Influencia de la Planeación en el Desarrollo Humano de Colombia

FERMIN ADAN LOZANO GUZMAN
Administrador Público
LA INFLUENCIA DE LA PLANEACION EN EL DESARROLLO HUMANO DE
COLOMBIA
Por: Fermín Adán Lozano Guzmán
INTRODUCCION
Para no seguir en la decadencia,
no continuemos haciendo lo
que hasta ahora estamos haciendo.
Se presenta este ensayo, como requisito para optar al título de Especialista en
Proyectos de Desarrollo; un ejercicio académico encaminado a reflejar la influencia de
los conocimientos recibidos de los diferentes módulos que se desarrollaron durante la
especialización; el impacto que haya generado, en la formación académica del
estudiante, la valoración del saber recibido, la agregación y el enriquecimiento al
conocimiento que se poseía, para crear puntos de reflexión frente a la realidad que se
enfrenta en la vida diaria, o en el área en la que se desempeña la persona, para crear
una actitud propositiva hacia la solución o el manejo de los problemas que afronta la
humanidad.
Pues bien en el caso particular, lo entendido en la especialización, me han dejado
inquietudes, que me han permitido explorar, buscar, cuestionar, analizar y reflexionar,
frente a situaciones, que se pueden mejorar o solucionar, en el campo de la planeación
nacional, local y personal; y que consideró influyen en el desarrollo humano de las
comunidades y por ende en el progreso y desarrollo de un país. Este es el
Planteamiento que tratare de exponer en este ensayo; que indudablemente me servirá
como punto de referencia, en mi actitud permanente de superación y de mejoramiento
continuo de vida profesional y el reto que asumí, en el instante aquel en que decidí ser
administrador público, hoy una fascinante actividad profesional, de la que me encuentro
cada día más maravillado, y de la que no me cansaré de valorar y de agradecer al que
no se ve, al que los sabios consideran el origen de todo y que se encuentra más allá de
todo pensamiento.
El presente documento contiene una parte inicial que pretende identificar y definir el
problema que se plantea, que para este caso, es mostrar como la falta de planeación,
1
FERMIN ADAN LOZANO GUZMAN
Administrador Público
influye en el desarrollo humano, y este a su vez incide en el desarrollo y progreso de un
País. Una segunda parte en la que se expone una breve historia de la planeación en
Colombia con su respectiva problemática, para luego abordar el tema principal que es
el desarrollo humano en Colombia, su perspectiva en el plano internacional, su relación
con la planeación, la influencia en la formación de una sociedad mejor, como paradigma
para la acción del desarrollo, y la municipalización del desarrollo humano, y una última
parte en la que se plantea unas conclusiones y recomendaciones para el caso de
Colombia.
LA INFLUENCIA DE LA PLANEACION EN EL DESARROLLO HUMANO
1. Planteamiento del Problema.
En los cursos de profundización se nos recalcaba muchísimo sobre la importancia de la
cultura del proyecto, y como está herramienta de planeación, cada día, ha adquirido la
obligatoriedad legal, para acceder a la asignación de unos recursos financieros, por ser
la forma técnica para probar la optimización en la utilización de los recursos
económicos que se van a invertir y mostrar que el proyecto será exitoso en la solución
de un problema que afecta a una comunidad, y que la nación obtendrá una rentabilidad
social en el cumplimiento de las responsabilidades que la constitución le ha
encomendado, como es la de satisfacer las necesidades básicas insatisfechas, y
además en la de aportar al desarrollo del País; caso contrario a los proyectos de origen
privado, cuyo objetivo básico es obtener beneficios financieros y económicos,
individuales, o para un grupo particular de personas asociadas, sin desconocer
indudablemente, que la materialización del mismo influiría en la vida de la sociedad
donde se desarrollaría. Pero bueno para el tema que se expondrá en este documento
se analizará desde La perspectiva del sector público.
El origen del problema empieza, en la escuela o colegio, la que consideramos nuestra
segunda familia, ahí inicia la construcción del conocimiento nuestro, en la que se
adquieren los conocimientos básicos para interpretar la naturaleza, a la sociedad, a sus
semejantes, conocimientos que luego influirá en el futuro de nuestra vida, y en esa
cadena innegable de familia-sociedad –país; desde luego en la creación de capital
social para el desarrollo de una Nación. Sí, ese es el primer encuentro inconsciente
para el niño claro está, y consciente para el educador, de que es, ese ciudadano el
futuro de un pueblo; tremenda responsabilidad de nuestros educadores, como actores
de la formación de País.
¿Pero será en los educadores donde recae la mayor responsabilidad de la formación de
capital social de un país? Si y no, diría yo, en mi mediano conocimiento, pues ellos
obedecen a una planeación de una actividad que los regula, que es la educación,
organizada por un gobierno, que expide un marco jurídico para el cumplimiento y
2
FERMIN ADAN LOZANO GUZMAN
Administrador Público
desarrollo de una función. ¿Pero es el sistema educativo en Colombia excelente?, no
el sistema educativo en Colombia es pobre; atrasado en contenidos, formas y procesos;
excluyente; desintegrado; ineficiente; no responsable a las necesidades sociales e
individuales y desconoce a sus principales actores: maestros, estudiantes y sociedad.
La Educación en Colombia no ha sido bien planeada, esta ha sido copiada de modelos
extranjeros, no obedece a un proyecto de nación, desconoce los elementos propios de
la multicultura de cada región, se basa en conceptos que no se complementan con los
principios que hacen que el individuo sea coherente con su condición humana y social,
se aleja del interés colectivo y del desarrollo humano, y tal como dice Durkheim, “No
suscita en los individuos estados físicos, intelectuales y morales que exige de él la
sociedad política y el medio especial al que está particularmente ligado…” 1.
De otra parte no forma ciudadanos con habilidades para enfrentar los retos de los
cambios mundiales, pues no desarrolla en él competencias básicas (lecto-escritura,
expresión oral, cálculo y solución de problemas, y la capacidad de comunicar ideas y
conceptos), la formación de la personalidad (Proyecto de Vida), y la formación para el
trabajo, la ciencia y la tecnología; en otra perspectiva del desarrollo humano, lo que
Howard Gardner2 expone como la teoría de las inteligencias múltiples.
Es evidente que dentro del currículo educativo que se imparte en Colombia, no hay una
materia o cátedra sobre la formación de la personalidad del individuo; unos
conocimientos que le ayude al alumno a conocerse a mismo, a planear su vida, su
presente y futuro, que le ayuden a elaborar “Un Proyecto de Vida”, en la que
identifique sus actitudes, capacidades y talentos para enfrentar la vida, que tenga en
cuenta su familia, la sociedad en que vive, las potencialidades de su País, y las
estrategias para enfrentar el mundo cambiante. Pues bien es aquí donde valido el
trillado llamado de los catedráticos de la especialización, de la importancia de la cultura
del proyecto, no solamente para formular proyectos de inversión, sino para construir
proyecto de vida personal y proyecto de nación; que interesante saber que el
conocimiento teórico que se recibió, te sirve para tu vida practica.
Apenas en los años noventa se comenzó a liderar y hablar de una nueva educación
para Colombia, y es así como en el gobierno del presidente Cesar Gaviria Trujillo3 se
delega y conforma la famosa misión de los sabios (Gabriel García Márquez, Eduardo
Aldana Valdés, Rodolfo LLinás, Manuel Elkin Patarroyo Murillo, etc.) para la ciencia,
educación y desarrollo; de este ejercicio intelectual, se produce el informe conjunto
1 Durkheim, (1857-1917), teórico social francés y uno de los pioneros del desarrollo de
la sociología moderna.
2 Howard Gardner, (11 de Julio de 1943), Psicólogo Estadounidense, profesor de la
universidad de Harvard, creador de la teoría de las Inteligencias Múltiples.
3 Cesar Gaviria Trujillo, periodo presidencial (1990-1994).
3
FERMIN ADAN LOZANO GUZMAN
Administrador Público
denominado “Colombia al Filo de la oportunidad4, que no es más que un documento
de planeación, en el que se propone unos cambios a la educación, a la ciencia,
tecnología y desarrollo en Colombia, para que el país alcance el desarrollo humano,
que le brinde la oportunidad de salir del subdesarrollo.
Hay muchas de las propuestas que se plantearon en tan interesante documento, que no
se han adoptado, por ejemplo:
Elevar al nivel presidencial la orientación y definición de las políticas estatales
sobre la educación; a políticas de estado y no como un programa de gobierno.
Reformar el Ministerio de Educación Nacional, y crear un instituto
descentralizado que se ocupe del sistema escolar básico.
Elaborar un conjunto de criterios mínimos de formación académica, así como
series de perfiles ocupacionales y de características personales, que orienten a
los establecimientos educativos en la selección de sus rectores y docentes.
Reformar el Sistema Educativo Formal, en cuanto a dar prioridad a la calidad
de la educación y a invertir al menos el 0.1% del PIB.
