Tesis. Plan de adquisiciones centralizadas para la jurisdicción 45 del Ministerio de Defensa en Argentina

Autor: Javier Fernández

Otros conceptos de finanzas

07-06-2011

La ejecución del presupuesto asignado, significa dejar de hacer una actividad y concretar otras. Para el MINDEF se le suma que ese presupuesto es acotado.

Este representa la capacidad de adquirir Bienes y Servicios a fin de emplearlos de acuerdo a las políticas de gobierno fijadas.

Una gestión de adquisiciones autarquía y con crédito propio, se busca cumplir con esos objetivos en forma eficiente, eficaz y transparente; implementando procesos que transformen los presupuestos asignados en realidades concretas para las FFAA.

El desafió de implementar una Agencia Logística de la Defensa para obtener mejores resultados es un hecho en marcha.

Su éxito radica en la preparación, conocimientos teóricos y prácticos de sus integrantes para optimizar las adquisiciones centralizadas de la Jurisdicción 45.

“El proceso logístico es a la vez el elemento militar en la economía de las naciones y el elemento económico en las operaciones militares”.

Duncan S. Ballantine. U.S. Naval Logistics in the Second World War

1. Ámbito general y problemática global

a. Planteo de la situación particular del Ministerio de Defensa:

Dentro de la Jurisdicción 45 “Ministerio de Defensa” encontramos nueve sub-jurisdicciones, de las cuales las correspondientes a la administración central son cinco, a saber:

• Ministerio de Defensa.
• Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas.
• Estado Mayor General del Ejército.
• Estado Mayor General de la Armada.
• Estado Mayor General de la Fuerza Aérea.

Sobre estas sub-jurisdicciones, recae la asignación de fondos disponibles en el presupuesto para el funcionamiento de la cartera del Ministerio de Defensa (MINDEF).
Históricamente cada una de las sub-jurisdicciones ha llevado adelante su propia gestión administrativa financiera, con muy poca intervención de su Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas (EMCFA) o del mismo MINDEF.

Anteriormente al año 1983, los controles y erogaciones de sus respectivas fuentes de financiamiento se realizaban arbitrariamente sin considerar la evolución de los fondos asignados (gastos) o su implementación en forma centralizada.

Desde el retorno a la democracia se fue consolidando, en el marco de las relaciones cívico-militares, una suerte de pacto implícito donde los sucesivos gobiernos se limitaron a reclamar del sector militar un reconocimiento de plena sumisión institucional al Poder Ejecutivo, a cambio de no entrometerse con profundidad en aspectos como su organización, despliegue y equipamiento.

Es así que en materia presupuestaria esto se reflejó mediante un débil involucramiento en la formulación de los sucesivos presupuestos de la Jurisdicción Defensa. Quedando en la cartera de Economía la fijación de los fondos para el sector y su distribución orgánica, prerrogativa ésta que no le correspondía.

Actuando, el MINDEF como una instancia formal que validaba los anteproyectos de presupuesto que cada fuerza había efectuado tomando en cuenta sus exclusivas orientaciones estratégicas.

Pero sujetos a sucesivos recortes presupuestario incrementales, que no eran acompañados por políticas emanadas por el EMCFA o el MINDEF. (Ver Anexo 1)

Es así que se llega al año 2003 con un contexto institucional con grandes falencias operativas por la no adecuación de la situación financiera a las nuevas obligaciones asignadas a la jurisdicción.

Se emprenden así nuevos cambios en los procesos de control. Dando como resultado la necesidad de replantear la forma de administrar los recursos de sector.

Realizando las siguientes acciones desde el MINDEF.

i. Asumir el MINDEF un roll de conducción, planificación y control sobre la jurisdicción.
ii. Ponderar las tareas que el EMCFA debía llevar adelante y asignarle mayores responsabilidades de conducción y control del gasto en forma eficaz y eficiente.
iii. Realizar un informe conjunto por un grupo de especialistas sobre la situación del estado del material de las Fuerzas Armadas (FFAA) y acciones a tomar para comenzar a resolver los problemas encontrados.
iv. De dicho informe se crea la Dirección General del Servicio Logístico de la Defensa (DGSLD) con el objeto de realizar compras de bienes y servicios (ByS) de la defensa en forma conjunta, buscando con ello optimizar las compras, transparentarlas, evitar la duplicidad de esfuerzos en los emprendimientos de cada fuerza y conocer el presupuesto ejecutado.
v. Armar un plan de recuperación de capacidades perdidas, adquisición de nuevas y optimizar las existentes.
vi. Esta DGSLD sobre los fondos disponibles en el presupuesto asignado a las FFAA, los comprometen para que se efectúen las compras de ByS comunes con la finalidad mencionada en el punto iv.

