemas y
procedimientos que practiquen los administradores gubernamentales. Los criterios de
auditoría pueden derivarse de diversas fuentes, dentro de ellas, pueden referirse:
disposiciones legales y normas gubernamentales, opinión de expertos, sentido común,
buenas prácticas gerenciales y de administración. Para que el criterio sea más efectivo
debe ser aceptado por las partes involucradas en la auditoría de gestión (auditores y
funcionarios gerenciales de la entidad examinada).
26 Mantilla Blanco, Samuel Alberto (2013) Control Interno y auditoria de gestión.
Bogotá. ECOE Ediciones.
37
En ausencia de criterios expresos, el auditor debe aplicar sus conocimientos para
desarrollar los criterios que serían aplicables en circunstancias específicas. Esto puede
efectuarse en el curso de la auditoría, a partir de considerar que el desarrollo del criterio
corresponde a lo que una persona bien informada y razonable esperaría que hiciera la
administración en determinada situación.
En situaciones específicas el auditor puede seleccionar o desarrollar los criterios generales
pertinentes. Dada la importancia de los criterios en la ejecución de la auditoría de gestión
en tales casos, el auditor encargado y el supervisor deben revisar con el nivel gerencial
correspondiente, los criterios a ser utilizados en el examen.
Durante el planeamiento inicial de la auditoría, el auditor debe discutir los criterios con
los funcionarios responsables de la entidad, programa o proyectos a ser examinada, a
efecto de conocer su percepción sobre si los consideran apropiados y razonables.
2.3.2. INFORMACIÓN PARA LA PLANEACIÓN Y EJECUCIÓN DE LA
AUDITORÍA DE GESTIÓN
PLANEAMIENTO DE LA AUDITORIA DE GESTION:
Lo establecido por la Contraloría General de la República (2013)27, es similar a lo
expresado por Panéz (2013)28; cuando indican que el planeamiento de la auditoría de
gestión se refiere a la determinación de los objetivos y alcance de la auditoría, el tiempo
que requiere, los criterios, la metodología a aplicarse y la definición de los recursos que se
consideran necesarios para garantizar que el examen cubra las actividades más
importantes de la entidad, los sistemas y sus correspondientes controles gerenciales. El
planeamiento garantiza que el resultado de la auditoría satisfaga sus objetivos y tenga
efectos productivos. Su realización cuidadosa reviste especial importancia cuando se
evalúa la efectividad, eficiencia y economía en las entidades, o proyectos
gubernamentales, dado que los procedimientos que se aplican son complejos y variados.
Por ello, este proceso pretende establecer un adecuado equilibrio entre los objetivos y
alcance de la auditoría, el tiempo disponible para ejecutarla y, el número de horas que
debe trabajar el personal profesional para lograr un nivel óptimo en el uso de los recursos
destinados para la auditoría. La fase de planeamiento de la auditoría de gestión
comprende dos etapas: revisión general y revisión estratégica. La Revisión General,
27 Contraloría General de la República (2013) Manual de auditoria gubernamental-
MAGU. Lima. Editora Perú.
28 Panéz, J. (2013) Auditoria Contemporánea. Lima: Iberoamericana de Editores SA.
38
comprende: Conocimiento inicial de la entidad examinar; Análisis preliminar de la
entidad y Formulación del plan de revisión estratégica. La Revisión Estratégica,
comprende: Ejecución del plan; Aplicación de pruebas preliminares e identificación de
criterios de auditoría; Identificación de los asuntos más importantes y Formulación del
reporte de revisión estratégica
EJECUCIÓN DE LA AUDITORÍA DE GESTIÓN:
Lo establecido por la Contraloría General de la República (2013)29, es similar a lo
expresado por Kell & Boynton (2013)30; cuando señala que el desarrollo de la auditoria de
gestión se lleva a cabo sobre la base de programas que contienen procedimientos propios
de la auditoria de gestión; los cuales basan su naturaleza, oportunidad y alcance en las
hojas de comprensión de las operaciones de las universidades públicas, así como en las
respuestas obtenidas al aplicar el cuestionario de evaluación del control interno. Los
procedimientos de auditoria son los instrumentos que permiten obtener información de la
gestión institucional, es decir evidencia, suficiente, competente y relevante. Los
procedimientos de auditoria de gestión se diseñan en la fase de planeación, se ejecutan en
la fase de ejecución y se obtienen resultados sobre los mismos en la fase del informe de
auditoría de gestión. Durante la fase ejecución, el equipo de auditoría se aboca a la
obtención de evidencias y realizar pruebas sobre las mismas, aplica procedimientos y
cnicas de auditoría, desarrolla hallazgos, observaciones, conclusiones y
recomendaciones. Los procedimientos de auditoría son operaciones específicas que se
aplican en una auditoría e incluyen cnicas y prácticas consideradas necesarias, de
acuerdo con las circunstancias.
