Introducción
La innovación en el sector burocrático es un proceso consistente en convertir en una solución a un problema o una necesidad, mediante una idea creativa. Un especialista en administración pública alguna vez comparó dirigir una entidad pública es con manejar un barco a la deriva y sin timón. Y es que, de cara al objetivo de lograr competitividad, uno de los aspectos que más se ha resaltado como obstáculo de la gerencia pública consiste en lograr que el Estado mejore su eficiencia y productividad, agregando valor social, potenciando la calidad del servicio que presta a la comunidad.
Más allá del mejoramiento y la eficiencia que puede y debe lograrse de parte del sector público la burocracia enfrenta desafíos complejos que parecieran consustanciales a la misma naturaleza de sus funciones y al rol que le compete. Otro aspecto es la ausencia de una estructura apropiada de incentivos que motive a los funcionarios a innovar bien sea porque se les otorga beneficios secundarios o porque se le reconoce un mejor estatus laboral como resultado de su aporte a la innovación.
Abstract
Innovation in the sector is a bureaucratic process to convert in a solution to a problem or a need, through a creative idea. A public administration specialist ever compared lead a public entity is dealing with a drifting ship and rudderless. AND is that, in relation to the objective to achieve competitiveness, one of the aspects that more has been highlighted as an obstacle of public management is to ensure that the State would improve their efficiency and productivity, adding social value, enhancing the quality of the service it provides to the community.
Beyond the improvement and efficiency that can and should be achieved on the part of the public sector bureaucracy faces complex challenges that seem inherent to the nature of their functions and the role. Another aspect is the absence of an appropriate structure of incentives that will motivate the staff to innovate either because they are given secondary benefits or because he or she is recognized a better employment status as a result of its contribution to innovation.
Desarrollo del tema
El conflicto en las organizaciones públicas que intentan implementar estrategias de gobierno electrónico (instalación de cajeros que expidan actas de nacimiento, realicen cambios de licencia de manejo, constancias de inhabilitación, pago de predial etc.) En medio de una cultura burocrática que se opone a la innovación. El modelo weberiano se adaptaba a una realidad muy específica de finales del siglo XIX donde el nacimiento de la industria y la introducción de la tecnología del momento en la administración pública, exigían una composición organizacional de este tipo. La incorporación de las TIC se presenta como una amenaza a la existencia del modelo burocrático en la medida en que tiende a reducir costos. Esto no es una característica exclusiva de la administración pública, solo que en el sector privado el incremento de la producción a menor costo, aumenta las ganancias, mientras que en la administración pública, esta reducción de costos atenta básicamente contra la estabilidad laboral del funcionario que ha estado en el mismo puesto de trabajo por muchos años.
La concepción de la teoría de la burocracia por Max Weber a principios del Siglo XX surgió para proponer un modelo de gestión en el momento en que el mundo experimentaba cambios producto de la revolución industrial, y que la administración pública no estaría ajena al devenir de la sociedad.
El término burocracia proviene de la combinación vocablo francés bureau que significa escritorio y del latino cratos, que significa poder, es decir, el ejercicio del poder desde el escritorio, pero para Weber, ello se traduciría en una estructura racional donde todo Innovación y Gobierno Electrónico procedimiento administrativo se llevaría a cabo con el cumplimiento de pasos específicos.
El modelo ideal burocrático de Weber (1984, citado por Welp 2007) se caracterizaba por:
- División del trabajo unido en una línea jerárquica de mandos: dentro de las organizaciones cada persona que realizaba una tarea rendía cuentas a un superior, éste a otro y así sucesivamente, es decir, el organigrama existente es vertical, en forma de pirámide, con líneas de mando descendentes y reglas de subordinación ascendentes.
- El estatus del funcionario: se trata de un personal que ingresa a la organización debido a sus méritos y formación profesional, y cuyas opciones de promoción o ascenso dentro de la institución le garantizaban una permanencia laboral.
- La legalidad y la estabilidad del sistema suponen la existencia de normas, procedimientos y canales de comunicación formal e impersonal que deben seguirse paso a paso, bajo una rutina definida.
Visto de esta manera, el modelo weberiano se adaptaba a una realidad muy específica de finales del siglo XIX donde el nacimiento de la industria y la introducción de la tecnología del momento en la administración pública, exigían una composición organizacional de este tipo. Sin embargo, pese a estos postulados ideales y aun cuando en la actualidad se evidencia su presencia en la gestión gubernamental, este modelo ha sido el blanco de algunas críticas como por ejemplo la falta de flexibilización y adaptación de los procesos, y sobre todo la resistencia al cambio.