Ante este nuevo contexto surgieron nuevos problemas:

i. Dificultad de trabajar con procesos de adquisición estandarizados o unificados al tener cada Fuerza diferentes procedimientos y culturas de trabajo.
ii. Desconfianza al cambio iniciado por la nueva gestión.
iii. Se comprometen los créditos de las fuerzas, quitándoles poder de compra a las mismas.
iv. De no cumplir con las adquisiciones en tiempo y forma, hacerle perder el crédito a la sub-jurisdicción, en el peor de los casos.
v. El no contar la DGSLD con crédito propio, no agiliza los procesos de adquisición. Dependiendo de la asignación de cada fuerza y de reducciones que afectan los procesos ya iniciados.
vi. El tener que ajustarse al Decreto Delegado Nº 1023/2001 y su reglamentación, el Decreto Nº 436/2000 no le da agilidad al proceso de obtención, sobre todo en compras en el exterior.
vii. La gestión de adquisiciones al llevarse adelante con dependencias como la UOC (unidad operativa de contrataciones), SAF (servicio administrativo financiero) y asesoría legal (AL) que no le responden funcionalmente a la DGSLD, causaron demoras e inconvenientes en las coordinaciones.

Con la creación de una Agencia Logística de la Defensa (ALD), con autarquía y presupuesto propio, se podría responder adecuadamente a las adquisiciones de ByS de uso común para la defensa; profundizando los procesos logísticos iniciados desde el MINDEF.

El mayor desafió que tiene hoy la DGSLD es tener que seguir trabajando en mejorar la gestión con una asignación presupuestaria acotada. Buscando ser más eficientes, eficaces y transparentes en la ejecución de la asignación de fondos asignados presupuestariamente. (Ver Anexo 2)

Para comprender y brindar una adecuada visión de las responsabilidades e implicancias de la nueva organización logística dentro del MINDEF, se presenta una cronología de los principales hechos que le dan su respaldo legal:

Con la Ley de Defensa Nacional N° 23.554, en su artículo 21, se determina la organización y funcionamiento de las Fuerzas Armadas, dando criterios de estructuración y eficiencia conjunta. La Ley N° 24.948, en su artículo 5, establece que tanto en las previsiones estratégicas como en la organización, equipamiento, doctrina y alistamiento se dará prioridad al accionar conjunto y a la integración operativa de las fuerzas.

Con el Decreto N° 727/06, se reglamenta la Ley de Defensa Nacional, y en su artículo 13 establece que le corresponde al MINDEF aprobar la readecuación de las estructuras orgánico funcionales de las FFAA, así como ejercer toda función que explícita o implícitamente surja de las leyes que rigen sus competencias.

A través del Decreto N° 729/07, nos da el Ciclo de Planeamiento de la Defensa Nacional, para el Planeamiento Estratégico Militar.

Con la Resolución MD N° 350/08 se aprobó el Informe para la Modernización del Sistema Logístico de La Defensa.

Es axial que por medio del Decreto N° 1451/08 se crea bajo la órbita de la Secretaria de Planeamiento del MINDEF la DGSLD, asumiendo funciones de ejecución logística que hasta ese momento estaban asignadas por Resolución MD N° 522/02 al Estado Mayor Conjunto a través de su Dirección General de Logística Conjunta. Y este nuevo organismo logístico en el corto plazo se va a transformar en la Agencia Logística de la Defensa (ALD), con la modalidad de organismo autárquico bajo la órbita del MINDEF.

La Ministra de Defensa, Dra. Nilda Garré, afirmó , los siguientes conceptos:

1. que la creación de una Agencia Logística de la Defensa dependiente de su ministerio “racionalizará, optimizará y transparentará” las compras de equipos y suministros para las FFAA, “al centralizarlas en un organismo sometido a los controles técnicos y jurídicos necesarios”.

2. consideró esta reforma logística integral del sector como “el desafío mayor” que ha encarado el MINDEF, y que “Esta reforma había sido reclamada por la propia institución castrense en el informe Rattenbach de 1982”.

3. que la Agencia Logística de la Defensa será un organismo superior y centralizado que tendrá su emplazamiento en el propio Ministerio.

4. que el objetivo fundamental de esta agencia será velar por un aprovechamiento sinérgico de los recursos globales del sector.

5. que esta iniciativa se basa en las experiencias internacionales de organismos similares de varios países.

6. se incentiva así la planificación integral del uso de las instalaciones y capacidades de mantenimiento a efectos de ponerla a disposición de las necesidades del conjunto.

7. y que mediante el dictado de estos instrumentos, se construyeron las bases sobre las cuales se asienta la organización y el funcionamiento del sistema “que sostienen y permiten avanzar en la modernización del sector, tarea a la que estamos hoy abocados”.

b. Análisis de la problemática presupuestaria:

El costo de oportunidad de la defensa nacional, en cualquier parte del mundo, significa dejar de hacer una actividad con el de realizar otra, ya que usan fondos presupuestarios del país que se podrían redistribuir.

