Intervención del Estado en la Economía Argentina

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1. Introducción

Desde la antigüedad hasta nuestros días, se ha venido desarrollando una discusión que aun parece no tener fin, al contrario se abre a nuevos debates y tendencias producto de nuevas ideas y/o acontecimientos que impulsan una reformulación de los presupuestos para pensar el tema de este trabajo: el rol del Estado ante la sociedad. No solo pensado como conjunto de instituciones y actores encargados de satisfacer las necesidades colectivas, sino también, como un actor más dentro del gran sistema social.

Desde Platón, con su modelo organicista, donde no estaba pensado el estado tal como lo conocemos actualmente, hasta Hobbes, con su gran Leviatán (El soberano) donde el estado regula desde lo más mínimo, como podrían ser las relaciones familiares hasta lo máximo, como pueden ser las libertades individuales, etc., siguiendo con Locke, donde se abre a la teorización sobre un estado mínimo o el estado máximo, como estado “garante” o estado “protector”; vemos la gran preocupación por el rol del estado ante la sociedad, que se acentúa y sé complejiza a partir de fenómenos como la Revolución Industrial o la grandes crisis económicas del siglo XX.

Es a partir de estas ideas generales, y en especial a partir de esta ultima distinción y discusión (estado máximo o estado mínimo) analizaremos los diferentes rostros que pudo asumir el estado en la historia de nuestro país en diferentes aspectos, pero el que más nos compete la faceta económica – administrativa, y los diferentes enfoques que podamos encontrar y formular para analizar este profundo debate que aun no se ha acabado.

2. Marco teórico

Antes de comenzar este análisis, sería conveniente exponer algunos conceptos e ideas lo suficientemente explicitas y sencillas, de teóricos que analizan el papel del estado en los diferentes ámbitos de la sociedad, y en especial, como mencionamos en la introducción, en el ámbito económico – administrativo, y lo que no encierran ambas esferas.

Uno de los primeros que se preocupo en analizar el rol del estado en pleno, fue sin duda, Adam Smith. La economía clásica y los fisiócratas pugnaron por el laissez faire que implica la nula intervención del estado en los asuntos económicos, salvados los aspectos necesarios para la subsistencia de la sociedad, como era para asegurar la paz exterior e interior y la garantía de la propiedad. Su famosa teoría de la “mano invisible”, en donde el mercado se equilibraba naturalmente, y por ende la necesidad de la intervención estatal era innecesaria. Pero acontecimientos posteriores evidenciaron y obligaron, a reformular los supuestos donde el estado va a ocupar una posición central como elemento de filtro de las necesidades del sistema (inputs), y de satisfacción de dichas demandas (outputs).

Uno de lo más conocidos exponentes del Siglo XX acerca del rol del estado es John Keynes. Sus ideas acerca del rol intervencionista del estado, han contribuido a la recuperación de la economía norteamericana después de la gran crisis del 30, además de la adopción del keynesianismo como modelo a seguir en situaciones críticas, evidenciadas a través de problemas como altos niveles de desempleo, recesión económica, etc.

Keynes concede al estado un papel central en la determinación del nivel de actividad económica y administrativa del estado. Es así que el keynesianismo trata de evitar cambios bruscos en el sistema económico (desempleo, desequilibrios fiscales, etc.), y así evitar y amortiguar la vulnerable conducta de los actores privadas a través de un fuerte papel del estado en el sistema social.

Podemos concluir que, según Keynes, para lograr el retorno del equilibrio y mantener una plena ocupación, es necesaria la intervención del estado, ya que es este quien puede mantener el nivel del gasto y de la inversión, ya sea controlando las tasas de interés mediante una adecuada política monetaria y crediticia y, ejercitando un control en los tipos de inversión.

Entonces estamos ante una dualidad de estado mínimo, y un estado cuasi – máximo. Esta dualidad va a ir adquiriendo diferentes facetas a lo largo del siglo XX, en donde los fenómenos políticos y económicos demandaron que el estado se reacomode retomando y/o delegando viejas obligaciones y funciones.