Reformar la educación inicial de la infancia para hacerla más integral, para que
alcance la excelente formación, las actitudes apropiadas y el desempeño
exitoso que necesita el niño en esta etapa crucial de su vida.
Transformar la educación postbásica y su relación con el mundo del trabajo.
Preparar al bachiller básico en conocimientos, habilidades y destrezas mínimas
para el ingreso a la universidad.
Renovar la Educación Superior para hacerla más investigativa.
Dignificar la profesión de docente, capacitando en una formación continuada.
Multiplicar las redes de bibliotecas.
Es esto uno de los problemas estructurales de la planeación en Colombia, se formulan
los proyectos, se adelantan los estudios necesarios, se consolidad los respectivos
documentos; pero estos quedan en los anaqueles y archivos de las instituciones, sin
4 Informe Ejecutivo, Comisión de Sabios, “Colombia al Filo de la Oportunidad”,
Ministerio de Educación Nacional, Santafé de Bogotá, Julio 21 de 1994.
4
FERMIN ADAN LOZANO GUZMAN
Administrador Público
que se brinde la oportunidad de materializarlos, de reformularlos, de adaptarlos a la
actualidad y a la modernidad del mundo cambiante, sin un orden, sin un seguimiento,
sin un interés, sin que se le aplique los principios del compromiso, la flexibilidad, la
continuidad, la unidad, en fin es aquí donde valido de cómo la planeación influye en el
desarrollo humano. A continuación se abordará la problemática de la planeación en el
sector público y en especial en los entes territoriales Municipio”, como organismo
delegado por mandato constitucional y Legal de asumir unas funciones claras como de:
Planificar el desarrollo económico, social y ambiental de su territorio, de
conformidad con la ley y en coordinación con otras entidades.
Ordenar el desarrollo de su territorio y construir las obras que demande el
progreso municipal, para solucionar las necesidades básicas insatisfechas.
Promover el mejoramiento económico y social de los habitantes del respectivo
municipio.
2. Una Mirada a la Historia de la Planeación del Desarrollo en Colombia.
Con el gobierno militar del General Gustavo Rojas Pinilla, y después de un largo
periodo de violencia, caracterizado por la pelea del poder entre los partidos políticos
tradicionales (Liberales y Conservadores), situación que se recrudece con la muerte del
líder político Jorge Eliecer Gaitán, momento señalado como el origen de la guerrillas
colombianas; arranca en Colombia una serie de estudios que pretendían identificar las
necesidades de la Población Colombiana y sus correspondientes soluciones.
Es con un grupo de comisiones internacionales (Kerry, Kemerer, la misión Lounchin
Currier, fundaciones privadas como Ford, Kellogs)5, invitadas por el gobierno de esa
época, que se concluyen que el Aparato Estatal Colombiano, necesita de unos
procesos de modernización; igualmente la Comisión económica para América Latina
(CEPAL)6, impulsa un modelo económico a ser aplicado en todos los países de la
región, el cual consistía en generar procesos orientados a la sustitución de las
importaciones y generar por este medio mayor empleo e incrementar la producción
nacional, iniciativa que tenía que llevarse de la mano con la modernización y
reorganización del Estado Colombiano.
Con el nacimiento del Frente Nacional se legitima el plebiscito de 1957, y alguno de los
acuerdos de este plebiscito se plasman con la expedición de la Ley 19 de 1958 que fue
5 Comisiones Internacionales invitadas en los años 50 por el gobierno nacional para
adelantar estudios de planeación.
6 CEPAL, Una de las cinco organizaciones regionales de la ONU, creada el 25 de
Febrero de 1948, como comisión económica para América Latina, integrada por 41
países miembros.
5
FERMIN ADAN LOZANO GUZMAN
Administrador Público
la que determinó la reorganización de la Administración Pública en Colombia, la cual
crea el Departamento Administrativo del servicio civil (hoy Función Pública), La Sala de
Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, La Carrera Administrativa y la ESAP,
dando respuesta a los estudios de asesoría generados por las comisiones que habían
venido a Colombia y a la iniciativa dada por la orientación de la CEPAL; cuyo objeto era
asegurar mejor la coordinación y la continuidad de la acción oficial conforme a planes
de desarrollo progresivo que se establezca por la ley; la estabilidad y preparación
técnica de los funcionarios y empleados; el ordenamiento racional de los servicios
públicos y la descentralización de aquellos que puedan funcionar más eficazmente bajo
la dirección de las autoridades locales; la simplificación y economía en los trámites y
procedimientos; evitar la duplicidad de labores o funciones paralelas y propiciar el
ejercicio del adecuado control administrativo.
En el primer Gobierno del Frente Nacional presidido por el entonces Alberto Lleras
Camargo, se da los procesos de mejoramiento y racionalización de la gestión pública,
dando inició a la asistencia técnica regional de los municipios y departamentos, con
algunas restricciones de tipo administrativo y académico debido a que Colombia en ese
entonces tenía un modelo de Gestión Centralizado.
Es en este período en el que el Estado Colombiano dentro de una política económica,
establece un modelo de pensamiento político administrativo, identificado como
“Reforma Administrativa”, que pretendía alcanzar la racionalización y la
modernización del aparato estatal mediante procesos de formación burocrática, que se
consideraba una alternativa para grandes deficiencias que habían antecedido a la
gestión del Estado, en torno a intereses particulares más que al interés del bienestar
general.
Colombia ha realizado en los últimos lustros grandes esfuerzos para modernizar sus
Instituciones, y del conjunto de transformaciones realizadas no se duda en señalar que
el proceso de Descentralización ha sido el que ha resultado más conveniente, aceptado
y eficaz de todos.
La reforma de la organización territorial, planteadas desde la fallidas reformas
constitucionales de 1974 y 1978 y consagrada en forma definitiva en la Carta del 91, ha
demostrado ser capaz de responder a tres grandes desafíos: mejorar la eficiencia
administrativa del Estado, recuperar la legitimidad y ampliar nuestra Democracia, al
mismo tiempo que contribuir a un mayor desarrollo económico y social.
2.1 Burocratización e Ineficiencia del Estado.
En ese mismo intento de desconcentrar la función del Estado, para atender las
demandas de las regiones y avanzar en la políticas sociales y de obras publicas,
sucede una etapa dentro de la historia de la organización del Estado Colombiano
6
FERMIN ADAN LOZANO GUZMAN
Administrador Público
(1970-1974), que es el último período del llamado Frente Nacional (pacto entre liberales
y conservadores para repartirse la burocracia del Estado), que desencadena en un
estado ineficiente y burocratizado.
Es en el año 1975 en l administración de López Michelsen, en la que se hace un nuevo
intento fallido por descentralizar administrativa y fiscal la función del estado, pero
manteniendo la centralización en el poder político.
2.2 El Primer Modelo: “Desconcentración y Delegación de Funciones (1978-1985).
En 1978 se vinculó a los departamentos a la tarea de armonizar la planeación regional y
municipal, intentando delegarles algunas funciones nacionales prestadas por
“Entidades Descentralizada”. En 1981 se busco incorporar a las regiones al proceso de
elaboración del Plan Nacional de Desarrollo; y en 1985 se crearon las regiones de
Planificación y los Corpes, con el fin de fortalecer la planeación territorial y la
participación regional en la elaboración del Plan Nacional de desarrollo y en la
programación del presupuesto de la entidades centrales.
Pues bien podemos concluir que desde 1983 se avanza en el fortalecimiento de los
Municipios tratando de dar mayor autonomía a los gobiernos locales y trasladándoles
funciones y recursos del nivel central.
2.3 El Segundo Modelo: “La Descentralización, Renovación y Reestructuración
del Estado”.
Tal como lo hemos visto es desde mediados de los años 80, que Colombia opta por la
senda de la descentralización para enfrentar y superar los problemas ocasionados por
el centralismo, tales como: inequidad en la asignación de recursos, ineficiencia en la
prestación de servicios y suministro de bienes públicos.
Esto se empieza a materializar en 1986, cuando se eleva a norma constitucional la
elección popular de Alcaldes y desde ese mismo año se inicia las transferencias a los
municipios del impuesto al valor agregado, pero es con la Constitución Nacional de
1991, con la que se da la descentralización de Colombia, se establece el Estado Social
de Derecho, se define a Colombia como una república unitaria, descentralizada, con
autonomía de sus entidades territoriales, democrática y participativa y pluralista,
fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las
personas que la integran y en la prevalencia del interés general.
Se empieza la descentralización en Colombia, con la Constitución de 1991, dándosele
fundamentos legales a la planeación a través de los artículos 339 y siguientes,
7
FERMIN ADAN LOZANO GUZMAN
Administrador Público
creándose los entes encargados de la planeación en el País y los mecanismos para su
implementación; Prevé la elaboración de planes de desarrollo para orientar la gestión a
nivel nacional y territorial, precisa el contenido de los planes y plantea la necesidad de
concertación y participación de la comunidad en la formulación; así mismo se expide la
Ley Orgánica del Plan de Desarrollo (Ley 152 de 1994) la que reglamenta los preceptos
constitucionales, determinando procedimientos, entes, seguimiento y control a los
planes de desarrollo.