Interpretando lo establecido por la Contraloría General de la República (2013)31, se tiene
que la auditoría de gestión con enfoque en la eficiencia y economía, tiene el propósito de
determinar si las universidades públicas utilizan sus recursos financieros, humanos y
materiales de manera eficiente y económica. Por esta razón, el auditor debe detectar las
29 Contraloría General de la República (2013) Manual de auditoria gubernamental-
MAGU. Lima. Editora Perú.
30Kell, Walter G. &Boynton William c. (2013) Auditoria moderna de gestión. México.
CEC-SA DE CV.
31 Contraloría General de la República (2013) Manual de auditoria gubernamental-
MAGU. Lima. Editora Perú.
39
causas de cualquier práctica ineficiente o anti-económica, incluyendo deficiencias en los
sistemas de información gerencial, procedimientos administrativos o estructura
organizacional.
La eficiencia está referida a la relación existente entre los bienes o servicios producidos o
entregados y los recursos utilizados para ese fin, en comparación con un estándar de
desempeño establecido. En la auditoría de gestión, dar consideración apropiada a la
eficiencia significa maximizar las salidas (Outputs) generadas por cualquier tipo de
ingreso (inputs) o, producir un nivel dado de salidas a menor costo. Este aspecto puede ser
fácilmente apreciado en programas que involucran la producción o generación de algún
bien o servicio en forma repetitiva. Por ejemplo, el número de vacunas aplicadas por un
centro de salud pública o, el número de documentos ingresados a un sistema de trámite
documentario. En el gráfico siguiente se ilustra la relación existente entre entradas y
salidas. La comprensión del significado de la eficiencia, es necesaria para entender el
sentido de los términos: entradas/salidas, productividad, cantidad y calidad y nivel del
servicio. Las entradas están representadas, principalmente, los recursos, sean éstos
financieros, materiales, físicos o de información, los cuales son utilizados para producir
salidas. Las salidas pueden comprender bienes o servicios producidos para atender la
demanda del público, y son definidos en términos de cantidad y calidad que se relacionan
con el nivel de servicio brindado. La productividad se refiere al monto aceptable de bienes
o servicios producidos (salidas) y los recursos utilizados (entradas) para producirlos,
generalmente, la productividad puede expresarse en forma de relación , costo o tiempo
por unidad de salida producida. Las normas relativas al nivel de servicio a alcanzar
pueden estar definidas por las políticas, regulaciones u otras disposiciones y, en algunos
casos, tales normas pueden incidir en la calidad, a como en el costo del servicio. La
eficiencia por su naturaleza es un concepto relativo. Ella es posible medirla si
comparamos la productividad obtenida con un estándar o norma establecida. La cantidad
o calidad de las salidas y el nivel de servicio brindado, pueden también ser comparadas
contra los estándares de desempeño, con el propósito de determinar si fueron ocasionados
algunos cambios en la eficiencia, Por lo tanto, se admite que la eficiencia es incrementada
cuando se produce con calidad un número mayor de salidas con menores recursos de
entrada, o cuando con el mismo monto de salidas son producidas con menos recursos. La
eficiencia es un componente importante dentro de la auditoría de gestión; por ello el
auditor debe incluirla en las evaluaciones relacionadas con la efectividad y economía que
lleva a cabo. Debido a que la eficiencia tiene relación con las entradas y salidas de
40
recursos y, la economía cautela la obtención de recursos en cantidad y calidad apropiada y
al menor costo, puede afirmarse que entre ambos conceptos existe un factor de
endeudamiento. Existe igualmente una íntima vinculación entre la eficiencia y
efectividad, por cuanto la primera constituye un factor para determinar el menor costo
posible o la mejor manera para lograr los objetivos y metas establecidos.