Para explicar este fenómeno del intervencionismo estatal, podemos citar a las tres teorías sobre el tamaño del estado que cita Roberto Esteso:

  1. La primera conocida como la ley de Wagner, que a través de un estudio de los casos estadounidense, alemán y japonés, reflejo que los gastos del estado crecen más rápido que el PBI de los mismos, atribuyendo ese comportamiento al crecimiento de las funciones administrativas del Estado, a la creciente complejidad legal y a la ampliación de la división del trabajo.
  2. El otro enfoque según un estudio de Peacock y Wiseman, la tendencia anterior descrita se da en épocas de contiendas bélicas, y que si bien al terminar las guerras el gasto es menor, es aun alto con respecto al estado anterior del enfrentamiento.
  3. La tercera esta explicada en función de estadios de desarrollo. Lo podríamos resumir en una fórmula bastante reduccionista:

+ atraso económico = + participación del estado en el desarrollo

Evidenciemos en la historia argentina los diferentes enfoques antes descritos.

3. El estado Argentino desde 1880 hasta la crisis de 1929

Desde los tiempos de la colonia, la argentina ha estado caracterizada, por una incipiente presencia de capital extranjero: inglés, francés, americano, etc. Estos países, grandes naciones con actitudes imperialistas vieron en nuestro hemisferio, potenciales fuentes de riqueza natural, ya sea territorio, recursos naturales y demás.

Es a partir de la formación del estado nacional en 1853, y acentuado a partir de 1880, donde se lanza lo que después se convirtió en el llamado “modelo agro exportador” que será la estrategia económica de la argentina hasta la crisis del 30.

Como dijimos anteriormente, si bien la presencia estatal era importante, la carencia de una burguesía nacional, no permitió realizar un desarrollo económico autónomo, lo cual hubiese sido importantísimo para impulsar el desarrollo local, desde adentro. O sea que se dio a la inversa. La llegada de capitales extranjeros modernizo gran parte de la actividad productiva, pero a su vez limito la intervención del estado en sus asuntos, más allá de los enfrentamientos que pudo haber habido. Como dice Madoery: “en sus comienzos, el estado nacional desarrolló una actividad sustentada en intervenciones esporádicas que no alcanzaban a definir un perfil empresarial. Luego comenzó a desarrollar actividades bancarias y de servicios públicos, además como promotor de actividades industriales y comerciales”. Tal como lo describe, se observa el carácter limitado del estado argentino dado por su inmadurez y por sus limitaciones en tanto recursos.

Este modelo económico impulsado desde el estado, pero no administrado por este estuvo cruzado por, como dijimos antes, la preeminencia del capital extranjero pero el estado, con la necesidad de integrar a la nación “llevaron a efectuar una creciente actividad empresaria, motivada también por la ausencia de capitales privados nacionales que pudieran realizarlos en su totalidad”.

Esa ausencia de capitales privados es a mi entender un signo positivo y otro negativa para medir el rol del estado. Por un lado positivo, debido a que esa ausencia, posibilitó que el estado se convierta desde el vamos, en una especie de agente encargado de estimular y mejorar los medios (transporte, comunicaciones, correo) para el desarrollo de las actividades productivas, como sea a través del crédito, con la creación de bancos tales como el Banco Provincia de Buenos Aires (1863) y el Banco de la Nación Argentina (1854) o la creación del Correo (1826) y el Ferrocarril (1857), junto con YPF (1922). Pero el lado negativo, es aquel que no nos permitió realizar un desarrollo local autónomo.

A comienzos del siglo XX, en pleno apogeo del modelo impuesto por la Generación del ‘80, puede atisbarse la existencia de dos dimensiones en lo que respecta a la relación entre el Estado y los sectores más necesitados: la instauración de ciertas regulaciones protectoras a la par del aplazamiento de la organización de sectores marginales, en algunos casos, a través de la violencia.

El estado se iba haciendo cada vez más grande. Tanto en su dimensión empresarial, como administrativa. Junto con la presencia de capitales extranjeros, se iba a ir perfilando la modernización del país, junto con la construcción del ideal de nación.

4. De la crisis del 29 a la llegada del peronismo

Con la crisis del 29, el estado argentino adopta un papel muchísimo más fuerte en la economía. El fuerte impacto producido en nuestra economía golpeo de muerte a un modelo monoproductor, muy ligado a los ciclos económicos, y por ende esa situación le permitió al estado reformular el modelo y adquirir un rol intervencionista y de control más fuerte, y además de un perfil más empresario y comercial

Es en este período donde se empieza a observar un crecimiento más acelerado del tamaño del estado, medido en la cantidad de industrias y negocios que participaba el mismo. El estado comenzaba su etapa de industrialización liviana., el estado comenzaba a modernizarse.

