Industria azucarera en el entorno comercial de México

A
marga Competencia
1
Entorno Económico
Ernesto Sepúlveda Villarreal*
Profesor
Facultad de Economía, UANL
Todo parece indicar
que el futuro cercano
de la industria
azucarera mexicana
depende en buena
medida de las
condiciones que
prevalezcan para el
comercio de la azúcar
de caña y sus
substitutos con los
Estados Unidos
La privatización de una industria, por sí misma, no garantiza eficiencia. Al
menos esa parece ser una de las lecciones derivadas de la experiencia de la
industria azucarera en México.
Después de un largo y difícil proceso de privatización, el Gobierno
desincorporó más de 44 ingenios a finales de 1990, no sin antes otorgar
fuertes concesiones para concretar las ventas: permitió la integración
vertical de ingenios con empresas de otros sectores, otorgó financiamiento
a los compradores compartiendo riesgos con ellos, y en algunos casos,
vendió por debajo del precio de referencia.
En su momento dichas concesiones parecían justificarse fácilmente en
términos de ganancias esperadas de eficiencia. Por una parte, el Gobierno
contribuiría con su plan de estabilización económica, que se basaba en
mantener un presupuesto equilibrado a fin de combatir la inflación, y por
otra, induciría al sector privado a invertir recursos en una industria cuya
modernización resultaba impostergable ante la inminente apertura
comercial.
Para procurar dichos objetivos, el Gobierno llevó a cabo un proceso de
desregulación de la industria azucarera de manera simultánea a la
privatización de la misma1. Éste proceso consistió principalmente en
liberalizar el mercado nacional del azúcar: se eliminaron cuotas de
producción, se permitió que los precios del endulzante se determinaran
más conforme a mercado, y se retiraron los subsidios que durante años se
habían otorgado a este sector.
Quizá pocos economistas hubieran dudado que estas medidas,
instrumentadas con oportunidad, apuntarían en la dirección correcta.
Finalmente, la modernidad y el desarrollo eficiente de la industria azucarera
mexicana debería darse en un marco económico de apertura y competencia
bajo la administración del sector privado. ¿Porqué entonces el Gobierno se
* El autor es egresado de la Facultad de Economía, UANL en 1990. Realizó estudios de
Maestría en Economía en el Instituto Tecnológico Autónomo de México de 1990 a 1992 y
estudios doctorales en la Universidad de Essex, Reino Unido de 1996 a 2000. Actualmente
es maestro de tiempo completo de la Facultad de Economía, UANL.
ve en la necesidad de expropiar más de la mitad
de los ingenios a poco más de una década de
haberlos privatizado?
¿Rápida apertura?
Para entender los problemas actuales de la
industria azucarera mexicana se debe destacar que
esta industria se desarrolló tradicionalmente
como resultado del control y la protección
otorgada por el Estado.
La aplicación de precios de garantía para la caña
de azúcar, el establecimiento de aranceles y cuotas
a la importación de azúcar y sus substitutos, la
administración del precio de venta del endulzante,
y subsidios directos a la operación de ingenios
propiciaron un crecimiento desproporcionado y
deficiente del sector.
Por lo anterior, una hipótesis atractiva para
explicar los actuales problemas financieros de
más de la mitad de los ingenios azucareros es que
la apertura comercial del mercado del azúcar y sus
substitutos fue demasiado rápida para permitir la
reconversión industrial y laboral que necesitaba el
sector para poder competir internacionalmente.
Veamos esta hipótesis con mayor detalle.
Al momento de ser privatizados, los ingenios
requerían fuertes inversiones para modernizarse y
poder competir en condiciones de libre mercado:
por una parte necesitaban reemplazar su capital
físico obsoleto por nueva tecnología de punta, y
por otra, debían adecuar sus relaciones
productivas-laborales a las nuevas condiciones de
competencia.
Ambos cambios implicaban un largo y complejo
proceso de transformación del sector en su
conjunto que requería de una apertura gradual del
sector.
Sin embargo, la entrada en vigor del Tratado de
Libre Comercio de América del Norte (TLCAN)
trajo consigo una reducción inmediata de los
aranceles y de las cuotas correspondientes al
comercio del azúcar de caña y sus substitutos, de
manera que la industria azucarera mexicana no
tuvo oportunidad de efectuar los cambios
mencionados.
Un vistazo rápido a los saldos de la balanza
comercial de México con Estados Unidos en los
renglones correspondientes a la industria
azucarera sugiere que no fue la apertura comercial
en sí, sino medidas proteccionistas
instrumentadas posteriormente a la misma, las
que contribuyeron a los problemas financieros de
los ingenios.