Si bien es cierto que con la expedición de esta normatividad en materia de planeación,
se buscaba mayor eficiencia, eficacia, participación y autocontrol en la gestión
territorial, también es cierto que el traslado de competencias a los entes territoriales,
desbordo en el abuso de ellas y desencadeno una crítica situación financiera de los
municipios, que obligó a la intervención del Estado mediante leyes (Ley 617/2000, Ley
715 de 2001, Ley 819 de 2003, etc.) que le exigen a estos entes territoriales, la
racionalización del gasto público y el Saneamiento fiscal, sometiendo a los entes
territoriales a toda suerte de cargas impositivas, que exigen una mejor prestación de los
servicios, con menos gastos de funcionamiento para el logro de las responsabilidades
que le encomienda la constitución y la Ley.
3. Problemática del Proceso de la Planificación en Colombia.
Total desarticulación existente en las políticas, en los planes y en las acciones a cargo
de diversas instituciones, del nivel central y descentralizado, al interior de cada uno de
los sectores productivos de la economía nacional en los distintos ámbitos territoriales.
Divergencia entre la formulación de políticas del nivel central y los objetivos que deben
alcanzar en el mismo tiempo y espacio los entes descentralizados, esta situación ha
conducido a la planeación de estrategias y acciones contrapuestas; a un paralelismo de
funciones; a la ineficiente utilización de los recursos y a la indeterminación de los
niveles de responsabilidad.
Se evidencia características de descoordinación en el proceso de ejecución de planes y
proyectos en los diferentes organismos estatales, que conciben su propia función
institucional en forma independiente de otras instituciones gubernamentales sin
conseguir integrarse al proceso de planeación, perdiendo así los beneficios que podrán
resultar de su interrelación; se actúa aisladamente, sin coherencia, con total
desconocimiento de las funciones que cumplen los ministerios e institutos
descentralizados de la nación; se dejan al lado los planes, programa y proyectos que
los anteriores gobernantes iniciaron en sus periodos y que no alcanzaron a concluir,
solo por egoísmo y politiquería barata.
Distorsión por parte de los funcionarios públicos de los principios básicos del proceso
de la planeación y perdida de su dinámica; estas características se traducen
generalmente en un esquema de simple recolección de información, de elaboración de
8
FERMIN ADAN LOZANO GUZMAN
Administrador Público
diagnósticos y de formulación de un plan de desarrollo -documento que elaboran para
el cumplimiento de un requisito legal, pero que omiten cumplir, quedando los recursos
financieros sin el acompañamiento de un proceso de planeación, convirtiéndose en
dinero de bolsillo del día a día, de los mandatarios de turno.
Persistente desbordamiento de la capacidad operativa y financiera de los organismos
gubernamentales a cargo de programas y proyectos, al comprometerlos en acciones
que no se compadecen con las estructuras administrativas, se exigen el cumplimiento
de funciones sin contarse con los respectivos presupuestos, y se proyectan desde el
gobierno central exigencias técnicas que riñen con la verdadera realidad que se vive en
la región. No se cuenta con una verdadera política de capacitación a funcionarios de
gobiernos locales sobre la importancia de la planeación, donde se les enseñe la técnica
e indique las políticas de desarrollo del gobierno de turno, que facilite la identificación
de las oportunidades de desarrollo local.
Se presenta imprevisión en el cálculo de costos necesarios para alcanzar los objetivos
de cada programa y proyecto, cuyo alcance no contempla el logro del desarrollo
armónico; no se establecen prioridades de inversión, por eso se planean proyectos de
obras accesorias de suntuosos costos, por encima de obras de inminente ejecución,
que solucionen problemas que mejoren la calidad de vida de los ciudadanos. No se
cuentan con verdaderos bancos de proyectos municipales organizados de conformidad
con las normas técnicas, o se tienen en ellos proyectos de vieja data sin ningún tipo de
actualización o reformulación.
Total diferencia entre programas de gobierno, frente a planes de desarrollo, situación
que resulta de quererse ganar el consenso de la comunidad, prometiendo proyectos y
obras, que frente a la realidad financiera de los municipios no se podrán cumplir, por la
irresponsabilidad civil y la politiquería mezquina, de los intereses personales, por
encima del interés general; no hay una verdadera visión de desarrollo regional, pues no
se hacen ejercicios de planificación regional donde se conjuguen conceptos, enfoques
de desarrollo y alternativas metodológicas que, desde las perspectivas locales y
regionales, propicien el manejo de lenguajes comunes que faciliten la elaboración de
sus propios proyectos, así como la articulación de acciones entre sectores y niveles de
gobierno.
4. Banco de Inversiones Nacional BPIN.
El Banco de Proyectos de Inversión Nacional, nace jurídicamente con la Ley 38 de
1989, conocida como el Estatuto Orgánico de presupuesto, como una herramienta
básica para la racionalización del gasto público y para el fortalecimiento de las
actividades de Preinversión, fundamentales en todo proceso importante de toma de
decisiones. Se crea a partir del convenio DNP - BID - Ilpes 1989 1993 y La
9
FERMIN ADAN LOZANO GUZMAN
Administrador Público
institucionalización del Proyecto Bpin en DNP se da a partir de 1993 y continúa hasta el
2000
4.1 Misión del Bpin.
Administrar la información sobre la preinversión pública colombiana financiada o
cofinanciada con recursos del presupuesto general de la Nación
4.2 Funciones del Bpin.
Establecer políticas y estrategias de desarrollo y operación de los bancos de
programas y proyectos de inversión pública en Colombia.
Consolidar información sobre la inversión pública nacional.
Promover acciones para consolidar cultura de la preinversión, la planeación, la
presupuestación, y apoyar el control, el seguimiento y la evaluación de
resultados a partir de programas y proyectos.
Dirigir procesos de capacitación y asistencia técnica en teoría de proyectos,
metodologías y marco conceptual de bancos de proyectos, así como en el
manejo del aplicativo Bpin.
4.3 Los componentes del Bpin
4.3.1 Metodológico:
Avalar y apoyar el diseño de metodologías de identificación y evaluación exante de
proyectos de inversión Institucional-Legal: Escribir y divulgar manuales operativos y de
flujos de información a las entidades estatales hacia el Bpin, y consolidar el piso legal
de dicha operatividad y de flujo de información.
4.3.2 Capacitación y asistencia técnica:
Capacitar en el empleo de las metodologías, en el marco conceptual del Banco de
Programas y Proyectos de Inversión, en el manejo de las herramientas
computacionales, y en teoría de proyectos, así como asistir a las entidades en estos
temas.
4.3.3 Sistemas:
10
FERMIN ADAN LOZANO GUZMAN
Administrador Público
Diseñar y divulgar herramientas computacionales desarrolladas para el manejo de la
información en los bancos de programas y proyectos de inversión.
4.3.4 Objetivos.
Apoyar la gerencia y toma de decisiones sobre inversión pública.
Contribuir a la incorporación de criterios de eficiencia y eficacia en la asignación
y ejecución de recursos estatales.
Facilitar logro de objetivos de política y de los planes de desarrollo.
Proporcionar información veraz y confiable sobre los resultados de la inversión
pública.
Servir de unidad de consolidación de la información sobre inversión pública
nacional y territorial.
Apoyar los procesos de evaluación exante, seguimiento y evaluación de
resultados de la gestión de la inversión pública.
4.4 Logros del BPIN
Expedición de normas para dar un piso legal a los bancos de programas y
proyectos de inversión.
Preparación de metodologías para formulación y evaluación de proyectos.
Elaboración del Manual de Procedimientos del nivel nacional.
Capacitación y asistencia técnica en teoría de proyectos, metodologías, marco
conceptual de bancos de programas y proyectos de inversión y herramientas
computacionales.
Desarrollo del sistema de información del Bpin (herramienta donde se inscriben
programas y proyectos viables para ser financiados con Presupuesto General de
la Nación).
Consolidación de una red de cómputo.
4.5. Críticas a la Metodología al BPIN.
11
FERMIN ADAN LOZANO GUZMAN
Administrador Público
El marco legal requiere ajustes dado que se han aprobado normas que pueden
deslegitimar otras anteriores, y generan confusión.
Las metodologías deben ser ajustadas ya que no incorporan indicadores de
producto, impacto, y gestión que provean de elementos al seguimiento. Algunas
están desactualizadas.
Algunos subsectores como el ferroviario o sectores como Medio Ambiente
requieren de nuevas metodologías.
Se requieren ajustes a las herramientas computacionales. Por ejemplo, el Bpin,
aunque cuenta con un modulo de seguimiento, no ha sido puesto en práctica y
se ha desactualizado.