El presupuesto disponible solo representa la capacidad de comprar para adquirir dichos ByS a fin de emplearlos en la forma que mejor le parezca a este. Si son bien asignados, aumentan las posibilidades de que se tenga éxito, pero si se asignan mal se puede no alcanzar los objetivos fijados.

En ambos casos la responsabilidad es del que dirige y no de los ByS que ha empleado. La importancia esta en aprender a adquirirlos correctamente para sacarles el máximo provecho y para ello debo acudir a los modelos y teorías que ayudaran al que toma decisiones. Se tratara de demostrar que cuando en esa decisión se introducen razonamientos de tipo económico, se puede afirmar se estarán empleando los fondos presupuestarios disponibles con el máximo rendimiento. (Ver Anexo 3).

La práctica siempre se sustenta sobre una buena teoría que es la que ilumina, estimula y ayuda a buscar los mejores caminos.

Para lo cual primero se deben establecer los objetivos que se buscan como país y planificar la forma de alcanzarlos, y por el otro, la logística a implementar, que permitirá darle sustento y viabilidad a esa planificación.

Para entender la forma en que la economía contribuye en la toma de decisiones, se debe trabajar sobre la idea de que entendemos por economía y de principio de escasez.

De estas dos nace el concepto de costo alternativo o de oportunidad que corresponde al sacrificio en el cual se incurre cuando se usan ByS en una actividad en vez de otra.

Tanto el principio de escasez como el de costo de oportunidad son conceptos centrales en el pensamiento económico e iluminan su forma de enfrentar los problemas.

Así como todos los países deben resolver el problema de cómo asignar los ByS de que disponen para satisfacer las necesidades o los logros que se han propuestos alcanzar, así también el MINDEF/FFAA tienen un problema económico que resolver, ya que también están manejando ByS productivos en tiempos de paz y ByS bélicos en tiempos de conflicto. En esta perspectiva, el problema económico del MINDEF/FFAA consiste en “elegir la estrategia (emplear los medios para el logro de un fin), la tecnología y la composición de fuerzas (combinación optima de ByS) que permita alcanzar los propósitos de la política de defensa al menor costo, en un mundo en que los recursos son siempre escasos”.

Lo anterior le fija una tarea al MINDEF, que consiste en “que deben decidir sobre estos temas económicos, teniendo que estar restringido a un presupuesto y al cumplimiento de ciertos objetivos fijados por la autoridad”.

El país se fija sus metas y objetivos y la forma como alcanzarlos desde el punto de vista político, social y económico. El MINDEF a través de sus FFAA tiene el mandato de proteger sus fronteras y sus riquezas. Para ello es necesario que la misma sociedad le aporte los presupuestos necesarios para cumplir con dicho mandato. Sin embargo, como siempre, existe una brecha entre necesidades y ByS que permitan satisfacerlos, el país debe jerarquizar las necesidades y distribuir la riqueza nacional, de modo que se satisfagan el máximo de ellas, eligiendo las que mejor contribuyan al bienestar de la sociedad. Es en este entorno en que la defensa nacional se encuentra para entrar a competir con otras necesidades y en consecuencia debe presentar los mejores proyectos, a fin de no hacer entrar en sacrificios excesivos a los otros sectores nacionales. Esto no significa que sea la defensa nacional la que siempre se deba sacrificar para resolver otros problemas nacionales; lo que interesa es tener conciencia de que en la medida en que al proceso de elección de alternativas se le incorporen criterios económicos optimizados, se estarán empleando recursos logísticos que permitirán realizar las operaciones militares y al mismo tiempo se estará colaborando con el resto del país para resolver los problemas de la ciudadanía. (Ver Anexo 4)

A partir de este momento comienzan a aparecer un sinnúmero de brechas en todos los sectores y dentro de éstos, en cada uno de los niveles de toma de decisión. La única forma de “cerrar esa brecha”, es decir alcanzar todas las metas con los fondos presupuestarios que se tienen, es haciendo optimo uso de ellos. Es aquí donde aparecen los cambios a realizar con la ALD para cumplir con el mandato asignado, este es, desarrollar y conducir una logística de sostenimiento y una logística genética para las FFAA. Lo interesante es sensibilizar nuestras conciencias a fin de que efectivamente se empleen este tipo de consideraciones y así permitir a la ALD cumplir verdaderamente con su función. (Ver Anexo 5)