Fountain (2005, citado por Welp 2007) sostiene que la incorporación de las Tecnología de Información y Comunicación (TIC) se presenta como una amenaza a la existencia del modelo burocrático en la medida en que tiende a reducir costos. Esto no es una característica exclusiva de la administración pública, solo que en el sector privado el incremento de la producción a menor costo, aumenta las ganancias, mientras que en la administración pública, esta reducción de costos atenta básicamente contra la estabilidad laboral del funcionario que ha estado en el mismo puesto de trabajo por muchos años. Innovación, Burocracia y Gobierno Electrónico.
El crecimiento e introducción acelerada de las TIC en los procesos de la sociedad de finales del siglo XX y principios del XXI, donde las demandas y expectativas de los ciudadanos se convierten en un gran reto para los organismos gubernamentales, se trata pues de ejecutar modificaciones de hábitos e infraestructuras en la gestión de gobierno.
Chumbita e Impala (2000, citados por Frick 2003) sostienen que el nuevo modelo de gestión pública propuesto por las TIC “se transforma en un escenario de convergencia tecno-ideológica” (Frick, 2004, p. 241), pues en la necesidad de presentar resultados eficientes a la colectividad, hacia adentro de la institución se va engranando un proceso de reforma administrativa conducente a procesos de modernización (Frick, 2003).
Por ello vemos que el gobierno electrónico, cuya puesta en marcha depende exclusivamente de la utilización de las TIC, es asumido por los gobiernos mundiales como un fin dentro de sus acciones modernistas e innovadoras.
Asimismo, el manejo eficiente de la información permite la reducción de costos y simplificación de procesos de la administración pública. Para Frick (2003) esto constituye un elemento de desburocratización del modelo de gestión pública tradicional (evidente en el plano real), donde cada organismo posee la misma información del otro y los trámites se ejecutan durante largo períodos de tiempo.
En la práctica, el sistema de administración burocrático presenta otras características tales como la presencia de problemas complejos que se desarman en problemas manejables y repetitivos, cada oficina es un territorio particular de trabajo, coordinado por una jerarquía de mando centralizado (Beetham 1996, citado por Frick 2003). Otra característica centralista del modelo burocrático es que la comunicación descendente encuentra menos problemas que la ascendente, pues en muchos casos se tropieza con “cuellos de botella” (Frick, 2003) lo cual ocasiona retrasos en las tareas, errores en los procesos y/o distorsión de la información.
No obstante, el nuevo gerenciamiento público, (propuesto por Frick, 2004) plantea nuevas y sofisticadas formas de control. Dicho gerenciamiento surge por las demandas de mejoras en los servicios de la ciudadanía y la influencia de los modelos de gestión Innovación, Burocracia y Gobierno Electrónico del sector privado; el rol del funcionario se amplía por cuanto deja de ser un tomador de decisiones para conducir y supervisar la acción. Se evidencia una descentralización operativa, donde la redistribución de tareas implica la ampliación de autoridad y responsabilidad del personal. No obstante, aclara la autora que esta desconcentración no supone una descentralización total del poder, más bien propicia el perfeccionamiento del aparato burocrático en la creación de nuevas formas de coordinación e integración de las unidades.
Cada día es más usual y hasta necesario ejecutar trabajos en red, pues debido a la virtualidad, la dimensión del espacio no es impedimento para la ejecución de tareas.
Desde el sector privado, esta concepción de las redes ha sido muy aprovechada hasta el punto de existir empresas virtuales donde se prestan servicios sin que haya una sede física que agrupe a los trabajadores. En este sentido, las redes internas facilitan la comunicación entre los componentes de la organización.
No cabe duda que la incorporación de las TIC impulsa un cambio en los procedimientos y la distribución interna del poder, por lo que se hace necesaria la implementación de nuevas formas de control (Frick, 2003), así como el establecimiento de redes de conocimiento que permitan eficiencia y eficacia en la puesta en marcha del gobierno electrónico.
Por ello, las estructuras se horizontalizan para redistribuir las cuotas de responsabilidad entre los que ejecutan las tareas; sin embargo, las nuevas formas de control sobre la base de arquitecturas de la información inteligentes pudieran dar pie al nacimiento de la infocracia como sustituta de la burocracia (Zuurmond, 1999 citado por Frick, 2003).
Ahora bien, Rastrollo y Castillo (2004) consideran que las estructuras organizativas responden a la necesidad de las empresas e instituciones de coordinar su actividad, por Innovación, Burocracia y Gobierno lo que es sumamente necesario implantar fórmulas organizativas capaces de flexibilizarse ante situaciones de crisis, y que contrario a lo que sucedería en un modelo burocrático, se puedan mejorar los niveles de efectividad económica y social.
