La cooperación internacional para el desarrollo

  • Economía
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CAPÍTULO 1
1.1 La Cooperación para el Desarrollo.
La cooperación internacional es uno de los principios básicos de la política
exterior de cualquier país. Generalmente se lleva a cabo a través de los
Ministerios de Relaciones Exteriores, otros ministerios como los de Economía,
Comercio Exterior, Cooperación Externa, pueden asumir el rol de Punto Focal
Nacional en materia de cooperación, la cual es uno más de los factores que
intervienen en las acciones de desarrollo.
1.1.1 Elementos básicos sobre la cooperación para el Desarrollo.
La cooperación para el desarrollo1en su sentido más general, se ha ido
conformando a partir del surgimiento de cierto nivel de conciencia de las
posibles consecuencias que se podían derivar de las diferencias existentes
entre los niveles de desarrollo de los distintos países.
El concepto de cooperación para el desarrollo no tiene un contenido que se
defina al margen del pensamiento y los valores que dominan en la sociedad.
Por eso Alfonso Dubois señala que ¨la mejor manera de explicar el alcance y
objetivos de la cooperación al desarrollo es entenderla como el reflejo, por un
lado, de la idea que se tiene en cada momento histórico de cómo deben ser las
relaciones entre países pobres y países ricos y, por otro, de la importancia y el
alcance que se concede al desarrollo en la agenda de los problemas de la
sociedad internacional.¨2
Por lo tanto, no tiene una definición única, ajustada y completa, válida para
todo tiempo y lugar. La cooperación para el desarrollo se ha ido cargando y
1En la literatura sobre este tema, se puede encontrar indistintamente el término Cooperación para el Desarrollo.
Cooperación al desarrollo, Cooperación Internacional para el Desarrollo o Cooperación Internacional al Desarrollo.
Asimismo existe una tendencia errónea a establecer una analogía con el término Ayuda Oficial al Desarrollo, siendo
ésta únicamente una manifestación de Cooperación para el Desarrollo. Sin embargo es necesario aclarar que cuando
se analizan tendencias de la Cooperación para el Desarrollo es inevitable recurrir al estado de la Ayuda Oficial al
Desarrollo.
2Dubois, Alfonso y Yoldi, Pilar. La financiación del desarrollo: flujos privados y ayuda oficial al desarrollo: Gobierno
Vasco: Vitoria Gasteiz; 2001.
descargando de contenidos a lo largo del tiempo, de acuerdo al pensamiento y
los valores dominantes sobre el desarrollo y al sentido de corresponsabilidad
de los países ricos con la situación de otros pueblos, por lo que es preciso
conocer su evolución para comprender su significado en cada momento.
Para los efectos de esta tesis se asumirá la definición de los autores Gómez
Galán y Sanahuja quienes entienden que la cooperación para el desarrollo es
el conjunto de actuaciones realizadas por actores públicos y privados, entre
países de diferente nivel de renta, con el propósito de promover el progreso de
los países del Sur del modo que sea más equilibrado en relación con el Norte y
resulte sostenible.¨3
Para identificar cuáles son las características de cualquier forma histórica de
entender y practicar la cooperación para el desarrollo, las tres preguntas
básicas a realizar son las siguientes:
1. ¿cuál es el concepto de desarrollo del que se parte? ¿qué prioridades
establece?
2. ¿cómo se forma la relación de cooperación entre donante y receptor? ¿a
quiénes se considera, en ambas partes, como agentes protagonistas de la
cooperación?
3. ¿qué instrumentos o mecanismos de cooperación se consideran los más
adecuados para conseguir los objetivos del desarrollo con los que cuenta?
En general existe consenso en que fue a partir del diseño del nuevo orden
económico y político internacional que emergió con posterioridad a la II Guerra
Mundial, que se estableció la concepción originaria de la cooperación para el
desarrollo. De ahí que en un inicio la cooperación se desarrollara únicamente
como una relación desde el Norte hacia el Sur.
Esta concepción de la cooperación para el desarrollo, dominada por los países
donantes, no se caracterizó por la igualdad y la colaboración mutua, sino que
3Gómez Galán, Manuel y Sanahuja, José Antonio. El sistema internacional de cooperación al desarrollo: una
aproximación a sus actores e instrumentos. Madrid: CIDEAL; 1999.
fue entendida más como una iniciativa voluntaria y generosa de éstos que
como una obligación hacia los receptores. La cooperación para los países
desarrollados implica la no obligatoriedad y establece una posición de
inferioridad por parte de los países receptores, al que no concede derecho
alguno a reclamar, y sólo le queda esperar que el donante decida cuándo y
cómo exprese su voluntad de dar. La carencia de una colaboración real entre
los países donantes y receptores adquiere todo su significado en la existencia y
funcionamiento de diversas formas de condicionalidad de la ayuda, que han
formado parte sustancial de la cooperación.
Por otra parte, el tratamiento que se le da a la cooperación para el desarrollo a
nivel internacional trata de desplazar toda la responsabilidad con los procesos
del desarrollo hacia los países receptores de ayuda. Si bien no se puede
minimizar el nivel de responsabilidad y comprometimiento de las autoridades
nacionales con los procesos de desarrollo internos, tampoco se puede obviar el
alto grado de responsabilidad de los países desarrollados con la actual
situación en los países del Sur, y su deuda económica, social y ecológica con
estas regiones dado el pasado colonial y el presente neo colonial de la mayoría
de éstos.
Independientemente de esta observación y contrario a la práctica de imponer
modelos de desarrollo como una de las formas de condicionalidad de la ayuda,
son los gobiernos de los países receptores los que deben establecer sus
propias prioridades de desarrollo.
1.1.2 El Sistema Institucional de cooperación para el desarrollo
Para poder impulsar y regular la cooperación para el desarrollo se fue
gestando, desde finales de la Segunda Guerra Mundial, un sistema institucional
para gestionar los flujos de recursos que a partir de ese momento iban a ser
transferidos por los países industrializados a los países subdesarrollados.
Estas instituciones sobreviven en la actualidad y son el Banco Mundial, los
Bancos Regionales de Desarrollo, diversos organismos de Naciones Unidas,
las Agencias Gubernamentales y las Organizaciones No Gubernamentales
(ONGs).
Para comprender mejor algunos de los aspectos problemáticos que enfrenta la
cooperación para el desarrollo, así como su evolución hasta la coyuntura actual
es necesario entender también el comportamiento de estas instituciones en el
tiempo.
El Banco Mundial
El Banco Mundial (BM) fue fundado originalmente como Banco Internacional de
Reconstrucción y Fomento (BIRF) y surgió de la Conferencia Internacional
celebrada en 1944 en Bretton Woods4. Su misión inicial fue proveer de fondos
financieros para la reconstrucción de las economías europeas, destruidas en
gran parte por la guerra. Más tarde, en 1947, con el establecimiento y
protagonismo de los flujos financieros aportados por el Plan Marshall; reorientó
sus objetivos fundacionales a propiciar el fomento o desarrollo de la actividad
económica de modo más general y en particular a los problemas del desarrollo
de los países del Sur.
4En junio de 1944 se inauguró en la localidad de Bretton Woods, en el estado norteamericano de New Hampsire, una
importante Conferencia Internacional destinada a sentar las bases de un nuevo modelo de cooperación económica
internacional, capaz de asegurar la estabilidad y el crecimiento. Delegados de 44 países se reunieron, a iniciativa del
presidente Roosevelt, con el objetivo de alcanzar los acuerdos monetarios, financieros y comerciales suficientes que
permitieran lograr tales objetivos. Henry Morgenthau, SecretarioTesoro de los EE.UU. se desempeñó como presidente
de la Conferencia. La estabilidad y el crecimiento económico requerían también de instrumentos capaces de evitar la
pobreza en los países considerados subdesarrollados, muchos de ellos todavía colonias en el momento de celebrarse
la Conferencia y, aunque la noción de Ayuda al Desarrollo tardaría todavía unos años en abrirse paso, Bretton Woods
supuso el inicio de los debates sobre el futuro del desarrollo económico en el mundo.
