Evaluación de gestión y plan de desarrollo municipal en Pereira Colombia

MODELO DE EVALUACIÓN DE GESTIÓN Y DE
RESULTADOS A PARTIR DE LOS PLANES DE
DESARROLLO MUNICIPALES
PRESENTACION
Como resultado de la investigación sobre los procesos administrativos relacionados con la
gerencia pública de las administraciones municipales y para aportar, además del
conocimiento, un modelo metodológico para evaluar y calificar la gestión pública, se
presenta la presente publicación para su aplicación a los asesores, directivos, ejecutivos,
servidores públicos y a la opinión de los investigadores y expertos sobre evaluación de
gestión y de resultados en el Estado, especialmente de los municipios, en aras de que se
cumpla la misión institucional en los entes territoriales, de la vigilancia de la gestión fiscal
y evaluación de los resultados obtenidos por las diferentes entidades municipales a partir
de los planes de desarrollo.
INTRODUCCIÓN
Utilizando la Metodología de Evaluación de Gestión y de Resultados diseñada, se aplica
sobre la gestión realizada en el Municipio de Pereira durante los años 1995, 1996 y 1997,
la cual está fundamentada en el Plan de Desarrollo “Porque Pereira está Primero”
aprobado mediante el Acuerdo 035 de Mayo 17 de 1995, con el fin de aportar en la
construcción de un modelo metodológico aplicable a la evaluación de la gestión en los
municipios colombianos y de la medición de sus resultados, a partir de los planes de
desarrollo de los diferentes municipios.
El Plan de Desarrollo del Municipio de Pereira que se toma como modelo, se constituyó
en el instrumento rector de planificación, gestión e inversiones del mencionado municipio
durante ese mismo período, en un entorno social y económico a escala nacional signada
de grandes crisis en todas las áreas y sectores del país.
Teniendo en cuenta esas adversidades socioeconómicas, además de las de tipo natural
como el movimiento telúrico del 8 de febrero de 1995 y las dificultades financieras que
traía el Municipio de Pereira hasta la culminación de la gestión del Ex-alcalde Ingeniero
Ernesto Zuluaga Ramírez, se asesora a la Contraloría Municipal de Pereira para realizar
esta Evaluación de Gestión y Resultados con objetividad, sin sesgos políticos y con el
ánimo de construir ciudad, proponiendo los redireccionamientos y correctivos necesarios
para hacer mejor a Pereira en todos sus aspectos, lo cual contribuya a la razón de ser del
Estado, que es el bienestar social y el progreso de sus gentes, que propicie las
condiciones para ser más competitivos regional, nacional e internacionalmente.
La presente evaluación se hace bajo el precepto que el control de la gestión en el Estado
es uno de los instrumentos directos de tipo administrativo. La evaluación de gestión es el
conjunto ordenado de conceptos técnicos y acciones encaminadas a verificar el
cumplimiento de los objetivos, las metas, los procedimientos de la administración
municipal y adoptar las medidas correctivas pertinentes cuando las acciones de la
administración, se aparten de dichos objetivos, metas y procedimientos. Por ello el
concepto de control de gestión incluye el control interno y el control fiscal.
Así entonces, este documento se estructura con el resultado del proceso de fiscalización
realizado por la Contraloría Municipal entre los años de 1995 y 1997, mediante la
aplicación de los distintos sistemas de control fiscal normatizados en la Ley 42 de 1993 y
en resoluciones de las contralorías general de la República y de la municipal de Pereira,
para lo cual se ha utilizado una Metodología de Evaluación de Gestión y Resultados
diseñada para ser efectuada a partir del Plan de Desarrollo del Municipio en el período
mencionado. Se ha tenido en cuenta el conocimiento y la experiencia acumulada sobre
las distintas entidades, que tienen los profesionales y especialistas de la Contraloría
Municipal de Pereira.
Se hace previamente un análisis histórico -el cual se presenta en el siguiente numeral-,
del comportamiento de los diferentes ciclos de la Administración Pública en Colombia, que
sirve como marco referencial y conceptual para entender la interrelación y la importancia
de la Planeación y del Control y así mismo conocer el alcance de la Evaluación de
Gestión y Resultados del Municipio de Pereira, realizada a partir de su Plan de Desarrollo,
en el período comprendido entre los años de 1995 y 1997.
Seguidamente se examina la coherencia entre el Programa de Gobierno, presentado por
el Dr. Juan Manuel Arango durante su campaña electoral y el Plan de Desarrollo aprobado
en el Concejo al inicio de su gestión, resaltando que a partir de la promulgación de la Ley
152 sobre los Planes de Desarrollo, dicho plan es el primero que se ejecuta de acuerdo
con la mencionada Ley.
Para comprender el mecanismo mediante el cual se califica la gestión de la
Administración Municipal y teniendo en cuenta el análisis de coherencia entre el Programa
de Gobierno y el Plan de Desarrollo, se describe después la Metodología de Evaluación
diseñada, como herramienta para valorar la gestión municipal y sus resultados a partir del
Plan de Desarrollo.
De acuerdo con las estrategias definidas en el Plan de Desarrollo “Porque Pereira está
Primero” -Estrategia Social, Estrategia Económica, Estrategia Física, Estrategia Ambiental
y Estrategia Administrativa-, se relaciona el resultado de la evaluación por entidades, las
cuales se agrupan según su misión y funciones, en las cinco (5) estrategias mencionadas,
las cuales tienen 410 metas.
A cada entidad se le evalúa su gestión y sus resultados sobre los principios de eficiencia,
economía y eficacia, tratando de calificar cuantitativa y cualitativamente las 410 metas
descritas en el Plan de Desarrollo, mediante la aplicación de indicadores de gestión.
Sin embargo, debido a la falta de información o a la incoherencia de la misma y al
deficiente Sistema de Seguimiento, Evaluación y Control en las entidades municipales, no
fue posible calificar con indicadores algunas metas asignadas a las instituciones y
dependencias municipales en lo concerniente con los principios de eficiencia, economía y
eficacia. No obstante, para ese caso se realizó el análisis respectivo con la información
existente.
Por la misma razón ninguna entidad se pudo calificar en el principio de equidad y valorar
los costos ambientales, pero queda planteado el mecanismo de valoración del principio de
equidad para futuras evaluaciones en la metodología proyectada, cuando se realicen
acciones y se implementen en la administración municipal las variables para su medición,
para lo cual es indispensable implementar un eficiente Sistema de Seguimiento,
Evaluación y Control en el Municipio de Pereira.
Igualmente sobre la valoración de los costos ambientales, todavía es muy incipiente la
información existente en el Municipio de Pereira y los mecanismos institucionales y
metodológicos para su cuantificación están en un proceso de gestación; por tal razón en
la presente evaluación tampoco fue posible valorarla.
Una vez calificadas y/o cualificadas todas las entidades, se evalúa la estrategia de
manera integrada, según fueron definidas en el Plan de Desarrollo y se generan algunas
conclusiones que llevan finalmente a definir recomendaciones generales y específicas
sobre toda la gestión realizada por la Administración Municipal en el cumplimiento de las
410 metas definidas en las diferentes estrategias del Plan de Desarrollo Municipal.
Después de realizadas las recomendaciones por la Contraloría Municipal de Pereira -las
cuales plantean correctivos-, se espera que dicho ejercicio de retroalimentación para el
redireccionamiento y los ajustes administrativos pertinentes, contribuya a la
modernización institucional del Municipio y en la implementación de medidas inmediatas
que conduzcan al mejoramiento de las condiciones de vida y al bienestar social de los
pereiranos. En este marco de ideas la Contraloría Municipal de Pereira, que debe liderar
dicho proceso, habrá cumplido su deber constitucional.
PRIMERA PARTE
1. ANTECEDENTES SOBRE LOS PLANES DE DESARROLLO
2. COHERENCIA ENTRE EL PROGRAMA DE GOBIERNO Y EL PLAN DE
DESARROLLO DEL MUNICIPIO DE PEREIRA, PERÍODO 1995–1997
3. METODOLOGIA PARA LA EVALUACION DE GESTION Y RESULTADOS A PARTIR
DEL PLAN DE DESARROLLO
1. ANTECEDENTES SOBRE LOS PLANES DE DESARROLLO
La razón de ser de la Administración Moderna y específicamente de la Administración
Pública, está sustentada en los siguientes ciclos:
Planeación
Organización -Estructuras Orgánicas y Coordinación del Recurso Humano-
Dirección -Liderazgo, integración, motivación y toma de decisiones-
Control -Interno y Externo-.
El Control Interno, está definido por la Ley 87 de 1993 y el Control Externo lo realizan las
Contralorías, de acuerdo con la Ley 42 de 1993.
Para la presente evaluación de gestión se hace énfasis solo en el Control Administrativo
-Interno- y en el Control Fiscal -Externo-, sin olvidar, ni desconocer el papel en la gestión
pública que juegan el Control Político -ejercido por el Concejo Municipal-, el Control
Disciplinario -realizado por el Ministerio Público a través de la Personería y de la
Procuraduría- y el Control Social -ejercido por la ciudadanía a través de las Veedurías
Cívicas-.
Para entender la interrelación de la Planeación y el Control, los cuales deben tener la
mayor relevancia y preponderancia para la armonía y el equilibrio en los procesos de la
administración pública, teniendo en cuenta La Dirección y la Organización, es necesario
revisar históricamente el comportamiento y el papel de esos cuatro ciclos de la
administración, en distintas épocas de la historia de Colombia y con más precisión en
Pereira.
En principio, la Planeación debe incidir directamente sobre la Organización, la Dirección y
el Control, así como resuelve qué se va hacer mas tarde, cuando alcanzar los resultados
esperados, cómo se va hacer y quien lo hará, predeterminando el curso a seguir por la
institución o entidad y estableciendo prioridades y secuencias en el tiempo, en tanto
sincroniza las tareas, las actividades y los procesos.
Sin embargo, la Planeación apenas está cobrando su verdadero rol protagónico en los
entes del Estado, a partir de la Constitución Política de 1991 y de la promulgación en
Junio de 1994, de la Ley 152 sobre el Plan de Desarrollo.
Igualmente, el Control, tanto interno como el que ejercen externamente las Contralorías,
comienza a desarrollarse mas técnica, profesional e independientemente, a partir de la
aprobación de la Ley 42 sobre el Control Fiscal en enero de 1993 y de la Ley 87, sobre el
Control Interno en Noviembre de 1993.
Es entonces a partir de allí, cuando se propicia el entorno legal para que armonicen en
perfecto equilibrio la Planeación, la Organización, la Dirección y el Control, como los
cuatro ciclos de la Administración Pública en Colombia.
Es fundamental significar la importancia de la función del control. El Control parte del
punto donde termina la Planeación, estableciendo parámetros y criterios para el
seguimiento y la evaluación de la eficacia, la eficiencia, la economía y la equidad de esa
planeación y su gestión, lo cual permita con oportunidad tomar medidas correctivas y de
redireccionamiento.
En síntesis, el control es el proceso mediante el cual se puede garantizar que las
actividades reales y sus recursos asignados, correspondan a las actividades y recursos
proyectados.
Sin olvidar que el insumo fundamental del control es la información, también es preciso
tener en cuenta que la información es un poderoso instrumento para planear, hacer
seguimiento y evaluación sobre todos los programas, proyectos, procesos, tareas y
actividades de un plan específico.
De ahí la importancia de los Bancos de Proyectos, base del Plan de Desarrollo, los cuales
permiten como instrumento de apoyo, administrar de manera eficiente la Planeación y a
su vez poder realizar el control, sobre la información que allí se genere, a partir de un
Sistema de Seguimiento, Evaluación y Control con la implementación de diferentes tipos
de indicadores, incluidos los de gestión.
Todo ello, apenas es siendo posible recientemente en algunas partes de Colombia, no
obstante en el Municipio de Pereira dicho instrumento aun es muy deficiente, lo que dificulta
por obvias razones las actividades de planificación, de seguimiento, de evaluacn y de
control -tanto interno como el fiscal ejercido por la Contraloa-.
Es necesario analizar la influencia política sobre la Dirección -la cual ha sido
eminentemente política siempre en las instituciones gubernamentales-, para establecer su
preponderancia y su peso específico sobre las decisiones en el ciclo de la Organización,
entendido éste como todos aquellos procesos que tienen que ver con las estructuras
organizacionales -su tamaño y calidad frente a la misión institucional- y la coordinación del
recurso humano -su cantidad, calidad, funciones y procedimientos-.