Entonces, la incorporación de las TIC obligan a flexibilizar las estructuras organizativas, dada la capacidad de gestionar no solo información sino también conocimiento en un entorno virtual. Este panorama se contrapone a los postulados de la burocracia tradicional en el que la rigidez estructural y la puesta en marcha de procedimientos caracterizan el modelo de gestión de la organización ejecutante.
Las TIC no sólo potencian la flexibilidad de las empresas sino que, a la inversa, también de comportamiento no burocrático parecen favorecer en gran medida su implementación (Benjamín y Blunt 1992, citado por Rastrollo y Castillo, 2004). En todo caso, el hecho de que las TIC intervengan en la modificación del modelo de administración pública a través del gobierno electrónico, no quiere decir que la discusión se incline al determinismo tecnológico por otorgar importancia a la herramienta sobre la forma organizativa. Las TIC no son el cambio pero se, ellas impulsan el cambio.
Dado que el gobierno electrónico se desarrolla con la participación de tres grupos de actores, se establecen tres dimensiones en lo que Araya y otros (2004) presentan en la metáfora de la pantalla. Frente a la pantalla se encuentran los ciudadanos y las organizaciones comerciales; la pantalla propiamente dicha es la interfase entre el gobierno y la ciudadanía; y detrás de la pantalla, donde se lleva a cabo el desarrollo de aplicaciones para la puesta en marcha de servicios electrónicos.
La relación Gobierno a Gobierno (G2G) contempla las iniciativas destinadas a coordinar acciones entre las distintas instituciones.
Estas iniciativas implican muchas veces definir un marco de políticas, especificaciones y directrices a las reparticiones públicas, de forma que pueda garantizarse la compatibilidad entre sistemas, plataformas y medios de almacenamiento, por último se encuentra la relación Gobierno a Empleado (G2E), la que se constituye como parte del objeto de este estudio. Según el INEAM-OEA (2006), este tipo vínculo contempla las iniciativas dirigidas a entregar productos o servicios en función de las demandas del talento humano que trabaja para el gobierno, como por ejemplo, la capacitación de los funcionarios, ofertas de empleo y promoción, así como el establecimiento y difusión de reglamentos y normativa interna, entre otros.
De un modo u otro, esta relación se pudiera conectarse con la dimensión detrás de pantalla. Araya y otros (2004), consideran que dentro de los principales componentes de la dimensión están “el diseño organizacional…administración financiera del Estado y los recursos humanos dentro del gobierno” (Araya y otros, 2008, p. 26). Innovación, Burocracia y Gobierno Electrónico.
Al hablar de diseño organizacional, se debe tomar en cuenta la modificación de los procesos internos que se prestarán a través de medios digitales. Cabe destacar que no se trata únicamente de dotar o reemplazar equipos informáticos viejos por otros más rápidos y potentes, se trata de readecuar la organización a la nueva manera de prestar el servicio. “La tecnología debe situarse al servicio de la modernización de la administración, en lugar de diseñar la modernización en función de la tecnología” (Porrúa, 2004, p. 2). El uso de las TIC contribuye con la simplificación y estandarización de procedimientos; estos serán más eficaces y eficientes en la medida en que el talento humano se capacite para los cambios generados en el diseño organizacional.
Sobre este aspecto, Araya y otros (2004) afirman que las acciones del Estado no deberían orientarse a la búsqueda de personal supe especializado fuera de la institución, por el contrario, sería más enriquecedor adoptar políticas de capacitación permanente para llevar a cabo la transformación organizacional adecuada.
Obviamente, el primer elemento a tener en presente en la capacitación del personal es la preparación en tecnología de la información, ya que todas las acciones a realizarse detrás de pantalla exigen competencias y habilidades en TIC.
No hay que olvidar que el gobierno electrónico puede producir efectos colaterales negativos, como la ampliación de la brecha digital, el consumo de recursos a gran escala, el aumento de la expectativas ciudadanas y un cambio cultural complejo dentro de la propia burocracia (Dinsdale y otros, 2002, p. 3) Los objetivos de capacidad de la administración pública deberían incluir tanto la disponibilidad de expertos dedicados a apoyar la implantación de gobierno electrónico, como a la capacitación de los funcionarios públicos para utilizar la tecnología en su trabajo cada día.
Para López (2006), el concepto de innovación es claro en el ámbito técnico-productivo, sin embargo, puede suscitar cambios de distinta naturaleza, con grados de novedad. Innovación, Burocracia y Gobierno Electrónico.
Cuando se habla de innovación de procesos, la industria evidencia incrementos en la productividad, mientras que al hablar de innovaciones de productos, éstos se vuelven visibles al exterior y configuran un abanico de posibilidades promisorias, por cuanto implicarían la ampliación de la industria, puestos de trabajo, líneas de productos, entre otros.