La Conferencia fue el escenario de una de las principales confrontaciones llevadas a cabo a lo largo del último siglo
sobre la forma de organizar la economía mundial. Los protagonistas principales del debate Harry White por parte
norteamericana y John Keynes por parte británica, defendieron dos posiciones distintas sobre el futuro de los flujos
financieros y del sistema monetario internacional. Las propuestas defendidas por ambas partes propugnaron una
concepción diferente acerca de la estabilidad monetaria y financiera. Así, mientras el plan White (finalmente triunfante)
penalizaba a las economías deficitarias y endeudadas exigiendo fuertes ajustes, el plan Keynes contemplaba también
la necesidad de penalizar las economías con fuerte superávit, exigiendo de alguna manera una corresponsabilidad
global en el mantenimiento de la estabilidad financiera y un marco más fluido para el trasvase del ahorro y la inversión
a escala internacional. Bretton Woods significó así la consolidación de la nueva hegemonía de Estados Unidos en el
mundo y la conformación de unas instituciones concebidas en buena medida de acuerdo a dicha hegemonía. Fruto de
esta Conferencia fue la creación del Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial.El primero de ellos se concibió
como el instrumento necesario para garantizar la estabilidad monetaria y el correspondiente clima favorable para el comercio
internacional (su objetivo: organizar un Sistema Monetario Internacional con tipos de cambio fijo entre las monedas). El Banco
Mundial, por su parte, surgió para proporcionar los fondos necesarios para complementar la inversión privada internacional
favoreciendo así los procesos de desarrollo.
Como complemento a la labor del BIRF y respaldadas por éste, se crearon la
Corporación Financiera Internacional (CFI) en 1956, para actuar directamente
con el sector privado, y la Agencia Internacional de Fomento (AIF),
(International Development Association, IDA) en 1960. Es necesario aclarar
que ésta difiere del Banco en que, así como éste tiene siempre en cuenta la
rentabilidad de los proyectos, la AIF interviene en aquellos que no son
rentables pero que pueden ser condicionantes del posterior desarrollo
económico del país en que se realizan.
Además, las condiciones de los préstamos son más favorables, su duración es
más larga (cuarenta años con un período de carencia de diez años); no hay
comisión de apertura de crédito, ni devengan intereses (aunque se cobra un
cargo por servicios al año). Atambién su ayuda se limita a los países menos
desarrollados y apoya proyectos que por su naturaleza no atraen a los
inversionistas privados pero constituyen la base del desarrollo.
La necesidad de buscar fuentes de financiación de los programas de desarrollo
en Asia, África y América Latina dio origen a la creación de nuevas
instituciones financieras, de carácter regional, que vendrían a sumarse al
Banco Mundial. Tal es el caso del Banco Interamericano de Desarrollo (BID)
creado en 1959, el Banco Africano de Desarrollo en 1964 y el Banco Asiático
de Desarrollo en 1966.
Las Naciones Unidas
En 1945, las Naciones Unidas firmaban su Carta Fundacional, en la que
además de reconocerse de hecho la existencia de países independientes y del
derecho de los pueblos a decidir por mismos su propio destino, se aceptaba
el compromiso de emplear la maquinaria internacional para promover la mejora
económica y social de todos los pueblos, lo que vendría a suponer la
incorporación del desarrollo como uno de los objetivos prioritarios de la
organización.
La preocupación por el desarrollo de Naciones Unidas se fue materializando
con la creación de una serie de organismos especializados, fondos y
programas con funciones diferenciadas sobre aspectos o dimensiones
específicas de desarrollo como la salud, la población, la niñez, la agricultura y
la alimentación, la educación, la ciencia y la cultura. Las instituciones así
surgidas se dedican a ofrecer asistencia cnica en estas materias específicas
y se financian con las cuotas fijadas para los países miembros de cada entidad
y con aportaciones voluntarias.
La actividad de las Naciones Unidas en favor del desarrollo abarcaría nuevos
ámbitos a partir de1965 cuando se creó el Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo (PNUD), el cual constituye el centro de las actividades de
desarrollo dentro del Sistema. Su estructura es compleja: recoge fondos
destinados a financiar proyectos de desarrollo en todos los campos, pero él
mismo no ejecuta más que una parte relativamente modesta. Trabaja sobre
todo en proyectos de desarrollo con una perspectiva a largo plazo.
Económicamente se nutre de aportaciones voluntarias de los países miembros,
siendo la fuente más importante de asistencia para el desarrollo de la
Organización.
Un elemento clave que define al Sistema de Naciones Unidas es el carácter
multilateral, voluntario, universal y no discriminatorio que han de tener las
contribuciones que los países donantes canalizan a través de las entidades
multilaterales del sistema.
Un punto y aparte merece la Conferencia de Naciones Unidas sobre Comercio
y Desarrollo (UNCTAD, por sus siglas en inglés), que es el principal órgano de
la Asamblea General para los asuntos relacionados con el comercio, las
inversiones y el desarrollo. Su objetivo es promover la integración de los países
en desarrollo en la economía mundial. Su labor consiste en orientar los debates
sobre las políticas y la reflexión en materia de desarrollo, velando
especialmente por que las políticas nacionales y la acción internacional se
complementen mutuamente para lograr el desarrollo. El hecho de que
Naciones Unidas convocara en 1964 a la primera conferencia de la UNCTAD
se debió a la presencia que el tercer mundo fuera exigiendo en la esfera
política internacional. Desde entonces la UNCTAD se lleva a cabo cada 4 años.
Las Organizaciones No Gubernamentales (ONGs)
Al definirse a mismas como instituciones independientes de los gobiernos,
las ONGs suponen necesidad de plantear los objetivos de la cooperación al
margen de los intereses de los mismos, poniendo el énfasis en las necesidades
de los destinatarios de la cooperación como referencia principal.
Sus recursos provienen de contribuciones privadas, campañas de recaudación
y donaciones, así como de fuentes públicas y son destinados a cuestiones y
causas como el intercambio científico, la religión, la ayuda de emergencia y los
asuntos humanitarios.
Las ONGs tiene el papel de consultantes dentro de las Naciones Unidas
(ONU), así lo define el artículo 71 de la Carta de las Naciones Unidas donde se
encarga al Consejo Económico y Social de la ONU (ECOSOC) que adopte las
medidas necesarias para la consulta con las organizaciones no
gubernamentales¨.
En la actualidad se ha extendido la mala práctica por algunos países donantes
de contabilizar los recursos de las ONGs, como parte de la ayuda bilateral,
asimismo recursos que se canalizaban a través de Naciones Unidas ahora se
entregan a este tipo de organizaciones, las cuales en ocasiones no son tan no
Gubernamentales.
El Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD)
Los gobiernos de los países de Europa y América del Norte contemplaron la
necesidad de crear estructuras estables para manejar y optimizar la
transferencia de recursos. De esta manera se comenzaron a crear las primeras
oficinas de ayuda externa y las primeras agencias oficiales de desarrollo5,
muchas de las cuales se convertirían en los ministerios de cooperación para el
desarrollo.
Así en 1960 la Organización para la Cooperación Económica Europea (OCEE)
se convirtió en la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico
(OCDE)6incluyendo a los países industrializados no europeos. Se introdujo en
ella el elemento nuevo de la cooperación internacional, y se creó un
Departamento de Desarrollo. En ese mismo año, el Comité Especial de
Economía de la OCDE creó el Grupo de Ayuda al Desarrollo (GAD), como un
foro de los donantes para consultas en ayudas a los países menos
desarrollados, que en 1961 se convertiría en el CAD, el actual Comité de
Ayuda al Desarrollo.
1.1.3 Ayuda al Desarrollo (AO) y Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD).
51960
- Canadá crea la Oficina de Ayuda Externa, que en 1968 se convertiría en la Agencia de Desarrollo Internacional
Canadiense (CIDA).
- Francia crea el primer Ministerio de Cooperación, encargado de la ayuda a sus ex-colonias, ya entonces países
independientes; en 1966, el Ministerio se reemplazaría por una Secretaría de Estado para la Cooperación.
- Alemania el Ministerio para la Cooperación Económica, y su Parlamento aprobó un aumento significativo de los
fondos dirigidos a la cooperación.
- Japón establece el Fondo para Cooperación Económica Exterior, y en 1962 creó la Agencia de Cooperación Técnica
Extranjera (ACTE).
1962
- Suiza crea un programa de créditos para la cooperación con países en desarrollo y creó también un servicio de
cooperación técnica en el Departamento de Asuntos Exteriores.
- Estados Unidos crea la Agencia para el Desarrollo Internacional (USAID) para administrar la ayuda económica
bilateral, y el Presidente Kennedy lanzó la ¨Alianza para el Progreso¨, un programa de cooperación para 10 años con
América Latina.