La economía está relacionada con los términos y condiciones bajo los cuales se adquiere
recursos, sean éstos financieros, humanos, físicos o tecnológicos (Sistema de Información
Computarizada), obteniendo la cantidad requerida, al nivel razonable de calidad, en la
oportunidad y lugar apropiado y, al menor costo posible. De no tenerse en cuenta estos
factores, podría resultar en bienes o servicios a costos mayores, de menor calidad u
obtenidos a destiempo. Una operación económica adquiere tales recursos en calidad y
cantidad apropiada y al menor costo posible. La distinción entre economía y eficiencia es
a menudo poco clara. Por ejemplo, si se obtiene los recursos pagando sobreprecios, ello
tendrá un impacto directo sobre el costo unitario de las salidas. Pero, esta situación es un
asunto relacionado con la economía, no con la eficiencia, que tiene que ver con el empleo
de los bienes en las operaciones de la entidad.
Una auditoría que comprenda la eficiencia y economía de los programas o actividades
tiene como objetivos: Determinar si la entidad, programa o actividad adquiere, protege y
utiliza los recursos de manera eficiente y económica; Establecer las causas de
ineficiencias o prácticas anti-económicas; Determinar si la entidad ha cumplido con las
leyes y reglamentos aplicables en materia de eficiencia y economía; Establecer la
razonabilidad de los controles gerenciales para mantener la eficiencia y calidad del
servicio a un nivel satisfactorio; Determinar la confiabilidad de los procedimientos
establecidos para medir y reportar su rendimiento; Identificar los esfuerzos para mejorar
la eficiencia en el programa o actividad auditado y los resultados alcanzados.
La eficiencia de una operación se encuentra influenciada por la cantidad y calidad de los
bienes y servicios producidos y la calidad y el nivel de los servicios que se ofrecen.
Cualquier cambio en la cantidad y calidad puede ser difícil de interpretar. El
mejoramiento de un índice de eficiencia, puede resultar a expensas de la calidad o el nivel
de servicios; sin embargo, el mejoramiento importante en la calidad o el nivel del servicio
lo puede ser posible mediante el aumento sustancial del costo por unidad.
El índice de salidas/entradas, es decir, la productividad, no precisa si los resultados
reflejados son adecuados; para ello es necesario tener un punto de referencia, mediante el
41
cual se mida la ejecución y los cambios en la eficiencia. Los resultados pueden medirse en
forma razonable, si los comparamos con estándares establecidos. Un estándar es el tiempo
de duración específico, determinado por la cuantificación del trabajo requerido para
producir una unidad de producto o servicio o, para ejecutar una tarea. En otros términos,
representa el concepto de un día justo de trabajo esperado de un empleado con
entrenamiento razonable y experiencia. Los estándares de desempeño se utilizan con
distintos propósitos en los sistemas de información y control para: Demostrar los
resultados alcanzados, comparando la información de ejecución con los estándares;
Efectuar análisis costo/beneficio, proporcionando información para comparar métodos y
procedimientos actuales y propuestos; Producir el intercambio de decisiones entre
eficiencia y el nivel de servicio; Aspectos a considerar en la fase de Ejecución
Cuando el enfoque de la auditoría de gestión se orienta a la eficiencia y economía puede
examinarse, si la entidad, programa o actividad auditada: Tiene implementadas políticas
razonables para efectuar la adquisición de bienes o contratación de servicios; Protege y
conserva apropiadamente sus recursos; Evita la duplicidad de esfuerzos de su personal y
el trabajo sin utilidad práctica; Utiliza procedimientos operativos eficientes; Dispone de
controles gerenciales adecuados para medir su desempeño en rminos de eficiencia y
economía y para informar sobre este asunto; Cumple las leyes y reglamentos que regulan
la adquisición, uso y protección de los recursos;
Los criterios de auditoría aplicables son los siguientes: Las medidas del desempeño deben
ser apropiadas y exactas; El desempeño debe ser apropiado en comparación con el
estándar establecido; los informes debe adaptarse a las necesidades de la gerencia; La
información del desempeño debe utilizarse para lograr mejoras en la productividad; y, Las
medidas e informes sobre productividad deben mantenerse actualizados.
Las medidas del desempeño deben ser apropiadas y exactas: Con este propósito los
productos deben estar adecuadamente definidos y correctamente medidos. Las
definiciones y medidas deben modificarse para reflejar los cambios que se presenten en
los resultados. Las características del producto, tales como calidad y nivel de servicios,
deben especificarse con claridad y estar relacionados apropiadamente, así como cuando
sea posible, los resultados de la producción o rendimiento deben incluir indicadores de
éstas características. El desempeño debe ser adecuado en comparación con el estándar.