Se profundiza en este período, lo que se llamo el estado de bienestar, o estado keynesiano. Un rol más activo del estado en todos los ámbitos de la sociedad. Un estado comprometido con la gente, un estado que podríamos llamarlo, protector, impulsor, promotor, controlador, etc.

Para resumir, en la argentina de este período, la intervención estatal en el campo productivo que, aunque tímidamente, había iniciado el líder radical y cuyos orígenes pueden remitirse a la crisis de 1.890, se verá intensificada. Aparecen juntas reguladoras, que tratarán de impedir la formación de excedentes sin destino y, en caso de no lograrlo, procederán a la destrucción de parte de la producción para evitar la baja de los precios. Se crean, entre otros, el Instituto Movilizador de Fondos Bancarios, el monopolio del transporte urbano a través de la Corporación de Transportes de la ciudad de Buenos Aires (en manos inglesas), y el Banco Central con carácter mixto estatal-inglés. El estado ahora era un actor mas, bien posicionado, dentro del sistema económico y que cumpliría un rol mucho más activo, como dijimos antes, y además mucho más comprometido in crecentum, hasta fines de la década del 60 donde el estado ya no va a poder afrontar y mantener, los desafíos y su status, y volverá a renunciar a ciertos atributos que el mercado adquirirá.

5. De la llegada del peronismo al proceso militar de 1976

Este período está marcado por una cuasi plena intervención estatal. Es una etapa de la historia argentina donde crece la empresa pública, se consolida el estado como proveedor de servicios públicos y promotor de la actividad industrial.

La adquisición de los ferrocarriles, la compra de los teléfonos para luego conformar lo que se llamó ENTEL (Empresa Nacional de Telecomunicaciones), la incursión del estado en el sector metalúrgico, aeronáutico y sobre todo como principal explotador de los recursos naturales, marcan a este período, según mi opinión como el más intervencionista de la historia Argentina.

También se puede observar la intervención del estado en otras áreas como la producción, el agro, la actividad financiera, las relaciones laborales, etc. Medidas como la creación en 1946 del IAPI (Instituto Argentina para la promoción del intercambio), donde el estado controlaba y regulaba la actividad destinada al intercambio comercial. La creación de bancos destinados a financiar la actividad industrial, como el Banco Industrial de la República Argentina creado en 1943 permitieron a la argentina empezar a transitar un camino hacia una industrialización más compleja de bienes tales como el acero, los químicos o la industria militar.

Con respecto al último eje que mencione anteriormente sobre las relaciones laborales, fue uno de los pilares de la filosofía peronista. Recordemos las “astas” según Perón: soberanía política, independencia económica y justicia social. Un estado claramente encarado hacia la satisfacción de las necesidades colectivas, reformó la constitución en 1949, dándole jerarquía constitucional, como derecho inalienable, al trabajo, la salud y la educación.

Se visualiza un estado pleno y activo en el período peronista, un intervencionismo en todos los sectores productivos, como sociales. Un período, como dijimos anteriormente, de una gran presencia del estado, no solo como actor sino como agente promotor, regulador, protector, y coincidiendo con Esteso “se puede hablar de un conjunto de funciones coordinadoras del proceso de valorización a escala nacional, como la aproximación más general al patrón de acumulación que se gesta como la nueva modalidad de intervención”

La Revolución Libertadora que usurpa el poder “significó un cambio político profundo que alcanzó en alguna medida a las empresas públicas, especialmente porque se dispuso la liquidación de algunas de ellas”. Hago hincapié en esta simple frase, debido a que el gobierno militar vino a destruir todos lo logrado y creado por el estado en épocas anteriores. Como dice Ugalde “un cambio político profundo”, si eso fue, un cambio de políticas, en donde el estado volvía a abandonar esa función de coordinación, promoción, protección y regulación que había asumido anteriormente. Se inicia el período en donde la palabra “privatización” comienza a cobrar fuerza, inclinándose a desprenderse de servicios públicos, y adquiriendo otros como SEGBA (Servicios eléctricos del gran Buenos Aires) en1958.

