Manejo integrado de zonas costeras en Cuba

Resumen

El desarrollo sostenible supone el cuidado del medio ambiente y el uso racional de los recursos naturales, de forma tal que no se comprometan las necesidades e intereses de las futuras generaciones, el logro de tal desarrollo tiene que pasar necesariamente por una adecuada regulación de la conducta humana. Corresponde así al derecho el estudio de los problemas ambientales, los conflictos que en torno a ellos se generan y la respuesta a los mismos por parte del ordenamiento jurídico. Al tiempo que se reconoce el derecho ciudadano a un medio ambiente sano, como un derecho fundamental, no caben dudas de que en el derecho ambiental predominan los intereses colectivos. La presente investigación valora la importancia del conocimiento de las legislaciones ambientales encargadas de regular la dinámica costera en Cuba y expone las principales definiciones y elementos caracterizadores que se deben tener en cuenta en la implementación de un adecuado proceso de manejo integrado en las zonas costeras.

El problema del deterioro ambiental y la degradación de los recursos naturales constituyen una realidad internacional, máxime cuando no existe una voluntad política unida en pos de reducir los alarmantes niveles de contaminación que presenta nuestro Planeta Tierra. Siendo un hecho cierto que ocupa importantes espacios investigativos la protección jurídica interdisciplinaria que se le brinda a ésta problemática que compromete la supervivencia de la especie humana.

En el desarrollo de la humanidad ha desempeñado un rol fundamental el uso de los océanos y las costas del planeta, constituyendo una preocupación de todos la alteración que ha provocado la actividad humana y el cambio climático global en los principales hábitats que conforman el ecosistema marino, que trae como consecuencia la variación de su morfología y de los procesos que tienen habitualmente lugar en la interfase océano – atmósfera – tierra.

Por ello se ha venido abordando en las últimas décadas que en el ámbito de la protección a las zonas costeras y al medio ambiente circundante de manera general no alcanzan las tradicionales vías civiles, administrativas, penales, así como su inclusión en el texto constitucional, destacándose la necesidad de aplicar un proceso dinámico que posibilite la gestión o manejo integral con el objetivo primordial de salvaguardar y garantizar la conservación de los recursos naturales y de los ecosistemas costeros.

I – El Manejo Integrado de Zonas Costeras (MIZC). Consideraciones básicas

Para la comprensión cabal del tema es vital conceptualizar el término zona costera como eslabón fundamental del manejo integrado, resaltando sin dudas, que no existen a nivel internacional criterios que unifiquen los juicios definitorios, países de América Latina como Uruguay la catalogan como la interfase entre la tierra y el mar, donde el uso de la tierra y las características ambientales afectan directamente las condiciones ecológicas marinas, y viceversa. En cambio especialistas costarricenses plantean que la zona costera se constituye en la zona de influencia directa y mutua entre el mar litoral y el borde continental, donde los factores y procesos ambientales de ambas presentan un grado de traslape efectivo, o dan origen a otros procesos ambientales y bióticos específicos.

La derogada Ley de Puertos Española de 1880 aplicada en Cuba, en su artículo primero, número uno, se refirió a la zona marítimo terrestre como aquel espacio ocupado por las costas o fronteras marítimas del territorio español (en el texto), territorio cubano para nosotros, que baña el mar en su flujo y reflujo, en donde sean sensibles las mareas; y las mayores olas en los temporales, en donde no lo sean.

La Ley No. 81 del Medio Ambiente Cubana vigente es omisa en cuanto a la definición de zonas costeras comprendiendo el término al hacer alusión a los elementos constitutivos de los recursos marinos pero sin detenimiento por parte de su articulado, dejando sin definir el manejo integrado y otros componentes esenciales, por ello fue preciso promulgar posteriormente el Decreto-Ley 212, junto a otros cuerpos normativos que regulan materias que complementan la referida Ley No. 81 del Medio Ambiente.

Resultando el criterio más atinado el que no limita la franja costera al concepto literal de costas, sino que la extiende desde ese litoral hasta tierra adentro, asociando dicha zona directamente a la actividad humana productiva o de servicio que se desarrolla en las márgenes de los ríos. De ahí que la autora se afilia a la conceptualización que le brinda Cuba en su legislación complementaria al considerar como zona costera a “la franja marítimo – terrestre de ancho variable, donde se produce la interacción de la tierra, el mar y la atmósfera, mediante procesos naturales. En la que se desarrollan formas exclusivas de ecosistemas frágiles y se manifiestan relaciones particulares económicas, sociales y culturales.”