- Asimismo, Bélgica, Dinamarca y Noruega establecieron también, al inicio de los años 60 sus oficinas para la
cooperación.
1963
- Holanda crea la Secretaría de Estado para la Ayuda al Desarrollo.
1964
- Reino Unido crea el Ministerio de Desarrollo del Extranjero.
6Organización para la Cooperación al Desarrollo Económico ODCE / Comité de Asistencia para el Desarrollo (CAD)
Agrupa los países económicamente más fuertes del mundo para tratar las cuestiones relacionadas con la Cooperación
con los países en desarrollo. Cuenta con 30 miembros: Alemania, 1961, Australia, 1971, Austria, 1961, Bélgica, 1961,
Canadá, 1961, Corea, 1996, Dinamarca, 1961, España, 1961, Estados Unidos, 1961, Finlandia, 1969, Francia, 1961,
Grecia, 1961, Hungría, 1996, Islandia 1961, Irlanda, 1961, Italia, 1962, Japón, 1964, Luxemburgo, 1961, México, 1994,
Noruega, 1961, Nueva Zelandia, 1973, Países Bajos, 1961, Polonia, 1996, Portugal, 1961, Reino Unido, 1961,
República Checa, 1995, República Eslovaca, 2000 Suecia, 1961, Suiza, 1961, Turquía, 1961. Participan como
observadores permanentes: Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y Programa de Naciones Unidas para el
Desarrollo.
Dentro de la cooperación para el desarrollo, la ayuda oficial al desarrollo
comprende la transferencia de recursos de un país desarrollado a otro menos
desarrollado, mediante el financiamiento de programas y proyectos a través de
préstamos con determinado grado de concesionalidad o donaciones financieras
a fondo perdido, es decir no reembolsable.
El Comité de Asistencia para el Desarrollo, es la institución especializada para
brindar la AOD y constituye la fuente más importante de financiación de flujos
de asistencia bilateral hacia los países en desarrollo y hacia los organismos
que se encargan de canalizar la ayuda multilateral.
1.1.3.1 Modalidades de la Ayuda Oficial al Desarrollo: bilateral y
multilateral.
La AOD tiene dos componentes, el bilateral que es administrado por las
agencias de los países donantes y el multilateral que es financiado por
contribuciones de los países ricos y administrados por agencias como el PNUD
y también por el Banco Mundial.
Cooperación Bilateral: es la que se establece directamente entre el país
donante y el receptor. Los gobiernos donantes canalizan sus fondos de
cooperación para el desarrollo directamente hacia los receptores, sean éstos
los gobiernos de los países receptores u otras organizaciones.
Cooperación Multilateral: aquella en la que los gobiernos remiten dichos
fondos a las organizaciones multilaterales para que éstas los utilicen en la
financiación de sus propias actividades, de modo que la gestión queda en
manos de las instituciones públicas internacionales y no de los gobiernos
donantes.
Se consideran agencias multilaterales aquellas instituciones formadas por
gobiernos de países que dirigen sus actividades de forma total o significativa a
favor del desarrollo y de la ayuda a los países receptores. Se considera que
una contribución de un país miembro del CAD es multilateral cuando esa
contribución se junta a la de otros países y su desembolso se efectúa a criterio
de la agencia internacional.
Los programas multilaterales resultan, en principio, más adecuados que los
bilaterales para resolver muchos de los problemas del desarrollo,
especialmente cuando éstos no pueden solucionarse dentro de los límites de
un país y tienen sus raíces en procesos que atraviesan los Estados. Sin
embargo, dado que los programas multilaterales entrañan la pérdida del control
por parte de los gobiernos de destino de la ayuda, los gobiernos donantes
presentan reticencias para aumentar sus cuotas a los mismos y han
incrementado sus condicionalidades ¨atando¨ sus fondos a países o a temas de
su interés. Es decir en cierta forma ha bilateralizado la cooperación multilateral.
La AOD comprende los préstamos o desembolsos muy favorables (netos de
armonización del capital) y subvenciones concedidas por organismos oficiales
de los miembros del CAD, por instituciones multilaterales y por países no
miembros del CAD con el fin de promover el desarrollo económico y el
bienestar social de los países y territorios identificados en la Parte I de la lista
de países receptores de la ayuda elaborada por el CAD. Incluye préstamos con
un componente de subvención del 25% (calculado con una tasa de descuento
del 10%). Además de los flujos financieros, la cooperación técnica está incluida
en la ayuda.7
Por su parte la Ayuda Oficial (AO) comprende los flujos que tienen las
condiciones de elegibilidad para su inclusión como AOD, excepto que los
receptores clasifican en la Parte II de la Lista de receptores de ayuda del CAD.
Aunque la AO tiene los mismos objetivos que la AOD, no alcanza su grado de
concesionalidad. Parte de la AO son los créditos de gobierno a gobierno en
condiciones de mercado, entre ellos los créditos oficiales a la exportación,
determinadas inversiones de procedencia pública y operaciones
reestructuración de deuda en términos no concesionales.
7Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Informe sobre Desarrollo Humano 2000. Derechos humanos y
desarrollo humano. Grupo Mundi-Prensa; 2000. p. 350.
La AOD se caracteriza por tener origen público y por responder a
características similares para todos los donantes.
1.1.4 Sectores de destino de la Ayuda Oficial al Desarrollo.
Cuando hoy se habla de la ayuda o de la cooperación para el desarrollo, suelen
distinguirse cuatro grandes grupos de ayuda según su contenido: ayuda
financiera, ayuda técnica, ayuda alimentaria y ayuda humanitaria. Aunque las
ayudas técnica y humanitaria han aumentado su porcentaje sobre el total, la
realidad es que la ayuda financiera es con diferencia la más importante, ya que
supone casi las tres cuartas partes del total.
Ayuda Financiera: Es toda transferencia concedida bajo la forma de
subvenciones o créditos concesionales para la financiación de actividades
orientadas al desarrollo del país receptor. Puede tener la forma de recursos
financieros o de contenidos reales (mercancías y servicios) transferidos desde
los países donantes a los beneficiarios. Se canaliza a través de los proyectos y
los programas.
Ayuda Técnica: Es la transferencia de conocimientos técnicos al país receptor
para contribuir a su desarrollo. Ocupa el segundo lugar en importancia, tras la
ayuda financiera. Habitualmente ha tenido cuatro componentes:
suministro de expertos y asesores.
formación general y profesional.
suministro de material y equipamiento para los componentes anteriores.
actividades de preinversión como identificación de recursos y orientación
de las inversiones.
Ayuda Alimentaria: Es la aportación de productos alimentarios a países
necesitados con el fin de potenciar su abastecimiento y garantizar su seguridad
alimentaria. Se transfiere tal cual, o bien en el marco de un proyecto de
desarrollo concreto.
Ayuda Humanitaria: Es la que se dedica a situaciones de emergencia
causadas por catástrofes naturales, conflictos internos o internacionales con
desplazamientos poblacionales a gran escala, hambrunas, epidemias, etc.,
combinadas con instituciones sociales, económicas y políticas frágiles o
deficientes.
El aumento de las emergencias y las catástrofes humanitarias está poniendo
sobre la mesa otro de los grandes dilemas de la cooperación, cual es la
necesidad de atender las mismas sin olvidar los objetivos del desarrollo, es
decir, sin dejar de lado las causas, y el tratamiento de aquellos aspectos
capaces de evitar dichas catástrofes. Sin embargo, la AOD proveniente de los
países ricos se ha venido concentrando cada vez más en las ayudas de
emergencia, las cuales consumen una parte cada vez mayor de los recursos en
detrimento de los objetivos del desarrollo.
Ambas cuestiones, sin embargo, no se encuentran separadas. Como se ha
señalado en numerosos estudios, la Ayuda Humanitaria puede servir para
fortalecer la posición de los sectores más vulnerables de la sociedad.
1.1.5 Cooperación Descentralizada
Como se ha expresado, un elemento fundamental para determinar el contenido
de la cooperación para el desarrollo es la concepción que se tenga de cuáles
son las prioridades del desarrollo. Así en la actualidad la progresiva aceptación
del enfoque de desarrollo humano, se coloca en el centro de las acciones
internacionales en pos de la cooperación para el desarrollo, dando paso a
nuevas formas de cooperación como la cooperación descentralizada.