La figura 1 muestra que poco después de la
apertura comercial México comenzó a exportar
enormes cantidades de azúcar a los Estados
Unidos.
A diciembre de 1994, año en que entró en vigor
el TLCAN, México presentaba un déficit
comercial con Estados Unidos en la balanza
azucarera por 12.1 millones de dólares.
Sin embargo, un año después el panorama era
completamente distinto: a diciembre de 1995 el
ficit se había convertido en un superávit por 64
millones de dólares.
2 Centro de Investigaciones Económicas
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1990 1992 1994 1996 1998 2000
Millones de Dólares
FIGURA 1: 1701* AZÚCAR
BALANZA COMERCIAL CON ESTADOS UNIDOS
(SALDOS ACUMULADOS A DICIEMBRE)**
* La fracción arancelaria 1701 se refiere al azúcar de
caña o de remolacha y sacarosa químicamente pura,
en estado sólido.
** El año de 2001 incluye cifras acumuladas hasta el
mes de agosto.
Fuente: Secretaría de Economía.
Si bien la devaluación del peso contribuyó al
notable aumento de las exportaciones mexicanas
de azúcar a los Estados Unidos en 1995, no cabe
duda que la tendencia continuó a la alza una vez
que este efecto se había asimilado.
A diciembre de 1998 México se beneficiaba de
un superávit comercial por 122.5 millones de
dólares, es decir, casi el doble del superávit
observado a diciembre 1995.
Sin embargo, la imposición de cuotas a la
importación de azúcar proveniente de México en
Estados Unidos produciría el desplome de las
ventas a partir de 1998.
A diciembre de 1999 y 2000 los superávit
comerciales fueron de 27 y 29.7 millones de
dólares, respectivamente, mientras que a agosto
del presente año el supevit comercial apenas
llegó a 7.8 millones de dólares.
Las cifras anteriores parecen indicar que la azúcar
mexicana había sido muy bien recibida por el
mercado estadounidense.
Se debe evitar caer en la interpretación, no
obstante, de que la bonanza de las exportaciones
de azúcar mexicana a los Estados Unidos
necesariamente se tradujo en una ampliación del
mercado de la misma magnitud.
La figura 2 muestra que en México la
importaciones de otros azúcares, entre los cuáles
destaca el jarabe de maíz con alta concentración
de fructuosa, crecieron substancialmente durante
la década de los años 90.
Desde 1991 se observa un déficit comercial por
10.4 millones de dólares en este renglón, el cual
llegó a 43.8 millones de dólares en 1994, y rebasó
los 96 millones de dólares en 1997.
A partir de entonces el déficit revirtió su
tendencia alcista, de manera que a agosto de
presente año se registra unficit comercial por
65.4 millones de dólares.
Según la SECOFI (ahora Secretaría de
Economía), las importaciones crecientes de
jarabe de maíz con alta concentración de
fructuosa se desarrollaron en condiciones de
prácticas desleales de comercio internacional y
ocasionaban daño a la industria azucarera
nacional.
Por ello, a partir del 23 de enero de 1998, esta
dependencia impuso cuotas compensatoria
definitivas entre 55.37 y 175.50 dólares por
tonelada métrica a las importaciones de este
endulzante.
Esta medida explica la disminución de la
magnitud del déficit comercial de México con
Estados Unidos en el renglón de otros azúcares
desde entonces.
¿Fue entonces esta rápida apertura comercial
causante de los problemas financieros que
actualmente enfrenta la industria azucarera en
México?
La información de balanza comercial presentada
sugiere que la apertura comercial propició
3
Entorno Económico
FIGURA 2: 1702* OTROS AZÚCARES
BALANZA COMERCIAL CON ESTADOS UNIDOS
(SALDOS ACUMULADOS A DICIEMBRE)**
* La fracción arancelaria 1702 se refiere a los demás
azúcares, incluidas la lactosa, maltosa, glucosa y
fructosa (levulosa) químicamente puras, en estado
sólido; jarabe de azúcar sin adición de aromatizante
ni colorante; sucedáneos de la miel, incluso mezcla-
dos con miel natural; azúcar y melaza caramelizados.
** El año de 2001 incluye cifras acumuladas hasta el
mes de agosto.
Fuente: Secretaría de Economía.