La voluntad política tanto del Concejo Municipal -órgano coadministrador- como del
administrativo local, depende del consenso y en la mayoría de las ocasiones de la
habilidad del administrador sobre el Concejo.
Aquí existen unos procesos de decisión y unas relaciones de poder que son elementos
del ambiente cuya especificidad es desconocida y aún ignorada, delegando la
Planeación a un segundo plano. Como resultado de ello, hoy se observan grandes
estructuras organizacionales con un desbalance cuantitativo injustificado entre el recurso
humano de lo administrativo -que es solamente de apoyo a la organización- frente al
recurso humano de lo misional, que debe velar por el “deber ser” de la entidad, o sea, del
cumplimiento de su misión.
De igual manera es predominante la crisis financiera en el sector público, sustentada
fundamentalmente en el desbordado gasto de funcionamiento, con el agravante del poco
compromiso político para frenar o disminuir dicha situación. Así lo demuestra una
evaluación de los planes de desarrollo llevadas a cabo en Colombia y al cual la ciudad de
Pereira no escapa.
En el caso específico de Pereira, respecto a los Planes de Desarrollo, se puede decir que
esta ciudad los ha realizado incluso bajo la influencia y el enfoque exclusivamente fisico-
espacial de arquitectos e ingenieros civiles. Por ejemplo el primer hecho urbano se
conoció en 1868 a pocos años de haber sido fundada la ciudad, cuando el Ingeniero
Guillermo Fletcker amplió el área de la ciudad hasta 120 manzanas de las cuales seis
fueron destinadas a plazas públicas entre ellas el Parque de la Paz hoy Parque de la
Libertad, el Parque de la Victoria hoy Plaza de Bolívar y el Parque de la Concordia hoy el
Lago Uribe Uribe.
En la cada del cincuenta también se tuvo en cuenta solo la variable “espacialidad de la
ciudad” producto del crecimiento poblacional de Pereira entre 1945 y 1950.
En 1953 se crea el Departamento Administrativo de Planeación Municipal y en 1956 el
primer Plan Piloto de Pereira realizado por la firma ARDECO bajo la misma tendencia
dominante de la planeación físico–espacial.
La Planeación Físico-Espacial tuvo su inicio en los trabajos del reconocido arquitecto
francés Le Corbusiery su equipo (Wiener y Sert) entre 1950 y 1953; incidiendo
fuertemente hasta la mitad de la década de 1960 a 1970. El fundamento de esta
planificación es la desagregación de la ciudad en sectores, dando importancia a las
viviendas, equipamientos comunales, espacios para la recreación y tejiendo una red de
interacciones entre los puntos de trabajo, administración, educativos, religiosos, industria,
negocios o comercio.
Aunque su inicio fue primero en la ciudad de Bogotá D.C., la ciudad de Pereira adopta dicho
sistema de planificacn organizando sus espacios de bienes y servicios por sectores. Por
ejemplo, en 1963 se encuentra en el cuadrante urbano limitado por la carrera ptima y
carrera novena los espacios de ferreteas y afines entre la calle 15 a la calle 18 con su punto
sui neris, la galea ubicada entre las calles 17 y 18 con carreras 9 y 10, mientras que los
puntos de servicios bancario, comercio y educación en un centro de actividad múltiple entre la
calle 18 a la 21 y de la 21 en adelante el comercio de electrodosticos y productos afines.
A finales de la década del 60 hubo un cambio de paradigma en la concepción de la
planeación dando inicio a lo que se ha denominado “planeamiento del desarrollo”; una
concepción económica y social diametralmente influenciada por el economista Lauchin
Currie. De allí que la variable fisico-espacial fue dependiendo de la variable politica-
económica, es decir, de políticas macroeconómicas y políticas microeconómicas.
El papel que el control jugó en la administración pública del país hasta la promulgación de
la Constitución Política de 1991, no fue fuerte y estuvo supeditado al poder político de
manera permanente, sustentado en el control previo, lo cual propició la coadministración
que degeneró en altos grados de corrupción, con las consecuencias que hoy aun vive el
país. Es de anotar que el control interno, ni siquiera existía y se presenta solo como
innovación administrativa, después de la Constitución de 1991.
Es allí donde la función del ciclo de la Dirección, empieza a consolidar la distancia que
siempre ha tendido sobre los demás componentes de la administración moderna. Es de
recordar que el ejecutivo a nivel nacional centralizaba las decisiones económicas hasta
llegar a una concentración de recursos del 81,5% mientras que un municipio en promedio
tenía tan solo el 7,4% para el año 1979. Dicha centralización lleva a los desequilibrios y a
la necesidad de devolverle la dinámica a los recursos locales; de allí las normas
emanadas en 1983 -Ley 14- y 1986 -Ley 12-.
Mas adelante el gobierno central promulgó la ley 9ª de 1989 que desarrolla la “Planeación
de Desarrollo Municipal” P.D.M., concesión que intenta empalmar el auge de las ideas
municipalistas y de planeamiento sustentado por la autonomía local. Hoy la ley 152 de
1994 plantea que toda administración debe contar para su período de gobierno de tres (3)
años, con un Plan de Desarrollo y de Inversiones, en donde explícitamente se describen
los objetivos de desarrollo del municipio, las metas que se pueden alcanzar, las
estrategias que se van a implementar y los medios y recursos técnicos, financieros y
humanos requeridos para que sean factibles de obtener para su cumplimiento.
Dicha Ley tiene su soporte constitucional en el artículo 339 de la Constitución Política de
Colombia cuya norma traducida al municipio, exige que dicho Plan de Desarrollo debe
estar conformado por una parte general y un Plan de Inversiones. Dice además que en la
parte general se señalará los propósitos y objetivos municipales de largo plazo, las metas
y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones
generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el
gobierno.
Este marco normativo permite manejar una Planeacións integral y tecnificada; sin embargo,
no en todos los entes territoriales se ha generado la dinámica necesaria para la implementación
total de los mecanismos que permitan una Planeacn s eficiente, tales como Bancos de
Proyectos, Sistemas de Información, Sistemas de Seguimiento, Evaluacn y Control e
Indicadores, entre otros.
El Control adquiere papel relevante cuando la Planeación cumple su principal cometido,
introduciéndose al seguimiento de la eficiencia y eficacia, tomando decisiones de ajuste
cuando se necesita. No obstante los sistemas de información como insumo del control, no
se adecuan a las circunstancias, generando un vacío en una realidad cambiante. Un
Sistema de Información óptimo, genera las suficientes señales para tomar decisiones que
deriven una buena gestión y por ende el cumplimiento de los objetivos del Plan de
Desarrollo.
En el sistema administrativo las decisiones tienen sus soportes en la Dirección con base
en la Planeación y considerando la Organización; no obstante cuando esto no es así, se
desarrolla la tendencia de predominio político de la Dirección sobre la Planeación y sobre
la Organización, creando una falencia, puesto que la variable política maneja afectos,
sentimientos y apegos indescifrables y de relativo control, convirtiéndose para la
Administración Pública en un vacío que obstaculiza las decisiones, pues no son confiables
y suficientes.
Se puede registrar como precedente, que este ejercicio de la Evaluacn de Gestn y de
Resultados de toda una administración ejercida sobre el peodo 1995-1997 a partir del Plan
de Desarrollo Municipal, es la primera vez que se hace en la ciudad de Pereira, con la
utilización de una metodoloa técnicamente probada y bien definida, para calificar los
principios fiscales de eficiencia, econoa, eficacia y equidad, mediante la aplicación de todos
los Sistemas de Control Fiscal.
2. COHERENCIA ENTRE EL PROGRAMA DE GOBIERNO Y EL PLAN DE
DESARROLLO DEL MUNICIPIO DE PEREIRA, PERÍODO 1995–1997
2.1 CONSIDERACIONES GENERALES
La Ley 152 de 1994 ó Ley Ornica del Plan de Desarrollo plantea en rminos
generales, que todo gobierno territorial debe tener como guía de su administración un
Plan de Desarrollo, en donde se pueda referenciar los objetivos, los programas, las
metas, sus estrategias y las acciones, entre otros, aunado a los medios y recursos
humanos, técnicos y financieros a fin de cumplir con su cometido.
Este Plan de Desarrollo así concebido, debe tener concordancia con el Programa de
Gobierno presentado en su momento por el candidato a la Alcaldía y una vez que asuma
ésta, se convierte en la base para la construcción del Plan, que debe ser coherente con
el Plan Nacional de Desarrollo en sus políticas y estrategias -artículo 32, Ley 152-.
El Programa de Gobierno es la base y orientación del Plan de Desarrollo para los tres (3)
años de gobierno, convirtiéndose en una herramienta de gestión para lo que serán las
acciones y tareas que redundarán en beneficio de la comunidad.
El Programa de Gobierno presentado por el entonces candidato a la Alcaldía de Pereira, Juan
Manuel Arango Vélez para el período 1995-1997, se plasmó en el Plan de Desarrollo
expedido por el Concejo Municipal mediante el Acuerdo 035 de 1995, el cual se soporta en
acciones, que bien se podrían asimilar como políticas.
El rmino política se utiliza para denominar las pautas o criterios de acción de cacter
general y con base en ellas se describen los objetivos. Esta visión general no señala, como su
nombre lo indica, lo particular de las acciones. En el Programa presentado se encuentran de una
forma no muy clara, la delimitación de estas dos definiciones y en muchas ocasiones hasta la
inexistencia de las mismas.
El Programa de Gobierno contempla 18 temas o áreas estratégicas, para posteriormente
ser plasmadas en la Plan definitivo; estas son:
- Salud con 8 políticas,
- Vivienda con 5,
- Educación relaciona 6 políticas,
- Cultura 6,
- Deporte no propone ninguna,
- Seguridad 6,
- Participación Comunitaria 4,
- Delincuencia y Drogadicción no define ninguna,
- Finanzas locales contempla 5,
- Empleo tiene 2,
- Industria 2,
- Comercio tiene 3,
- Sector Agropecuario contiene 3,
- Vías, 8 políticas,
- Medio Ambiente y Ecología, al igual que Servicios Públicos cuentan con 8 políticas,
- Juventud considera 4 y
- Familia 3.
El Plan de Desarrollo debe plasmar a través de metas, las políticas de cada uno de los
sectores o áreas estratégicas mencionadas, teniendo en cuenta que de esta manera se
reflejan las necesidades o prioridades establecidas por el ejecutivo municipal en su
calidad de responsable del destino local.
Las políticas del Programa de Gobierno analizado, en la mayoría de los casos son sólo
objetivos, o a lo sumo metas, pero no grandes criterios que encaucen sectores
perfectamente definidos y que deben ser importantes cuando se están determinando los
diferentes programas y proyectos del Plan Plurianual de Inversiones y el Presupuesto
Anual para cada uno de los tres períodos.
2.2 RELACIÓN DE COHERENCIA ENTRE LAS POLÍTICAS DEL PROGRAMA DE
GOBIERNO FRENTE A LAS METAS DEL PLAN DE DESARROLLO
Cada una de las 18 áreas estratégicas del Programa de Gobierno presentado debió tener
por lo menos una correlación con las metas del Plan de Desarrollo, pero se presentan casos
donde no es así; por el contrario no hay políticas suficientes para muchas de las metas y
gran cantidad de éstas van orientadas a temas específicos, cayendo en repeticiones
continuas, generando de esta forma un mayor peso específico en políticas u objetivos poco
importantes, como por ejemplo:
2.2.1 Salud. Con 8 políticas en el Programa de Gobierno, se contemplaron 51 metas en
total dentro del Plan de Desarrollo, teniendo mayor asignación la política “Diseño y
ejecución de un programa médico preventivo para grupos en alto riesgo” con 14 metas, la
“Implementación de la Ley 10 de 1990”, con 13 y la “Elaboración Inventario de la
infraestructura física y dotación de las instituciones de salud” con 7 metas. No presentan
coherencia con el Programa de Gobierno, 3 de las metas.
2.2.2 Vivienda. Presenta 5 políticas definidas de una manera no muy clara, para 9 metas
en el Plan de Desarrollo. La No. 5 “Fomentar un programa de Vivienda de Interés Social
que considere demanda efectiva, oferta proyectada, déficit cuantitativo y cualitativo,
capacidad de pago y preferencias de la vivienda” tiene asignadas 5 metas, también poco
claras. No hay coherencia aparente de 1 meta del Plan de Desarrollo con el Programa de
Gobierno.