No existe red de bancos, ya que aunque la segunda fase del Sinagep toma este
nombre, lo propio es que los bancos regionales y nacionales se intercomuniquen
y se basen en la misma herramienta computacional.
No está claro el apoyo a seguimiento a partir del Bpin, de proyectos, políticas y
Plan Nacional de Desarrollo.
No se entiende el Bpin como una herramienta que permita hacer eficiente la
asignación de recursos. En numerosas oportunidades se considera un trámite
más, y se justifica el desinterés en que pocos proyectos son tenidos en cuenta
para la conformación del Plan Operativo Anual de Inversiones (documento que
incorpora los proyectos de inversión a ser parte del Anteproyecto de Ley de
Presupuesto que se presenta al Congreso para su aprobación) debido a escasez
de recursos.
Hay problemas en la calidad de la información.
5. El Concepto de Desarrollo Humano.
El concepto de desarrollo humano es un paradigma que ha sido impulsado y promovido
desde la década de los noventa, que introduce la dimensión humana como eje vital del
desarrollo en contraposición con la línea de pensamiento imperante y fuertemente
respaldada tradicionalmente, que asocia el bienestar y progreso de las sociedades a la
capacidad de las mismas para producir bienes materiales (riqueza). De acuerdo con la
línea de pensamiento de Amartya Sen7, el desarrollo humano es un concepto que hace
referencia a la capacidad de generar procesos a través de los cuales se consigue que
7 Amartya Sen, (1933-), Economista Indio, Premio nobel de ciencias económicas en
1998 por su contribución al análisis del bienestar económico.
12
FERMIN ADAN LOZANO GUZMAN
Administrador Público
los habitantes de un país o de una región aumenten sus opciones de elección en
diversos escenarios, tales como el educativo, cultural, laboral, material, recreativo, entre
otros.
Según el Programa de la Naciones Unidas para el Desarrollo publicó en 1990 el primer
Informe sobre el desarrollo humano en el mundo, dicho informe estableció el Índice de
Desarrollo Humano (IDH), por medio del cual se busca medir el bienestar de los
miembros de una comunidad, toda vez que este IDH está integrado por tres elementos
principales a saber: Longevidad (esperanza de vida al nacer), Educación (Tasas de
alfabetización y matrícula) y el Nivel de Vida (Ingreso per cápita).
El paradigma del desarrollo humano ha sido un tema que desde hace varias décadas
ha adquirido gran importancia en la agenda internacional y ha comenzado a permear
las decisiones públicas en los diferentes países, bajo un nuevo concepto en donde la
acción pública, gravita en torno al individuo, concepto que trasciende el enfoque
tradicional por medio del cual el bienestar se mide en función del ingreso. Ahora bien, la
manera de incluir el tema varía según cada estado, pero a nivel general se observa que
son las interacciones entre los diferentes niveles de poder y actores lo que garantiza su
inclusión integral en las políticas de desarrollo, sin desconocer que lo ejecutivo juega un
papel fundamental en el otorgamiento de incentivos.
El desarrollo humano, como consecución del bienestar de los individuos, no es un tema
ajeno a la voluntad de los Estados, lo novedoso está en la manera como se aborda y se
mide para materializarlo en las diferentes políticas públicas. En Colombia el tema ha
sido tenido en cuenta principalmente por el gobierno central, dentro de sus políticas,
macro, pero ha faltado la iniciativa del nivel central, para socializar el tema con los
gobiernos territoriales, constituyéndose en un serio obstáculo para la inclusión del
paradigma en los diferentes programas de gobierno, a diferencia de otros países, donde
existen orientaciones expresadas desde el marco jurídico y directivas gubernamentales,
que de manera explícita convocan a las instituciones a trabajar para dar cumplimiento a
las Metas del Milenio, que son objetivos concretos que los países han planteado y a
través de los cuales, se piensa que se puede llegar al Desarrollo Humano.
Un aspecto que se debe tener en cuenta es que en el país ya existen dinámicas de
funcionamiento que han creado vínculos entre niveles de gobierno, y han establecido
mecanismos y fórmulas concretas para la asignación de recursos del nivel central a los
niveles departamentales y municipales, esto se concreta con el sistema general de
participaciones. El gran reto es instar a las entidades territoriales a que tengan en
cuenta ciertos factores que son indispensables para analizar qué tipo de capacidades
pueden desarrollar y que llevarían a hablar de desarrollo humano local. Estos factores
son:
El establecimiento de visiones estratégicas sobre el tipo de sociedad y ciudad a
la que se aspira.
13
FERMIN ADAN LOZANO GUZMAN
Administrador Público
El desarrollo de instituciones locales enfocadas y reorganizadas
estratégicamente.
El fortalecimiento de la capacidad fiscal y de inversión propias.
La provisión de bienes y servicios públicos que han permitido ampliar la
cobertura de programas sociales básicos.
El establecimiento de servicios de atención ciudadana que mejoran la calidad y
oportunidad de los bienes y servicios prestados.
El fortalecimiento de mecanismo de participación ciudadana y descentralización
interna.
El establecimiento de sistemas e indicadores de monitoreo y evaluación.
El desarrollo de alianzas entre los sectores público y privado.
La generación de procesos que permitan cierta continuidad política e
institucional.
El uso del conocimiento y la experiencia nacional e internacional.
Es claro que, la inclusión de estos factores, anteriormente expuestos, en los diferentes
planes de desarrollo es la forma más concreta para materializar el proceso y los
recursos de los que dispone el gobierno nacional para la inversión en el nivel territorial,
deberían dirigirse prioritariamente a aquella entidades territoriales que incluyan y
desarrollen en sus planes este concepto.
El objetivo fundamental de la planeación es el desarrollo sustentable, tiene gran
significancia para el logro de los propósitos del Estado ya que permite generar un
proceso de carácter sistemático y global para el futuro de un país o parte del él, sin
discutir acerca de los diferentes modelos debe poseer en sus políticas cinco atributos,
independiente de los objetivos y de los medios que se establezcan; El Consenso, es
decir el acuerdo fundamental sobre el modelo de sociedad que se quiere; La
Integralidad, que consiste en la concurrencia armónica de las diferentes variables para
el logro de los objetivos propuestos; La Equidad, que se puede definir como la
erradicación de las discriminaciones de todo tipo ( económica, sociales, de género,
edad, étnica, políticas, etc.), ampliando y democratizando el acceso de los bienes y
servicios y al control de los mismos, garantizando la igualdad de oportunidades y la
distribución equitativa de los beneficios del desarrollo y allanando los obstáculos para la
participación de la sociedad civil; La Sustentabilidad, trata de lograr las condiciones
para mantener, renovar y ampliar la situación del desarrollo, tanto del proceso como de
la búsqueda de resultados, desde lo económico, lo social, y de los manejos de los
recursos naturales.
Al momento de planear es importante tener en cuenta dos aspectos fundamentales; la
importancia de establecer metas y objetivos alcanzables. Es por ello que la Planeación
del desarrollo es ante todo una definición política de los objetivos que serán
perseguidos con la gestión pública y con la conducción de la acción social. No se trata
de un proceso de definiciones técnicas elaboradas por personas sin intereses y
14
FERMIN ADAN LOZANO GUZMAN
Administrador Público
ajenas a cualquier tipo de vinculación política, la historia ha mostrado que dicho
planteamiento no sólo es ingenuo sino, sobre todo, inviable.
El ejercicio de la planeación del desarrollo consiste en definir las prioridades que
guiarán los esfuerzos colectivos en toro a una visión de lo que queremos como
comunidad hacia el futuro. Por estas razones es que podemos afirmar que un Plan de
Desarrollo no es un mero catálogo de realizaciones infraestructurales, ni tampoco una
mera aplicación de los recursos financieros. Un plan de desarrollo es la concreción de
esfuerzos necesarios en todas las actividades públicas desde un plano político y
económico hasta lo social y ambiental, para alcanzar el nivel y el modo de convivencia
que queremos.
6. El Índice de Desarrollo Humano Para Un País.
Hasta hace algo más de un decenio los países valoraban su progreso únicamente por
medio del crecimiento del PIB, pero al darse cuenta que este indicador no captaba la
multidimensionalidad del concepto, durante los últimos años comenzaron a valorar no
solo en términos de acumulación sino también en la manera en que estos fueron
alcanzados y como se han distribuido. Así el Programa de Naciones Unidas para el
Desarrollo - PNUD- promueve evaluar el progreso a través del índice de Desarrollo
Humano IDH, permitiendo así la comparación entre países al contener tres
dimensiones: un ingreso suficiente como para tener acceso a la propiedad y bienes
básicos, una vida larga y saludable y un buen nivel educativo, por lo tanto el desarrollo
es concebido como libertad. Sobre este aspecto Amartya Sen hace una diferenciación,
libertad es la igualdad en la posibilidad de selección de medios, condición necesaria
para elegir, pero no es suficiente porque es necesario evaluar si el resultado es la
liberación en cuanto a miseria económica, exclusión política que somete a los s
pobres, y exclusión social.
