Educación pública en el Perú

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Economía y Sociedad 45, CIES, agosto 2002
Presentación
Durante la segunda mitad del siglo XX el Perú logró una notable ampliación de su sistema educati-
vo. Así, mientras en 1940 la tasa de analfabetismo llegaba a 57% y la población adulta tenía 1,9
años de escolaridad, en 1999 el analfabetismo bajó a 12% y la escolaridad subió a 8,7 años. Para
fines del siglo, la instrucción primaria llegó a casi la totalidad de los niños, la secundaria al 80% de
los jóvenes, y la superior al 30% de los adultos de 17 a 25 años.
En los años noventa, el gasto público en educación creció sustantivamente, pasando de US$ 795
millones en 1993 a US$ 1.623 millones en el año 2000. Sin embargo, hacia este último año, dicho
gasto representaba solo el 3,3% del PBI, cifra significativamente inferior al promedio de 4,5% en
América Latina. En el ranking internacional del Banco Mundial, el Perú ocupa el puesto 15 en
materia de cobertura del sistema educativo, pero tan solo el puesto 118 con respecto al gasto
público en educación como proporción del PBI. Varios factores explican esta aparente paradoja
entre una cobertura masiva y un gasto estatal reducido. Quizás el más importante ha sido la caída
del salario real de los maestros, que en el año 2000 representó solo un tercio del nivel pico alcanzado
por el magisterio en 1973. Asimismo, cabe mencionar que las familias han movilizado importantes
recursos (un 2% del PBI) hacia la educación de sus hijos, en parte como respuesta al deterioro de la
educación pública.
Según la Evaluación Nacional 2001 del Ministerio de Educación, basada en pruebas de rendimiento
tomadas en 1.200 colegios, solo uno de cada cuatro estudiantes de sexto de primaria lograron
superar el estándar mínimo de compresión de textos verbales. En el área matemática, una cuarta
parte de los alumnos del mencionado grado no pudieron resolver problemas aritméticos elementa-
les. En suma, el Perú logró masificar la cobertura, pero desatendiendo la calidad de la educación
pública. Además, persisten desigualdades en el acceso entre las áreas urbanas o rurales y según
género; diferencias importantes en la deserción escolar entre ambas áreas; y una marcada diferen-
cia de calidad entre la educación privada y la pública, así como entre la de habla autóctona y la de
habla hispana.
Dentro de este contexto, el CIES busca contribuir con el diseño y ejecución de políticas educativas
orientadas a mejorar la calidad y disminuir las desigualdades. Así, en el primer semestre de 2002,
el CIES encomendó dos estudios para identificar una agenda de investigación de corto y mediano
plazo. Ambos documentos sirvieron de base para el desarrollo de dos talleres (febrero y abril de
2002), que reunieron a representantes de la comunidad académica, del Ministerio de Educación y
de la cooperación internacional, con la finalidad de perfeccionar la agenda y establecer una red de
investigación en educación. Los tres primeros artículos de esta edición resumen las ponencias y
comentarios de los panelistas del primer taller.
Luis Guerrero (MED) aborda el tema de la disociación entre la formulación de políticas y la inves-
tigación, analizando sus principales causas. Para resolver este problema, sugiere algunos criterios.
Por ejemplo, los cuadros técnicos del Ministerio, cuya función radica en plantear las políticas,
deberán recibir entrenamiento e información para que desarrollen su función de manera óptima. Es
aquí donde la comunidad de investigación podrá aportar su conocimiento.
Manuel Bello (UPCH) presenta un conjunto de temas de investigación a partir de la revisión crítica
de los Lineamientos de Política Educativa publicados por el Ministerio de Educación (MED).
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Economía y Sociedad 45, CIES, agosto 2002
Carlos Eduardo Aramburú
Director Ejecutivo
Javier Portocarrero Maisch
Director Adjunto
Enfatiza la necesidad de establecer una relación entre los investigadores y los gestores de políticas
educativas, para evitar cometer errores predecibles en las políticas. Entre los temas que sugiere
investigar resaltan los aspectos de calidad y equidad de la educación; la construcción de una
tipología de centros educativos; los procesos de participación; el fortalecimiento institucional; las
mejores prácticas en las escuelas; y el desempeño docente.
A continuación, Economía y Sociedad resume los comentarios de los panelistas del Taller, José
Rodríguez (MED), Juan Ansión (PUCP) y Santiago Cueto (GRADE), así como el diálogo entre los
participantes. Los comentarios giran en torno al grado de participación del Ministerio dentro de la
agenda educativa. Si bien este es un actor importante, no debe ser el único. La alta rotación de
funcionarios en el Servicio Público puede llevar a que temas que son considerados prioritarios en
el corto plazo no lo sean en el mediano o largo plazo. Así, no se debe perder de vista los avances en
la teoría educativa y los logros de la investigación internacional.
Los otros dos artículos sintetizan trabajos desarrollados por el CIES, con el auspicio de la coopera-
ción canadiense, ACDI e IDRC. El estudio de Jaime Saavedra (GRADE) analiza la situación laboral
de los maestros respecto de otros profesionales. A pesar de que los maestros están mal pagados, la
oferta de docentes se ha incrementado sustancialmente a lo largo de las últimas décadas. Las
razones detrás de este crecimiento radican en algunas características propias de la profesión como
la flexibilidad de horarios o la estabilidad laboral, en la práctica, perpetua. Si se considera el número de
horas trabajadas y el número de días libres al año, no existe evidencia que los maestros obtengan
un salario distinto al de otros profesionales con características similares. Además, las maestras
ganan más por hora que lo que ganan las mujeres en otras profesiones semejantes.