El deterioro que presentan las costas cubanas ha impuesto el desafío y la necesidad de plantearnos una visión integradora del manejo de los recursos costeros y al mismo tiempo, una efectiva cooperación tanto a nivel internacional como nacional de todos los organismos e instituciones y la población en general involucrados con los problemas que manifiestan esta temática.

A partir de la puesta en vigor en el año 2000 del Decreto Ley No. 212, “Gestión de la Zona Costera”, las actividades a desarrollar en esta zona comienzan a realizarse sobre la base de criterios de sostenibilidad, donde se incorporan tanto los principios del manejo integrado en los planes de ordenamiento territorial, como los conocimientos científicos del estudio de las zonas costeras y las medidas de mitigación de los impactos ambientales.

Si bien el Decreto Ley No. 212 ha marcado un paso importante en el ordenamiento jurídico ambiental cubano la autora es del criterio que con el establecimiento de nuevos estilos de trabajo dirigidos a lograr el Manejo Integrado de las Zonas Costeras, aún tiene muchos aspectos que perfeccionar e incluir en su normativa para la eliminación total de aquellas conductas que resultan nocivas para la zona costera. Aunque dado los reproches que desde su entrada en vigor se le hiciera al contenido y la forma en que fueron redactados los articulados de este cuerpo legal es evidente que es plausible y necesario que se apruebe o modifique éste instrumento para atemperarlo a la realidad que envuelve el ecosistema costero en la Cuba actual.

El término de integración fue abordado como un prerrequisito del desarrollo sostenible en Río de Janeiro en el año 1992 donde se asume que “para alcanzar el desarrollo sostenible, la protección ambiental deberá constituir una parte integral de los procesos de desarrollo ya que no puede ser considerada aisladamente”. De ahí que se considere que el reconocimiento del MIZC en el Capítulo 17 de la Agenda 21 impulsó a los países que firmaron el documento a dirigir sus acciones hacia este nuevo tipo de manejo desde la perspectiva de lo integrado.

El Manejo Integrado de Zonas Costeras es nombrado a escala global, mediante un conjunto de diferentes términos que provienen por lo general del idioma Inglés, pero todos poseen un significado similar. Las transliteraciones realizadas al idioma español se ciñen a las denominaciones de: gestión, ordenación, manejo, administración y dirección.

Definición más precisa anota que el MIZC se concibe como un proceso organizativo dinámico y continuo, que unifica al gobierno y la comunidad, a la ciencia y el manejo y a los distintos intereses de las entidades económicas, la conservación de los recursos naturales, así como en la preparación e implementación de un programa integral para el desarrollo y protección de los recursos y ecosistemas costeros.

De lo que se deriva la necesidad de extender una adecuada preparación ambiental a los diferentes niveles del gobierno y de la comunidad, ya que el desconocimiento o la falta de comprensión de éste fenómeno pone en grave peligro la iniciativa de salvaguardar las áreas costeras e impide la participación pública consciente.

La propuesta más viable para estimular la participación ciudadana, en aras de ejecutar acciones encaminadas al progreso político, social, económico y científico, consideramos que se encuentra en el MIZC, porque sólo el esfuerzo concertado e integrador llevado a la práctica permitirá solucionar los problemas ambientales en pos del desarrollo sustentable.

II – Los actores sociales para la implementación del MIZC.

La implementación de un adecuado MIZC, requiere identificar e incluir a todas las partes interesadas. Los actores involucrados dependen de los objetivos y el alcance de la gestión integrada. Por ello dentro de las partes interesadas deben englobarse a todas las organizaciones e individuos que desempeñan un papel en la toma de decisiones respecto al manejo de la zona costera, o que se verán afectados por las actividades de gestión que se lleven en dicha zona.

Dentro de los territorios la Estrategia Ambiental Nacional define como principales actores a los Órganos de Gobierno del Poder Popular, en estrecha coordinación con las Delegaciones territoriales del CITMA y las comunidades. Más allá de la acción gubernamental, la protección del medio ambiente representa tarea de cada individuo y de sus diferentes formas de organización y asociación reconocidas por la ley.

También deben participar las universidades y centros educacionales de los distintos niveles de enseñanza, los centros territoriales de cultura y deporte, las empresas, el individuo y las distintas organizaciones políticas y de masas, así como las sociedades científicas, las comunidades costeras y los medios masivos de comunicación.