Por lo tanto el PNUD hace énfasis en la calidad de vida, en la expansión, y uso de las
capacidades humanas. El desarrollo humano es proceso de ampliación de las opciones
de la gente, decidiendo lo que hacen y quieren hacer. También tiene que ver con el
proceso de procurarlas de manera equitativa, participativa y sosteniblemente. La
equidad es una característica que califica el desarrollo. Por lo anterior se ha puesto en
tela de juicio el vínculo "automático" entre crecimiento económico y desarrollo humano.
El IDH es la expresión de dos propósitos: la profundización en la comprensión del
desarrollo humano y la búsqueda de una forma empírica y universalmente
comprensible de medir sus logros. Así a través de los años se han ido
presentando variaciones a los índices implementando nuevos aspectos,
generando avances en los métodos de medición.
15
FERMIN ADAN LOZANO GUZMAN
Administrador Público
Las modificaciones persiguen tres objetivos: describir de la mejor manera la interacción
entre ingreso y bienestar (el impacto del ingreso en el bienestar va siendo menor a
medida que crece el ingreso), aumentar la capacidad de discriminación del índice entre
los países ricos, y mejorar la escala de referencia para comparar con mayor precisión el
poder adquisitivo del ingreso entre los países. En el caso educativo antes solo se tenía
en cuenta el analfabetismo ahora también la matricula de primaria, secundaria y
terciaria.
7. El Índice de Desarrollo Humano Como Valoración del Desarrollo.
Cualifica diferentes componentes (protección a salud, seguridad pública, saneamiento
ambiental, etc.) y lo ordena en el conjunto de todos los países, para luego ver como
inciden en la duración media de la vida, esperanza de vida, que si crece significa una
mejor calidad de vida. Por su parte la educación sintetiza varias dimensiones del
desarrollo humano; como capital humano, mide la inversión que la sociedad hace en las
personas, como factor de producción, mide el motor de crecimiento económico, unas
mejores instituciones y como aumento de capacidades humana permite que las
personas accedan y disfruten de los bienes. La educación se incluye en el IDH por dos
indicadores: tasa de alfabetización y tasa de matricula combinada de primaria,
secundaria y terciaria.
La valoración de los aspectos económicos se hace a través del PIB por persona, que es
una aproximación a la cantidad y diversidad de los bienes y servicios, valorados
económicamente, que un país ofrece a sus asociados, no informa sobre el nivel de
concentración del ingreso y el Gini lo corrige para medir la concentración y con índices
de equidad de género.
En la Ciudad de Copenhague8, del 6 al 12 de Marzo de 1985 se celebró la “CUMBRE
MUNDIAL SOBRE DESARROLLO SOCIAL”, con la presencia de 117 jefes de Estado
y de Gobierno, los cuales se comprometieron a asignar la más alta prioridad a "la
promoción del progreso social, la justicia y el mejoramiento de la condición humana".
Entre sus principales compromisos destacan, "la creación de un entorno favorable al
desarrollo social, la erradicación de la pobreza, el pleno empleo, la integración social y
el logro de la igualdad y la equidad entre el hombre y la mujer". De igual forma, se
establece la necesidad de lograr el acceso universal a una educación de calidad y la
atención primaria de la salud, la aceleración del desarrollo de África, la inclusión del
desarrollo social en los programas de ajuste estructural y la cooperación internacional.
8 Copenhague, Capital de Dinamarca, importante puerto y centro comercial.
16
FERMIN ADAN LOZANO GUZMAN
Administrador Público
Compromisos:
Crear un entorno económico, político, social, cultural y jurídico, que permita el
logro del desarrollo social.
Como imperativo ético, social, político y económico de la humanidad, a lograr el
objetivo de erradicar la pobreza en el mundo mediante una acción nacional
enérgica y la cooperación internacional.
Promover el objetivo del pleno empleo como prioridad básica de nuestras
políticas económicas y sociales y a preparar a todas las mujeres y hombres para
conseguir medios de vida seguros y sostenibles mediante el trabajo y el empleo
productivos elegidos libremente.
Promover la integración social fomentando sociedades estables, seguras y
justas, y que estén basadas en la promoción y protección de todos los derechos
humanos, así como en la no discriminación, la tolerancia, el respeto de la
diversidad, la igualdad de oportunidad, la solidaridad, la seguridad y la
participación de todas las personas, incluidos los grupos y las personas
desfavorecidos y vulnerables.
Promover el pleno respeto de la dignidad humana y a lograr la igualdad y la
equidad entre el hombre y la mujer y a reconocer y aumentar la participación y la
función directiva de la mujer en la vida política, civil, económica, social y cultural,
y en el desarrollo.
Promover y a lograr los objetivos del acceso universal y equitativo a una
educación de calidad, el nivel más alto posible de salud física y mental, y el
acceso de todas las personas a la atención primaria de la salud, procurando de
modo especial rectificar las desigualdades relacionadas con la situación social
sin hacer distinción de raza, origen nacional, sexo, edad o discapacidad; a
respetar y promover nuestras culturas comunes y particulares; a procurar
fortalecer la función de la cultura en el desarrollo; a preservar las bases
esenciales de un desarrollo sostenible centrado en las personas; y a contribuir al
pleno desarrollo de los recursos humanos y al desarrollo social. El fin de estas
actividades es erradicar la pobreza, promover un empleo pleno y productivo y
fomentar la integración social.
Acelerar el desarrollo económico, social y humano de África y de los países
menos adelantados.
17
FERMIN ADAN LOZANO GUZMAN
Administrador Público
Velar por que los programas de ajuste estructural que se acuerden incluyan
objetivos de desarrollo social, en particular, la erradicación de la pobreza, la
generación de empleo pleno y productivo y la promoción de la integración social.
Aumentar sustancialmente o a utilizar con mayor eficacia los recursos asignados
al desarrollo social con objeto de alcanzar los objetivos de la Cumbre mediante
la acción nacional y la cooperación regional e internacional.
Mejorar y fortalecer con espíritu de coparticipación, el marco de la cooperación
internacional, regional y subregional para el desarrollo social por medio de las
Naciones Unidas y de otras instituciones multilaterales.
En Italia, ciudad de Roma, del 13 al 17 de noviembre de 1996, igualmente se llevó a
cabo la Declaración y Plan de Acción de la Cumbre Mundial sobre Alimentación, donde
se afirma que se establece como objetivo común la seguridad alimentaria en todos los
niveles; se dice entonces que existe seguridad alimentaria cuando "todas las personas
tienen en todo momento acceso físico y económico a suficientes alimentos inocuos y
nutritivos para satisfacer sus necesidades alimenticias y sus preferencias en cuanto a
los alimentos a fin de llevar una vida activa y sana". Por ello se reafirmó la necesidad
de una acción concertada a todos los niveles: "Cada país deberá adoptar una estrategia
en consonancia con sus recursos y capacidades para alcanzar sus objetivos propios y,
al mismo tiempo, cooperar en el plano regional e internacional para dar soluciones
colectivas a los problemas mundiales de la seguridad alimentaria''
Además, en Nueva York, del 23 al 27 de junio de 1997, se llea cabo la Cumbre para
la Tierra + 5, la cual establece que El objetivo que se fijó fue el de determinar y
reconocer los adelantos alcanzados en la aplicación de los acuerdos alcanzados en la
Cumbre para la Tierra y en impulsar acuerdos similares en todo el mundo. De igual
forma se promovió la asociación mundial necesaria para alcanzar el desarrollo
sostenible. Se llegó a la conclusión que a pesar del progreso que se había alcanzado
en muchos ámbitos, el medio ambiente sigue deteriorándose a escala mundial. A pesar
de que se buscó adoptar medidas posteriores, se alcanzaron pocos compromisos
concretos.
También en la ciudad de Nueva York, el 7 de septiembre de 2000 se llevó a cabo La
Cumbre del Milenio, en la cual 190 jefes de Estado se comprometieron a tomar las
decisiones necesarias y a adoptar las políticas oportunas para alcanzar en el 2015 una
serie de metas concretas, a saber:
Meta 1: Reducirá la mitad la pobreza extrema y el hambre:
Objetivo 1: Reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, la proporción de personas cuyo
ingreso es menor a un dólar diario
18
FERMIN ADAN LOZANO GUZMAN
Administrador Público
Objetivo 2: Reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, la proporción de personas que sufre
de hambre
Meta 2: Lograr la enseñanza primaria universal:
Objetivo 3: Asegurar que para el año 2015 todos los niños y niñas puedan completar la
educación primaria.
Meta 3: Promover la igualdad entre los sexos.
Objetivo 4: Eliminar, preferentemente para el 2005, las disparidades de género en la
educación primaria y secundaria, y en todos los niveles para el 2015.
Meta 4: Reducir la mortalidad infantil.