Para que haya innovación, Dávila (2002, citado por López, 2004) considera que se deben cuestionar las premisas de un determinado ordenamiento institucional, dentro del cual exista algún problema por resolver; se debe plantear una solución así como también nuevas premisas de acción generada por los actores de dicha organización, quienes se convertirán en autores y participantes activos en la validación social de la alternativa innovadora planteada, mediante el reconocimiento que hiciesen otros de ella.
Dentro del Sector Burocrático resulta común por ende escuchar que el funcionario publico típicamente diga: ‘si las cosas cambian o mejoran quizá ya no seré tan necesario’. Eso hace que muchas veces no exista innovación tecnológica dentro de la Dependencia ya que crean una rutina dentro del departamento por miedo al cambio, otro factor generalizado deriva del sistema de gerencia fraccionado que responde a una compleja diversidad de criterios (la mayoría de la veces no técnicos) que índice sobre el suministro de los insumos y a otras decisiones.
Pongamos como ejemplo el nombramiento de personal o remoción del mismo, o el proceso de adquisición de insumos. Desde el punto de vista gerencial resulta difícil generar un adecuado producto de alta calidad si no se da una programación y oportuna combinación de las cantidades de insumos.
Un ejemplo podría ser los servicios de salud pública en Chiapas que en ocasiones enfrentan desafíos tan inverosímiles como que en un centro hospitalario hay en inventario todos los elementos para atender una emergencia excepto jeringuillas e hilo para coser, o por el contrario existe el hilo y otros insumos pero no hay al momento doctores o enfermeras de turno.
No se trata por ende de un desafío fácil de vencer, pero es necesario enfrentarlo de cara al mejoramiento de la competitividad en Chiapas. Sin embargo lograrlo exige un alto nivel de pragmatismo y reconocimiento de los complejos problema que afecta al sector público y que en su mayoría requieren un nuevo paradigma que sin duda enfrenta una amplia resistencia cultural de parte de los gobiernos, los gremios así como de los propios gobernados.
Conclusiones
En definitiva, innovar es importante para que nuestro sector burocrático no se quede desfasado, porque la rápida evolución del entorno, las exigencias de la comunidad, la creciente necesidades de la sociedad, hacen imprescindible la innovación como fuente de mejor posición gubernamental. La innovación es quizá la herramienta más efectiva para conquistar nuevos metas, pero a la vez presenta elevados riesgos, necesitamos un buen método, una buena gestión y preparación para que el sistema burocrático sea aceptado ante la sociedad.
En general, la innovación se producirá cuando se integren varias tecnologías para dar lugar a un nuevo conocimiento. La innovación, según sea su magnitud, puede suponer la ruptura de la rutina burocrática, agilizando de esta manera el proceso de la solicitud, una mejora incremental, aunque sea significativa, sobre la situación actual. Para que tenga éxito, la innovación debe ser intrínsecamente atractiva y congruente con la estrategia, superar a la situación actual burocrática, cambio de mentalidad de los funcionarios públicos Además, se deberá contar con recursos adecuados para hacerla viable y recibir el apoyo entusiasta que la institución gubernamental necesite para llevar la innovación a la práctica.
Bibliografía
- Araya, Porrúa et al. (2004) América Latina Puntogob. Casos y tendencias en gobierno electrónico. Coedición FLACSO – AICD OEA. Chile. 23 – 251.
- Bianchi, C. (2004) Medición de capacidades de innovación en la industria manufacturera uruguaya. VI Taller de Indicadores de Ciencia y Tecnología – RICYT, sesión “Indicadores de Innovación en América Latina y el Caribe: logros y desafíos en materia de normalización”. Buenos Aires, Argentina. 1- 22.
- Dinsdale, Chhabra y Rath (2002) Guía Práctica para el gobierno electrónico: cuestiones, impactos y percepciones. Centro Canadiense de Gestión – Banco Interamericano de Desarrollo. Canadá. 2-63.
- Frick, M (2003) La nueva burocracia. En Caetano, E y Perina, R. (editores). Informática, Internet y Política. Editorial Lima. Uruguay. 239-270.
- Ley Orgánica de Ciencia Tecnología e Innovación (LOCTI) (2005).
- Ley orgánica de la Administración Publica 2010-2012.
- López (2006) Perspectivas para el análisis de la innovación: un recorrido por la teoría. Cuadernos de Administración, volumen 10, número 31. 243-273.
- Welp, Y (2007) ¿Hacia el fin de la administración pública burocrática? Efectos de las TIC sobre el cambio organizativo: los casos de Cataluña, Escocia, Emilia Romaña y Québec. Tesis doctoral para optar al título de Doctor en Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Pompeu Fabra. España. 13-70.