2.2.3 Educación. Cuenta con 6 políticas en el Programa de Gobierno y en el Plan de
Desarrollo, con 16 metas. La política con mayor asignación de metas es la 4ª “Destinación
de recursos económicos al mejoramiento de la calidad educativa, mediante programas de
capacitación a docentes y ajustes al pénsum actual”, con 5 metas y el número de éstas
dentro del Plan de Desarrollo aparentemente incoherentes con el Programa de Gobierno,
es de 4.
2.2.4 Cultura. Esta área estratégica definió 6 políticas en el Programa del Alcalde, en
tanto que el Plan de Desarrollo contempló 15 metas. El total de metas así definidas son
objetivos, relacionadas todas con las políticas.
2.2.5 Deporte. El Programa de Gobierno presenta directamente objetivos y actividades, pero
no políticas, como lo primordial. Ante la ausencia de estas últimas, no es posible hacer la
relacn de coherencia con las metas del Plan de Desarrollo.
2.2.6 Seguridad. El área estratégica de Seguridad dentro del Programa de Gobierno
concibió 6 políticas perfectamente definidas para su análisis y el Plan de Desarrollo para
los tres (3) años contempló 7 metas. Es importante resaltar que 3 de estas últimas no
tienen coherencia directa con las políticas y existen también 3 políticas que no tienen
desarrollo a través de metas, presentándose con frecuencia esta situación en los dos (2)
documentos. La política denominada “Configuración y diseño de un esquema que en
materia de seguridad le brinde a la ciudad un desarrollo sostenido en todos los frentes en
pro del bienestar general de los ciudadanos”, tuvo coherencia con 2 de las 7 metas del
Plan.
2.2.7 Participación Comunitaria. Esta área tuvo en la asignación de políticas en el
Programa del Alcalde un total de 4 y el Plan de Desarrollo le definió 5 metas, de las cuales
2 no se pudieron asociar con el Programa inicial del Alcalde, es decir, no hubo coherencia
y la política “fortalecer el papel de las Juntas Administradoras Locales como vínculo
directo entre las comunidades y el ejecutivo...”, contó con 2 metas a cumplir en los tres (3)
años.
2.2.8 Delincuencia y Drogadicción. De acuerdo con el análisis efectuado al Programa
de Gobierno, no hay una claridad en la formulación de la idea que pudiera ser concebida
como política, con el agravante que no existe un marco teórico concreto para formular las
metas del Plan de Desarrollo 95–97. No hay coherencia en ello. Este tema de
Delincuencia y Drogadicción debiera ser parte del área estratégica de Seguridad y ser
tratado como algo fundamental, por la connotación que tiene para la ciudad.
2.2.9 Finanzas Públicas Municipales. El tema como área estratégica del Programa de
Gobierno, estableció una serie de consideraciones de las cuales se lograron definir 5
políticas -porque a lo largo del Programa estas no se mencionan como tal-. A su vez el
Plan de Desarrollo menciona 12 metas que debieron ser concordantes con el Programa
del candidato.
La política denominada “Incremento de la base de contribuyentes del impuesto de
Industria y Comercio, renglón básico de las rentas municipales” coincidió con 2 de las
metas del Plan 1995-1997 y contradictoriamente 8 de estos objetivos o metas, no tuvieron
ningún tipo de coherencia con el instrumento base; así mismo 2 de estas políticas, las
número 4 y 5 del Programa de Gobierno, no tuvieron relación con las metas en el análisis
efectuado.
2.2.10 Empleo. El Programa de Gobierno tiene un enunciado sobre este tema
fundamental para la economía de Pereira, que se refiere a implementar una política de
apoyo a los diferentes sectores económicos, que en forma directa o indirecta vienen
generando mas puestos de trabajo, responsabilidad compartida entre el Estado y el sector
privado, para llegar a generar acciones reales y concretas en la creación de empleo.
Las metas contenidas dentro del Plan de Desarrollo son 9 para esta área estratégica,
4 de las cuales fueron consideradas de acuerdo con su formulacn coherentes con el
tema, mientras que las 5 restantes no tuvieron esa relación de concordancia; se
deduce de esta situación que el tema del empleo tuvo otras orientaciones que no
apuntaban a resolver lo previsto en el Programa de Gobierno presentado, el cual
tampoco fue claro en la definición de políticas para el sector.
2.2.11 La Industria. La formulación del Programa permitió definir 2 políticas dentro de
este tema, orientadas a atraer nuevas actividades industriales, factorías e inversionistas
para generar empleos productivos. Sin embargo, de las metas del Plan de Desarrollo
ninguna es coherente con este postulado, no obstante haber un desarrollo de las acciones
dentro del Plan, con buenas intenciones y bajo un sano espíritu, pero que no contempla
objetivos concretos para ser alcanzados.
2.2.12 Comercio. Al igual que el anterior, este tema estratégico es de gran importancia
para la ciudad por las características que tiene Pereira como ciudad–Región para sus
pobladores y las ciudades circunvecinas. A pesar de la trascendencia, el Plan de
Desarrollo del período no propuso ninguna meta en este sentido, mientras el Programa de
Gobierno incluyó 3 políticas, las cuales no tuvieron finalmente referentes con las metas.
2.2.13 El Sector Agropecuario. El tema agropecuario en el Programa de Gobierno
contempló 3 aspectos puntuales basados, , en los instrumentos creados por la Ley 101
de 1993, como son el Consejo Municipal de Desarrollo Rural y la Comisión Municipal de
Asistencia Técnica Agropecuaria, sobre lo cual no se planteó meta alguna en el Plan de
Desarrollo. La política, referida a la definición del Programa Agropecuario Municipal
“PAM” y fortalecimiento de la UMATA, tuvo correspondencia -según el análisis-, con 2
metas de la estrategia económica y la política referida al apoyo técnico y financiero de
las entidades nacionales y departamentales al sector mediante la presentación de
proyectos, coincidió con 1 sola meta del Plan de Desarrollo.
2.2.14 Vías. El tema vial del Programa de Gobierno definió 8 políticas, mientras que el Plan
de Desarrollo presen 7 metas, de las cuales 1 no fue coherente con el Programa y 2
políticas no tuvieron referente con éstas. La necesidad de interceder ante el gobierno
nacional para el desembolso de los recursos en la solución vial Pereira-Dosquebradas, mas
bien se puede ver como una acción de “lobby ante las instancias respectivas y ser
promovida por la clase dirigente de la región, pero no contemplarla como política o acción
general, para efectuar en el trienio.
2.2.15 Medio Ambiente, Ecología y Servicios Públicos. En el Programa de Gobierno
de la administración local, estos dos (2) temas estratégicos tuvieron un amplio número de
metas, contempladas en el Plan de Desarrollo de Pereira para el período 1995-1997 bajo
los títulos: Mas y Mejor Agua con 11 metas, Protección de Ecosistemas Estratégicos y
Más Bosques con 20 metas, Prevención y Atención de Desastres 10 metas, Mejores
Ciudades 25 metas, Producción Limpia 8 metas, Educación y Concientización Ambiental
19 metas, Fortalecimiento Institucional 10 metas, Democratización de la información 5
metas, Planificación y Ordenamiento Territorial Ambiental 8 metas. Total de metas del área
ambiental y de Servicios Públicos, 116.
A pesar de este gran número y luego de confrontarlas con las 8 políticas que se pudieron
extractar del Programa de Gobierno, 84 de estas metas no guardan coherencia con las
políticas fijadas, luego de hacer el respectivo análisis. Las 10 metas del título Prevención
y Atención de Desastres, no fueron contempladas en la formulación del Plan Integral
sobre Prevención y Atención de Desastres que debe elaborar la Oficina Municipal para la
Prevención y Atención de Desastres, OMPAD, en la estrategia de Seguridad Ciudadana
-numeral 2.2.6- La política de “Rescatar el sector rural en materia de Servicios Públicos”
no contó con meta alguna en el Plan de Desarrollo.
2.2.16 Juventud. Las metas de la política de Juventud del Programa de Gobierno, se
presentaron dispersas dentro del Plan de Desarrollo, contenidas específicamente en los
aspectos de Educación, Cultura y Bienestar Social para los grupos vulnerables de la
Estrategia Social. Las políticas establecidas son 3 dentro de este tema, luego de efectuar
el análisis respectivo y hubo coherencia en algunas de las metas ya referidas -5 en total-.
2.2.17 Familia. Para la política de familia, el Programa de Gobierno definió 3 temas
referidos a rescatar la Unidad Familiar, Asesoría Especializada en Desarrollo Familiar y
Asesoría en Comisarías a Familias, las cuales corresponden a igual número de metas del
Plan de Desarrollo. Esto se puede entender como una coherencia total entre el Programa
de Gobierno y el Plan de Desarrollo.
2.3 CONCLUSIONES DE LA COHERENCIA ENTRE EL PROGRAMA Y EL PLAN
Las acciones -llamadas políticas-, del Programa de Gobierno presentado por el
Alcalde, para ser plasmado en ejecutorias tienen coherencia, pero también grandes
vacíos con el Plan de Desarrollo Municipal aprobado por el Concejo de la ciudad, porque
el programa no fue concreto en la formulación de propuestas y en la definición de
recursos para llevarlas a cabo.
Lo que se encuentra al confrontar los dos documentos analizados -Programa de
Gobierno y Plan de Desarrollo-, son relaciones, con diferencias que no tendrían razón de
ser, dado que son complementarios y subsecuentes.
No se da una correlación mínima entre las políticas del Programa de Gobierno y las
metas del Plan de Desarrollo. En muchas ocasiones, las metas no tienen políticas
definidas en el Programa propuesto por el alcalde y se ven políticas que no son
desarrolladas por las metas.
Por la forma como se presentan muchas de las propuestas del Programa de Gobierno
y las metas del Plan de Desarrollo, se observa que tanto unas como los otras son solo
objetivos, sin ninguna diferencia contextual.
El tema Delincuencia y Drogadicción del Programa de Gobierno, debió hacer parte
integral del área estratégica de Seguridad de este mismo y ser tratado con unas
connotaciones especiales por lo que representa para Pereira.
El Empleo como política, luego de efectuado el análisis al Programa de Gobierno y al
Plan de Desarrollo, no tuvo claras orientaciones que apuntaran a resolver los problemas
estructurales que tiene este sector en la ciudad.
El tema Medio Ambiente, Ecología y Servicios Públicos contó con 116 metas en el
Plan de Desarrollo, de las cuales solo 27, es decir el 23.3%, fueron coherentes con las 9
políticas del Programa de Gobierno.
Las metas de Prevención y Atención de Desastres se presentaron dispersas entre los
temas del medio ambiente, ecología y seguridad ciudadana del Programa de Gobierno.
3. METODOLOGIA PARA LA EVALUACION DE GESTION Y RESULTADOS
A PARTIR DEL PLAN DE DESARROLLO
3.1 INTRODUCCION
Con el propósito de establecer el alcance de las metas y objetivos de los planes de desarrollo
de los municipios colombianos durante un peodo de gobierno determinado y definir el grado
de cumplimiento de la gestión de la administracn pública de las entidades del orden central
y descentralizado de los mismos municipios evaluados en ese mismo peodo, se ha
desarrollado esta metodoloa para evaluar dicha gestión a partir de los planes de desarrollo,
teniendo en cuenta las estrategias definidas en él, sus objetivos, instrumentos, metas e
indicadores.
Se pretende de manera objetiva y crítica pero constructiva, identificar las falencias en la
administración pública municipal en sus diferentes ciclos como son: la Planeación, la
Organización, la Dirección y el Control, entendido este último en dos sentidos: El Control
Interno, inherente a las entidades en y el Control Externo que es el que le compete por
ley a las contralorías territoriales, en cuya interrelación se busca redireccionar y corregir
las desviaciones presentadas en la gestión pública, lo cual realizan las entidades sujetas
al control como resultado de las recomendaciones del organismo fiscalizador.
Para ello, dicha metodología está basada sobre los resultados obtenidos de los sistemas
de control aplicados individual o integralmente durante el período evaluado, en todas las
entidades del municipio a calificar.
La metodología está diseñada con los criterios, parámetros y variables suficientes para
calificar bajo los principios de eficiencia, economía, eficacia y equidad, a cada una de las
entidades de los municipios. Además se puede valorar la gestión por estrategias, según
fueron formuladas en el Plan de Desarrollo de la respectiva administración municipal.
