El Perú se caracteriza por tener un gasto público en educación muy bajo, incluso cuando se compara con países de similar nivel de desarrollo. Si bien existe acuerdo en torno de que el gasto en el sector es insuficiente y parece existir voluntad política para elevarlo, es claro también que se enfrentan fuertes restricciones fiscales para hacerlo.
Por lo tanto, hacer un mejor uso de los recursos disponibles es una tarea central para el sector. Existe, sin embargo, muy poca información acerca de los procedimientos que se utilizan para determinar la asignación de recursos en el sector y conocer a qué tipo de lógica obedece esta distribución.
«Si bien existe acuerdo en torno de que el gasto en el sector es insuficiente y parece existir voluntad política para elevarlo, es claro también que se enfrentan fuertes restricciones fiscales para hacerlo»
En ese sentido, el presente documento busca arrojar luz sobre este tema, a través de un análisis de los determinantes del gasto público en educación. Específicamente, se quiere establecer empíricamente qué factores explican la distribución del gasto por alumno en dos niveles: unidades ejecutoras (UE) y escuelas.
La asignación del gasto público en educación
El Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) ejecuta el gasto público en educación a través de organismos de nivel intermedio, denominados Unidades Ejecutoras (UE). Así, la transferencia de recursos a los centros educativos se da a través de dos fases: en primer lugar, transferencias del Gobierno central a la UE y, luego, transferencias de esta última a los propios centros educativos.
Las transferencias del Gobierno a la UE dependen de los presupuestos establecidos por el Ministerio de Educación (MINEDU) para el área de Lima y Callao, y por el sector Educación del CTAR para las regiones.
En estos casos, el MEF comunica a cada unidad su asignación trimestral y transfiere los recursos mensualmente. Las transferencias del MEF indican claramente la función, programa y clase genérica del gasto en el que se incurrirá. De esta manera, se informa a las UE sobre los recursos disponibles mensualmente. Durante la fase de ejecución del presupuesto, los CTAR y el MINEDU supervisan el uso apropiado de los fondos transferidos a la UE.
«De las 25 UE incluidas en el estudio, 96% informó […] que los recursos asignados no eran suficientes para satisfacer las necesidades de los centros educativos bajo su jurisdicción»
Las UE, a su vez, son responsables de administrar los recursos de los centros educativos (CE) a su cargo. Como se acaba de mencionar, se les asigna los recursos por función, programa y clase genérica de gasto. A partir de ahí, gozan de total facultad y autonomía para distribuir los gastos de categoría genérica en categorías específicas. Las siguientes son las categorías específicas de gasto:
- Planilla y beneficios: las UE pagan mensualmente la planilla del CE, la cual incluye tanto a docentes y otro personal, como a empleados nombrados y contratados. Aunque la UE está a cargo de los pagos a todo el personal de los CE, no tiene autoridad para crear plazas para personal nombrado. Solo puede contratar a docentes temporales, si demuestra esta necesidad con evidencia de una demanda educativa insatisfecha. Es importante mencionar que se han detectado frecuentes irregularidades en los procedimientos de contratación del personal docente. En efecto, los procedimientos de contratación no son lo suficientemente transparentes, tal como lo demuestran las innumerables denuncias presentadas por los docentes cada año ante la UE, los CTAR y el Ministerio de Educación. Aparentemente, algunos docentes reciben un trato preferencial, a cambio de varios tipos de retribuciones. Asimismo, se han detectado casos en que los docentes de áreas urbanas recibieron beneficios correspondientes a los docentes de zonas rurales o en que se siguió recibiendo sueldos correspondientes a docentes fallecidos.
- Bienes y servicios: el gasto en bienes y servicios desempeña un papel preponderante en las operaciones regulares de los CE, aunque solo representa el 5% del presupuesto total de los programas de educación primaria y superior (más del 90% de los gastos son destinados al pago de planillas). En algunos casos, los bienes adquiridos son los solicitados por el CE a la UE; en otros casos, sin embargo, la UE decide arbitrariamente qué artículos comprar. El CE, por lo general, cubre los costos de transporte con sus propios fondos o los de su respectiva Apafa. Esto causa muchos problemas porque, debido a las largas distancias y los altos costos de transporte existentes entre algunos centros educativos y la unidad ejecutora, los CE frecuentemente no pueden recoger los bienes asignados.
- Bienes de capital: algunas pocas UE cuentan con recursos suficientes para adquirir bienes de capital para los centros educativos, incluyendo computadoras y muebles (en el año 2001, por ejemplo, el MEF, sujeto a medidas de austeridad, aprobó solamente los presupuestos de bienes de capital para las UE de Lima). Cabe resaltar que no existen criterios homogéneos para definir qué UE contarán con presupuesto para adquirir bienes de capital, qué tipo de bienes pueden adquirir, en qué período del año pueden adquirirse, ni cuándo ni cómo serán entregados a los CE.
- Gastos administrativos: las UE reciben transferencias para cubrir sus propios gastos administrativos y aquellos de los organismos intermedios ubicados dentro de su jurisdicción. Estos gastos comprenden, principalmente, planillas, adquisición de artículos de consumo y bienes de capital, y mantenimiento de instalaciones y equipos.
Las UE formulan un presupuesto anual basado en los gastos del año previo y lo envían al MINEDU, cuando pertenecen al departamento de Lima, o al CTAR correspondiente, cuando están fuera de Lima. El MINEDU y el CTAR, a partir de ahí, elaboran el presupuesto que será presentado ante el MEF. Por ello, existe un componente importante de “gasto inercial” en el sector educación.