La cooperación descentralizada surgió a lo largo de los años 90 como una
reacción frente a las limitaciones del enfoque excesivamente centralista y
vertical con que se había concebido la cooperación oficial para el desarrollo. Su
aparición no es una casualidad, responde a las nuevas realidades de las
sociedades y la necesidad de favorecer lo local como base de una inserción
positiva en el proceso de desarrollo en general.
La cooperación descentralizada no pretende un instrumento nuevo, sino un
planteamiento distinto, complementario de las formas tradicionales de
concepción y práctica de la cooperación para el desarrollo. Las palabras claves
del nuevo enfoque son: pluralismo institucional, desarrollo participativo y
descentralización que se reflejan en la nueva orientación existente en cuanto al
protagonismo que deben adquirir los grupos y personas afectadas y un
compromiso más activo de la sociedad civil en el desarrollo.
La propuesta de la cooperación descentralizada pretende que las
organizaciones no gubernamentales, las administraciones públicas
descentralizadas, las asociaciones de profesionales, rurales o urbanas, las
cooperativas, las empresas, los sindicatos, las universidades y, en general,
todas las fuerzas vivas de la sociedad participen en el desarrollo social y
económico de los países en desarrollo. En ese sentido la convocatoria es tanto
para los agentes de las sociedades del Norte como para las del Sur.
La cooperación descentralizada pretende establecer una relación más directa
entre los agentes de la sociedad civil de los países donantes y los beneficiarios
de sus acciones, sin la necesidad de intervención de los respectivos gobiernos
centrales.
Es importante destacar que la cooperación descentralizada no produce efectos
significativamente apreciables sobre el desarrollo del país donde se realiza, en
cambio lo hace a nivel de pequeñas comunidades, municipios o incluso
provincias, al tiempo que garantiza la implicación de la población local en sus
propios proyectos de desarrollo.
Del lado negativo, existe preocupación entre diversos actores acerca de la
atomización de la ayuda descentralizada y el poco impacto real de la misma
para enfrentar los problemas del subdesarrollo con una perspectiva sostenible
en el largo plazo.
1.2 Desarrollo Humano: evolución del concepto.
El desarrollo es un concepto que ha evolucionado de acuerdo al pensamiento y
los valores dominantes en la sociedad. En la actualidad se entiende de manera
diferente a como se comprendía hace cuarenta años. Las corrientes de
desarrollo, han pasado de considerar el crecimiento económico como objeto
deseable del desarrollo sin importar las implicaciones sociales de este
crecimiento, hasta el debate actual que incluye nuevas dimensiones como el
desarrollo sostenible y desarrollo humano; la primera plantea la importancia de
la relación del individuo con su medio con el fin de garantizar la sostenibilidad
de este y su conservación para las generaciones futuras; la segunda afirma
que el crecimiento económico no debe ser el objetivo central del desarrollo sino
únicamente uno de sus referentes, coloca entonces el centro de la concepción
del desarrollo, en el proceso de expansión de las capacidades de las personas
de manera que éstas puedan elegir su modo de vida.
A partir de 1990, el concepto de desarrollo humano se aplicó a un estudio
sistemático de temas mundiales, según se publicó en los Informes anuales
sobre Desarrollo Humano patrocinados por el PNUD a quien se le atribuye hoy
la promoción de este nuevo paradigma.
Autores como Dubois detractan la idea de que el PNUD fuera el formulador del
enfoque sobre desarrollo humano, así lo demuestra al expresar: ¨con un
elevado grado de injusticia histórica, mucha literatura reciente atribuye al PNUD
y particularmente a su Informe sobre Desarrollo Humano, la introducción de la
dimensión humana en el análisis del acceso al desarrollo. El PNUD sólo
contribuyó a universalizar ideas que ya estaban siendo impulsadas desde
décadas anteriores por economistas y políticos de izquierda y progresistas en
el sentido de que el desarrollo no podía circunscribirse a un simple crecimiento
sostenido de la producción de objetos materiales y a una satisfacción creciente
de las necesidades de los seres humanos, sin que este proceso no tomara en
consideración otras dimensiones ¨menos perceptibles¨ de la vida de los seres
humanos.8
En una línea de pensamiento más objetiva, el autor Baró Herrera entiende que
¨aunque no se puede decir que el PNUD haya sido el inventor del desarrollo
humano, no deja de ser menos cierto que sus informes anuales han servido de
plataforma de divulgación y han conseguido convertirlo en un referente
obligado del debate actual sobre el desarrollo y, de manera más específica, de
la cooperación internacional para el desarrollo. Su principal contribución ha sido
la de presentar una propuesta alternativa a la ortodoxia de las instituciones de
Bretton Woods, el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional,
rompiendo el monopolio que éstas ostentaban en la definición de las
estrategias de desarrollo.¨9
Cabe destacar que en la primera publicación del Informe sobre Desarrollo
humano se puede leer: ¨esta forma de enfocar el desarrollo humano no es
realmente nueva. La idea de que los beneficios sociales deben juzgarse según
la medida en que promuevan el ¨bienestar humano¨ se remonta por lo menos a
Aristóteles. Este filósofo también advirtió que las sociedades no debían
juzgarse simplemente por patrones tales como el ingreso y la riqueza, que no
se buscan por sí mismos, sino que se desean como medios para alcanzar otros
objetivos (…) el ser humano como fin real de todas las actividades fue un tema
recurrente en los escritos de la mayoría de los primeros filósofos. Emmanuel
Kant observó: ¨Así que en cada caso actuad de modo que tratéis a la
humanidad, ya sea en vuestra propia persona o en la de otra como un fin
adicional, nunca como un medio únicamente. La misma preocupación puede
encontrarse en los escritos de los pioneros de la teoría de la cuantificación en
economía William Petty, Gregory King, Francois Quesnay, Antoine Lavoisier y
Joseph Lagrange, los precursores del PNB y del PIB. También es evidente en
8Dubois, Alfonso. Un concepto de desarrollo para el siglo XXI. [en línea]. 1998. [consultado 27-02-09]. Disponible en:
www.alboan.org/archivos/287.pdf.
9Baró Herrera, Silvio. El desarrollo mundial como problema global. En: García Rabelo, Margarita, coordinadora. Las
teorías acerca del subdesarrollo y el desarrollo: una visión crítica. La Habana: Editorial Félix Varela; 2006. p.239.
los escritos de los principales economistas políticos Adam Smith, David
Ricardo, Robert Malthus, Karl Marx y John Stuart MilI.10
Indudablemente el hecho de que el desarrollo humano se planteara como una
propuesta institucional en el seno del Sistema de Naciones Unidas, le dio
desde el inicio una legitimidad y cobertura que de otra manera hubiera sido
más difícil conseguir. La concepción que ha mantenido este Organismo, en
particular el PNUD, desde la publicación del primer Informe sobre Desarrollo
Humano sostiene que el objetivo del desarrollo humano es la “creación de un
entorno en el que las personas puedan hacer plenamente realidad sus
posibilidades y vivir en forma productiva y creadora de acuerdo con sus
necesidades e intereses. El desarrollo consiste en la ampliación de las
opciones que ellos (las personas) tienen para vivir de acuerdo con sus
valores”.11
1.2.1 El concepto de desarrollo humano desde la perspectiva del PNUD
El concepto de desarrollo humano siempre ha sido flexible y ha tenido un ¨final
abierto¨ con respecto a definiciones más específicas. Pueden existir tantas
dimensiones del desarrollo humano como modos de ampliar las opciones de
las personas. Los parámetros que son claves o prioritarios para el desarrollo
humano pueden evolucionar con el tiempo y variar entre los diferentes países y
dentro de cada uno de ellos.