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-25
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1990 1992 1994 1996 1998 2000
Millones de Dólare
s
inicialmente un aumento de las exportaciones de
azúcar mexicana a los Estados Unidos, pero al
mismo tiempo, redujo las ventas en el tamaño del
mercado interno, al darse la sustitución del azúcar
por el jarabe de maíz con alto contenido de
fructuosa en los proceso productivos de diversas
industrias2.
Por ello, no parece correcto responsabilizar a la
velocidad de la apertura comercial de los
problemas financieros que actualmente enfrentan
más de las mitad de los ingenios mexicanos.
Después de todo, la industria azucarera mexicana
penetró rápidamente en el mercado
estadounidense, de la misma manera que la
industria de la fructuosa norteamericana hizo lo
propio en los mercados mexicanos.
La medidas proteccionistas instrumentadas
posteriormente a la apertura comercial de los
actuales parece haber influido mayormente en los
actuales problemas financieros de los ingenios.
Si la imposición de cuotas en Estados Unidos a
las importaciones de azúcar Mexicana resulta ser
más efectiva que la aplicación de impuestos
compensatorios en México a las importaciones de
jarabe de maíz de alta fructuosa como parece que
es el caso3, los excedentes de azúcar mexicana no
podrán ser colocados, y no por falta de
competitividad, sino por una restricción al
comercio.
Impacto laboral
La industria azucarera ha sido por muchos años
la agroindustria más grande del País y una fuente
muy importante de empleo en el campo.
Sin embargo, la modernización de los ingenios
requeriría eliminar redundancias y flexibilizar el
trabajo.
¿Significa esto que la privatización de ingenios y
la apertura comercial necesariamente implican
pérdida de empleos en este sector?
El cuadro 1 muestra cifras sobre el personal
ocupado y las horas-hombre trabajadas en la
División de Productos Alimenticios, Bebidas y
Tabacos, y en la subdivisión Elaboración de
Azúcar y Productos Residuales de la Caña, ambas
pertenecientes al sector manufacturero, desde la
entrada en vigor del TLCAN a la fecha4.
Dos características saltan a la vista en este cuadro.
La primera es que tanto el personal ocupado
como el número de horas-hombre trabajadas en
la industria azucarera se han reducido
constantemente desde la apertura comercial5.
La segunda es que la importancia relativa de la
4 Centro de Investigaciones Económicas
Personal Ocupado Total Horas-Hombre Trabajadas
División Azucar (%) División Azucar (%)
1994 4,240,453 419,042 9.88% 866,450 87,400 10.09%
1995 4,087,512 398,739 9.76% 833,350 84,731 10.17%
1996 4,101,114 386,339 9.42% 834,757 84,319 10.10%
1997 4,154,061 378,038 9.10% 848,011 81,406 9.60%
1998 4,259,796 359,383 8.44% 873,415 79,251 9.07%
1999 4,369,692 348,460 7.97% 896,766 74,471 8.30%
2000 4,383,413 334,905 7.64% 897,780 69,864 7.78%
2001 2,921,792 234,770 8.04% 604,597 52,325 8.65%
CUADRO 1: SECTOR MANUFACTURERO
DIVISIÓN DE PRODUCTOS ALIMENTICIOS, BEBIDAS Y TABACO
311801: ELABORACIÓN DE AZÚCAR Y PRODUCTOS RESIDUALES DE LA CAÑA
El año de 2001 incluye cifras acumuladas hasta el mes de agosto.
Fuente: Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática.
5
Entorno Económico
industria azucarera como generadora de empleo
en la División también se ha reducido desde
entonces6.
De la información anterior, y considerando que
las producción de azúcar mexicana ha presentado
una tendencia alcista en la década de los años 90,
se puede concluir que la industria azucarera se ha
redimensionado desde que entró en vigor el
TLCAN con el fin de elevar la productividad del
trabajo en los ingenios.
Este redimensionamiento, sin embargo, no debe
implicar necesariamente pérdidas de empleos en
el campo.
Dado que los ingenios son unidades productivas
mitad industriales y mitad agrícolas, elevar la
eficiencia operativa en la primera no debe ser
contraria a promover el funcionamiento de la
segunda: ingenios más productivos podrán
procesar mayores cantidades de caña en beneficio
de los cañeros.
El problema de fondo parece ser la colocación de
la producción de azúcar de los ingenios
mexicanos que se requiere para sostener el nivel
de empleo en los campos cañeros.
Antes de la apertura comercial el mercado
nacional era suficiente para comprar esta
producción. Con la apertura se dio un cambio en
la composición del mercado, pero todavía era
posible para México colocar su producción.
