Ley para la gestión integral y el manejo de las basuras en Venezuela

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Municipio y gestión integral de la basura

Dentro de las modificaciones legislativas a finales del año 2010,  la Asamblea Nacional aprobó la Ley de Gestión Integral de la Basura (LGIB, 2010), la cual tiene por objeto establecer las disposiciones regulatorias con el fin de reducir la generación, garantizar el aprovechamiento y disposición final de la basura.

Esto me llevó a la necesidad de actualizar lo escrito bajo el título “Municipio, residuos y desechos sólidos”.

Este instrumento deroga la Ley sobre Residuos y Desechos Sólidos (2004).

Esta actividad se ha declarado por vía de la Ley como de utilidad pública e interés social, además de constituirse en un servicio público.

Al señalar la LGIB competencias específicas a los tres niveles territoriales de poder público, debe incluirse como competencia concurrente, por lo que cada uno tiene una cuota de responsabilidad definida.

El ámbito nacional tiene a su cargo la formulación de políticas sobre la gestión integral de los residuos y desechos sólidos, fijar criterios para el establecimiento de tributos, aprobar tecnologías para el tratamiento o aprovechamiento. No debe olvidarse que la materia ambiental y de salud es de corte nacional, ya que tiene estrecha relación con este tema, de allí que es pertinente revisar la Ley Orgánica del Ambiente (LOAmb, 2006), la Ley Orgánica de Salud (1998) y la Ley de los Consejos Locales de Planificación (2010).

A los estados y al Distrito Capital, la prestación de los servicios de transferencia y disposición final de los desechos sólidos, bien sea en forma directa o a través de terceros, como asociaciones cooperativas, empresas privadas, por ejemplo; también participar en el aprovechamiento de residuos mediante la creación de empresas de propiedad colectiva,  con las comunidades organizadas.

Mientras que, al municipio, la gestión del servicio de aseo urbano y domiciliario. La Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) lo señala dentro del elenco de competencias propias y obligatoria, incluidos los servicios de limpieza, recolección y tratamiento de desechos; para la realización pueden hacerlo con cualesquiera medios de gestión como dice esta Ley. Otra competencia es la regulación vía ordenanzas, incluyendo las tarifas, tasas o cualquier otro aspecto económico derivado de la prestación del servicio. Uno de los elementos más resaltantes es la educación ambiental aplicada a este campo, por lo que velará en pro de fomentarla en cada ámbito de su actuación, ya que esto provocará los cambios en la población, no solamente en cumplir con los horarios de recolección o en mantener espacios públicos menos contaminado, sino que es la herramienta indispensable en el reciclaje, lo que mejorará la calidad de vida, sin contar ahorros de recursos económicos, materiales y humanos que pueden ser destinados a otras competencias del nivel local.

En el ejercicio del control urbano y la ordenación urbanística, deberá proponer lugares para la ubicación de instalaciones en el manejo integral de residuos y desechos sólidos.

Para llevar a cabo la gestión integral de la basura los municipios deben contar con un relleno sanitario, por lo que la LGIB dispone unas regulaciones para adecuar las instalaciones a cielo abierto y transformarlas en rellenos sanitarios. Estos pueden ser mediante cualquiera de los medios de gestión, como las mancomunidades, que ofrecen mayor amplitud, puesto que la asociación con varias entidades locales hace más llevadero el aspecto económico y podría ubicarlo dentro o fuera de la jurisdicción de un municipio o los integrantes de la mancomunidad, de acuerdo con el contrato respectivo.

Dado que esto implica grandes sumas de dinero para los ámbitos locales, el ordenamiento jurídico ha entendido que se establezca el llamado régimen económico, conformado por las tasas, subsidios, tarifas, donaciones y otros;  de allí que la ciudadanía debe pagar oportunamente el servicio.

La LGIB ha establecido la participación ciudadana como un elemento de primer orden para el logro de sus objetivos. En tal sentido, la LOPPM tiene varias maneras para llevarla adelante, así como la contraloría social. Es menester recordar la aprobación de la Ley Orgánica de la Contraloría Social (2010).

Como fuente generadora de empleo y participación, la LGIB estatuye que deberá  preferirse a la participación de las comunidades organizadas en el manejo de materiales recuperados en su propio espacio geográfico y su transporte hacia los centros de acopio o plantas recicladoras.  Para estos casos deberán elaborarse los mecanismos entre la autoridad municipal y las comunidades.