Para el economista Sen ¨el desarrollo humano, como enfoque, se ocupa de lo
que yo considero la idea básica de desarrollo: concretamente, el aumento de la
riqueza de la vida humana en lugar de la riqueza de la economía en la que los
seres humanos viven, que es sólo una parte de la vida misma¨.12
10 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Informe sobre Desarrollo Humano 1990. Concepto y medición
del desarrollo. New York: Oxford University Press; 1990. p.32
11Ibídem
12 Sen, Amartya. En: Oficina del Informe sobre Desarrollo Humano (HDRO); UNDP TV: Las personas primero: Los
Informes sobre Desarrollo Humano. [en línea]. 2005. [consultado 14-08-09]. Disponible en:
http://hdr.undp.org/es/desarrollohumano/informacion/title,10152,es.html
El desarrollo humano se define entonces como ¨un proceso mediante el cual se
amplían las oportunidades de los individuos, las más importantes de las cuales
son una vida prolongada y saludable, acceso a la educación y el disfrute de un
nivel de vida decente. Otras oportunidades incluyen la libertad política, la
garantía de los derechos humanos y el respeto a sí mismo¨.13
El término desarrollo humano denota tanto el proceso de ampliar las
oportunidades de los individuos, como el nivel de bienestar que éstos han
alcanzado. De esta forma, es posible distinguir dos aspectos: uno es la
formación de capacidades humanas tales como un mejor estado de salud o
mayores conocimientos y el otro, la forma como los individuos emplean las
capacidades adquiridas, ya sea para el trabajo o el descanso.
En principio, estas opciones pueden ser infinitas y cambiar con el tiempo. A
menudo las personas valoran los logros que no se reflejan, o al menos no en
forma inmediata, en las cifras de crecimiento o ingresos: mayor acceso al
conocimiento, mejores servicios de nutrición y salud, medios de vida más
seguros, protección contra el crimen y la violencia física, una adecuada
cantidad de tiempo libre, libertades políticas y culturales y un sentido de
participación en las actividades comunitarias. El objetivo del desarrollo es crear
un ambiente propicio para que la gente disfrute de una vida larga, saludable y
creativa.
1.2.2 Las dimensiones del desarrollo humano
El desarrollo humano ha sido un concepto en evolución. Todos los años,
teniendo en cuenta las críticas, se ha reexaminado y analiza en mayor detalle.
Esta labor ha incluido debates sobre cuestiones como la participación, la
sustentabilidad y la equidad de género. Como resultado de ello, entre 1995 y
1996 se amplió el criterio básico y se incluyeron nuevas dimensiones sobre las
cuales trabaja el desarrollo humano y que se detallan a continuación:
13 Op.cit (5). p.33
-Potenciación: la potenciación básica depende del aumento de la capacidad
de la gente, aumento que entraña una ampliación de las opciones y, con
ello, una mayor libertad. Pero la gente puede ejercer pocas opciones si no
está protegida contra el hambre, la necesidad, y la privación. En principio,
todos tienen libertad para comprar alimentos en el mercado, por ejemplo,
pero esta libertad significa poco si la gente es demasiado pobre como para
permitirse comprarlos. Todos pueden tener libertad para comprar un
periódico, pero el ejercicio de esta libertad depende de que la persona sepa
leer. La potenciación enmarca además la participación de la gente en la
adopción de decisiones que puedan afectar sus vidas, pues la gente no
debe ser beneficiaria pasiva de procesos determinados por otros pasando
a ser agentes activos de su desarrollo propio.
-Cooperación: los seres humanos son seres sociales y valoran la
participación en la vida de su comunidad. Este sentido de pertenencia es
una fuente importante de bienestar; proporciona placer y sentido, una
percepción de tener propósito y significado. De esta forma, el desarrollo
humano expresa una preocupación por la cultura, entendida como la forma
en que las personas deciden vivir juntas, porque es la sensación de
cohesión social, basada en la cultura, valores y creencias compartidos, lo
que plasma el desarrollo humano individual. Si las personas viven bien
juntas, si cooperan de manera de enriquecerse recíprocamente, amplían
sus opciones individuales. De esta manera el desarrollo humano no solo se
preocupa por la gente como individuos sino también por la forma en que
estos interactúan y cooperan en las comunidades.
-Equidad: el concepto de desarrollo humano adopta una posición más amplia
que el concepto básico de equidad (en relación con la riqueza o ingresos),
procurando la equidad en la capacidad básica de oportunidades que todos
deben tener para estudiar, o tener una vida larga y saludable. Esto se aplica
especialmente a las mujeres que han de hacer frente a la profunda
discriminación. La promoción de la equidad puede requerir en algunos
casos que se distribuyan los recursos de manera desigual, un ejemplo de
esto es que los pobres pueden necesitar más ayuda estatal que los ricos.
Asimismo los enfermos o los discapacitados pueden requerir más recursos
que otros para mantenerse al mismo nivel de capacidad. Por lo tanto,
equidad no es lo mismo que igualdad. Un tratamiento igualitario, que no
reconozca debidamente las desigualdades o diferencias entre las personas
o grupos de personas, sería inequitativo.
-Sustentabilidad: el desarrollo humano sostenible satisface las necesidades
de la generación actual sin comprometer las capacidades de las
generaciones futuras. Por consiguiente entraña consideraciones de equidad
intergeneracional. Lo importante no es trasmitir la existencia de una
determinada riqueza productiva sino como transformar el potencial para
lograr un nivel particular de desarrollo humano en el futuro. ¿Cuál debe ser
ese nivel? Básicamente debe entrañar la ausencia de pobreza y privación.
Lo que se necesita sostener es la oportunidad de la gente de plasmar
libremente su capacidad básica. La sustentabilidad de las oportunidades
humanas depende de mantener todas las formas de capital: físico, humano,
financiero, social y medioambiental. El carácter sustentable del desarrollo se
interpreta solamente como la necesidad de proteger y regenerar el
medioambiente y los recursos naturales, lo cual constituye uno de los ejes
de la sustentabilidad del desarrollo, sin embargo esta debe ser inherente a
cualquier estrategia de desarrollo.
-Productividad: Este enfoque se refiere a la productividad entendida como la
creación de riquezas y a la eficiencia en los procesos de producción. El
aumento de la producción requiere inversiones dirigidas a las personas y el
mejoramiento de un marco macroeconómico propicio con el fin de ayudarlas
a alcanzar su máximo potencial. Estas inversiones no gozan del respaldo
generalizado de los gobiernos nacionales y sus instancias y expresa la
carencia de enfoques de desarrollo a mediano y largo plazos que garanticen
el desarrollo humano.
-Seguridad: Durante mucho tiempo la idea de la seguridad fue identificada
con la seguridad militar. Para el desarrollo humano la seguridad se refiere a
la seguridad de poder ganar el sustento, de estar libre de amenazas
crónicas como la enfermedad o la represión, así como de las perturbaciones
de la vida cotidiana. El objetivo radica en que todos puedan disfrutar de un
nivel mínimo de seguridad esencial para la vida humana.
1.2.3 Índice de Desarrollo Humano (IDH)
El Índice de desarrollo humano (IDH)14 es una parte del Informe sobre
Desarrollo Humano (Informe) y en el se clasifica a la mayoría de los países en
función de tres necesidades humanas básicas: salud, educación e ingreso. El
Índice intenta entregar un panorama sucinto fundado en algunos aspectos de
la vida humana a través de tres variables:
longevidad, la esperanza de vida
la educación y la alfabetización
la pobreza y el nivel de ingreso
Estos tres en conjuntos y ponderados arrojan un Índice, una cifra que deja
afuera muchas otros aspectos de la vida humana es por esta razón que Sen
asegura que ¨no puede considerarse un Índice¨15, asevera además que
aunque es una medida rudimentaria, como lo es el cálculo Producto Interno
Bruto (PIB) o el Producto Nacional Bruto (PNB) es mucho mejor que estos.
Para Inge Kaul16, el Índice de desarrollo humano sirvió para generar
competencia política y tal como la competencia en los mercados es buena
porque la torna más eficiente, la competencia política también lo es, pues
aunque la publicación del índice no implica medida alguna de sanción o
penalización, si pone a relieve la situación de la vida de gente en un país y con
ello ejerce presión desde el punto de vista moral, a los encargados de poner
en práctica adecuadas políticas sociales.
A pesar de los cuidadosos esfuerzos por explicar que el concepto es más
amplio que su instrumento de medición, el desarrollo humano continúa siendo
identificado con el Índice, mientras se ignoran las libertades políticas, la
participación en la vida comunitaria y la seguridad física. Sin embargo esas
condiciones son tan universales y fundamentales como poder leer y disfrutar
14 Para un lector principiante es difícil distinguir cuando en un texto se refiere al Informe sobre Desarrollo Humano y
cuando al Índice de Desarrollo Humano. Esto se debe a que ambas denominaciones tienen la misma abreviatura
(IDH). Por esta razón para los efectos de la tesis de maestría se utilizará la sigla IDH solamente para hacer referencia
al Índice de Desarrollo Humano.