Objetivo 5: Reducir en dos terceras partes, entre 1990 y 2015, la tasa de mortalidad en
la población menor a cinco años de edad.
Meta 5: Reducir la mortalidad materna.
Objetivo 6: Reducir, en tres cuartas partes, entre 1990 y 2015, la tasa de mortalidad
materna.
Meta 6: Detener la propagación del VIH/SIDA y el paludismo.
Objetivo 7: Detener y comenzar a revertir la diseminación del VIH/SIDA para el año
2015.
Objetivo 8: Detener y comenzar a revertir la incidencia de la malaria y de otras
enfermedades importantes para el 2015.
Meta 7: Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente.
Objetivo 9: Integrar los principios del desarrollo sostenible en las políticas y los
programas nacionales y revertir la pérdida de los recursos ambientales.
Objetivo 10: Reducir a la mitad para el 2015 la proporción de personas sin acceso
sostenible al agua potable y a la sanidad básica.
Objetivo 11: Realizar una mejora significativa para el 2015 en las vidas de al menos
100 millones de habitantes de tugurios.
19
FERMIN ADAN LOZANO GUZMAN
Administrador Público
Meta 8: Fomentar una asociación mundial para el desarrollo, con metas para la
asistencia, el comercio y el alivio de la carga de la deuda.
Objetivo 12: Desarrollar sistemas comerciales y financieros abiertos, regulados,
predecibles y no discriminatorios, incluyendo un compromiso por el buen gobierno, el
desarrollo y la reducción de la pobreza, tanto en el ámbito nacional como en el
internacional.
Objetivo 13: Responder a las necesidades especiales de los países menos
desarrollados. Lo anterior incluye dar acceso, libre de tarifas y de cuotas, a las
exportaciones de los países menos desarrollados, mejorar el programa de alivio de
deuda para los países pobres altamente endeudados y cancelación de la deuda oficial
bilateral, y una más generosa asistencia oficial para el desarrollo para los países
comprometidos con la reducción de la pobreza.
Objetivo 14: Responder a las necesidades especiales de los países
mediterráneos y de los pequeños países insulares en vías de desarrollo.
Objetivo 15: Abordar de forma integral los problemas de deuda de los países en vías
de desarrollo a través de medidas nacionales e internacionales que hagan a la deuda
sostenible en el largo plazo.
Objetivo 16: En cooperación de los países en desarrollo, desarrollar y aplicar
estrategias para lograr empleo decente y productivo para la juventud.
Objetivo 17: En cooperación con las compañías farmacéuticas, proveer acceso a
medicinas esenciales en los países en desarrollo.
Objetivo 18: En cooperación con el sector privado, hacer accesibles los beneficios de
las nuevas tecnologías, especialmente de la información y la comunicación
Ahora bien, a través del Documento Conpes 091 de Marzo 14 de 2005, emanado por El
Consejo Nacional de Política Económica y Social del Departamento Nacional de
Planeación, tendiente al cumplimiento de los Objetivos del Milenio, fijó las Metas y
Estrategias de Colombia para el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio 2015.
8. Antecedentes del Desarrollo en Colombia.
En cuanto al enfoque del Desarrollo Humano en Colombia, este se puede describir a
partir de 1990, con la evolución de cada uno de los tres componentes del Índice de
Desarrollo Humano: producto interno, esperanza de vida, y educación. En relación con
el producto interno, se ha presentado un crecimiento continuo pero lento, exceptuando
la crisis de 1999, que produjo un retroceso de cerca de cuatro años del que
20
FERMIN ADAN LOZANO GUZMAN
Administrador Público
actualmente está recuperando. La esperanza de vida de la población colombiana
aumento aproximadamente 5 años durante la cada de los noventa, producto de
cambios epidemiológicos y demográficos importantes, como las mejoras de la
mortalidad infantil y materna y en los servicios de salud, logrando una recuperación
paulatina del indicador, aunque con algunas diferencias entre géneros, debido al mayor
impacto que sufren los hombres por efecto de la violencia. En educación, el esfuerzo
de los últimos 14 años, impulsado por la reforma constitucional de 1991, ha producido
notables avances que aunque fueron frenados por la crisis económica.
En cuanto al cumplimiento de los Objetivos del Milenio, aún no han sido diseñadas una
estrategia y canales que incluyan la perspectiva del desarrollo humano como política de
Estado y por tanto no se han desarrollado acciones tendientes a la consecución de las
metas planteadas. No obstante el gobierno nacional mediante la expedición del
documento Compes social No.91, empieza a dar los pasos hacia la inclusión de los
objetivos dentro de sus políticas, es por ello que tiene planteadas dentro de sus metas
el reducir la pobreza, la indigencia, ampliar la cobertura en educación y mejorar la
equidad de la mujer, entre otras.
Aunque el panorama general es positivo, aún se presentan grandes diferencias entre
los distintos grupos poblacionales, convirtiéndose la equidad en el principal reto para el
desarrollo humano colombiano. Por departamentos los indicadores de Bogotá son
semejantes a Hungría (país de alto desarrollo humano, puesto 38 en el mundo) en tanto
los de Chocó se asemejan a Kenia (país de bajo desarrollo humano, puesto 148 en el
mundo). Por zonas, la mayor parte de los indicadores en el área rural son inferiores a
los de la urbana y entre grupos sociales la distribución por deciles de ingreso es
insatisfactoria Los Objetivos de Desarrollo del Milenio representan para el país la
oportunidad de definir de manera precisa y evaluable los retos y avances en la senda
del desarrollo. El desafío del siglo XXI es un desarrollo social más acelerado,
internacionalmente competitivo, nacionalmente equilibrado, incluyente y en paz.
Se reconoce también hoy en día que la generación del desarrollo no puede ser asumida
exclusivamente por el Estado, sino que su tarea ha de ser la de sumar a los suyos, los
esfuerzos realizados por los agentes del mercado y las expresiones de la sociedad civil.
Así, el principal reto del desarrollo es, justamente, el de incorporar los actores y
representantes de estos sectores en la concertación de los objetivos a seguir y las
estrategias para alcanzar dichos objetivos.
Justamente, esta fue la visión de la planeación del desarrollo plasmada por los
Constituyentes de 1991 y recogida en la Ley 152 de 1994. Se señala allí la existencia
de los Consejos de Planeación para los diferentes niveles territoriales, precisamente
con el propósito de garantizar la intervención de la sociedad civil en la discusión y
aprobación de los planes, en especial con la participación de la comunidad que
21
FERMIN ADAN LOZANO GUZMAN
Administrador Público
esquíen, reconoce y vive la problemática a solucionar por parte de los gobiernos de
turno.
Ahora bien, en lo que respecta a la normatividad que sobre la materia se ha elaborado
tanto en el plano nacional como internacional, la planeación en el desarrollo humano
encuentra fundamentos claros de interés por concentrar todos los esfuerzos en llevar a
cabo una política de Estado que tenga inmerso el primordial interés en la búsqueda del
bienestar de la población y de la sociedad civil.
No existe en el Derecho constitucional colombiano, una referencia directa al Desarrollo
como un derecho humano. Si bien la Corte Constitucional ha hecho un despliegue
interesante del tema en sus sentencias, se ha referido siempre a él de forma tangencial.
La parte en que mayor incidencia ha tenido la Corte es en el tema del medio ambiente y
en la responsabilidad del Estado al respecto. También ha hecho énfasis en la
importancia de la educación frente al desarrollo integral, pero en general, hasta ahora,
fuera de algunas obiter dictum al respecto, la Corte no ha tenido oportunidad de
referirse directamente al tema de la exigibilidad individual de los beneficios del
desarrollo o a la exigibilidad grupal de un modelo de desarrollo humano y sustentable,
excepto, como se ha dicho, en lo que corresponde al tema ambiental.
En lo que respecta a la forma en que el Estado está organizado frente al Desarrollo,
vale decir que la Constitución de 1991, con su enfoque descentralizado y participativo,
junto con el desarrollo normativo de las leyes y los decretos, han establecido un sistema
complejo de amplia participación y con un interesante grado de coparticipación por
parte de los distintos entes de la Administración.
A priori, esta red de participaciones, seguimientos y ejecuciones que integran a todos
los sectores sociales tienen una apariencia de progresividad en cuanto a la protección y
garantía de los derechos de todos y todas, sin embargo subyace un problema
fundamental: puesto que el Desarrollo no está constituido como un derecho de la
comunidad ni de los individuos, la exigibilidad de las metas planteadas sigue estando
bajo el control de los mismos órganos de plantación, sin que finalmente, exista una
obligación real de cumplimiento de los objetivos, por parte del Estado.