Sin embargo, las cuotas impuestas por los
Estados Unidos a las importaciones de azúcar
proveniente de México dejaron a este País con un
excedente que no sólo afecta la solvencia de
ingenios, sino que pone en peligro una
importante fuente de empleo en el campo.
Por lo anterior, el futuro cercano de la industria
azucarera parece depender en buena medida de
las condiciones de comercio que prevalezcan para
la azúcar de caña y sus substitutos con los
Estados Unidos.
Lo difícil no es entrar al juego de libre comercio,
sino hacer respectar las reglas para que se juegue
de una manera justa, en beneficio de todas las
partes involucradas.
Notas
1. Sánchez et al. (1993) identifican esta estrategia como una de
las causas de la larga duración del proceso de venta de los
ingenios y del bajo precio pagado por los mismos. Estos
autores recomiendan que la desregulación de una industria sea
realizada antes de privatizarla, a fin de dar seguridad al
comprador, facilitar el proceso de desincorporación, y mejorar
el precio de venta.
2. Según cifras suministradas por México a la Organización
Mundial de Comercio (OMC), entre los años de 1994 y 1996
las importaciones de jarabe de maíz de alta fructuosa realizadas
a través de la empresa Arancia (la segunda en importancia en
México) aumentaron en 2,188 por ciento para la industria de
refrescos, y en 161 por ciento para otras industrias
(comercializadoras, lácteos, otras bebidas, alimentos,
farmacéutica, y panificación y galletas).
3. Es oportuno señalar que recientemente la OMC y un panel del
TLCAN fallaron en contra de México por la imposición de
cuotas compensatorias a las importaciones de jarabe de maíz
con alta concentración de fructuosa proveniente de Estados
Unidos , y aunque el resultado final puede tardar en conocerse,
es posible que México se vea obligado a eliminar la cuotas
compensatorias respectivas y devolver los derechos cobrados.
4. Las cifras se refieren únicamente a los trabajadores de los
ingenios y no incluyen a aquéllos que trabajan en la producción
de la caña de azúcar.
5. Observe que en el periodo que va de 1994 a 2000, el número de
trabajadores en la industria azucarera se redujo en 20 por
ciento, mientras que el número de horas-hombre trabajadas se
contrajo en 40 por ciento. Entonces desde la apertura comercial
los ingenios no sólo ocupan menos trabajadores, sino que éstos
parecen trabajaran menos horas.
6. Se debe tener cuidado al interpretar la última observación del
cuadro 1 que incluye datos acumulados al mes de agosto.
Puesto que aproximadamente el 95 por ciento de la producción
de azúcar en un año se obtiene normalmente en el periodo
enero a junio, las cifras que se muestran en este renglón serían
muy similares al acumulado anual en el caso de la industria
azucarera. Sin embargo, esto no es necesariamente cierto para
toda la División. Por ello, uno se puede llevar la falsa
impresión de que la participación del empleo de la industria
azucarera en la División parece recuperarse en el año 2001.
Referencias
Sánchez, Manuel et al. (1993). “The Privatization Process in
Mexico: Five Cases Studies” in Privatization in Latin America.
Washington, D.C.: Inter-American Development Bank & ITAM.
pp. 104-115.
Organización Mundial de Comercio (2001). “México -
Investigación Antidumping sobre el Jarabe de Maíz con Alta
Concentración de Fructosa Procedente de los Estados Unidos”.
Referencia: WT/DS132/RW, 22 de junio de 2001.

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Sepúlveda Villareal Ernesto. (2008, abril 10). Industria azucarera en el entorno comercial de México. Recuperado de http://www.gestiopolis.com/industria-azucarera-en-el-entorno-comercial-de-mexico/
Sepúlveda Villareal, Ernesto. "Industria azucarera en el entorno comercial de México". GestioPolis. 10 abril 2008. Web. <http://www.gestiopolis.com/industria-azucarera-en-el-entorno-comercial-de-mexico/>.
Sepúlveda Villareal, Ernesto. "Industria azucarera en el entorno comercial de México". GestioPolis. abril 10, 2008. Consultado el 5 de Septiembre de 2015. http://www.gestiopolis.com/industria-azucarera-en-el-entorno-comercial-de-mexico/.
Sepúlveda Villareal, Ernesto. Industria azucarera en el entorno comercial de México [en línea]. <http://www.gestiopolis.com/industria-azucarera-en-el-entorno-comercial-de-mexico/> [Citado el 5 de Septiembre de 2015].
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