15 Ibídem.
16 Socióloga y economista. Directora del Informe sobre Desarrollo Humano (1990-1994). Autora de principal de la
publicación del PNUD, Global Public Goods. International Cooperation in the 21st Century.
de una buena salud. Estas ¨no se incluyen en el Índice porque son difíciles de
medir de manera adecuada, no porque sean menos importantes para el
desarrollo humano¨17 lo que hace que el Índice sea una medida sinóptica del
desarrollo humano y mide el progreso medio conseguido por un país en tres
dimisiones básicas del desarrollo humano:
-disfrutar de una vida larga y saludable: medida por la esperanza de vida al
nacer.
-disponer de educación: medida a través de la tasa de alfabetización de
adultos (con una ponderación de dos terceras partes) y la tasa bruta
combinada matriculación primaria, secundaria y terciaria. (Con una
ponderación de una tercera parte).
-disfrutar de un nivel de vida digno: medido a través del PIB per cápita en
términos de la paridad de poder adquisitivo (PPA) en dólares
estadounidenses.
Tras la creación del primer informe, se han desarrollado cuatro nuevos Índices
complementarios de desarrollo humano:
-el Índice de desarrollo humano (IDH)
-el Índice de desarrollo relativo al género (IDG)
-el Índice de empoderamiento de la mujer (IPG)
-el Índice de pobreza humana (IPH): De este índice complementario
existen dos versiones IPH1 (aplicado a países en desarrollo) e IPH2
(aplicado a países desarrollados OCDE).
Varios aspectos metodológicos respecto al IDH son controversiales. Existe un
consenso a la hora de identificar que su principal problema radica en el ajuste
del PIB real pércapita al umbral de ingresos ya que este disminuye la
capacidad discriminativa del Índice limitándola a los países menos
desarrollados. Asimismo el Índice no refleja las diferencias entre la distribución
17 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Informe sobre Desarrollo Humano 2002. Profundizar la
democracia en un mundo fragmentado. Grupo Mundi-Prensa; 2002.p. 53.
del ingreso. Desafortunadamente los errores metodológicos en el lculo de
cualquiera de los Índices tienen gran implicación ya que muchos donantes
basan sus asignaciones sobre el análisis de estos.
La Oficina del Informe alerta que como consecuencia de las revisiones
periódicas de los datos o de los cambios de metodología, no se recomienda
comparar estadísticas, ni realizar análisis de tendencias del IDH sobre la base
de los Índices publicados en sus distintas ediciones del Informe.
Existen antecedentes del Índice de desarrollo humano en el Índice de Calidad
de Vida Física18 que incorpora las variables de mortalidad infantil, esperanza
de vida al año y alfabetización. Sin embargo lo innovador del IDH es la
creación de una estadística única que sirve como marco de referencia tanto
para el desarrollo social como para el económico. Indudablemente no debe
quedar a la deriva la búsqueda de una metodología más exacta y fiable para
su obtención, como la de otros indicadores que midan la calidad de vida de los
seres humanos y que se reflejan en el enfoque de desarrollo humano. En este
sentido se deben destacar los esfuerzos realizados por la Oficina del Informe
sobre Desarrollo Humano en pos de mejorar el cálculo del IDH, la cual ha
creado una estrategia que analiza las diferencias entre los datos nacionales e
internacionales para mejorar su credibilidad estadística. (Ver anexo 1 “Cálculo
del IDH”).
Aunque los intentos por cuantificar los niveles de desarrollo humano de cada
país han quedado a la zaga de los progresos conceptuales, no deja de ser
cierto que la publicación del Índice ejerce presión sobre los encargados de la
formulación de políticas, los medios de comunicación y las ONGs y es una
forma de comprometer a los gobiernos con políticas adecuadas para mejorar
la vida de los seres humanos al menos en las tres dimensiones que mide,
asimismo representa una nueva forma de medir el desarrollo, que refleja la
18 Morris, Morris David: Measuring the Condition of the World’s Poor: The Physical Quality of Life Index. London:
Cass; 1979.
calidad de la vida de los seres humanos y no el crecimiento económico de un
país.
En todas las ciencias es indispensable la medición, para tomar decisiones es
necesaria una cifra. EL IDH, aunque rudimentario refleja el estado de la salud,
la educación y los niveles de ingreso de la gente de un país y puede servir de
directriz para expandir y focalizar los esfuerzos en estos aspectos, tanto a los
encargados de la formulación de políticas internas como a la cooperación para
el desarrollo. Puede además cuestionar las políticas nacionales al mismo
tiempo que destacar las diferencias dentro de un mismo país, entre provincias
o estados, entre los géneros, las etnias y otras clasificaciones
socioeconómicas y además revelar las desigualdades internas para suscitar
debates internos y nacionales.
1.3 Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM)
Los ODM representan una asociación global que ha surgido de los
compromisos y metas establecidas en las cumbres mundiales de los años
noventa. Como respuesta a los principales desafíos de desarrollo y a la voz de
la sociedad civil, los ODM promueven la reducción de la pobreza, la educación,
salud materna, equidad de género, y apuntan a combatir la mortalidad infantil,
el VIH/SIDA y otras enfermedades.
Con meta al 2015, los ODM son un conjunto de objetivos acordados que se
pueden cumplir si todos los actores hacen su parte. Los países pobres se han
comprometido a gobernar mejor e invertir en sus poblaciones con salud y
educación. Los países ricos se han comprometido a apoyarlos a través de la
asistencia, alivio de la deuda y a través de un sistema comercial más justo.
Surgimiento de los ODM
En la Cumbre del Milenio de las Naciones Unidas en el año 2000, todos los
estados miembros se comprometieron conjuntamente mediante la firma de la
Declaración del Milenio, a unir esfuerzos a favor de las víctimas de la pobreza
mundial y realizar acciones para avanzar en las sendas de la paz y el
desarrollo humano. La Declaración del Milenio, entre otros muchos elementos,
derivó en la aprobación de 8 Objetivos de Desarrollo del Milenio que
plantean aspectos cualitativos y cuantitativos con miras a ser cumplidos en el
año 2015. Dichos objetivos se enuncian a continuación:
Objetivo 1: Erradicar la pobreza extrema y el hambre. Reducir entre 1990 y
20015 a la mitad el porcentaje de personas con ingresos inferiores a un dólar
diario y reducir a la mitad el porcentaje de personas que padecen hambre.
Objetivo 2: Lograr educación primaria universal. Velar porque los niños y las
niñas de todo el mundo puedan terminar el ciclo completo de educación
primaria.
Objetivo 3: Promover la equidad de género y la autonomía de la mujer. Eliminar
las desigualdades de género en la ecuación primaria y secundaria,
preferiblemente antes del 2005 y no después del 2015.
Objetivo 4: Reducir la mortalidad infantil. Reducir en dos tercios la tasa de
mortalidad de los niños menores de cinco años.
Objetivo 5: Mejorar la salud materna: Reducir en dos tercios la tasa de
mortalidad materna.
Objetivo 6: Combatir el VIH/sida, el paludismo y otras enfermedades. Detener y
comenzar a reducir la propagación del VIH/sida y otras enfermedades.
Objetivo 7: Garantizar la sostenibilidad ambiental. Reducir para el 2015 a la
mitad la proporción de personas que carecen de acceso sostenible en agua
potable y saneamiento.
Objetivo 8: Fomentar una asociación mundial para el desarrollo. Reformar la
asistencia y el comercio otorgando un trato especial a los países más pobres.
1.4 El programa de desarrollo humano local (PDHL) y su contribución de
la cooperación para el desarrollo.
La actividad del PNUD no se ha centrado únicamente en la definición teórica
del desarrollo humano como concepto. En el terreno práctico ha incorporado
programas de cooperación que apoyan la lógica del desarrollo humano. Tal es
el caso del Programa de Desarrollo Humano Local (PDHL).
La idea nació con el Programa de Desarrollo para Desplazados, Refugiados y
Repatriados en Centroamérica (PRODERE) que de 1989 hasta 1995 se puso
en práctica en los seis países centroamericanos. El PRODERE fue realizado
por un grupo de agencias de las Naciones Unidas y dirigido operativamente por
la Oficina de las Naciones Unidas de Servicios para Proyectos (UNOPS).