En otras palabras, en Colombia, los ciudadanos no tenemos derecho a exigir un modelo
específico de Desarrollo, ni siquiera podemos exigir que se cumpla el modelo de
Desarrollo que el Estado ha adoptado, la única exigencia, según la Corte, es que su
ejecución no afecte el medio ambiente. Por otra parte, hasta hoy no existe precedente
alguno sobre la exigibilidad de los individuos o de las colectividades para que los
beneficios y oportunidades del desarrollo sean distribuidos de forma equitativa. La
norma constitucional así lo prevé, pero pese a ello, no existe jurisprudencia que
confirme la existencia de este derecho.
22
FERMIN ADAN LOZANO GUZMAN
Administrador Público
Finalmente, los colombianos y colombianas ni siquiera podemos exigir que los objetivos
que se han planteado en el Plan de Desarrollo se cumplan. No existe un mecanismo de
control político o de otra naturaleza para garantizar el cumplimiento del Plan, y de
hecho, tal como se presentan hoy en día los resultados se fundamentan en cifras de
dudosa credibilidad. La constitución Política (Julio 7 de 1991), en su preámbulo
establece el ejercicio del poder soberano, la unidad de la nación y los intereses que se
persiguen en beneficio de la sociedad y su desarrollo humano.
Una de las principales funciones del Estado, además de incentivar el crecimiento
económico y garantizar la seguridad y la estabilidad de los indicadores
macroeconómicos, es promover las condiciones para que la equidad sea efectiva, y en
este sentido, adoptar medidas que favorezcan el mejoramiento de las condiciones de
vida de la población, particularmente de aquella en situación de pobreza, miseria o
vulnerabilidad extrema. Se deben revisar algunos criterios de política que deberán
guiar las acciones para el logro de las metas planteadas en materia de planeación de
desarrollo, particularmente para los sectores sociales.
En primer lugar, aprendiendo de la experiencia de Colombia y de otros países tras
varios años de implementación de las políticas del llamado Consenso de Washington,
hoy es claro que la economía de mercado y la democracia son condiciones necesarias
más no suficientes para lograr resultados sociales. La política gubernamental debe
entonces considerar no sólo la parte cuantitativa del crecimiento, sino también su
componente cualitativo y plantear estrategias explícitas para alcanzar las metas
sociales. En segundo lugar, y relacionado con el anterior, el crecimiento no debe
considerarse como un objetivo en mismo, sino como un medio para alcanzar las
metas de calidad de vida y bienestar de la población.
En tercer lugar, la solución a los problemas sociales no es exclusivamente técnica o de
recursos; es sobre todo política e institucional. Tanto, o más importante que el monto de
los recursos destinados a lograr las metas, es adecuar la normatividad, los marcos
regulatorios, los arreglos institucionales y obtener los consensos necesarios para
implementar las políticas con efectividad.
En cuarto lugar, el éxito de las políticasblicas depende de la existencia permanente
de programas de evaluación del gasto que aseguren la eficiencia, eficacia y mayor
impacto de las inversiones públicas. Las decisiones para crear, ampliar, suspender o
modificar programas y asignaciones presupuestales deben tomarse con suficiente
información. Ésta debe ser de calidad, no sólo para poder evaluar la efectividad del
gasto, sino sobre todo para eliminar las grandes brechas y asimetrías de información
que existen entre la opinión pública, el gobierno y los grupos de interés organizados.
23
FERMIN ADAN LOZANO GUZMAN
Administrador Público
Para 2019 Colombia deberá contar con una estructura productiva que incorpore y
aproveche plenamente –además del capital y el trabajo– recursos como la tierra, los
mares, la biodiversidad, el paisaje y la localización geográfica. Para hacer esto posible,
el país deberá estar integrado al mundo, pues el mercado interno es demasiado
pequeño para que absorba el potencial de producción agropecuaria, minera,
manufacturera, de servicios y de talento humano. Para dar tan solo un ejemplo, el área
sembrada agrícola de Colombia es 4,2 millones de hectáreas con un potencial de más
de diez millones de hectáreas y, aun así, ya es un exportador neto de productos
agrícolas.
La gestión del desarrollo implica de suyo el concurso de acciones sistemáticas
tendientes a dar cumplimiento a los objetivos propuestos; aquí la planeación y la
gestión del plan municipal, aparecen como dos categorías interdependientes: una y otra
son partes integrales de un mismo proceso. Tal como afirma Boisier9, “La planeación del
desarrollo es ante todo una actividad societal, en el sentido de ser una responsabilidad
compartida por varios actores sociales: el Estado desde luego (...) y la propia región en
cuanto a comunidad regional, polifacética, contradictoria y difusa a veces, pero
comunidad al fin, especialmente específica y diferenciada".
9. Las Inequidades del Desarrollo Humano en Colombia.
A grandes rasgos, las Metas del Milenio pueden ser cumplidas a nivel nacional pero
algunas regiones presentan niveles de rezago que requieren esfuerzos particulares. Por
lo tanto, la estrategia consiste en darles cumplimiento con especial énfasis en los
ámbitos regional y local que presentan atrasos significativos en el logro de los objetivos
que deberán cumplirse para el 2015. Por eso el gran reto que plantea los Objetivos del
Milenio es llegar a un verdadero encuentro entre las metas que se ha planteado el
gobierno nacional y aquellas líneas de acción que se diseñan en el escenario local.
10. El Gasto Social.
El Gasto orientado a los distintos sectores constituye una contrapartida a las reformas
institucionales implementadas durante la década de los noventa. El gasto social se
redujo más rápidamente que el PIB, esta tendencia descendente es especialm3ente
clara en educación y en seguridad y asistencia social. La crisis fiscal que se dio a partir
de 1997 y que llevó a la reducción de la inversión, fue especialmente grave en los
sectores de educación, por otra parte el aumento del gasto social durante la primera
mitad de la década del noventa estuvo asociado a una reducción en la proporción de
pobre por línea de pobreza.
9 BOISIER, Sergio. Ensayos sobre Descentralización y Desarrollo Regional. Cuaderno del ILPES No.32.
Santiago de Chile 1987, pág. 42.
24
FERMIN ADAN LOZANO GUZMAN
Administrador Público
De esta manera durante la década del noventa se evidenció una asociación inversa
entre las variaciones en el gasto social y la evolución de la pobreza mediada por
ingresos. A medida que se aumenta la edad, se evidencia que grupos de hogares con
ingresos más altos comienzan a presentar el problema de disminución de la asistencia
escolar. Estas cifras son preocupantes ya que una vez el estudiante abandona el
sistema educativo, difícilmente retorna y la deserción tiene un efecto directo sobre la
formación de capital humano, sobre el ingreso futuro de los hogares y por lo tanto sobre
el desarrollo humano de las personas.
En el caso de la salud, la afiliación al sistema de seguridad social muestra una
disminución generalizada en la afiliación entre 1997 y 2000. La disminución de
cobertura en salud se presenta a pesar de que el gasto social para este sector no sufrió
reducciones en el periodo.
11. Hacia la municipalización del Desarrollo Humano: ¿Pueden los municipios
impulsar el Desarrollo Humano?
Tal como hemos venido argumentando, los municipios pueden impulsar el desarrollo
humano. Sin embargo, una cosa es la posibilidad en general y otra, es la realidad
concreta de las alcaldías del país. A continuación exponemos lo que podría ser el
encadenamiento de situaciones propicias al desarrollo, en otras palabras, ¿con qué
realidad institucional se encuentra el nivel local cuando quiere emprender estrategias de
desarrollo humano local?
En primer lugar, el Alcalde, el concejo municipal o el gobernador, deben tener la idea del
desarrollo humano y local como elemento fundamental de su estrategia política y, a
partir de ello, estimular al resto de los actores locales y ciudadanos en general, en
relación con esta idea. En este marco, cobran significado todas las actividades de
inversión económica, social, intelectual y cultural que la autoridad realice, de manera
que su acción no sea casuística y, no aparezcan como acciones aisladas, -una escuelita
aquí, un ambulatorio más allá, una biblioteca acullá- sino como formando parte de un
plan de largo plazo para capitalizar el municipio y su gente. Ello significa dotar de un
proyecto de municipio a la localidad. Lo mismo vale para el gobierno estatal.
En segundo lugar, el poder local debe estar consciente que forma parte de un sistema
nacional, que es una pieza del poder total de la nación y, en consecuencia, está
sometido tanto a las posibilidades como a las dificultades propias del nivel central que
está fuera de su control. Y esto vale más aún para aquellos servicios más dinámicos de
la descentralización, los cuales se ven entorpecidos por la baja eficiencia, incoherencia,
poca adaptabilidad e irregularidad con las cuales se ejecutan muchos programas
sociales a nivel local.
25
FERMIN ADAN LOZANO GUZMAN
Administrador Público
En tercer lugar, se debe tener conciencia de cuánto se puede abarcar de acuerdo con la
capacidad de hacer. No tiene sentido solicitar competencias sobre servicios públicos si
no se cuenta con la capacidad administrativa para ello. Pero más importante aún es
saber que no se tiene esa capacidad, no para quedarse en la inacción, sino para
proceder a obtenerla. Y para solicitar servicios que si se pueden atender. En tal sentido,
vale la pena citar por extenso la evaluación hecha por un alcalde acerca de los
programas sociales de la Agenda Venezuela, ante la pregunta de cómo se han
desempeñado dichos programas en su municipio.