Sin embargo, hay que resaltar nuevamente que debido a la insuficiencia e incoherencia
de la información de algunas entidades, no siempre es posible calificar los principios de
eficiencia, economía y eficacia; pero con la información existente se debe hacer el análisis
cualitativo pertinente. Al momento de diseñar este modelo metodológico de evaluación de
gestión territorial, no era fácil conseguir la información para poder calificar en las
entidades municipales el principio de equidad, pues la información disponible no permite
valorar dicho principio con los parámetros definidos en esta metodología. No obstante,
queda el modelo para futuras aplicaciones, en la medida en que exista una cultura de
medición de la gestión pública por indicadores.
3.2 MARCO JURÍDICO
La Constitución Política plantea que todas las entidades territoriales deben elaborar y
adoptar de manera concertada entre ellas y el gobierno nacional, planes de desarrollo,
con el objeto de asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado de
las funciones que les hayan sido asignadas por la Constitución y la Ley. Dichos planes
deben estar conformados por una parte estratégica y un Plan de Inversiones de mediano
y corto plazo.
Igualmente en otro de sus artículos plantea la Carta Magna, que la entidad nacional de
planeación que señale la ley, tendrá a su cargo el diseño y organización de los sistemas
de Evaluación de Gestión y Resultados sobre los planes y programas de desarrollo e
inversiones en los departamentos y municipios y participarán en la preparación de los
presupuestos de estos últimos en los términos que señale la ley.
El 15 de junio de 1994 se expide la ley 152 “Por la cual se establece la Ley Orgánica del
Plan de Desarrollo que tiene como propósito, establecer los procedimientos y
mecanismos para la elaboración, aprobación, ejecución, seguimiento, evaluación y control
de los Planes de Desarrollo, así como la regulación de los demás aspectos contemplados
en el artículo 342 de la Constitución Nacional, referidos al Plan de Desarrollo y la
planificación”.
Su ámbito de aplicación es la Nación, las entidades territoriales y los organismos públicos
de todo orden.
Plantea así esta norma los principios generales que rigen las actuaciones de las
autoridades nacionales, regionales y territoriales, en materia de planeación como se
describen a continuación:
Autonomía: La Nación y las entidades territoriales ejercerán libremente sus funciones
en materia de planificación con estricta sujeción a las atribuciones que a cada una de
ellas se les haya específicamente asignado en la Constitución y la Ley, así como a la
disposiciones y principios contenidos en la ley orgánica del Plan de Desarrollo.
Ordenacn de Competencias
: En el contenido de los planes de desarrollo se
tendn en cuenta, para efectos del ejercicio de las respectivas competencias, la
observancia de los criterios de concurrencia, complementariedad y subsidiariedad.
Coordinación: Las autoridades de planeación del orden nacional, regional y de las
entidades territoriales, deberán garantizar que exista la debida autonomía y coherencia
entre las actividades que realicen a su interior y en relación con las demás instancias
territoriales, para efectos de la formulación, ejecución y evaluación de sus Planes de
Desarrollo.
Consistencia: Con el fin de asegurar la estabilidad macroeconómica y financiera, los
planes de gasto derivados de los Planes de Desarrollo deberán ser consistentes con las
proyecciones de ingresos y financiación, de acuerdo con las restricciones del programa
financiero del sector público y de la programación financiera del sector público y de la
programación financiera para toda la economía, que sea congruente con dicha
estabilidad.
Prioridad del gasto público social: Para asegurar la consolidación progresiva del bienestar
general y el mejoramiento de la calidad de vida de la poblacn, en la elaboración, aprobacn
y ejecución de los Planes de Desarrollo de la Nación y de las entidades territoriales se deberá
tener como criterio especial en la distribución territorial del gasto público el mero de
personas con necesidades sicas insatisfechas, la poblacn y la eficiencia fiscal y
administrativa y que el gasto blico social tenga prioridad sobre cualquier otra asignacn.
Continuidad: Con el fin de asegurar la real ejecución de los planes, programas y
proyectos que se incluyen en los Planes de Desarrollo nacionales y de las entidades
territoriales, las respectivas autoridades de planeación propenderán porque aquéllos
tengan cabal culminación.
Participacn:
Durante el proceso de discusión de los Planes de Desarrollo, las
respectivas autoridades de planeación velan porque se hagan efectivos los
procedimientos de participación ciudadana previstos en la ley del Plan de Desarrollo.
Sustentabilidad Ambiental: Para posibilitar un desarrollo socioeconómico en armonía
con el medio natural, los Planes de Desarrollo deberán considerar en sus estrategias,
programas y proyectos, criterios que les permitan estimar los costos y beneficios
ambientales para definir las acciones que garanticen a las actuales y futuras generaciones
una adecuada oferta ambiental.
Desarrollo Armónico de las Regiones: Los Planes de Desarrollo propenderán por la
distribución equitativa de las oportunidades y beneficios como factores básicos de
desarrollo de las regiones.
Proceso de Planeación: El Plan de Desarrollo establecerá los elementos básicos que
comprendan la planificación como una actividad continua, teniendo en cuenta la
formulación, aprobación, ejecución, seguimiento y evaluación.
Eficiencia: Para el desarrollo de los lineamientos del plan y el cumplimiento de los
planes de acción se deberá optimizar el uso de los recursos financieros, humanos y
técnicos necesarios, teniendo en cuenta que la relación entre los beneficios y costos que
genere sea positiva.
Viabilidad: Las estrategias, programas y proyectos del Plan de Desarrollo deben ser
factibles de realizar según las metas propuestas y el tiempo disponibles para alcanzarlas,
teniendo en cuenta la capacidad de administración, ejecución y los recursos financieros a
los que es posible acceder.
Coherencia: Los programas y proyectos del Plan de Desarrollo deben tener una
relación efectiva con las estrategias y objetivos establecidos en éste.
Conformacn de los Planes de Desarrollo: De conformidad con lo dispuesto en el artículo
339 de la Constitución Nacional, los Planes de Desarrollo de los niveles nacional y territorial
estarán conformados por una parte general de cacter estragico y por un Plan de
Inversiones de carácter operativo. Para efectos de la elaboración de los planes de inversión y
con el prosito de garantizar coherencia y complementariedad de su elaboración, la Nación
y entidades territoriales deben mantener actualizados bancos de programas y proyectos.
De acuerdo con lo anterior se retoman los postulados de la Constitución Política de 1991,
referente al tema de la Evaluación de la Gestión, sobre la cual se preceptúa que dentro de
la función pública del control fiscal que ejercen las Contralorías, se incluye el ejercicio del
Control de Gestión y de Resultados.
El Artículo de la Ley 42 de 1993 describe que “la vigilancia de la gestión fiscal del
Estado se fundamenta en la eficiencia, la economía, la eficacia, la equidad y la valoración
de los costos ambientales, de tal manera que permita determinar en la administración, en
un período determinado, que la asignación de recursos sea la más conveniente para
maximizar sus resultados; que en igualdad de condiciones de calidad los bienes y
servicios se obtengan al menor costo; que sus resultados se logren de manera oportuna y
guarden relación con sus objetivos y metas. Así mismo, que permita identificar los
receptores de la acción económica y analizar la distribución de costos y beneficios entre
sectores económicos y sociales y entre entidades territoriales y cuantificar el impacto por
el uso o deterioro de los recursos naturales y el medio ambiente y evaluar la gestión de
protección, conservación, uso y explotación de los mismos”.
Además, la Ley 42 de 1993, desarrolla entre otros el mandato constitucional de control
fiscal y a su vez define el Control de Gestión como “el examen de la eficiencia y
eficacia de las entidades en la administración de los recursos públicos,
determinada mediante la evaluación de sus procesos administrativos, la utilización
de indicadores de rentabilidad pública y desempeño y la identificación del
excedente que éstas producen, así como los beneficiarios de su actividad”. De
acuerdo a esta descripción, aplicando esta metodología, se califican los principios de
Eficiencia, Economía, Eficacia y Equidad, evaluada esta última mediante la utilización de
encuestas que identifican el cubrimiento y la calidad de las acciones desarrolladas por el
estado (Ver numeral 3.5, Mantenimiento de la Unidad Misional).
El Control de Resultados lo define como “el examen que se realiza para establecer en
que medida los sujetos de la vigilancia logran sus objetivos y cumplen los planes,
programas y proyectos adoptados por la administración en un período
determinado”. De acuerdo a esta definición y aplicando esta metodología, se califica el
principio de Eficacia.
3.3 MARCO TEORICO
3.3.1 Proceso de Evaluación del Control de Gestión. El Control de Gestión se
desarrolla bajo el contexto y la aplicabilidad de los principios básicos
consagrados en la Ley 42 de 1993; principios que permiten, valorar de una
manera acertada el grado de cumplimiento registrado por la entidad en el
desarrollo de sus proyectos o programas, conceptuar sobre la razonabilidad de
los resultados obtenidos frente a los recursos utilizados y velar por la equitativa
distribución de la riqueza dentro de la población o grupo beneficiario. Los
principios básicos del Control Fiscal se describen a continuación:
Eficiencia: Permite determinar en la administración, en un período determinado, que la
asignación de recursos sea la más conveniente para maximizar sus resultados.
Eficacia: Determina si los resultados se lograron de una manera oportuna y guardan
relación con los objetivos y metas de la entidad sometida a control.
Economía: Establece que en igualdad de condiciones de calidad los bienes y servicios
se obtengan procurando el mínimo costo.
Equidad: Permite identificar los receptores de la acción económica del Estado y analizar
la distribución de sus costos y beneficios entre los sectores económicos y sociales y entre
entidades territoriales.
Ecología: Es la valoración de los costos ambientales o cuantificación del impacto por el
uso o deterioro de los recursos naturales y el medio ambiente, al ejecutar un proyecto
determinado.
Se debe anotar que este último principio, no se califica con la presente metodología,
debido a que no existen suficientes elementos de juicio aun para hacerlo, pues la cultura
del manejo ambiental en Colombia es muy reciente.
Todo proceso metodológico que se realice como resultado de la
implementación de un sistema evaluador, conlleva al conocimiento general
de la estructura funcional bajo la cual se plantea, organiza, fundamenta y
desarrolla cualquier sistema de organización; es por ello, que el
planteamiento metodológico bajo el cual se construye el marco tecnico-
legal para la Evaluación de la Gestión, se basa en la utilización y
aplicación de indicadores que permitan cuantificar, valorar y conceptuar
sobre los resultados obtenidos y/o logrados en un período determinado,
pretendiendo siempre el cumplimiento de la función misional inherente a
cada una de las entidades sujetas al Control Fiscal.
Para la valoración y visualización del Sistema de Control de Gestión, se hace necesario la
clarificación, conceptualización y conocimiento de los siguientes términos:
Plan de Desarrollo. Es el resultado del análisis de la problemática social, económica y ambiental
a nivel Nacional, Departamental o Municipal, a partir del cual se define una estrategia de solución
a seguir a mediano y largo plazo. Esta estrategia incluye la definición de los objetivos y metas del
Plan; políticas generales y sectoriales; los principales programas de Gobierno y el Plan de
Inversiones para el peodo analizado.
Programa de Gobierno. Es la propuesta presentada por los candidatos a ser elegidos
popularmente, como los gobernadores y alcaldes, el cual se deberá someter a la
consideración ciudadana. Esta propuesta se publica en el órgano oficial de la entidad
territorial o se ordenará su publicación mediante una edición, donde se den a conocer los
programas de todos los aspirantes.
Voto Programático. Es el mecanismo de participación mediante el cual los ciudadanos
que votan para elegir gobernadores y alcaldes, imponen como mandato al elegido, al
vigilar el cumplimiento del Programa de Gobierno que halla presentado como parte
integral en la inscripción de su candidatura.
Plan Financiero. Es un mecanismo de planificación y gestión financiera del sector público
y que tiene como base las operaciones efectivas de las entidades.
Presupuesto. Sin perjuicio de su naturaleza como instrumento planificador de las Gestión
pública, es el proceso rector de las finanzas gubernamentales y en su ejecución se
generan tanto los recursos financieros como los gastos del tesoro.
Programa Anual de Caja -PAC-. Es un programa que parte del Plan Financiero y en el
cual se relacionan los ingresos y gastos de caja, con sus posibilidades de financiación. En
este se definen las metas máximas de pago a efectuarse durante el año y que servirán de
base para su elaboración.