La estrategia de desarrollo económico adoptada por el país va a influir en la velocidad y capacidad que se tendrá para generar riqueza nacional con la cual resolver los problemas nacionales. Mientras más capacidad se tenga para explotar nuestros recursos naturales y el sistema de explotación sea el más eficiente, mas empleo se dará a la ciudadanía y mas bienestar se irá generando, tratando de que ello se logre en el menor tiempo posible. Por lo tanto, el destino del MINDEF/FFAA no es ajeno a este entorno, especialmente el económico, ya que a más ambición económica éstas deberán estar preparadas para asumir mayores responsabilidades; no por casualidad se da que los países más desarrollados son los que tienen las FFAA más poderosas y con mas compromisos internacionales. La economía servirá de sustento a una más completa y más autosuficiente base general nacional para apoyar el esfuerzo disuasivo o defensivo.

No hay que olvidar que la resistencia de una cadena está dada por su eslabón más débil. Desde este punto de vista cobra mucha importancia que el MINDEF/FFAA no duplique esfuerzos, que centre su atención en que “el puño golpea más fuerte cuando está cerrado que cuando está abierto” y que una logística conjunta, no entendida sólo como la oportunidad de comprar material de guerra y equipo de características parecidas, y en lo que siempre habrá razones para que éste sea diferente y en esencia lo es, sino que como una función logística conjunta que apoye el esfuerzo bélico de Defensa con flexibilidad, diversificación, oportunidad, eficacia y eficiencia, logrando así obtener el mayor rendimiento de los acotados fondos presupuestarios disponibles.

Una forma eficaz que permite unificar esfuerzos, clarificar acciones y darle mayor valor al dinero es establecer sistemas de carácter conjunto y/o institucional que permitan evaluar los proyectos de la defensa nacional, porque este procedimiento en sí mismo conduce racionalmente a buscar soluciones más eficaces y eficientes en beneficio del quehacer de las FFAA tanto si es un proyecto de características conjuntas o especifica.

Las instituciones armadas tienen una formación natural piramidal, tanto en sus procedimientos como en sus estructuras porque así lo recomienda el sentido común y el profesional. Pero en la búsqueda de optimizar los fondos presupuestarios en forma eficaz y eficiente, cabe el planteo de comenzar a realizar un proceso de reingeniería, para aplanar las actuales estructuras, al menos dentro de las áreas que conciernen a la logística y sobre todo a la futura ALD que reemplazaría a la DGSLD. En busca de mejorar la respuesta a las necesidades de las FFAA, especialmente en cuanto a calidad, oportunidad y manejo presupuestario.

Si bien es cierto que la economía de defensa es una ciencia aplicada, no deja de ser en última instancia una forma de actuar y una conducta disciplinada de enfrentar los problemas por parte de los encargados de tomar las decisiones. No hace falta ser un experto en las técnicas de empleo y de los procedimientos de cálculo que recomienda la economía de defensa, lo que interesa es que el decisor tenga el concepto de lo que es la economía en su esencia y esté consciente de “que los medios económicos imponen limitaciones a las fuerzas que pueden emplearse en las operaciones de combate, de donde se deduce que los factores económico-logísticos determinan los límites de la estrategia”.

La logística especifica (FFAA) pueden clasificarse como un subconjunto de una logística conjunta (EMCFA) y a su vez ésta, dependiente de una Supra logística (ALD) a nivel ministerial, constituyendo con esta estructura una parte de la economía nacional; esto significa que si nuestro país ha logrado alcanzar logros importantes a nivel nacional, aplicando esquemas basados en el principio de escasez de los ByS, por transitividad deductiva, debiéramos concluir en que el mismo principio también debiera darnos buenos resultados en el manejo de los fondos presupuestarios en las logísticas antes señaladas.

El MINDEF/FFAA no puede ser ajeno a este razonamiento. No se trata de que estas instituciones sean más eficientes para que otros sectores nacionales se lleven los beneficios de ese ahorro; más bien se trata de que cada actividad sea eficiente para que libere fondos presupuestarios que pueden usarse para resolver otros problemas pendientes dentro de la misma jurisdicción y que están esperando ser resueltos.

En este sentido, la logística moderna, en su expresión y alcance más amplio, aprovechando los procedimientos y tecnologías más avanzadas desarrolladas por las ciencias aplicadas, puede y debe colaborar para que la ALD realice tanto sus programas de acción estratégicos, con eficiencia y eficacia, ya que su función intrínseca es la adquisición, distribución y abastecimiento de los ByS productivos de defensa que usan las FFAA. (Ver Anexo 6).

Descargar Original

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Javier Fernández - jjfdez55arrobayahoo.com.ar

Vicecomodoro. Jede división adquisición efectos clase II. Departamento gestión operativa de adquisiciones. Dirección de Gestión de Adquisiciones DGSLD - Ministerio de Defensa. Argentina.

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