Esta etapa llamada por algunos ingenuos de “modernización del estado”, significó el inicio de un período en donde el capital extranjero con uñas y dientes afilados, viene a desembarcar tal como en la colonia, para no irse del país, por un tiempo largo.

Ya en el período llamado “desarrollista” caracterizado por el intento de una industrialización más profunda impulsada por el estado que nos iba a permitir modernizar el aparato productivo y así lograr el desarrollo, se realizaron, como dice Ugalde, “durante este período ocurren los cambios más importantes en el sector [industrial], tanto por la importancia de las empresas públicas que se crearon como por las modificaciones institucionales que se llevaron a cabo”. Estos cambios institucionales de los que habla, se refieren cambios en el patrón orientativo de la actividad económica. Ahora el ojo va a estar puesto en la actividad industrial, como motor de crecimiento, si bien la tendencia viene de más atrás, ahora se consolida.

Tal tendencia se refleja, con la creación de la Comisión Nacional de Energía Atómica en 1968 con Atucha y Embalse. Se construyeron dos grandes entes binacionales Salto Grande y Yaciretá, con Paraguay y Uruguay.

Este período se vio también marcado por la intervención del estado en la actividad privada, tal es así, que las empresas que hayan quebrado, seguían actuando bajo administración estatal. Este “intervencionismo moderno”, según mi opinión caracterizado por no una intervención directa, sino al estado como subsidiario de la misma, si bien la intervención es clara.

6. Del proceso militar al regreso al primer gobierno de Menem

Este período se caracteriza por lo que Madoery llama “la caída del estado empresario”. Este estado es partidario de apartarse aun más de las empresas estatales y lo que es más reducir la actividad estatal. Desprenderse de dos roles la de promotor y de contralor. O como dice Schvarzer: “la necesidad de un repliegue del Estado fue intensamente planteada en cuanto a sus funciones económicas, pero sin mencionar jamás la incoherencia entre esos postulados y el creciente papel totalizador del Estado en todos los aspectos de la vida privada durante el gobierno militar” o como dice Esteso, prima “la necesidad de disminuir la presencia del estado en la economía, ya que la presencia estatal es valorada como perturbadora y obstaculizadora del mundo mercantil En este gobierno de facto, se trato de descentralizar muchas actividades y en algunos casos, participar junto al sector privado en actividades secundarias. Según algunos de los autores, la falta de consenso obstaculizó la privatización de las empresas más importantes, por lo cual se implementaron mecanismos para realizar una “privatización periférica”. Empezar por la “privatización parcial de actividades de las grandes empresas públicas, con el siguiente perjuicio de las mismas” Esta lógica estatal, este estado “subsidiario” como dijo Martínez de Hoz, implemento un programa de reducción del tamaño del estado de tal forma que profundizó e impulso un modelo de acumulación centrado no ya en la actividad productiva, sino en la improductiva, como es la actividad financiera, el vivir del endeudamiento y la especulación.

Con el regreso a la democracia coincidimos con Arango de Maglio que estábamos frente a un modelo de desarrollo en crisis y un alto endeudamiento externo, y que era necesario “reformar la administración pública a través de la democratización y transparencia”. El estado con esta consigna se planteaba sanear ética y moralmente a la administración pública y terminar con una administración fraudulenta, corrupta e ineficaz.

Con el gobierno radical se profundiza la crisis fiscal, y por ende el endeudamiento. La intención de lograr la mayor eficacia por parte de las empresas públicas, era una utopía ya que la burocracia, malos manejos, y la ineptitud de muchos funcionarios por encarar una reforma del estado en serio, partiendo por donde más duele que es reformar la administración pública y los entes estatales, donde grupos elitistas parasitarios, un sistema de privilegios increíble, obstruyeron y acrecentaron la impronta y la quiebra del estado y sus empresas en 1989.

Planes tras planes se sucedieron para apalear una crisis hiperinflacionaria y fiscal que llevaron al estado a la bancarrota. Y hay que recordar que las intenciones de privatizar vienen de este momento. Se habían hecho un par, pero con la misma orientación de la privatización periférica, pero esta vez un poco más profundo. Una mayoría justicialista impidió un proceso de “privatización estructural” o en términos entendibles, un desguace completo del estado.