Como el estándar es la base de la comparación, cuando sea posible debe establecerse
aplicando técnicas de medición del trabajo que sean aceptadas. Cuando el estándar ha sido
establecido mediante la medición del trabajo, el objetivo para una persona debe ser el
42
100% del estándar. Los informes deben adaptarse a las necesidades de la gerencia: Los
reportes que contengan información sobre indicadores de rendimiento o resultados deben
presentarse en forma oportuna a la administración, identificando los aspectos
significativos. La información sobre el desempeño debe utilizarse para lograr mejoras en
la productividad: La información sobre el desempeño debe indicar si los objetivos fueron
logrados y en que aspectos se requiere correctivos. El aumento de la eficiencia debe ser
identificado y evaluado en forma sistemática, con el apoyo de técnicas para la
organización y medición del trabajo. La información sobre el desempeño debe utilizarse
para estimular a la administración y empleados para incrementar su productividad; por lo
tanto, la comunicación de los niveles de desempeño esperados, pueden promover la
presentación de iniciativas como por ejemplo, revisar la calidad del ambiente de trabajo,
cuyos resultados pueden ser útiles para mejorar la productividad en la entidad. Las
medidas e informes sobre la productividad deben mantenerse actualizados. Los
procedimientos para la captura de información y análisis de las rutinas del trabajo deben
modificarse para corregir los defectos que se hubieran previamente identificado.
Lo establecido por la Contraloría General de la República (2013)32, permite considerar
que la evaluación de la efectividad de las universidades públicas es realizada por el
auditor gubernamental, con la finalidad de informar a los Organismos conformantes de
los Poderes del Estado y a las autoridades de la Administración Pública responsables de
la conducción, autorización, financiamiento y ejecución de los programas o actividades,
en torno a su desempeño (rendimiento) obtenido por los programas en comparación con
lo planeado. Este enfoque evalúa los resultados o beneficios logrados y determina si el
programa viene logrando las metas previstas, así como identifica los problemas que
requieren corregirse para mejorar su efectividad. Algunos de los aspectos a considerar en
una auditoría con enfoque de efectividad son los siguientes: Establecimiento de
objetivos del programa en forma clara y precisa; Identificación de todos los objetivos del
programa que sean materia de evaluación; Razonabilidad de los procedimientos para la
evaluación de la efectividad del programa en cuanto su realización y costo;
Retroalimentación de la efectividad del programa
La evaluación de la efectividad de los programas o actividades, tiene relación directa con
la evaluación de la eficiencia y economía en la aplicación de los recursos; por este motivo
32 Contraloría General de la República (2013) Manual de auditoria gubernamental-
MAGU. Lima. Editora Perú.
43
el auditor puede incluir ambos componentes en forma conjunta al desarrollar su trabajo.
Esto es un aspecto a considerar durante la fase de planeamiento de la auditoría, en vista
que una entidad puede alcanzar sus objetivos y metas en un período determinado, a pesar
de incurrir en despilfarros o falta de economía en la aplicación de los recursos; o también,
la misma entidad podría obtener niveles adecuados de eficiencia y economía en sus
operaciones, sin que por ello logre sus objetivos y metas planeados.
Los auditores asignados para realizar una auditoría de gestión que incluya el enfoque de
efectividad, deben contar con cierta experiencia en la evaluación de programas, así como
determinados conocimientos respecto del ente que será materia de examen. Además, tales
profesionales deben haber recibido entrenamiento o tener experiencia en la ejecución de
la auditoría de gestión.
Dentro del enfoque de efectividad se utilizan diversos términos que deben ser
adecuadamente comprendidos por el auditor, siendo éstos los siguientes: i) Efectividad: se
refiere al grado en el cual un programa logra sus objetivos y metas previstas u otros
beneficios que pretendía alcanzarse y que fueron establecidos por la legislación o fijados
por una autoridad superior; ii) Programa: comprende un grupo de actividades diseñadas a
fin de lograr objetivos y metas comunes, bajo la administración de un centro de
responsabilidad autorizado por ley. Esta definición no incluye a los conceptos programa
presupuestal, proyecto o actividad, que son categorías propias del nivel funcional
programático del presupuesto, cuyo significado se refiere a las acciones para combinar los
recursos humanos, materiales o financieros y lograr objetivos y metas presupuestales; iii)
Resultados del programa: conjunto de eventos que ocurren como consecuencia de la
ejecución de un programa y corresponden a logros obtenidos debido a los servicios
proporcionados. Los resultados pueden clasificarse en programados y no programados;
positivos y negativos o inmediatos y/o de largo plazo; iv) Objetivo: es establecido con un
propósito específicos y expresa lo que desea lograrse en un programa; iv) Meta:
corresponde al nivel que debe lograrse en un tiempo determinado en una área de
responsabilidad. La meta es la expresión cuantificada del objetivo y es factible de
medición en términos de resultados.