Como una extensión de la práctica del PRODERE y enmarcado en la estrategia
del PNUD para ayudar a los países a implementar los acuerdos suscritos en la
Cumbre sobre Desarrollo Social, celebrada en Copenhague en 199519, se crea
el PDHL, que es promovido por Italia a través del Fondo Fiduciario para el
Desarrollo Humano Sostenible, la Paz y el Apoyo a Países en Situaciones
Especiales e instituido por el PNUD el 25 de octubre de 1995. Esta estrategia
comprende iniciativas análogas y específicas llevadas a cabo en América
Central, Albania, Angola, Argelia, Argentina, Bosnia y Herzegovina, Colombia,
Cuba, Ecuador, Gabón, Haití, Libia, Marruecos, Macedonia, Mozambique,
República Dominicana, Sri Lanka, Sudáfrica, Túnez, Venezuela, Uruguay. 20
EI PDHL bajo sus distintas variantes es ejecutado por el PNUD/UNOPS que
garantizan un marco de referencia programado, de gestión y operatividad en el
cual los diferentes actores internacionales actúan juntos a los interlocutores
nacionales en apoyo a los procesos de desarrollo local.
El PDHL es una modalidad de cooperación descentralizada que relaciona a las
comunidades locales de los países en vías de desarrollo y de los países
desarrollados, organizadas en el ámbito de los acuerdos de cooperación
bilaterales o multilaterales (programas-marco) con el objetivo de promover el
desarrollo local integrado y el desarrollo humano.
19 En la Cumbre sobre Desarrollo Social de las Naciones Unidas, celebrada en Copenhague en 1995 los gobiernos
participantes alcanzaron un nuevo consenso sobre la necesidad de asignar a las personas el papel principal
dentro del desarrollo. Constituyó la mayor reunión de dirigentes mundiales hasta ese momento. La Declaración
Copenhague comprende diez compromisos suscritos entre los que se puede encontrar el de ¨mejorar y fortalecer
con espíritu de coparticipación, el marco de la cooperación internacional, regional y subregional para el desarrollo
social por medio de las Naciones Unidas y de otras instituciones multilaterales¨. Asimismo comprende un
Programa de acción denominado ¨PROGRAMA DE ACCIÓN DE LA CUMBRE MUNDIAL SOBRE
DESARROLLO SOCIAL ¨ .
20 Desde el 2004 en muchos de estos países la metodología básica de estos programas se aplica a través de la
Iniciativa (ART) , Apoyo a las redes territoriales y temáticas de cooperación para el desarrollo humano. Para más
detalles ver: PNUD, UNESCO, UNIFEM, WHO, UNOPS. La iniciativa ART; 2005.
Esta modalidad está caracterizada por los siguientes aspectos:
prevé un programa-marco de desarrollo humano, en apoyo a la
descentralización y al desarrollo local integrado de las comunidades de
los países participantes.
identificación de los ámbitos territoriales de intervención y que estos se
correspondan con los niveles de descentralización política
administrativa del estado, así como con las prioridades territoriales de
desarrollo a nivel nacional.
organización sistemática de la relación entre los actores locales del
país receptor con los entes locales de los países donantes.
organización de los actores de la cooperación descentralizada (ya sea
los de los países en vías de desarrollo, como aquellos de los países
industrializados) en forma de Comités Locales en los cuales participen
los diferentes actores del territorio y las administraciones de los entes
locales.
1.4.1 Estructura del Programa de Desarrollo Humano Local
Para analizar la estructura del PDHL es necesario considerar los siguientes
componentes:
Programa: que se refiere al Programa Marco acordado entre cada país y el
sistema de Naciones Unidas; que crea un contexto institucional organizado de
modo que los diversos actores nacionales e internacionales puedan contribuir
al desarrollo humano del país en forma coordinada y complementaria;
constituyendo el marco legal y de procedimientos que facilitan la ejecución de
los proyectos que operan bajo este.
Desarrollo humano: cuyo concepto fue analizado en epígrafes anteriores y que
es entendido en el marco del Programa acorde a la definición ¨proceso
mediante el cual se amplían las oportunidades de los individuos¨.
- Desarrollo local: que se define como el desarrollo económico de un municipio
concreto aprovechando sus recursos. Engloba todo lo relativo a la identificación
y aprovechamiento de los recursos y potencialidades endógenas de un
territorio, siendo los máximos responsables de ello las Administraciones
Públicas respectivas.
Cooperación descentralizada: entendida en el contexto del Programa
fundamentalmente como la relación entre los agentes de la sociedad civil de los
países donantes y de los países receptores; de manera que facilite la
transferencia de conocimientos (know how) y lecciones aprendidas entre las
regiones homólogas, y se establezcan relaciones de paternariado que
garanticen la perdurabilidad en el tiempo en detrimento de las relaciones
bilaterales ó multilaterales.
El Programa Marco PDHL es una intervención prevista para varios años que
trata de contribuir al desarrollo humano del país apoyando las políticas y
prácticas de desarrollo local. Se acuerda entre el Sistema de Naciones Unidas,
el Gobierno del país interesado y los donantes interesados en brindar apoyo.
Se denomina marco porque sirve para enmarcar y coordinar el aporte de los
diversos actores locales, nacionales e internacionales que interactúan en los
procesos de desarrollo.
El objetivo principal del Programa Marco PDHL, es promover y articular la
cooperación internacional para favorecer el desarrollo humano local así como
apoyar y promover estrategias nacionales que contribuyen al desarrollo local lo
que implica crear un ambiente favorable para el desarrollo humano encaminado
a adoptar métodos que valoricen los recursos ambientales e históricos, mejoren
la salud, favorezcan la colaboración y promuevan relaciones de confianza entre
las instituciones y la población y la cooperación internacional en el terreno.
En cada país, el Programa Marco PDHL está dirigido por un Comité Nacional
de Coordinación (CNC), presidido por la autoridad competente del gobierno
central e integrado por representantes de las instituciones a nivel nacional
(ministerios, instituciones, centros especializados, universidades y otros) y de
las comunidades locales (gobiernos y actores sociales) del país. En la
cooperación participan representantes de las organizaciones internacionales
involucradas, donantes y comunidades locales del norte que han establecido
una cooperación con las del país. El Comité Nacional coordina las actividades
de los Grupos de Trabajo Locales, creados en las regiones y en sus
municipios, que siempre están presididos por las autoridades estatales e
integrados por todos los actores estatales y privados interesados.
El Programa Marco PDHL, se basa en el reconocimiento del papel activo de las
comunidades locales. Es importante distinguir dos niveles. El intermedio
(regiones, departamentos, provincias y otros) y el de base (municipios,
circunscripciones, distritos, barrios). Los grupos de trabajo, constituidos en
ambos niveles, son el punto de referencia del proceso de participación que
involucra ampliamente a todos los actores interesados.
El papel del nivel regional es fundamental, porque de él depende la
coordinación y la visión general del desarrollo local. El papel de la instancia
municipal es importante para organizar la participación efectiva de los actores
sociales y para asumir la tarea de continuar realizando intervenciones, tanto en
los servicios a la población como en las actividades económicas.
Para coordinar el Programa Marco PDHL en el plano técnico y organizativo es
necesario crear un equipo con personal especializado que opere a escala
nacional y en las comunidades locales involucradas. En la nacional fungen
como coordinadores un funcionario designado por la institución nacional
responsable y un experto nombrado por la agencia de Naciones Unidas que
está al frente de la actividad. Estos trabajan de conjunto y dialogan
constantemente con todas las estructuras centrales involucradas en las
diversas actividades. Mantienen contacto diario con los equipos que operan en
el ámbito local.
El Programa Marco PDHL dispone de una sede operativa nacional y de
muchas sedes operativas regionales. En esas sedes opera el personal nacional
e internacional que brinda apoyo técnico y organizativo a los grupos de trabajo
y a los actores sociales involucrados en las diversas actividades. Este equipo
técnico es el responsable de la gestión operativa de los recursos de los
donantes y garantiza que estos se programen de un modo realmente
participativo y se usen conforme a los planes de acción concertados. En los
municipios se pueden crear antenas o ventanillas del sistema de la
cooperación.
En el Programa Marco PDHL se definen las áreas geográficas, las estructuras
operativas, las líneas de acción, los campos de acción, los niveles de acción y
el método de trabajo, para garantizar el desarrollo humano.
Campos de acción del PDHL:
educación,
salud,
planificación territorial,
medio ambiente
economía local.
Líneas de acción del PDHL:
apoyo a la descentralización técnico administrativa,
apoyo a la economía local,
apoyo a los servicios sociales,
transversalización del enfoque de género.