Es importante destacar que la LGIB ofrece mecanismos tendentes al incentivo fiscal, económico, tecnológico, social y educativo; por lo que el Estado deberá `propiciarlos, pues solamente así podrá existir la corresponsabilidad o actuación de los particulares, especialmente a nivel empresarial, con miras a un ambiente menos o no contaminado y mejor calidad de vida de sus habitantes.

Estos incentivos pueden ser desde el acceso a créditos preferenciales, exoneraciones totales o parciales de impuestos, tasas o contribuciones, conforme lo previsto por el Código Orgánico Tributario (2001) y  la LOPPM o la LOAmb.; por ejemplo.

En el campo de la exportación la LGIB lo incluye como un sistema de aprovechamiento, dándole las mismas preferencias e incentivos que el uso de materiales recuperables.

En días pasados, encontrándome ante un auditorio donde se impartían nociones a personas interesadas en el tema municipal, surgió la discusión sobre el tema de la basura.

Al respecto, señalé un artículo de mi autoría con este mismo nombre, el cual se comentó; esto me lleva a dar continuación con elementos no considerados en la anterior entrega.

Uno de ellos fue la diferencia entre tasa, tarifa o precio.

La doctrina tributaria no ha sido unánime en consolidar la precisión de estos vocablos; la  Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) incluye a las tasas dentro de los ingresos ordinarios del municipio, utilizando la expresión “…Las tasas por el uso de sus bienes y servicios…”. Más adelante, este mismo texto normativo se refiere a las tasas en los siguientes términos: “…Los municipios podrán crear con ocasión de la utilización privativa de bienes de dominio público, así como por sus servicios públicos o actividades de su competencia,…”

Ahora bien, la LOPPM no define lo que es una tasa, como tampoco lo hace el Código Orgánico Tributario (COT, 2001).

Siguiendo a Héctor Belisario Villegas en su conocido libro “Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Derecho Tributario”, Novena Edición, Editorial Astrea, Buenos Aires, Argentina, 2005;  indica que es el tributo cuyo hecho imponible está integrado por un hecho o circunstancia relativos al contribuyente y por una actividad del estado que se refiere o afecta en mayor o menor medida a dicho contribuyente.

En Venezuela, la obra de Ada Ramos sobre “Tributos Municipales, Guía para las autoridades locales”, Publicaciones Fundacomun, Caracas, 1998; sobre las características de las tasas, se pronuncia así: “…a.- Es una categoría de Tributo derivada del poder de imperio del Municipio creada por Ley (Ordenanza). b.- Tiene carácter obligatorio, por lo cual no es una prestación voluntaria o facultativa del obligado a pagarla. c.- El presupuesto de hecho es el desarrollo de una actividad estatal que atañe al obligado. d.- Tiene su origen en las Ordenanzas. e.- Constituye la cuota parte que paga el contribuyente por la contraprestación de un servicio público. f.- La tasa debe ajustarse al costo del servicio…” (Paréntesis mío)

Resulta oportuno introducir la noción de precio en este tema, por cuanto se encontrará este vocablo relacionado con el de las tasas, el cual se refiere a la prestación de servicios por particulares a favor del municipio, por ejemplo, en las concesiones.

La doctrina no ha sido unívoca en cuanto a precios públicos y tasas; sin embargo, en el caso de las tasas, deben regirse como el resto de los tributos, o sea, deben provenir de ordenanzas, existencia de sujetos activo y pasivo dentro de la relación tributaria; entre otros. Para el caso de los precios no le serían aplicables las reglas tributarias, ya que suelen tener origen contractual.

Así lo han señalados distintas sentencias del Tribunal Supremo de Justicia como de las Cortes en lo Contencioso Administrativo.

Esta diferenciación se hace necesaria por cuanto permitiría a los municipios el manejo de la gestión desde una perspectiva operacional menos compleja, porque – una vez sorteado el elemento de la elección del contratista conforme la Ley sobre Contrataciones Públicas (2010) – la fijación de las tarifas resultaría del producto de los estudios que haga la Administración Municipal, que es a quien le compete; no siendo así cuando se trate de tasas, debiendo contar con el concejo municipal por aquello de la reserva legal.