Plan Operativo Anual de Inversiones. Señala los proyectos de inversión clasificados por
sectores, órganos y programas. Este plan guardará concordancia con el Plan Nacional de
Inversiones.
Plan de Acción. Es una herramienta de prospectiva que permite orientar estragicamente la
ejecución del Plan de Desarrollo. En él cada dependencia organiza sus recursos disponibles
en acciones y proyectos encaminados a cumplir las metas del Plan de Desarrollo y permite
articular los programas de mediano y largo plazo con los proyectos y actividades de una
vigencia fiscal, de tal manera que los recursos esn encaminados a cumplir con los
resultados expresados.
Participación Comunitaria. Los órganos de Control Fiscal vinculan a la comunidad en la
realización de su gestión fiscal sobre el desarrollo de los planes, programas y actividades que
realice la entidad fiscalizada, para que ella a través de los ciudadanos y de los organismos de
participación comunitaria, puedan garantizar que la participación del Estado es orientada a
buscar beneficios de interés común, que ayuden a valorar que sus contribuciones estén siendo
dirigidas en búsqueda del beneficio social.
Misión Institucional. Es la Razón de Ser” de la organización. Establece en forma
general los propósitos y el fin al más alto nivel, dando así desde el inicio unas bases
sólidas y un derrotero preestablecido para la organización.
Política. Son las pautas o criterios de acción de carácter genérico. Son indicaciones de
tipo general que no señalan cometidos específicos
Objetivo. Se debe entender este como el enunciado claro y preciso de los propósitos,
fines y logros a los cuales se aspira llegar.
Estrategia. Son el conjunto de acciones que buscan alcanzar los objetivos
predeterminados, a partir de una utilización racional de los recursos y definiendo una
trayectoria posible en el tiempo, entre la situación actual y la deseada y con clara
orientación al desarrollo humano.
Plan Indicativo. Es una herramienta de gestión que organiza y orienta estratégicamente
todas las acciones de una entidad para alcanzar los objetivos acordes con su visión y
misión, significando que todas las entidades deben alcanzar con sus resultados el
cumplimiento de su objeto o razón de ser y partiendo de los recursos con que se dispone
en un período determinado.
Meta. Es la expresión cuantitativa y cualitativa de los logros que se pretenden obtener.
Para la formulación y planteamiento de una meta se deben mantener las siguientes
consideraciones:
Su formulación debe hacerse en términos de tiempo, cantidad y si es posible en
calidad.
La magnitud del indicador que permita cuantificar o dimensionar, en forma proyectiva, los
objetivos a cualquiera de los diferentes niveles del proceso planificador.
Expectativas que rodean a quienes proponen el proyecto.
Para que una meta sea considerada razonable, debe como mínimo ser
específica, medible, realista y poseer un marco de tiempo que permita
relacionarlo con costos.
Evaluación. Se entiende por evaluacn el análisis detallado de actividades, procesos, criterios y
parámetros establecidos para la estimación de los productos, servicios, resultados, efectos e
impacto tanto sociales como económicos en la ejecución de los diferentes proyectos, los cuales
hacen referencia al nivel y calidad de vida de los beneficiarios. La evaluacn debe cumplir al
menos con los siguientes objetivos:
1. Analizar las metas y valorar su adecuacn al contexto en que opera el proyecto;
2. Medir el grado de éxito del proyecto en la consecución de los objetivos;
3. Medir en que grado la utilización o uso de recursos para el desarrollo del proyecto
se justifica para el logro de sus resultados;
4. Explorar otros posibles métodos para alcanzar las metas del proyecto;
5. Desarrollar un sistema de comprobación continua de la eficiencia del proyecto a fin
de facilitar su examen y modificación.
Por lo tanto, la evaluación es un proceso de análisis crítico de todas las actividades y
resultados de un proyecto, con el objeto de determinar la pertinencia de los métodos
utilizados, la validez de los objetivos, la eficiencia en el manejo de los recursos y el
impacto en relación con los beneficiarios.
Indicador de Gestión. Es una medida de desempeño, generalmente definida como una
razón a la que se le asignan eventos o números y que dependen de un conjunto de reglas
preestablecidas. Es un criterio de evaluación del comportamiento de una determinada
variable que tiene como fin valorar la eficiencia de los insumos, recursos y esfuerzos
dedicados a obtener ciertos objetivos con unos tiempos y costos registrados y analizados.
Además de ser una relación entre variables específicas que miden cumplimiento de metas
de acuerdo a resultados esperados, los indicadores son herramientas que permiten
conocer el estado o evolución de la Entidad y aportan información para la toma oportuna
de decisiones, que posibiliten la aplicación de correctivos y el redireccionamiento en la
administración pública.
3.3.2 Pametros para la Evaluacn de Gestn y Resultados. La calificacn de la gestión
efectuada por el organismo de control fiscal debe obedecer al criterio técnico y fiscal de calificar
la gestión desarrollada por la administración, de acuerdo con el Programa de Gobierno
impulsado y presentado a la opinión blica y a la comunidad por el candidato a la Alcaldía
durante su campa electoral, el cual es -después de su elección- refrendado en un Plan de
Desarrollo que aprueba el Concejo del Municipio y que se convierte en la guía de la gestión
pública del mismo ente territorial.
Es allí donde las contralorías departamental y/o municipales en representación de la
comunidad, busca a través de una reflexión técnica, determinar el grado de cumplimiento
de los programas y proyectos incluidos dentro del Plan de Desarrollo, que frente a la
sociedad se presentó por parte de la administración en un período determinado.
La calificación de gestión comprende tres grandes componentes como base fundamental
de análisis, en la que se busca en forma ordenada valorar y calificar los principios básicos
del control, bajo el esquema de una planeación estratégica donde se involucren los
recursos, la evaluación de los procesos o actividades desarrolladas, los resultados
obtenidos y el grado de aceptación y beneficio generado para la comunidad.
Bajo este esquema de calificación de resultados, de recursos financieros y mantenimiento
de la unidad misional, se pretende lograr determinar “el cómo” la utilización de unos
recursos financieros es el reflejo en la obtención de unos resultados y más aún, como
pueden las actividades realizadas por la administración, influir de una manera positiva en
el desarrollo social y crecimiento económico de una población o al interior de ella misma.
La Evaluación de Gestión basa su análisis en la formulación, valoración y calificación de
tres grandes componentes, en el cual se involucran:
3.3.2.1 Valoración de las metas propuestas en el Plan de Desarrollo. Se busca con
ello determinar la capacidad de acción registrada y verdaderamente lograda durante el
período evaluado, frente a los propósitos presentados al inicio de la administración. Su
cuantificación se determina a través de la valoración de los resultados obtenidos y
comparados con los resultados programados.
3.3.2.2 Capacidad de gestionar, obtener y utilizar los recursos. Persigue mostrar la
coherencia existente entre las metas y proyectos formulados en el Plan de Inversiones del
Plan de Desarrollo y las apropiaciones presupuestales presentadas y ejecutadas con
carácter misional, en los proyectos de inversión desarrollados por las entidades sujetas de
control.
3.3.2.3 Mantenimiento de la Unidad Misional. Pretende mostrar en que grado el
conocimiento, la experiencia y la capacidad técnica se reflejan en el cumplimiento de la
función misional. Bajo este criterio se analizan los parámetros correspondientes al
cubrimiento poblacional, a la cobertura del bien o servicio, a la capacidad técnica
instalada y a los indicadores de desempeño; cada uno de ellos, asociados a la necesidad
real que demanda la población.
El mantenimiento de la unidad misional, procura dentro de su análisis, evaluar, comparar,
calificar y conceptuar sobre aquellas variables internas o externas que influyen en la
eficiente prestación del bien o servicio y que por su impacto se reflejan en la calidad de
vida de la población beneficiada.
3.4 DESARROLLO DE LA METODOLOGIA
3.4.1 Valoración de las metas formuladas en el Plan de Desarrollo. Con el propósito de
calificar y valorar las metas se ha desarrollado el indicador llamado Grado de Eficacia. Para
establecerlo, se deben precisar y definir los siguientes rminos:
Grado de Eficacia (Indice físico). Corresponde al indicador que durante la ejecución del
proyecto y al final, informará sobre el desarrollo y grado de cumplimiento de las metas
físicas. Es el porcentaje que se obtiene al dividir la meta física lograda al momento de la
evaluación, sobre la meta física programada.
Grado de Eficacia = Meta Física lograda
Meta Física programada
Grado de Inversión. Corresponde al indicador que durante el proyecto y al finalizar la
ejecución del mismo, indicará el desarrollo y grado de cumplimiento de las inversiones o
desembolsos. Es el porcentaje que se obtiene al dividir la meta financiera lograda hasta el
momento, sobre la meta financiera programada para cada una de las actividades y para el
momento de corte o seguimiento.
Grado de Inversión = Recursos Financieros Ejecutados
Recursos Financieros Programados
Grado de Oportunidad (Indicador de tiempo). Es un indicador que permite calificar si los
resultados generados durante la ejecucn de un proyecto, se presentan de acuerdo al registro
de actividades programados a tras del tiempo. Es el porcentaje que se obtiene al dividir el
tiempo transcurrido desde el momento programado hasta el momento de la evaluación, sobre el
tiempo programado para la ejecucn del proyecto. Es necesario tener en cuenta que hay
proyectos en los cuales hay una gran cantidad de actividades al final del peodo.
Grado de Eficiencia Real (G.E.R.). Es considerado un indicador básico que permite
cuantificar y evaluar la eficiencia de los procesos propios de los proyectos que se están
ejecutando, ya que no solamente involucra el grado de cumplimiento de las metas físicas
y financieras del proyecto, si no además, las valora a través del tiempo. Se obtiene en
porcentaje.
Este Indicador permite a los sistemas de control, internos o externos, valorar, cuantificar,
conceptuar y determinar el desempeño y los resultados obtenidos, durante o al finalizar la
ejecución de un proyecto. Además expresa que cuanto mayor es la eficiencia en el
manejo de los costos y del tiempo, mayor es el G.E.R.
Ahora bien, si la calificación de gestión se enfoca a evaluar, como es el caso, un período
determinado, la calificación debe basarse en la cuantificación de los resultados obtenidos,
asociados a la capacidad de gestión desarrollada por la administración y valorada a través
de los márgenes de eficiencia obtenidos y al grado de aceptación por parte de la
comunidad.
Por lo tanto, la calificación de las metas se asocia, para efectos de
análisis, a la valoración del grado de eficacia; entendiendo el mismo como
el indicador que durante el período evaluado, informará sobre el desarrollo
y grado de cumplimiento de las metas físicas. Se obtiene en porcentaje.
La valoración de la gestión global realizada en materia de resultados, se define con la
Calificación de las Metas del Plan de Desarrollo, “CMPD”, que se obtiene bajo la siguiente
expresión:
Real) (Costo Real) (Tiempo )Programada (Meta
)Programado (Costo Planeado) (Tiempo Lograda) (Meta
G.E.R.
=
Programada Meta
Lograda Meta
Eficacia de Grado
=
CMPD
=
G.E.
i
Σ
i =Meta 1
1
Meta N
N
Donde: G.E. i: Grado de Eficacia asociado a cada meta calificada.
N: Número de metas calificadas.
3.4.2 Capacidad de gestionar, obtener y utilizar los recursos. Se establece un
indicador que permite determinar la utilización real de los recursos financieros asignados,
programados y utilizados en su ejecución por parte de los organismos estatales sujetos al
Control Fiscal. Dicho indicador se denomina “Grado de Eficiencia Financiera”.
Para su valoración debe tomarse el Plan de Inversiones del Plan de Desarrollo, el Plan de
Inversiones registrado dentro del proyecto de presupuesto y el mantenimiento dentro de su
ejecución de la unidad misional. Esto permitirá visualizar en forma muy general la correlacn
existente entre el Programa de Gobierno, el Plan de Desarrollo, la acción administrativa y los
resultados obtenidos.
No obstante la Contraloría debe tener claridad sobre los diferentes componentes
financieros que permitan cuantificar la acción social desarrollada por cada uno de los
sujetos de control, lo cual conlleva al conocimiento integral de esas acciones por parte de
las diferentes entidades en cumplimiento de su misión, al conocimiento y descripción
detallada de las inversiones efectuadas y de los programas desarrollados.