La etapa radical estuvo marcada por un crecimiento de las empresas del estado, junto a una creciente improductividad de las mismas. Una marcada falta de voluntad por parte del estado no de privatizarlas, sino de sanearlas moral, ética y así transformarlas en empresas de servicios, y no en una morada de prebendas y favores políticos. Y no hablo por hablar.

7. El primer gobierno de Menem

En el período que describiremos a continuación podemos decir que llevo a cabo una reforma o “entrega” del estado, y como principal pilar de este proyecto: la “privatización estructural” de las empresas tales como, ENTEL, Aerolíneas Argentinas, YCF, Ferrocarriles Argentinos, YPF, SEGBA, etc. A través de la ley 23696 de Reforma del estado, las mencionadas empresas estaban sujetas a privatización.

Aquí se profundiza una discusión de sí el estado es eficaz y eficiente en el manejo de las empresas públicas o si se debe desligar de ellas, y romper con ese “patrón de centralidad estatal” y achicarse.

Es aquí donde el estado abandona por completa aquellas funciones de coordinador, promotor, protector y contralor; quedándose “formalmente” con esta última, de manera virtual, porque nunca ejercicio ese papel.

Como dice Madoery “el argumento central utilizado para justificar la transferencia de empresas estatales a manos privadas, fue la ineficiencia demostrada en la prestación de servicios y en la producción de bienes, sumado al altísimo costo social y operativo que conllevaba el déficit”. Y fue así, el estado mediante estos argumentos se alejaba para siempre de sus funciones naturales, entregando no empresas, sino bienes, que son la riqueza de un país.

La influencia del neoliberalismo que tiene nombre y apellido, nos apuraban a terminar con un patrón de acumulación dirigista por parte del estado, y empezar con otro ligado liso y llanamente al mercado y a la economía de las principales potencias del mundo. O citando otra vez al trabajo de Madoery: “El sistema político argentino mostraba así una fortísima incidencia de actores privados con poder económico, al punto de ser éstos los que terminaban otorgándole el sentido último al proceso de reforma”

Pero la cuestión está en la forma que el estado se aparto o dejo de intervenir, o sino también de ser un estado empresario. La mala administración del proceso privatizador y de contralor posteriormente, hizo que por un lado se liquiden (regalen) las empresas del estado con una forma de pago que da risa, y por el otro el aumento de tarifas, la poca inversión de los dueños de la concesión; nos da la pauta del grado de burocracia y corrupción que hubo en ese proceso desorganizado, no proyectado, solo hecho, hecho de una forma que significó el achicamiento del estado, frente al agrandamiento del capital privado trasnacional y el incremento del peso de este en la toma de decisiones.

8. Conclusión

En general la intervención del Estado en la economía se conforma a partir de una acumulación de respuestas coyunturales, más que por un proyecto deliberado que regule y precise de antemano las formas, alcances y límites de la intervención estatal en la economía.

El Estado se ha visto en la necesidad de desarrollar una serie de formas y de acciones tendientes a recuperar las condiciones del equilibrio general, condiciones que no pueden ser recuperadas por medio del mercado, ya que los mecanismos de autorregulación no funcionan en circunstancias de irregularidad propias de la crisis.

Las causas que provocan la intervención estatal no se originan solamente en épocas de crisis, sino que se observan también en las épocas expansivas del ciclo.

Los efectos que de aquellos fenómenos en los que se manifiesta la naturaleza siempre cambiante (debido a la innovación tecnológica) y la complejidad de los procesos productivos y de intercambio, procesos que, en última instancia, son los que determinan el ritmo y profundidad de los cambios sociales así como el de los agentes o grupos sociales, imprimiéndoles un sentido y proporcionándoles un marco explicativo y valorativo. Estos cambios en definitiva, son los que decidirán las características, los alcances y los límites de la intervención estatal en la economía, y en otros ámbitos.

En el caso argentino, vemos, que la intervención y participación del estado en la economía ha tenido vaivenes muy fuertes: después de la crisis del 30 el estado intervino activamente, en el peronismo no cabe duda que si, después de Perón, los gobiernos han venido perdiendo esa capacidad hasta desembocar en este desastre.