Se destaca que las autoridades ambientales tienen que desarrollar diversas modalidades de incentivos sociales para las personas y entidades que se distingan en las acciones de protección de los recursos naturales, lo que permitirá obtener mejores resultados y aumentar la participación pública.

El MIZC precisa de la construcción de una conciencia ambientalista, basada en el conocimiento de las principales regulaciones jurídicas que unido a las tradiciones de dichas comunidades permita obtener una mayor participación y comprensión de los procesos que tienen lugar en las zonas costeras.

En resumen la autora considera que los esfuerzos para la preparación de los diferentes actores sociales requiere de una voluntad estatal que no se escude en dificultades de índole económica y se proponga resolver más problemas con menos, siendo esencial para ello conjugar el cumplimiento real, eficaz y sistémico de la legislación ambiental con la profundización de la divulgación e información de ésta materia, sobre todo cuando éstos esfuerzos se enmarcan en una sociedad de escasa cultura participativa.

III – Principales problemas ambientales que inciden sobre la zona costera del Archipiélago Cubano.

Cuba conforma el mayor archipiélago de la región del Caribe abarcando un área total de alrededor 110 860 km2. Compuesto por más de 4 915 islas, islotes y cayos, se distingue por su configuración estrecha, alargada semejante a la de un caimán. Su plataforma insular alcanza una extensión de aproximadamente 67 832 km2, con un ancho variable y fondos de poca profundidad que oscilan entre 6 y 8 metros como promedio. Comprende 5746 km de costas de las que corresponden 3209 al litoral del Norte, 2537 al litoral Sur y 229 km por parte de la Isla de la Juventud, lo cual denota el interés y la constante preocupación de nuestro país por defender los recursos naturales existentes a lo largo de ésta franja.

La naturaleza variada e irregular de las costas cubanas se debe a los movimientos de la corteza terrestre, además del ascenso del nivel del mar durante el período postglacial hace miles de años que influyó en la formación de bahías, ensenadas y golfos, de ahí que desempeñen un papel fundamental para la contención de tormentas, huracanes y marejadas; además, constituyen no sólo una magnífica oportunidad para el bienestar económico- social del país, sino también el hábitat de numerosas e importantes especies de la flora y fauna.

Las características especiales de nuestra isla favorecen el desarrollo de gran diversidad de ecosistemas, en general de una extraordinaria riqueza. Una muestra de los ecosistemas marinos costeros lo constituyen:

  1. Los bosques de Mangles caracterizados por su habilidad para crecer y prosperar a lo largo de litorales se ubican entre los sedimentos salinos. Estas plantas leñosas tolerantes a la sal actúan de refugio o vivero de variadas especies y juegan un papel importante reteniendo el dióxido de carbono al capturar la energía solar para realizar la fotosíntesis.
  2. Las Lagunas Costeras de alta productividad determinan la estabilidad de las zonas costeras. Interviniendo en el proceso de escurrimiento donde son arrastrados y retenidos por ellas innumerables cantidades de nutrientes.
  3. Los Arrecifes Coralinos son empleados en la producción de alimentos, la salud y otros aspectos de la supervivencia humana, además, proveen hábitat para un vasto número de organismos calcáreos sedentarios, como algas, corales u otras madréporas, que contribuyen a la formación de playas de arena y puertos resguardados.
  4. Las Bahías se caracterizan por la entrada del mar en la tierra que forma una concavidad amplia donde pueden fondear los barcos para abrigarse del viento. Presentan en nuestro país como característica similar que en la mayoría de los casos son cerradas y en forma de bolsa. En ellas se localizan grandes asentamientos poblacionales y los principales puertos que proporcionan recursos pesqueros como crustáceos y moluscos, entre otros.
  5. Las Playas son sistemas dinámicos capaces de autorregularse que actúan en la defensa de las costas. En su gran mayoría están sometidas a un moderado proceso de erosión provocado por el déficit en las fuentes naturales de arena y la continua elevación del nivel del mar lo que conlleva a la necesidad de fuertes inversiones para su recuperación.
  6. Los Humedales representan ecosistemas de alta prioridad por los valores naturales que poseen debido a su elevado índice de diversidad biológica, además, contienen áreas de aguas marinas y de poca profundidad.

En la medida que aumentan los problemas que afectan el estado de las zonas costeras, los sistemas de instituciones científicas, sociales y de gobierno deben elaborar, implementar y evaluar con todo el rigor los aspectos relacionados con los programas de MIZC. De manera que los actores sociales pongan en práctica la necesidad de administrar adecuadamente el “espacio costero”.