Bajo estos planteamientos y con una clara convicción que el Plan de Desarrollo con su
respectivo Plan de Inversiones es congruente con el Programa de Gobierno presentado,
el Plan de Inversiones debe ser el reflejo de las necesidades sociales y económicas
presentes dentro de una región o localidad.
De acuerdo a las anteriores apreciaciones sustentadas en el “deber ser” de la Planeacn y del
Control, la Metodología de Evaluacn de Gestión en lo pertinente a la información y sus
indicadores para el alisis financiero sobre la gestión realizada por las entidades sujetas al
Control Fiscal, se fundamenta en los siguientes criterios:
1. El Plan de Desarrollo Municipal, se formula de acuerdo con las necesidades
existentes en la ciudad y en concordancia con el Programa de Gobierno del entonces
candidato y finalmente elegido Alcalde. Dicho Plan de Desarrollo debe guardar coherencia
con el Programa de Gobierno mencionado.
2. Los valores presentados dentro del Plan de Inversiones se asocian en tiempo y asignación de
recursos, al cumplimiento y ejecución eficiente de los proyectos presentados.
3. Los proyectos presentados dentro del Plan de Inversiones, son el producto de un
análisis de factibilidad social, política, económica, financiera y ambiental, que garantizan
una ejecución eficiente de los recursos asignados y una solución a la problemática
registrada.
4. La presentación de las fuentes de financiación para la ejecución de los diferentes
proyectos, obedece a la capacidad de gestionar dichos recursos dentro de los tiempos
estimados.
Teniendo en cuenta estos criterios y partiendo de la inexistencia de un indicador global que
mida el manejo general dado a los recursos para inversn por parte de una administracn,
donde se involucre en igualdad de proporciones la capacidad de enfrentar el proyecto de
inversiones con la propuesta presentada en el Plan de Desarrollo, la capacidad de obtener y
financiar sus Planes de Acción y la capacidad de destinar sus esfuerzos financieros a la
consecución y cumplimiento de su misión institucional, se presenta el indicador para evaluar la
capacidad de acción institucional desarrollada por la administracn en cumplimiento de su
razón de ser.
La calificación del Grado de Eficiencia Financiera (G.E.F.), basa su análisis en la aplicación y
formulación de los siguientes indicadores de control:
3.4.2.1 La Coherencia Financiera (COFI). Tomada ésta, como la relación existente entre
la apropiación presupuestal efectuada por la entidad y la presentada dentro del Plan de
Desarrollo.
Esta coherencia se obtiene de dividir la apropiación total registrada año tras año por la
entidad con cargo al Plan de Desarrollo, sobre la apropiación en el Plan de Inversiones
del Plan de Desarrollo con cargo a dicha entidad, multiplicado por el grado de afectación
(%) existente.
i =AÑO 1
AÑO N
PDM
i
Σ
COFI =
PTO
i
% PART
i
Donde: COFI: Coherencia Financiera.
PTOi: Apropiación presupuestal en un año determinado.
PDMi: Valor de apropiación presupuestal en el Plan de Desarrollo Municipal
“PDM” en el año determinado.
PARTi: Grado de afectación con cargo al PDM en el año determinado.
El Grado de Afectacn
se obtiene al dividir la apropiación presupuestal en un año i,
sobre la apropiación total registrada durante el período evaluado. Por ejemplo: Dentro
del Plan de Inversiones se tiene programado ejecutar recursos por: $3.000 millones en
el o de 1995, $3.500 millones en el o de 1996 y 4.000 millones en el o de 1997,
es decir, un total en los tres os de $10.500 millones. El Grado de Afectacn para el
o 1995 se obtiene así:
Dicho valor refleja el porcentaje de afectación de la apropiación presupuestal del año
1995, sobre la apropiación total de los tres años.
% 28.57
10.500
3000
100 x
total ión Apropiac
95 o nApropiació
==
3.4.2.2 Capacidad de Ejecución (COAD). Indicador que se encarga de medir el grado de
ejecución presupuestal presentado por la Entidad frente a los recursos programados para
su ejecución dentro de determinado período fiscal. Se obtiene de dividir la ejecución total
registrada año tras año por la entidad, sobre la apropiación efectuada en el Presupuesto
de inversiones, multiplicado por el grado de afectación (%) existente.
i =
AÑO 1
AÑO N
PTO
i
Σ
COAD =
EJEC
i
% PART
i
Donde: COAD: Capacidad de ejecución presupuestal.
EJEC i: Ejecución presupuestal lograda en un año determinado.
PTOi: Apropiación presupuestal en un año determinado.
PARTi: Grado de afectación con cargo al presupuesto en el año determinado.
3.4.2.3 Ejecución Misional (COEJE). Indicador que muestra dentro del presupuesto, en
que grado la ejecución del presupuesto de inversión, se ve reflejada en la ejecución de
proyectos de carácter misional. Se obtiene de dividir la ejecución total registrada año tras
año con cargo a la ejecución de proyectos misionales, sobre el total ejecutado dentro del
presupuesto de inversión, multiplicado por el grado de afectación (%) existente.
i =
AÑO 1
AÑO N
EJEC
i
Σ
COEJE=
EJMs
i
% PART
i
Donde: COEJE: Ejecución presupuestal con carácter misional.
EJMsi: Ejecución presupuestal de proyectos con cargo al cumplimiento misional
en un año determinado.
EJEC i: Ejecución presupuestal lograda en un año determinado.
PARTi: Grado de afectación con cargo a la ejecución en el año determinado.
Es importante que el recurso financiero se analice a tras del seguimiento de los
subsistemas de presupuesto y flujo de caja en proyectos espeficos, toda vez que el primero,
se considera un mecanismo que permite traducir en rminos financieros las tareas y
actividades programadas por la entidad dentro de una vigencia fiscal (hacer un presupuesto
significa, prever, planear y lo que es más importante, analizar los costos de las actividades a
desarrollar), y el segundo, implica visualizar los gastos e ingresos reales de la entidad a
medida que la vigencia transcurre.
El indicador de coherencia financiera frente a la gestión del administrador, es decir, el Grado de
Eficiencia Financiera, da en igualdad de proporciones un resultado que refleja el compromiso
adquirido de parte de una administración en la consecución y ejecución de los recursos para el
cumplimiento del Programa de Gobierno planteado y valorado a través del Plan de Inversiones
presentado en el Plan de Desarrollo Municipal.
En conclusión y de acuerdo a la experiencia recogida en el control fiscal, la expresión
matemática que refleja con más precisión el Grado de Eficiencia Financiera, es la que se
obtiene del promedio de los tres indicadores descritos anteriormente. Dichos indicadores
deben ser calculados anualmente.
Donde: G.E.F.: Grado de Eficiencia Financiera
COFI: Coherencia Financiera.
COAD: Capacidad de Ejecución.
COEJE: Ejecución Misional.
Es de anotar que si bien con los anteriores parámetros: valoracn de metas y coherencia
financiera, se califican en forma separada los principios de Eficacia y Econoa, la relación de
estos conduce a calificar el principio de Eficiencia, toda vez que la misma se obtiene al relacionar
los resultados, el tiempo y los recursos como efectos de la acción de los entes sujetos de control,
a fin de obtener un resultado cuantitativo de la gestión desarrollada, la cual se determina a través
del Grado de Eficiencia Administrativa G.E.A.
3
COEJ COAD COFI
G.E.F.
++
=
Donde: CMPD: Calificación de las Metas del Plan de Desarrollo.
G.E.F.: Grado de Eficiencia Financiera.
NOTA: Todos los indicadores propuestos dentro de la presente Metodoloa, valoran el
resultado de la gestn, a través de la tabla de calificación propuesta por el Departamento
Nacional de Planeación en el año de 1994, de la siguiente manera:
Si el indicador es > 1, lo calificado es altamente eficiente.
Si el indicador es > 0.70 y < 0.99, lo calificado es eficiente.
Si el indicador es < 0.70 y > 0.20, lo calificado es deficiente.
Si el indicador es < 0.20, lo que se califica está estancado.
Para calificar con más precisión la coherencia financiera de la Administración Municipal se
requieren de otros indicadores financieros. No obstante, con las deficiencias
administrativas de Planeación y Control Interno existentes actualmente en las entidades
municipales, no es posible aun construir los indicadores requeridos.
Es por eso que el costo financiero de la administración de los recursos financieros y el
lucro cesante, principales factores que propician los sobrecostos en la realización de las
actividades, proyectos y programas planteados en los diferentes planes, además de los
indicadores de rentabilidad pública, no fueron considerados en esta metodología, debido a
la dificultad en la obtención de la información necesaria para establecer los parámetros y
variables que permitieran diseñar los respectivos indicadores.
Sin embargo, se espera que una vez se hagan los correctivos sugeridos en la Evaluación
de Gestión y de Resultados de los municipios, se pueda contar con un eficiente Sistema
de Seguimiento, Evaluación y Control del Plan de Desarrollo Municipal, aplicando los
indicadores correspondientes, optimizando el Banco de Programas y Proyectos de
Inversión Municipal y poniendo en marcha un efectivo y confiable Sistema Integral de
Información, a través del cual se diseñen los indicadores financieros pertinentes.
2
G.E CMPD
G.E.A.
+
=
3.5 MANTENIMIENTO DE LA UNIDAD MISIONAL
Hasta ahora con los pametros anteriores, se definieron: el Alisis de resultados con el cual
se valora cuantitativamente el principio de la eficacia a través de la calificación de las metas
formuladas en el Plan de Desarrollo, el Grado de Eficiencia Financiera G.E.F. que valora el
principio de economía a tras de la coherencia existente entre el Plan de Inversiones del Plan
de Desarrollo y su asignación frente al desarrollo social por cada una de las entidades sujetas al
control y el Grado de Eficiencia AdministrativaG.E.A.” que valora en que medida los
recursos ejecutados se destinaron en una forma eficiente para la obtención de los resultados
propuestos, cuyo indicador implica la valoración cuantitativa del principio de eficiencia.
Con estos indicadores se determina la calidad de la gestión administrativa en el ente
territorial y el adecuado manejo de los recursos asignados para el cumplimiento de su
misión, como un instrumento del desarrollo social.
Para llegar a obtener una relación directa, se hizo énfasis en la evaluación en qué tanto se
cumplen las metas y cómo se distribuyeron y ejecutaron los recursos. A partir de esta
relación, se hace necesario evaluar la calidad de los resultados obtenidos. Son las
personas, los grupos, la comunidad receptora, los beneficiarios, cnicos, asesores y
directivos del proyecto, quienes opinan, valoran y evalúan en qué tanto y con qué calidad se
modificaron las variables relevantes, entendidas éstas como las que apuntan al
cumplimiento de las metas, es decir, a la satisfacción de las necesidades de la comunidad.
Se pretende obtener la mayor cantidad de opiniones que reflejen las percepciones y
preocupaciones de los usuarios y beneficiarios del proyecto, sus estrategias, sus
procesos, sus recursos y la calidad de lo logrado. En materia de evaluación de la gestión
pública, el Mantenimiento de la Unidad Misional obedece al grado de aceptación de parte de los
beneficiarios de la acción estatal, el cual podrá apreciarse y complementarse a través del análisis
de dos niveles:
El primero, una evaluación al desempeño administrativo desarrollado dentro del período
fiscalizado, a fin de poder determinar en que grado las decisiones administrativas
beneficiaron el desarrollo de la actividad económica y social de la Entidad; y el segundo,
mediante la valoración y análisis de las contribuciones realizadas al mejoramiento de los
indicadores de calidad de vida y/o a las condiciones finales suscitadas, propias de la
intervención del Estado.
Para ello, se requiere ades de la evaluación de las estrategias corporativas implementadas
para cada uno de los programas, del conocimiento de las propuestas para cada uno de los
componentes, es decir, las cticas asociadas a la misma lo que arroja elementos de juicio
sobre las bondades, limitaciones y alcances, al momento de conceptuar sobre la gestión
desarrollada. Para la evaluación fiscal de las estrategias y las cticas, se deben analizar los
siguientes pametros:
Pertinencia: Se refiere a lo que la entidad dice que va a resolver y que debe resolver,
de acuerdo a la normatividad definida para el cumplimiento de su misión. Las estrategias
deben probar que funcionan, que resuelven problemas, que modifican situaciones y que
transforman realidades.