Medir una empresa solo por el grado de eficiencia, es muy limitado. Medir la participación del estado en la economía por la relación costo – beneficio no nos proporciona nada. ¿Es un costo la gente? ¿Cuál es un beneficio? Cuando confundimos nuestros objetivos, vislumbramos otros recursos que no tenemos, vivimos de prestado, ese es el problema, y no una empresa que es orgullo nacional y que costo tanto trabajo. La famosa frase que cita Pesenti de las “joyas de la abuela” se vendieron. Y la abuela, espero que no nos vendan, porque la abuela somos todos nosotros.

Para terminar quiero citar, debido a mi actitud pluralista, un fragmento de un artículo del Profesor Gabriel Zannotti que tiene otra idea de intervencionismo y de lo acontecido, pero es muy descriptivo por las discusiones actuales sobre el modelo económico y la participación del estado:

“En todos los casos, los efectos del intervencionismo son exactamente los contrarios a los que se buscan, pero hay un efecto, no buscado, que es un común denominador: el subdesarrollo y la pobreza consecuente. ”

“Frente a todo esto, resulta curioso ver a la opinión pública convenciéndose gradualmente de que la Argentina ya ha atravesado el camino del mercado libre, de la democracia capitalista, y que ahora debería abandonarlo. No se puede abandonar lo que nunca se comenzó. En procesos sociales no hay comienzos o finales, pero se podría decir que en 1930 la Argentina comenzó a transitar el camino del fascismo y el estatismo. Perón profundiza el modelo, pero la caótica sucesión de gobiernos militares y civiles desde 1955 en adelante lo mantienen tal cual. Con Alfonsín descubrimos la obviedad de que las instituciones democráticas son importantes, y Menem parece vislumbrar la obviedad de que el estado industrial no ha dado resultados. Ahora parece que descubrimos, por fin, de que gastar más de lo que se tiene es más ilusorio que la mejor ciencia-ficción. ¡Excelente! ¡Descubrimos América! ¡Rodrigo de Triana grita tierra! Pero, ¿bastan esas obviedades para suponer que hemos atravesado el camino de la democracia capitalista y que debemos volver atrás? El gobierno de Menem no eliminó ninguna de las características señaladas del intervencionismo estatal. Los impuestos a la renta, los progresivos y los confiscatorios se mantuvieron tal cual. Creyó que podía hacer gambeta con los sindicatos y mantuvo tal cual toda su organización fascista. Las protecciones industriales no cambiaron: nuestra industria sigue siendo tan protegida y dependiente del estado como siempre. Los precios sostén continuaron y los salarios fijados por encima de la productividad también. Al lado de todo ello, privatizó con privilegios a los servicios públicos y, dado que descubrió América, él y su equipo decidieron no emitir moneda por encima del presupuesto. Esas dos medidas (que parecen ser el “colmo” del capitalismo) manteniendo exacto todo lo demás, esto es, intervencionismo más aumento del gasto público, iban a producir necesariamente toda la recesión y desocupación que sufrimos actualmente más el aumento desmedido de la deuda pública. Ni él ni nadie de su equipo sabían nada acerca de esto. Mises y toda la escuela austriaca de economía siguen siendo un paradigma alternativo y desconocido para los más brillantes asesores, funcionarios o ministros que tengan uno o 1500 doctorados en Harvard o Chicago”…

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Mularz Jordan. (2003, julio 16). Intervención del Estado en la Economía Argentina. Recuperado de http://www.gestiopolis.com/intervencion-del-estado-en-la-economia-argentina/
Mularz, Jordan. "Intervención del Estado en la Economía Argentina". GestioPolis. 16 julio 2003. Web. <http://www.gestiopolis.com/intervencion-del-estado-en-la-economia-argentina/>.
Mularz, Jordan. "Intervención del Estado en la Economía Argentina". GestioPolis. julio 16, 2003. Consultado el 1 de Agosto de 2015. http://www.gestiopolis.com/intervencion-del-estado-en-la-economia-argentina/.
Mularz, Jordan. Intervención del Estado en la Economía Argentina [en línea]. <http://www.gestiopolis.com/intervencion-del-estado-en-la-economia-argentina/> [Citado el 1 de Agosto de 2015].
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