El PDHL opera en tres niveles:
Anivel local para establecer un área bien definida en correspondencia con un
espacio institucional y con la participación de diversos interlocutores de
desarrollo de una dimensión que garantice la presencia de recursos
indispensables para poder activar el proceso de desarrollo local, a través de
acciones prácticas demostrativas o proyectos.
A este nivel se definen las Líneas Directrices para el Desarrollo Humano que
incluyen una presentación del territorio así como las potencialidades y
problemas presentes en el mismo sobre la base de la más amplia participación
ciudadana, activada a través de los Mapas de Riesgos y Recursos como
metodología que promueve la dinámica participativa.
Anivel nacional las acciones están encaminadas a coordinar, apoyar la
creación de capacidades y sistematizar la experiencia del PDHL y articular
orgánicamente la iniciativa de desarrollo local con las políticas nacionales de
desarrollo. Esto es posible a través de la actividad del Comité Nacional de
Coordinación y de Grupos Temáticos que representados por las diferentes
instituciones nacionales se crean temporalmente para analizar la actualidad de
las estrategias nacionales del país en sus ramas específicas de manera que el
Programa pueda garantizar coherencia en sus acciones.
A nivel internacional se realiza la vinculación del Programa en el país en
cuestión con otros Programas en curso así como la participación en las
diferentes redes existentes. En este nivel se establecen las acciones que
permiten el intercambio de experiencias y la participación y/u organización de
diferentes eventos internacionales para estos fines.
1.4.2 Contribución del Programa de Desarrollo Humano Local a la
cooperación para el desarrollo.
El PDHL facilita la articulación entre el marco de referencia que este
instrumento representa y un gran número de actores diferentes, hecho que se
traduce en un mayor impacto de la cooperación para el desarrollo en términos
de respuestas concretas ante necesidades de la población, estimulando
además técnicas y tecnologías innovadoras, ágiles y flexibles que contribuyen
al desarrollo humano.
A través del Programa Marco PDHL se logran reducir y controlar la cooperación
en forma de ¨lluvia¨, que más allá de la calidad y determinación de quienes
operan es en ausencia de un ¨programa marco¨, un riesgo constante de
dispersión de los fondos y acciones de la cooperación que no logran tener
impacto ni sostenibilidad en el tiempo. La programación conjunta de todos los
actores de la cooperación para el desarrollo que están presentes en el
territorio, permite tener una mayor cohesión e impacto de los proyectos que
cuentan con un mismo objetivo y fuentes financieras distintas, contribuyendo de
esta manera a un mayor aprovechamiento de los recursos.
Asimismo el Programa Marco PDHL, permite a las autoridades nacionales
tener el dominio y perspectiva de cuales, en que prioridades y como, están
operando en sus territorios los actores de la cooperación internacional, al
tiempo que sirve a los donantes para conocer exactamente cuáles son las
prioridades nacionales que están apoyando.
Los proyectos ejecutados bajo la propuesta PDHL tienen un efecto directo en el
desarrollo humano, en particular en la mejora de las condiciones de vida de las
personas en situación vulnerable, promueve el empoderamiento de los actores
locales y contribuye de manera directa en la mejora de la situación de las
mujeres; aportando estos principios a los donantes que cooperan en el marco
de Programa y haciendo que estos contribuyan también al desarrollo humano.
El PDHL favorece la acción coordinada de la cooperación para el desarrollo, en
apoyo a los procesos de desarrollo local priorizados y contribuye al logro de los
Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) en el ámbito local. Este todo del
PDHL permite:
La articulación de la acción de cooperación a los Planes de Desarrollo
regionales y municipales;
La continuidad del proceso, sin interrupción entre programación y
ejecución;
La coordinación local de las acciones de cooperación y su articulación con
las políticas nacionales.
Para los donantes además ha supuesto que sus fondos han servido de semilla
para movilizar otros tantos y por tanto generar más y mayor impacto.
Para los actores de la cooperación descentralizada ha significado por una parte
sentirse dentro del apoyo a un proceso estratégico y no a proyectos aislados,
así como le ha permitido a entidades pequeñas pero con intención de colaborar
poder hacerlo desde la modestia pero con entusiasmo. Además de aportar
recursos humanos a través de intercambios técnicos.
Varias Agencias y Fondos del Sistema de Naciones Unidas han decidido
utilizar el marco que el programa representa para canalizar sus fondos y
acciones concretas, entre ellas UNIFEM, PMA, UNICEF, OIT, HABITAT,
OPS/OMS.
Los Programas tipo PDHL contribuyen a apoyar y establecer proyectos pilotos
que los gobiernos pueden replicar a otros contextos, convirtiéndolos en
iniciativas locales, nacionales y regionales teniendo en cuenta las buenas
prácticas y lecciones aprendidas. De esta manera los proyectos constituyen un
¨terreno de pruebas¨ de iniciativas nuevas que pueden extenderse por solas
a otros campos que el proyecto no abarque directamente.
El Programa pasa de un enfoque centrado en cada proyecto en particular a otro
en el cual se considera la totalidad de los esfuerzos que exige el desarrollo del
país. Es un enfoque más amplio que, con respecto a cada proyecto individual,
permite determinar cómo encaja éste en el panorama general. Por tanto no se
ciñe a proyectos aislados sino que adopta una visión integradora del desarrollo
en particular del desarrollo humano, tratando de invertir en la gente para crear y
potenciar sus capacidades.
El PDHL facilita que las comunidades locales, con sus recursos humanos,
naturales, históricos, culturales y de saber, con sus instituciones y sistemas de
gobierno, constituyan un actor fundamental del desarrollo, que puede asumir
compromisos y responsabilidades, dialogando activamente con las estructuras
nacionales y las organizaciones internacionales, lo cual a más largo plazo
fortalece el sistema institucional nacional (estructura centrales y estructurales
territoriales o locales).
De ahí que el apoyo programático del PDHL, entrañe un compromiso de
desarrollar más ampliamente las capacidades para ayudar a los gobiernos
locales y nacionales a aplicar directamente las políticas y programas: reuniendo
con la riqueza y experiencias locales positivas, identificando las mejores
prácticas y las lecciones aprendidas y ayudando luego a aplicar en mayor
escala las iniciativas comunitarias. Aún cuando el desarrollo comience a nivel
local no puede terminar ahí si se quiere tener éxito en el logro del desarrollo de
un país.
En el epígrafe 1 se alertaba sobre la necesidad de la integración de buenas
prácticas de la Cooperación Norte Sur y la Cooperación Sur Sur; en este
sentido el PDHL es una plataforma innovadora en la que se entrelazan
aspectos positivos de ambos tipos de cooperación, así por ejemplo incorpora la
transferencia de conocimiento legada por la Cooperación Sur Sur, pero
facilitando el intercambio de recíproco entre comunidades del Norte y el Sur.
Además, esta práctica involucra actores tanto bilaterales, multilaterales como
de la cooperación descentralizada.
El PDHL tiene una estructura sencilla y de fácil comprensión. Sus propósitos
son bien definidos, en particular el de ¨apoyar el desarrollo humano¨ a través de
sus estructuras y métodos de trabajo, lo que garantiza algo tan elemental pero
carente dentro la cooperación para el desarrollo como la participación de la
gente en la selección de prioridades y problemas. El hecho de que esto se
haga a niveles locales es precisamente lo que hace que la cooperación para el
desarrollo cumpla el acometido de apoyar y fortalecer las estrategias
nacionales de desarrollo

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Mesa García Yuniel. (2011, enero 31). La cooperación internacional para el desarrollo. Recuperado de http://www.gestiopolis.com/la-cooperacion-internacional-para-el-desarrollo/
Mesa García, Yuniel. "La cooperación internacional para el desarrollo". GestioPolis. 31 enero 2011. Web. <http://www.gestiopolis.com/la-cooperacion-internacional-para-el-desarrollo/>.
Mesa García, Yuniel. "La cooperación internacional para el desarrollo". GestioPolis. enero 31, 2011. Consultado el 4 de Septiembre de 2015. http://www.gestiopolis.com/la-cooperacion-internacional-para-el-desarrollo/.
Mesa García, Yuniel. La cooperación internacional para el desarrollo [en línea]. <http://www.gestiopolis.com/la-cooperacion-internacional-para-el-desarrollo/> [Citado el 4 de Septiembre de 2015].
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