Sustentabilidad: Se debe entender por esto, la rigurosidad y firmeza de los pilares que
fundamentan los diferentes programas, proyectos y acciones a ejecutar. El grado de
sustentabilidad científico, técnico, político, social y cultural coadyuvan a analizar los éxitos
y dificultades que pueda presentar una estrategia al finalizar el proyecto.
Desarrollo Humano Sostenible: Se entiende como las características que debe
presentar cada estrategia, encaminándose hacia el bienestar de todas las personas de la
comunidad beneficiada, respetando los derechos de futuras generaciones de gozar de
iguales recursos e iguales oportunidades.
Equidad: Se define como la posibilidad de disfrutar la redistribución equilibrada de los
recursos del estado, en sus diferentes formas de inversión pública, a través de proyectos
sociales, de infraestructura y todas aquellas acciones que conlleven al mejoramiento de
las condiciones de vida de la ciudadanía. Se debe partir del respeto a las diferencias,
según edad, género, grado de escolaridad y nivel de ingreso de los diferentes
beneficiarios.
Grado de Apropiación: Se debe entender como el compromiso y reconocimiento por la
comunidad, donde se hace más énfasis a las decisiones y al como hacer las cosas, que al
manejo mismo de los recursos financieros.
A partir de la valoración y análisis de las contribuciones realizadas por cada uno de los
programas y proyectos a las variables relevantes, se establece un sistema de evaluación
y seguimiento que permite comparar el resultado de dichas variables para cada uno de
sus objetivos al aplicar el indicador correspondiente en diferentes momentos, es decir,
antes y después del proyecto. La situación del proyecto está valorada por su línea base,
status, estándares, rangos y/o valores iniciales construidos al inicio del proyecto.
De la misma manera, el análisis comparativo del comportamiento de las variables relevantes,
sirve para establecer otros escenarios con respecto a las mismas variables, entendidas éstas
como la situación antes de ejecutar el proyecto e identificada a través de los valores proyectados
o metas planteadas para la situación sin proyecto.
Al finalizar el proyecto surge un tercer valor aplicando de nuevo los mismos indicadores;
en esta ocasión surgen los logros, entendidos como los valores finales de las variables
relevantes para cada objetivo, una vez terminadas las actividades y cumplidos los
diferentes propósitos. Estos valores son recogidos por el sistema de seguimiento y
evaluación en forma de encuesta, complementado con las opiniones de las diferentes
personas involucradas en el proyecto, tanto a nivel técnico y funcionarios, como de
beneficiarios directos y asesores; para tal efecto se requiere indagar sobre las
percepciones de cada persona relativa al proyecto al concluir el cronograma.
La percepción puede ser valorada y analizada bajo el conjunto de algunos indicadores,
entre las que se destacan:
Indicadores de éxito
Indicadores de dificultad
Indicadores de contexto
Estos Indicadores permiten apreciar la magnitud y atributos de los logros, según su propia
vivencia.
Indicadores de éxito. Buscan concluir a partir de las opiniones, la información sobre el
grado de satisfacción con su participación en el proyecto, el grado de importancia de los
logros obtenidos, los cambios que se perciban en las personas y en el grupo a partir de la
realización del proyecto, las actividades promovidas por fuera del trabajo y para que ha
servido la organización acompañante del proceso.
Indicadores de dificultad. Conlleva a determinar la información que tiene que ver con
las opiniones relacionadas en qué se ha quedado corto el proyecto, qué conflictos ha
generado, qué propuestas iniciales no se han cumplido, en qué se han quedado cortas las
instituciones acompañantes, la comunidad, las estrategias, las tácticas y los recursos del
proyecto.
Indicadores de contexto. Establecen la información a partir de las opiniones para
concluir sobre cómo han afectado al proyecto las personas externas, los aspectos
culturales, los aspectos políticos, las instituciones, los fenómenos naturales y las
condiciones económicas; igualmente como ha afectado el proyecto a las personas
externas, a los aspectos culturales, a los aspectos políticos, a las instituciones y
finalmente, como éste ha afectado a las condiciones económicas de la región.
3.5.1 Fases de la Evaluación al Principio de Equidad. La valoración y cuantificación de
los resultados obtenidos como consecuencia de la intervención del ente fiscalizador, se
desarrolla en dos fases:
A mediano plazo: Permite analizar el comportamiento de las variables relevantes, al
momento de finalizar el proyecto haciendo una descripción de los cambios suscitados;
descripción conocida como Valoración del Efecto.
A largo plazo: Permite observar, registrar y evaluar los procesos que se desencadenan
debido al cumplimiento de los objetivos y estrategias en las que se es evaluando el
proyecto. Descripción conocida como Valoracn de Impacto.
3.5.1.1 Valoración del Efecto. Todo proyecto por importante que sea forma parte de un
sistema denominado programa, área o sector. En tal sentido, indagar por el efecto de un
proyecto es valorizar y evaluar dentro de un conjunto o colectivo de proyectos, que tanto
aporta o modifica éste las variables sectoriales inherentes al programa, sea este último
concebido especial y/o sectorialmente.
Este nivel de evaluación está ligado con los objetivos establecidos, las variables
sectoriales y los indicadores de efecto, tales como:
Déficit cuantitativo de vivienda.
La tasa de mortalidad.
Generación de empleo.
Grado de escolaridad.
Cobertura en servicios públicos.
Cobertura en Salud, Educación, Recreación y Cultura.
En todos los casos anteriores, se está tratando de valorar los aportes del proyecto al
sector, área o programa en que está inscrito, visualizando esta contribución en el mediano
plazo y en forma colectiva con otros proyectos sociales. Para este efecto es preciso tomar
la línea base, status, rango o valores iniciales sectoriales, escogidas como relevantes en
la evaluación ex-ante y compararla con los datos y opiniones arrojadas después de
analizar los indicadores sectoriales.
En concordancia con todo lo anterior, podría decirse que el concepto de proyecto no
puede ser visto como un conjunto de acciones aisladas. Los proyectos deben planificarse,
de acuerdo con lo que aportan éstos a la solución de situaciones en instancias mayores
como son los sectores y las líneas programáticas. Por eso se hace fundamental ligar los
objetivos del proyecto con los objetivos del programa.
3.5.1.2 Evaluación del Impacto. Se pretende evaluar la trascendencia a mediano y a
largo plazo de un proyecto específico sobre las personas, una comunidad o región, donde
el proyecto se ha desarrollado. La evaluación del impacto de un proyecto social consiste
en observar, registrar y evaluar los procesos que se desencadenan, debido al
cumplimiento de sus objetivos, procesos, procedimientos y estrategias en las que se está
evaluando dicho proyecto. A través de los análisis de impacto es como se logra
comprender mejor el grado de cumplimiento de los objetivos institucionales o superiores
dictaminados por la misión.
Cada instancia, cada institución, cada organización realiza los deseos expresados en la
misión a través de los proyectos que se adelantan a partir de las diferentes áreas o
programas.
La comparación y análisis periódicos del valor de las variables socioeconómicas
relevantes en el aspecto macro para la institución, ayudará a reconocer la magnitud y
calidad de la contribución del proyecto, evaluando las modificaciones del comportamiento
al más alto nivel de las variables, tales como:
Línea de pobreza.
Necesidades básicas insatisfechas.
Necesidades humanas insatisfechas.
Desarrollo humano y
Calidad de vida.
De todo lo anteriormente expuesto, en relación con la valoración cualitativa del principio
de equidad, se puede deducir que la carencia de un Sistema de Seguimiento, Evaluación
y Control, con su respectivo monitoreo, además de un eficiente Sistema de Información de
parte de los entes sujetos al control fiscal, no permiten valorar en que grado los recursos
ejecutados benefician directamente a la comunidad o grupo de personas a la cual va
dirigida su acción, es decir se imposibilita la labor fiscal en el establecimiento de la
información mínima necesaria y la construcción de los indicadores respectivos para
calificar dicho principio, lo cual se puede apreciar por las siguientes circunstancias:
1. Discontinuidad en la ejecución de programas.
2. Carencia de diagnósticos, evaluaciones o estudios.
3. Improvisación en las programaciones.
4. Falta de compromiso, responsabilidad y sentido de pertenencia.
3.6 OBSERVACIONES FINALES
Es preciso señalar que debido a que la presente metodología fue diseñada sobre la
gestión realizada en el Municipio de Pereira durante el período 1995-1997, no se dio el
espacio formal para la concertación en el enfoque metodológico, en asuntos relacionados
con los parámetros y variables a calificar, como debe ser en su verdadera aplicación.
Pero con el propósito de aplicar a la gestión municipal esta modelo de Metodología de
Evaluación de Gestión y de Resultados a partir de un Plan de Desarrollo, fue necesario
tomar los indicadores planteados en el Plan de Desarrollo del Municipio de Pereira y
valorarlos de tal forma que apuntaran a calificar algunos de los distintos principios de la
administración, tales como la eficiencia, la economía, la eficacia y la equidad, los cuales a
su vez son principios fundamentales del Control Fiscal. Sin embargo, de los resultados
obtenidos de este ejercicio, se considerarán hacia el futuro los diferentes aspectos que
serán ajustados en la metodología y que servirán de base para concertar previamente los
criterios de calificación, en el caso de Pereira.
No obstante, no se debe olvidar que son las entidades las que deben desarrollar sus
propios sistemas de evaluación interna a partir de indicadores de gestión y de control,
como elemento fundamental de un óptimo Sistema de Seguimiento, Evaluación y Control
que las entidades estatales están llamadas a implementar, tal como lo normatiza la Ley
152 de 1994.
También se debe indicar que en aquellos proyectos, acciones y actividades donde no es posible
aplicar los indicadores definidos por falta de información o por incoherencia en la misma, se hace
una descripción objetiva de la situación observada, considerando la experiencia y conocimiento
de la Contraloría y de sus Auditores.
En la aplicación de la presente metodología se debe recoger toda la información de las
diferentes entidades fiscalizadas, a partir de los distintos sistemas de control fiscal e
incluso de auditorias integradas, cuya información es indispensable desagregarla para los
efectos de evaluación.
Es bien sabido que los componentes de un sistema de seguimiento y evaluación son la
identificación de parámetros, la descripción y valoración de resultados y la formulación de
hipótesis.
De igual manera es necesario establecer que para evaluar los planes de desarrollo, se deben
tener en cuenta dos aspectos fundamentales: A.- Una evaluación de gestión del desarrollo y
B.- Una evaluacn de la gestn institucional.
A.- La gestión del desarrollo, tiene como referente las acciones que la administración
realiza para atender y satisfacer las necesidades y demandas de la población y que están
plasmadas en el Plan de Desarrollo en sus programas y proyectos, tales como:
Programas de vivienda social,
Construcción y mejoramiento de vías y sistemas de transporte,
Programas de servicios públicos,
Uso y distribución del suelo,
Desarrollo Comunitario,
Salud, Educación y Seguridad.
Estos aspectos se califican y se valoran con la presente Metodología de Evaluación de
Gestión y de Resultados sobre un Plan de Desarrollo.
B.- La gestión institucional implica: 1. - todos aquellos procesos destinados a fortalecer
la capacidad de gestión de la administración y 2.- los procesos encaminados a la
sistematización de la acción para la atención de las necesidades de la población.
Los primeros, o sea todos aquellos procesos dirigidos al fortalecimiento de la capacidad
de gestión de la administración, responden básicamente a la pregunta ¿qué están
haciendo los alcaldes para mejorar su capacidad de gestión?. Estos procesos hacen
referencia a aspectos como:
Fortalecimiento del sistema de planeación del municipio.
Mejoramiento en la formulación, gestión y seguimiento de los proyectos.
Modernización de los sistemas de planeación y gestión financiera.
Racionalización de la estructura administrativa.
Apertura de las instituciones municipales a la participación ciudadana.
Mecanismos de relación con el sector privado y con los otros niveles de la
administración pública.
Capacitación.
Fortalecimiento de los Sistemas de Información.
Consolidación de los Sistemas de Control Interno.
Funcionamiento de redes de veeduría ciudadana.
Estos son campos que cada día adquieren más importancia y hacen parte de la
necesaria modernización del Estado Colombiano y de sus instituciones, si se quiere
actuar con éxito en un mundo cada vezs globalizado e interrelacionado.
Los segundos se refieren a todos aquellos aspectos que tienen que ver con el
entendimiento y aplicación de las normas frente al deber ser de la entidad y la buena
administración de la gestión encomendada a partir de dicha normatividad.