Se sugiere al lector dar un vistazo a otros artículos de mi autoría denominados “Municipio y Presupuesto”, “Municipio y Planificación”, “Municipio y Tributación”, “La Hacienda Pública Municipal”, “El Síndico Procurador como Fiscal de la Hacienda Pública Municipal”, “Las Tasas”, “Medios de Gestión Municipal”, “La Autonomía Municipal”, “El Catastro Municipal”, “El Paisajismo como elemento integrador del espacio urbano”, El Sistema Tributario Venezolano”, “Instrumentos Jurídicos Municipales”, “Los CLPP en la ley del año 2010”, “Los Consejos Comunales en su ley del año 2009”, “La Función de Planificación en el Municipio”, “La Función de Control en el Municipio”, “Los Espacios Públicos”, “Municipio, Conservación y Mantenimiento de Bienes Públicos”,  entre otros; que se encuentran publicados en www.eduardolarasalazarabogado.blogspot.com donde podrá obtener mayor información acerca de los tópicos tratados.

Sobre la polémica entre tasas, tarifas y precios quedaron pendientes algunos elementos en la anterior entrega.

Uno de los más relevantes tiene que ver con el prestador del servicio. Si se trata del Municipio en forma directa, por ejemplo, lo que se cobra es tasa, ya que se trata de obligaciones conforme a la Ordenanza o ley nacional; cuando es un particular, como en las concesiones, en el entendido que se satisface un servicio público no reservado al Estado, entonces se está frente a un precio público.

En lo atinente a noción de servicio público se puede consultar la obra de autores como Eloy Lares Martínez, Allan Brewer Carías, José Araujo Juárez o José Peña Solís en la doctrina venezolana por solo mencionar algunos.

Es menester señalar que – como ha sostenido la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en fallo Nº 0129, del 26 de junio de 2001 – cuando se hace el cumplimiento de la actividad a través de un concesionario, esto tiene lugar a cambio de una remuneración que percibirá de los usuarios del servicio (tarifa, precio).

Esto no debe confundirse con el carácter de divisibilidad de las tasas, que no es aplicable en los precios.

Si se hace un análisis de la Ley de Gestión Integral de la Basura (LGIB, 2010) sobre este punto, se llegará a la conclusión que no se emplearon los términos tasa, tarifa y precio con un sentido estricto o técnico, dado que los consideró como sinónimos.

Siendo la tasa un tributo, resulta contradictorio – por decir lo menos – que se encargue al Ejecutivo fijarlas, puesto que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) y el Código Orgánico Tributario (COT, 2001) establecen la reserva legal tributaria. Esto se complementa con aquello que no podría por decreto o resolución llevar a cabo establecerla, lo que sí es posible en los precios o tarifas porque corresponde al Ejecutivo, debiendo cumplir con los procesos consultivos a que se refiere la Ley Orgánica de Administración Pública (2008).

No hay que pasar por alto que en las tasas no hay ánimo de lucro, lo que ocurre en el precio, ya que en aquélla solamente busca cubrir el costo del servicio.

En los precios la no gratuidad implica que se trata de la retribución por la labor a cumplir por el particular, que deberá pagar el usuario o beneficiario del servicio de aseo urbano y domiciliario.

El control sobre la prestación se encuentra a cargo – en el caso del Municipio – por el concejo municipal y la contraloría municipal de acuerdo con las competencias señaladas por la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2010) y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y Sistema Nacional de Control Fiscal (2010), sin perjuicio de las competencias de la jurisdicción contencioso administrativa.

Ejemplo de ello sería lo concerniente al otorgamiento de la concesión del servicio o las tasas de la ordenanza, en los términos expuestos.

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Lara Salazar Eduardo. (2014, febrero 19). Ley para la gestión integral y el manejo de las basuras en Venezuela. Recuperado de http://www.gestiopolis.com/ley-para-la-gestion-integral-y-el-manejo-de-las-basuras-en-venezuela/
Lara Salazar, Eduardo. "Ley para la gestión integral y el manejo de las basuras en Venezuela". GestioPolis. 19 febrero 2014. Web. <http://www.gestiopolis.com/ley-para-la-gestion-integral-y-el-manejo-de-las-basuras-en-venezuela/>.
Lara Salazar, Eduardo. "Ley para la gestión integral y el manejo de las basuras en Venezuela". GestioPolis. febrero 19, 2014. Consultado el 7 de Diciembre de 2016. http://www.gestiopolis.com/ley-para-la-gestion-integral-y-el-manejo-de-las-basuras-en-venezuela/.
Lara Salazar, Eduardo. Ley para la gestión integral y el manejo de las basuras en Venezuela [en línea]. <http://www.gestiopolis.com/ley-para-la-gestion-integral-y-el-manejo-de-las-basuras-en-venezuela/> [Citado el 7 de Diciembre de 2016].
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