La evaluación de resultados de los programas o actividades es una responsabilidad
gerencial del titular de cada entidad, quien debe obtener en forma periódica dicha
información a través de su personal o mediante la contratación de terceros. Por lo tanto, el
auditor no efectúa una nueva evaluación, sino más bien revisa las evaluaciones efectuadas
por la propia entidad, programa o actividad. Solamente en los casos en que se encuentre
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una evaluación deficiente o no se encuentre evaluación alguna, el auditor podría, llevar a
cabo su propia evaluación de la efectividad del programa o actividad, como un modo de
demostrar su factibilidad y motivar a la administración en el cumplimiento de sus
responsabilidades.
Las entidades del Estado deben disponer de una organización con la capacidad suficiente
para evaluar la efectividad de sus programas en forma inmediata o periódica, de
procedimientos adecuados para evaluar la efectividad y reportarla a los niveles superiores
y utilizar el producto de tales evaluaciones como elemento de retroalimentación para la
toma de decisiones.
Una adecuada organización de los esfuerzos en un programa requiere la adopción de los
criterios siguientes: Establecer los mecanismos de planeamiento, dirección e informe de
las evaluaciones de resultados; Diseñar procedimientos para asegurar la evaluación
sistemática y el reporte adecuado sobre la efectividad de los programas; Asegurar que la
evaluación e informe sobre la efectividad del programa sea administrado en observancia
de la efectividad, eficiencia y economía; Los objetivos del programa deben ser
especificados de la forma más precisa posible; Los procedimientos de evaluación de la
efectividad e informe deben justificar su costo; Los procedimientos de evaluación deben
ser diseñados de manera que sean válidos; La información proporcionada por la
evaluación de efectividad debe ser lo suficientemente confiable que pueda utilizarse para
la toma de decisiones; Los reportes de evaluación de efectividad y su análisis deben estar
completos y equilibrados, así como soportados por documentación apropiada; Cada
entidad debe informar sobre la evaluación de los resultados en forma rápida y consistente
a los funcionarios del programa.
La aplicación de los criterios antes mencionados puede determinar la identificación de
hallazgos que deben ser comunicados y utilizados para la toma de decisiones por los
funcionarios del programa; por lo tanto, el auditor puede r efectuar su evaluación con mas
detalle y considerar las fortalezas y debilidades a través de información adicional. En el
gráfico siguiente se muestra el proceso a través del cual el auditor forma su juicio sobre
los asuntos des importancia en términos de efectividad.
Analizando a la Contraloría General de la República (2013)33, se tiene que los objetivos
que persigue la auditoría de gestión con enfoque de efectividad son: Determinar el grado
33 Contraloría General de la República (2013) Normas de auditoria gubernamental-
NAGUS. Lima. Editora Perú.
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en que se están logrando los resultados o beneficios previstos por la normativa legal
aplicable o, por la entidad que haya aprobado el programa; La efectividad de las
entidades, programas; Si la entidad ha cumplido con las leyes y reglamentos aplicables al
programa o actividad.
Dentro de las acciones de planeamiento general de las auditorías pueden seleccionarse
programas o actividades que en apariencia denotan no tener problemas o algunas
dificultades; sin embargo antes de definirse el curso a seguir deben tenerse en cuenta si el
ente a examinar: Es de reciente creación o ha sido evaluado con anterioridad; Está
desarrollándose con suma rapidez y tiene alcance nacional; Comprende una área de
mucho interés para el Congreso de la República o el Poder Ejecutivo; Tiene una
asignación presupuestal muy importante o se le pueden autorizar más recursos en el
futuro.
Las actividades que realice el auditor deben orientarse, principalmente, a los siguientes
aspectos: Objetivos del programa o actividad; Criterios de evaluación; Evaluación y
presentación de los informes sobre efectividad; y, Gestión del sistema de evaluación de la
efectividad.