La evaluación de la gestión institucional, debe ser desarrollada posteriormente, sobre
información generada en las distintas oficinas de Control Interno de las entidades y con
indicadores previamente definidos, pues la existente es muy pobre.
Es de mucha utilidad tanto para los municipios, como para el desarrollo de las funciones
que en esta materia deben ejecutar las contralorías, establecer parámetros y diseñar
algunos indicadores que permitan evaluar hasta qué punto las administraciones
municipales están asumiendo esta responsabilidad. No debe omitirse la importancia que
para el mejoramiento de la calidad de vida de los ciudadanos significa el desarrollo de las
instituciones, pues estas se constituyen en elemento clave para el desarrollo económico,
social y político.
Como conclusión al respecto, se puede afirmar que una débil o pobre gestión institucional,
inexorablemente conduce a una mala gestión del desarrollo.
SEGUNDA PARTE
EVALUACION DE GESTIÓN DEL MUNICIPIO DE PEREIRA -POR ESTRATEGIAS- A
PARTIR DEL PLAN DE DESARROLLO “PORQUE PEREIRA ESTA PRIMERO”,
PERÍODO 1995-1997
4. ESTRATEGIA SOCIAL
La Estrategia Social, tal como está plasmada en el Plan de Desarrollo, cubre las
siguientes políticas:
Vivienda: Solución Integral.
Educación y Cultura: Desarrollo Humano.
Familia: Sociedad en Convivencia.
Seguridad Ciudadana: Edificación del Orden.
Bienestar Social para los Grupos Vulnerables.
Salud: Un crecimiento Sano.
Participación e Integración Social.
Parques, Recreación y Deporte: Una Sana Disciplina.
Turismo: Promoción de la Ciudad.
Comunicación: Lenguaje para Todos.
Con el propósito de evaluar la Estrategia Social -teniendo en cuenta las 184 metas
formuladas en el Plan de Desarrollo para esas políticas- es necesario considerar la
gestión realizada por aquellas entidades y dependencias del Municipio de Pereira que
tienen implícitas las funciones misionales de dichas áreas. Estas son: El Fondo de
Vivienda Popular, el Instituto de Recreación y Deportes -INDER-, el Instituto Municipal de
Cultura, la Secretaría de Desarrollo Comunitario, la Secretaría de Educación, la Secretaría
de Gobierno, el Instituto Municipal de Salud, el Departamento de Fomento al Turismo y la
Oficina de Comunicaciones del Despacho del Alcalde.
Inicialmente se presenta el resultado de la evaluación por entidad o dependencia y
posteriormente se hace un análisis integrado con todas las entidades auditadas con
respecto a las áreas sociales, para obtener una concepción clara del comportamiento de
la Estrategia Social.
4.1 FONDO DE VIVIENDA POPULAR
La entidad presenta una gestión administrativa deficiente. Alcanza a obtener una eficiente
gestión sólo en la consecución de los recursos programados en el Plan de Desarrollo
pero muestra un resultado deficiente en el cumplimiento de las metas planteadas en el
Plan de Desarrollo, lo cual al promediarlo genera un resultado del 63,7%.
El resultado de la gestión obedece al análisis de dos factores esenciales: a la calificación
de metas planteadas dentro del Plan de Desarrollo y a la coherencia en el manejo de los
recursos financieros.
a. Calificacn de metas planteadas en el Plan de Desarrollo. La evaluación realizada
muestra un resultado deficiente, toda vez que las metas planteadas a obtener durante el
peodo, lo se alcanzaron en un 52% como producto de la baja cobertura lograda y al
desconocimiento de las necesidades reales que en materia del ficit de vivienda registra la
entidad y que se refleja en los siguientes hechos:
Políticas mal definidas en el Plan de Desarrollo Municipal relacionadas con el
crecimiento y desarrollo urbano de la ciudad.
Falta de previsión al momento de comprar lotes para la construcción de vivienda de
interés social, al no tener en cuenta la disponibilidad de servicios públicos y los impactos
ambientales generados por el asentamiento urbano en su zona de influencia, lo cual
generó que se destinara gran parte de su presupuesto de inversión al acondicionamiento
y pago de los mismos.
Desprotección del sector rural en cuanto se refiere al cubrimiento de vivienda.
La baja efectividad alcanzada al ejecutar proyectos, sin dimensionar el logro de los
objetivos planteados.
b. Coherencia en la administración de los recursos financieros. Presenta un manejo
eficiente en la utilización de los recursos financieros al lograr un promedio en su
desempeño del 75,34%, resultado que conlleva a cuestionar el destino dado a los
recursos para el verdadero logro de su misión, toda vez que habiendo obtenido unos
indicadores financieros buenos, los resultados presentaron bajo nivel de cumplimiento,
situación que obedece al análisis de los siguientes hechos:
Costeo inadecuado de las actividades a desarrollar en los proyectos.
Descoordinación con otras entidades del sector municipal al momento de definir las
futuras zonas de asentamiento urbano.
En el Plan de Desarrollo Municipal y en forma especifica en el área de vivienda, solo
aparece el costo de la construcción sin incluir el valor de los proyectos asociados a la
vivienda, situación crítica si se analizan las necesidades de atención social del sector
donde está dirigida la vivienda.
Cabe además señalar que gran parte de la deficiente gestión desarrollada por el Fondo de
Vivienda Popular, obedece a las falencias administrativas encontradas en su ambiente de
trabajo, tales como:
Un desorden administrativo que se observa en el resultado de su operación, reflejado
en su esquema de planeación -el cual es muy deficiente-, pues no existe un sistema de
seguimiento y evaluación con la aplicación de indicadores para el monitoreo de las
funciones misionales.
La Estructura Orgánica no obedece a los principios de racionalidad y eficiencia para el
cumplimiento de la misión, por cuanto está desbordada en cantidad de empleos, con
algunos perfiles ocupacionales deficientes que apuntan mas a una entidad que administra
burocracia, sin pensar que la cantidad -ajustada a las verdaderas necesidades del Fondo
de Vivienda- y calidad del recurso humano, debe estar dirigido hacia el “deber ser" de la
entidad. Lo anterior sin tener en cuenta el gran número de personas vinculadas mediante
contratos de servicios, algunos de los cuales se renuevan frecuentemente.
La carencia de un Sistema de Información confiable y acorde a las necesidades del
municipio, como instrumento para la planeación y el control interno, que permita la toma
oportuna de decisiones.
La ausencia de un Sistema de Control Interno en la institución, con la dinámica del
autocontrol, autorregulación y autogestión que genere la sinergia de trabajo en equipo
sobre el cumplimiento de la misión.
Poco compromiso y sentido de pertenencia por parte de la mayoría de los funcionarios.
Descoordinación entre dependencias y desarticulación de funciones.
La efectividad registrada por el Fondo de Vivienda Popular de Pereira cada vez es menor,
comparado con la necesidad real que demanda el municipio, situación que se agrava si se
tiene en cuenta que a la región han llegado familias desplazadas de otros departamentos
por causa de la violencia y por expectativas de mejoramiento de la calidad de vida, sin
considerar que la oferta de vivienda en el municipio aun es muy incipiente.
El cubrimiento que tuvo el Fondo de Vivienda frente a esta situación fue mínimo y en muy
poco soluciona el problema de vivienda cuando el déficit proyectado para el Municipio de
Pereira a diciembre de 1997, alcanza una demanda efectiva de 7.142 soluciones y una
demanda insatisfecha de 5.559, siendo su aporte -para el período evaluado- de 325
viviendas y 832 lotes con servicio, más la puesta en marcha del proyecto la Samaria.
Otra situación que deja entrever el grave problema de vivienda que se presenta en el
Municipio de Pereira está relacionado con los altos costos para su adquisición, donde
para el estrato uno (1), alcanza un valor cercano a los 1.000 UPACS y para el estrato 2
oscila entre los 1.000 a 2.092 UPACS.
La dificultad radica entonces, en la capacidad económica de las personas que demandan
vivienda y en la insuficiente oferta. De acuerdo a estudios realizados en el país, ”el 80%
de la población gana hasta dos salarios mínimos; no existe suficiente oferta de una casa
barata que pueda pagarse y con el correr de los días se necesita de más salarios para
comprar algo.”1
1 Revis ta DINERS, Marzo de1998.
4.2 INSTITUTO DE DEPORTES Y RECREACIÓN -INDER-
El Instituto de Deportes y Recreación -INDER- del Municipio de Pereira -dentro de la
evaluación del período 1995–1997-, tuvo una gestión administrativa deficiente, ya que
solamente obtuvo una eficiencia promedio de 41,1% entre las metas planteadas en el
Plan de Desarrollo y el manejo que la entidad le dio a los recursos, valor resultante de la
ponderación planteada en la metodología de evaluación de gestión adoptada y que
obedece al análisis de la calificación de las metas formuladas en el Plan de Desarrollo y la
coherencia en el manejo de los recursos financieros.
a. Calificación de las metas planteadas en el Plan de Desarrollo. Los resultados
obtenidos evidencian -dentro de su gestión- un alto grado de estancamiento, alcanzando
solo un 11,92% como producto final frente a las metas planteadas como prioridad en el
Plan de Desarrollo. Lo anterior se explica por los siguientes aspectos:
La mala formulación de las metas, hecho que deja entrever que el erróneo
planteamiento de éstas trae consigo consecuencias negativas; así mismo, las metas
evaluadas no alcanzaron los resultados proyectados.
La poca claridad en el suministro y manejo de la información por parte de la entidad,
que conlleva a cuestionar los resultados logrados en las inversiones realizadas durante el
período.
La distribución de los recursos para el cumplimiento de sus objetivos, lo cual no
permitió lograr un resultado satisfactorio en términos de rentabilidad social.
La falta de compromiso al momento de emprender acciones tendientes al cumplimiento
de las metas planteadas en el Plan de Desarrollo, sumado al hecho de que en la
formulación del Plan se concibió como INDERPA y no como INDER e IMPAR.
Además, cabe destacar el inadecuado Sistema de Información al interior de la entidad,
donde no se manejan cifras confiables que reflejen la realidad. Igualmente las tareas
emprendidas, reflejan un alto grado de deficiencia en las acciones realizadas, así como se
puede observar en las siguientes tareas dejadas de emprender por el INDER:
El no fomento y creación de Escuelas Deportivas con un plan pedagógico apoyado por
Coldeportes Nacional, que es parte de la misión de la entidad.
La ausencia de construccn de espacios recreativos y culturales para que los niños
puedan obtener objetos prestados y jugar con personas de su misma edad.
El bajo nivel de promoción con campañas educativas sobre el deporte y la recreación,
al interior de los centros educativos.
El suministro de elementos básicos para la práctica deportiva a establecimientos
públicos y privados, sin priorizar aquellos en los cuales la comunidad beneficiada carece
de recursos económicos para su consecución.
b. Coherencia en el manejo de los recursos financieros. Aplicando los indicadores
establecidos, se observa que la entidad presenta un manejo eficiente de los recursos
asignados para su inversión, obteniendo un 70,22%. Se puede deducir de éste análisis
presupuestal, entre otros aspectos, que:
Existe una baja coherencia entre lo presupuestado en el Plan de Desarrollo y lo
presupuestado por la entidad, al lograr un resultado de inversión del 42,46% frente a lo
planeado.
Se observa una deficiente coherencia entre lo presupuestado por el INDER y lo
realmente ejecutado, equivalente al 68,22%.
El 100% de los recursos recibidos se destinan a la ejecución de proyectos y
actividades, desarrollando el cumplimiento de su función misional.
Aunque se aprecia un buen resultado en el manejo de los recursos, se hace necesario
destacar el bajo nivel registrado en el cumplimiento de las metas propuestas, toda vez
que en algunos proyectos se apropiaron recursos pero no se ejecutaron y en otros, las
apropiaciones superaron lo programado en el Plan de Desarrollo, hecho que compensa el
desequilibrio y arroja el resultado obtenido.
De las diferentes auditorías y seguimientos al INDER -realizadas durante el período 1995-
1997-, se desprende que las deficiencias encontradas en el análisis de gestión obedecen
en su conjunto a las siguientes situaciones:
Desarticulación entre lo propuesto en el Plan de Desarrollo y lo proyectado por la entidad
para ejecutar durante el trienio. Es decir, incoherencia entre lo que dean ser sus propios
planes de acción -que a su vez fueron deficientes- con el Plan de Desarrollo, lo que refleja
fa