Por ende la reducción de los impactos ambientales requiere de una clara voluntad política y social, así como de sólidas bases científicas que siguiendo la estrecha relación existente entre los recursos, usos y asuntos que se desarrollan en la zona costera permita enfrentar el manejo de forma abarcadora, propiciando la mejor comunicación, acercamiento y coordinación entre individuos, instituciones y países.

Resulta oportuno plantear que el perfeccionamiento e intensificación de una industria pesquera que va por delante de los conocimientos integrales acerca de las capturas máximas permisibles y el desarrollo turístico acelerado en las zonas de playas sin el adecuado conocimiento de la estabilidad costera requiere del ejercicio científico, intelectual, administrativo y político para preservar el funcionamiento armónico y balanceado de la naturaleza del Archipiélago Cubano, que ha sido víctima de planeamientos y manejos inadecuados de la zona costera.

La vulnerabilidad de los ecosistemas costeros en Cuba es un factor a tener en cuenta, junto a otros no menos importantes como son: el reducido espacio físico terrestre y la alta proporción de espacios marinos circundantes, los recursos limitados que no permiten mucho margen de error en su uso, la alta sensibilidad a recibir fenómenos naturales extremos en su entorno, la poca variabilidad climática, la influencia de los sucesos terrestres y los peligros asociados al tratamientos de residuales y vertimientos de desechos.

IV- El rol del Derecho en la protección del medio ambiente

El Derecho Civil en materia ambiental

En doctrina tradicionalmente le ha correspondido al Derecho Civil la reparación de los daños haciéndose extensiva su aplicación al daño ambiental donde es ejemplo típico la postura de países de América Latina que remiten al derecho civil para la solución de esta problemática, sin embargo, no siempre encuentra pleno respaldo legal en esta materia.

Los problemas concernientes a la responsabilidad civil medioambiental plantean en primer lugar la dificultad de la identificación del daño, sus causas y fuentes, lo cual resulta extremadamente complejo en dependencia del daño que se presenta así como identificar el nexo causal, es decir, demostrar cuáles fueron los responsables del daño sobre todo en los casos difíciles de resolver que se prolongan en el tiempo.

También controvertido resulta desde el punto de vista procesal, respecto a la legitimación activa, a quien le corresponde ejercitar la acción ante los órganos competentes para dirimir este tipo de litigio, si se tiene en cuenta que las afectaciones que produce el daño ambiental inciden de manera general en un gran número de personas.

En ocasiones se desconoce el alcance del daño tanto personal como material, así como si puede reproducirse, o provocar efectos secundarios más graves que el daño inicial, además, la no existencia de una jurisdicción especializada en materia ambiental dificulta el conocimiento y solución de éste tipo de proceso.

Otro factor implacable resultan los plazos de prescripción para la reclamación, destacándose en algunas legislaciones la regulación de plazos más amplios para interponer reclamación por el daño ambiental, como la legislación española que establece un término de 3 años para accionar en este tipo de litigios y 30 años de caducidad.

La legislación comparada permite apreciar los diversos tratamientos que se le brindan a esta temática por las legislaciones foráneas, por ejemplo el caso de Argentina que en su Constitución reconoce en su artículo 41 el carácter de bien jurídico del medio ambiente, estableciendo el derecho de los ciudadanos a gozar un entorno sano, además, de referirse a la obligación de recompensar que generará el daño ambiental. Por otra parte Costa Rica en su Constitución en el artículo 50 no solo establece el derecho de los ciudadanos costarricenses a un medio ambiente sano y equilibrado sino que faculta a todo ciudadano a denunciar los daños que afecten al entorno y le confiere legitimación a cualquier ciudadano para reclamar por el daño causado.

El Derecho Penal en materia ambiental

El Derecho Penal debe proteger el medio ambiente basado en medidas ejemplarizantes dada la posibilidad de sancionar incluso cuando no exista la posibilidad de la retribución material real por la contaminación causada. La protección jurídica penal del medio ambiente es actualmente una necesidad globalmente reconocida, pero actuando solamente por su carácter de última ratio en los casos más graves cuando los recursos utilizados sean insuficientes, siendo legitimada en último lugar la intervención de la sanción penal, destacándose en la comunidad internacional el crecimiento por custodiar los intereses ambientales desde la esfera del Derecho Penal.