La principal preocupación para el auditor es comprender adecuadamente los objetivos del
programa y como guardan relación con los resultados que se espera obtener. Los objetivos
y metas de los programas deben especificarse de la manera s precisa posible, dada que
sino sería difícil determinar si el programa o actividad está logrando los resultados
esperados. A menos que exista claridad y detalle en los objetivos o beneficios que se
esperan lograr, la evaluación de los programas o el sistema de información orientado
hacia la evaluación de tales objetivos, tendrá un uso limitado como herramienta de la
gerencia o mecanismos de retroalimentación para la toma de decisiones. Por ello, es
importante que el programa o actividad haya definido los elementos siguientes: Objetivos
y metas claras y mensurables; Plazos de cumplimiento y Costo financiero.
Es posible que en el curso de la auditoría se encuentren casos en que, tanto la normativa
legal, como el propio programa, no ha establecido objetivos y metas con claridad. En tal
caso el auditor, debe obtener la opinión autorizada de los funcionarios responsables y
llegar a puntos de vista coincidentes, como paso previo a definir los criterios a utilizarse
para la medición y evaluación del grado de avance obtenido. De no arribarse a una
adecuada comprensión de este asunto, el auditor tendrá que concluir que el programa o
actividad bajo examen, no ha establecido objetivos y metas claras y mensurables y,
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consecuentemente, no es factible medir el logro de las metas físicas alcanzadas, por ser
inalcanzables, irreales o inexistentes.
Otra situación que podría presentarse es que las metas físicas correspondientes al
programa o actividad examinada, hayan sufrido cambios significativos en el tiempo. Estos
hechos que en apariencia se refieren a los aumentos o disminuciones propios de la gestión
gubernamental, deben conducir al auditor a realizar un análisis más exhaustivo, a efecto
de determinar los efectos potenciales de tales eventos en las metas establecidas
inicialmente por los programas.
No todos los objetivos de los programas pueden evaluarse apropiadamente, dado que
existen diversos factores que podrían afectar la naturaleza de las medidas a implementar.
Los esfuerzos para medir de que manera y hasta que punto se logran los objetivos y metas
dentro de un programa u otros beneficios, pueden sustentarse en un sistema de medición
continua del desempeño(rendimiento) o en evaluaciones periódicas del programa o
actividad, generalmente, de carácter cuantitativo.
Los procedimientos establecidos por el programa para medir la efectividad deben reflejar
las técnicas más apropiadas y sus costos estar debidamente justificados. Cuando los
criterios de efectividad estén soportados en un sistema de información sobre el
desempeño, el auditor debe examinar la forma en que fue planeada su utilización, la
validez y confiabilidad de tal criterio, la exactitud de los datos que proporciona y la
propiedad de las normas establecidas para evaluar el desempeño.
La evaluación del desempeño es una responsabilidad inherente al programa o actividad,
dado que constituye la primera fuente de información para conocer los progresos
alcanzados en el logro de objetivos y metas. Estas evaluaciones son practicadas por
personal de la propia entidad o terceros. En este contexto, el auditor debe revisar los datos
provenientes de la evaluación del desempeño, con el objeto de establecer si los criterios
de evaluación ytodos de medición utilizados son confiables y razonables y, sobre todo,
si la información obtenida tiene los mismos atributos.
Si en la fase de ejecución se identifican situaciones tales como: inexistencia de informes
de evaluación del desempeño o falta de datos confiables sobre los resultados obtenidos,
tales factores podrían constituirse en limitantes para llevar a cabo una evaluación objetiva
de los logros alcanzados. En este caso, el auditor debe recomendar que el programa
materia de examen, implemente un sistema de información apropiado para evaluar su
desempeño.
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Durante la auditoría deben examinarse los procedimientos para organizar y administrar las
actividades de evaluación e información sobre la efectividad del programa o la actividad.
En tal tarea se incluyen los controles gerenciales, tanto para el planeamiento y
recopilación, como respecto a la presentación de información sobre la efectividad del
programa o actividad.
La información proporcionada por las evaluaciones de desempeño son una fuente que
debe ser considerada por la alta dirección de cada entidad al tomar decisiones o diseñar
políticas específicas para el programa. El rol del auditor en este campo es determinar si
los reportes de evaluación del desempeño han sido informados a los funcionarios y, si
éstos los han considerado al momento de tomar decisiones.
Interpretando A Bacón (2013)34; una auditoría de gestión, con enfoque en la efectividad
de los programas puede incluir aspectos tales como: Objetivos y metas de un programa o
aquellos recién creados o en ejecución, para establecer si éstos </