12. Conclusiones Para el Caso de Colombia.
El índice de desarrollo humano ha sido exitoso porque ha logrado concretar y medir un
concepto multidimensional del desarrollo el IDH tiene tres dimensiones:
1. Un ingreso suficiente para tener acceso y disfrutar de la propiedad.
2. Una vida larga y saludable (esperanza de vida) 3. Un nivel educativo que le permita
aumentar la capacidad de dirigir su propio destino.
El IDH tiene dos (2) propósitos:
1. Profundización en la comprensión del desarrollo humano, y
2. la búsqueda universalmente comprensible de medir los logros. La educación sintetiza
varias dimensiones del desarrollo humano: capital humano (inversión en las personas),
factor de producción (utilización de innovación), principal motor del crecimiento y
contribuye a la definición de instituciones y a las reglas del juego colectivas.
La educación: se mide por la tasa de alfabetización y la tasa de matricula combinada.
La esperanza de vida: protección de salud, programas de prevención y atención,
sanidad y seguridad pública y saneamiento ambiental.
Ley 50/90: flexibilización laboral, para aumentar el empleo y mejorar la competitividad,
lo más importante no es la estabilidad laboral sino la estabilidad del ingreso. El mercado
laboral se ha hecho más informal y las posibilidades de asociación se han reducido. La
desigualdad en la distribución del ingreso ha empeorado y no ha producido efectos
positivos en la competitividad de la economía. Ley 30/92: las universidades gana
autonomía administrativa y financiera. Al principio hubo un aumento de recursos. La
recesión económica 99-00 bajó el gasto destinado a la educación superior, incentivó la
matrícula en las instituciones privadas.
26
FERMIN ADAN LOZANO GUZMAN
Administrador Público
Ley 60/93 y 715 del 2001: fortaleció el proceso de descentralización al fortalecer los
aportes fiscales para educación y salud. Ley 60 le da a los departamentos su papel de
ente administrador e intermediario. A los municipios les asigna la responsabilidad de
inversión en infraestructura, el pago de personas (salud, educación). Al nivel central le
toca la planeación, formulación de política macro, regulación y dirección. Y en los
ingresos corrientes de la nación, la participación de los municipios pasa del 15% a 22%.
Ley 715 del 2001: introduce el Sistema General de Participaciones que integra el
situado fiscal y la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la
nación, basado en la eficiencia y eficacia. Ley 100/93: es un cambio radical al sistema
de seguridad social del país. Define dos regímenes:
1. El contributivo para las personas que tienen capacidad de pago.
2. El subsidiado para quienes carecen de capacidad de pago.
Separa las funciones de aseguramiento y prestación creando las empresas promotoras
de salud EPS como administradoras y las Instituciones Prestadoras IPS. Pero todavía
no hay cobertura universal porque la afiliación de los más ricos dobla la de los pobres.
Pero el avance ha sido distributivo, se mejoró el sistema de atención. El sistema de
pensiones es inequitativo para el sector urbano.
Las diferencias en desarrollo humano entre la zona rural y urbana son muy altas
que el valor del IDH para el rural no alcanza a ser igual al del país en su conjunto.
Colombia tiene que fortalecer su solidaridad como Nación la inequidad crece con
expansión económica y depresión. La crisis de los últimos tres años ha producido
un aumento en la inequidad. Colombia atraviesa por una difícil situación
económica que tiene impactos negativos en el bienestar de la población. La idea
es buscar salidas que no afecte la tendencia positiva del IDH, y para que las
soluciones sean positivas en el bienestar tiene que recordar que el balance fiscal
y los equilibrios macroeconómicos son medios y no fines y que el desarrollo es
para las personas, ya que las condiciones de desigualdad frenan el crecimiento y
a largan las depresiones y hace más difícil la recuperación.
Es importante tener en cuenta que para la construcción del índice de Desarrollo
Humano para cada uno de los municipios aporta elementos importantes para
posteriores diagnósticos, no debe perderse de vista que el solo cálculo del índice es
deficiente frente a los propósitos de desarrollo integral. Además debe considerarse que
en el corto plazo y debido a la poca movilidad de las variables que lo conforman y la
precariedad de la mayoría de los sistemas de información en las municipalidades del
país, el índice no arrojaría resultados contundentes para la toma de decisiones
públicas.
27
FERMIN ADAN LOZANO GUZMAN
Administrador Público
Es importante combinar este indicador con otros, que en Colombia pueden ser: La
Línea de pobreza (indicador de ingresos), el índice de necesidades básicas
insatisfechas –NBI- (medida de necesidades), el índice de condiciones de vida –ICV- o
el índice SISBEN, entre otros.
El uso de los indicadores en Colombia se debe institucionalizar, y deben ser construidos
por las entidades que ejecutan los programas, es decir, que es un esfuerzo inocuo
construir indicadores si las entidades no lo utilizan para el desarrollo de su gestión
cotidiana. El sistema de información será exitoso únicamente si logra incorporarse a la
gestión regular de cada institución. Un buen indicador debe reunir tres características:
Expresar un concepto.
Poseer holismo local.
Ser sencillo.
Bibliografía Complementaría
- Kalmanovitz, Salomón, Las Instituciones en Colombia, Ponencia en la cátedra
Manuel Ancízar: Desarrollo económico y social en el siglo XX, Agosto 21 de 1999.
28
FERMIN ADAN LOZANO GUZMAN
Administrador Público
- Gómez Buendía, Hernando, Educación La agenda del siglo XXI, Santafé de
Bogotá, Tercer Mundo Editores, 1998.
- Llinás, Rodolfo R., Colombia, al filo de la oportunidad, informe conjunto de la Misión
Ciencia, Educación y Desarrollo – Imprenta Nacional, Santafé de Bogotá, 1995.
- Departamento Nacional de Planeación. Planificación: Base de la gestión municipal.
Lincamientos generales para la formulación del Plan de Desarrollo Municipal 2004
- 2007. Colombia, 2003.
- Departamento nacional de Planeación. Metodología para la evaluación de la
formulación de los planes de desarrollo municipales. Colombia, 2004.
- Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Oficina regional PNUD eje
cafetero. De la crisis cafetera a una oportunidad de desarrollo humano regional.
Colombia, 2003.
- Cohn, Amelia; Medeiros da Fonsenca, Ana María. Bolsa-Familia Proqramme ÍFamily
Stipend Proqrammel and the social sigue in brazil. Brasil. 2003.
- Cossío Cortez, I van. Solivia: descentralización. Participación popular y desarrollo
Rural. Solivia, 1997.
- Lecaroz Zavala, Carlos. Justicia distributiva y desarrollo humano: una mirada
desde los pobres. España, 2005.
- Sarmiento, Alfredo. Objetivos de desarrollo del milenio para Colombia: Del sueño
a la realización. PNUD/DNP. Colombia, 2005.
- Leibovich, José. Los desafíos institucionales para reducir la pobreza en
Colombia. DNP. Colombia, 2005.
DULITZKY, A. ÁLVAREZ, I. (2003) El Desarrollo Humano Sustentable como Derecho
Humano. En: Revista Futuros, N° 1, Vol.1.
Memorias de Encuentro Nacional, La Planeación del Desarrollo Territorial. Santa Fe
de Bogotá D. C., Febrero 3 y 4 de 1998.
29

Hazle saber al autor que aprecias su trabajo

Estás en libertad de marcarlo con "Me gusta" o no

Tu opinión vale, comenta aquíOculta los comentarios

Comentarios

comentarios

Compártelo con tu mundo

Cita esta página
Lozano Guzmán Fermín Adán. (2016, febrero 24). Influencia de la Planeación en el Desarrollo Humano de Colombia. Recuperado de http://www.gestiopolis.com/influencia-la-planeacion-desarrollo-humano-colombia/
Lozano Guzmán, Fermín Adán. "Influencia de la Planeación en el Desarrollo Humano de Colombia". GestioPolis. 24 febrero 2016. Web. <http://www.gestiopolis.com/influencia-la-planeacion-desarrollo-humano-colombia/>.
Lozano Guzmán, Fermín Adán. "Influencia de la Planeación en el Desarrollo Humano de Colombia". GestioPolis. febrero 24, 2016. Consultado el 9 de Diciembre de 2016. http://www.gestiopolis.com/influencia-la-planeacion-desarrollo-humano-colombia/.
Lozano Guzmán, Fermín Adán. Influencia de la Planeación en el Desarrollo Humano de Colombia [en línea]. <http://www.gestiopolis.com/influencia-la-planeacion-desarrollo-humano-colombia/> [Citado el 9 de Diciembre de 2016].
Copiar
Imagen del encabezado cortesía de cyklo en Flickr