El resultado de un grupo de modificaciones realizadas al Código Penal vigente en Cuba redujo la esfera penal de un grupo de conductas que por sus características no eran objeto de ese tipo de protección, pero a pesar de los nuevos cambios que en los últimos años ha acompañado a éste texto, el tema ambiental continua en cierta medida marginado, de ahí que no se le brinde por nuestro país una tutela penal expresa al medio ambiente, como bien jurídico, a pesar de regular disímiles figuras delictivas que protegen componentes del medio ambiente.

El Código Penal Cubano sostiene una postura reduccionista ya que en el tratamiento que le brinda en su articulado no abarca el contenido del concepto de medio ambiente limitando su protección a una serie de elementos integrantes del medio natural, dedicándole un Título o un Capítulo específico, posición que de manera general también se evidencia en las legislaciones internacionales por ejemplo, el Código Penal alemán, desde una posición antropocéntrica protege los elementos del medio ambiente en cuanto conlleve a la salvaguarda de aquellos fundamentos vitales para el hombre. Contrariamente el Derecho paraguayo utiliza una doctrina ecocentrista, asumiendo el derecho del medio ambiente a ser protegido en sí mismo sin necesidad de recurrir a la fundamentación de la protección mediata del hombre.

La salvaguarda del medio ambiente y de los ecosistemas costeros como componente del mismo no depende solamente de que se regulen por los Estados leyes eficaces y equilibradas con el contexto cambiante que evidencia el entorno natural, sino de crear conciencia, educar y de manera mancomunada trabajar para prevenir y garantizar el bienestar de las actuales y futuras generaciones, en que la posibilidad de un Planeta limpio no sea una quimera o un desafío y sí la realidad en la que podamos desarrollarnos como seres humanos.

Conclusiones

Primera: Después de realizar un análisis desde la perspectiva teórica de las definiciones y elementos caracterizadores del Manejo Integrado de Zonas Costeras determinamos que su inclusión dentro del ordenamiento jurídico ambiental permite la correcta implementación de programas, estrategias y proyectos que garanticen la protección y uso sostenible de los recursos costeros.

Segunda: El conocimiento de las regulaciones jurídicas ambientales posibilita el cumplimiento de sus disposiciones, la formación de valores, la participación activa de los actores sociales y la ejecución eficaz de los programas de manejo que garantizan el buen estado de los ecosistemas costeros.

Tercera: La promoción por parte de las instituciones educacionales y de gobierno a nivel universal del Derecho Ambiental desde una perspectiva interdisciplinaria propicia una mejor comprensión de la forma en que se relaciona de manera integral esta disciplina con el resto de las ramas del Derecho, y en particular con el Derecho Civil y Penal.

Recomendaciones

Primera: Incrementar la divulgación por los diferentes medios de comunicación masivos de las legislaciones ambientales vigentes para promover la participación y cumplimiento cabal de la normativa establecida.

Segunda: Propiciar espacios o mecanismos que informen y eduquen a las nuevas generaciones sobre el papel fundamental que desempeñan los disímiles elementos que componen el ecosistema costero en el desarrollo económico y social del país.

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Legislación nacional

  1. Constitución de la República de Cuba de 24 de febrero de 1976, reformada en 1992 y en el 2002, revisada y concordada por la Dirección de Legislación y Asesoría del Ministerio de Justicia, Editorial Pontón Caribe S.A., La Habana, 2005.
  2. Ley 81 Del Medio Ambiente de 11 de julio de 1997.
  3. Decreto-Ley 212 Gestión de la Zona Costera de 8 de agosto de 2000.

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Jaca Seco Dagmaris. (2015, marzo 18). Manejo integrado de zonas costeras en Cuba. Recuperado de http://www.gestiopolis.com/manejo-integrado-de-zonas-costeras-en-cuba/
Jaca Seco, Dagmaris. "Manejo integrado de zonas costeras en Cuba". GestioPolis. 18 marzo 2015. Web. <http://www.gestiopolis.com/manejo-integrado-de-zonas-costeras-en-cuba/>.
Jaca Seco, Dagmaris. "Manejo integrado de zonas costeras en Cuba". GestioPolis. marzo 18, 2015. Consultado el 5 de Diciembre de 2016. http://www.gestiopolis.com/manejo-integrado-de-zonas-costeras-en-cuba/.
Jaca Seco, Dagmaris. Manejo integrado de zonas costeras en Cuba [en línea]. <http://www.gestiopolis.com/manejo-integrado-de-zonas-costeras-en-cuba/> [Citado el 5 de Diciembre de 2016].
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