Finalmente, la investigación de Cybele Burga (CEDEP) y Martín Moreno (GRADE) analiza el subem-
pleo profesional (entendido como la discordancia ocupación  profesión) en el Perú Urbano y las
consecuencias de la existencia de dicha discordancia ocupacional en términos de los ingresos de
los trabajadores. Los resultados apuntan hacia la existencia de un subempleo profesional impor-
tante en el sector de estudios universitarios completos y a un deterioro en los ingresos de aquellos
que no realizan una ocupación para la que fueron entrenados específicamente.
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Economía y Sociedad 45, CIES, agosto 2002
La actual política educativa y la investigación científica1
Luis Guerrero Ortiz - Ministerio de Educación
El Ministerio de Educación (MED
de aquí en adelante), por primera
vez en muchos años, ha hecho
público un documento en el cual
presenta a la sociedad civil los li-
neamientos que guiarán la políti-
ca educativa durante el actual
quinquenio. Estos lineamientos se
han propuesto pensando en la ne-
cesidad de construir un sistema
educativo de calidad que sea ac-
cesible a los de menores recursos
y que prepare a las nuevas gene-
raciones para ejercer una ciuda-
danía capaz de construir democra-
cia y producir bienestar. Así, se
apuesta por un cambio orgánico y
sostenible del sistema educativo
nacional hacia estándares básicos
de calidad, equidad, descentrali-
zación y democracia.
El sistema educativo, hoy, es cen-
tralista y excluyente, está anclado
en tradiciones improductivas e in-
cluso perjudiciales, y es poco per-
meable a la dinámica social. Por
ello, las estrategias de intervención
deben estar basadas en un cono-
cimiento preciso de las caracterís-
ticas, problemas y posibilidades de
cambio del sistema. Por lo tanto,
la investigación resulta vital para
generar políticas adecuadas.
De esta manera, el desafío actual
tiene dos frentes. Por el lado de
la investigación, se requiere pro-
ducir información y generar nue-
vos conocimientos sobre las diver-
sas realidades educativas del país
para nutrir el diseño y la gestión
de políticas educativas exitosas.
Por el lado de las políticas, es in-
dispensable establecer una mane-
ra de diseñar y gestionar políticas
educativas que obligue a técni-
cos, planificadores y funcionarios
a tomar sistemáticamente en
cuenta esta información y estos
conocimientos.
La disociación
existente entre
formulación de
políticas e
investigación
Es cierto que, generalmente, las
decisiones de política educativa se
toman a partir de una evaluación
de las necesidades reales existen-
tes y de las expectativas de los res-
ponsables de la gestión política del
sistema. Sin embargo, no siempre
se toman sobre la base de una in-
formación actualizada, reflexiona-
da, suficientemente amplia y con-
sistente. El principal problema ra-
dica en que la investigación y la
formulación de políticas no hayan
trabajado juntas y que, por el con-
trario, hayan estado constante-
mente disociadas.
¿Por qué se ha dado este divorcio
entre las políticas y la investiga-
ción? En primer lugar, porque las
iniciativas de investigación pare-
cen haber partido de los propios
investigadores, organismos multi-
laterales o, en el mejor de los ca-
sos, de algunos planificadores in-
dividuales del MED, pero no par-
tieron de los técnicos y funciona-
rios a cargo de los procesos de
decisión y ejecución. Es decir, el
problema es más bien estructural
y no de personas.
En segundo lugar, la decisión de
uso de sus resultados, de no haber
una presión externa, está sujeta a
la voluntad y tiempo de los funcio-
narios que reciben los informes.
Generalmente, se da prioridad a
las urgencias administrativas, lo cual
impide realizar una lectura dete-
nida y un discernimiento crítico de
las investigaciones.
En tercer lugar, porque los equi-
pos técnicos actúan fuertemente
presionados a responder por la
efectividad inmediata de las tareas
que realizan, las metas que logran
y los plazos que cumplen. No se
realiza un análisis de impacto de
sus acciones y, así, no se dispone
de un análisis cualitativo de los pro-
cesos de ejecución. En este con-
texto, la información cualitativa
proveniente de la investigación no
tiene campo para ser usada.
1/ Resumen de la ponencia Lineamientos de
la actual política educativa del Estado peruano
y sus necesidades de articulación con la inves-
tigación científica (12 de febrero de 2002). El
autor es Presidente de la Comisión Técnica
de Educación Inicial del Vice Ministerio de
Gestión Pedagógica.
«(...) las estrategias
de intervención
deben estar
basadas en un
conocimiento
preciso de las
características,
problemas y
posibilidades de
cambio del
sistema. Por lo
tanto, la
investigación
resulta vital para
generar políticas
adecuadas»
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Economía y Sociedad 45, CIES, agosto 2002
Finalmente, porque los técnicos y
funcionarios, por lo general, no
están formados en el diseño, aná-
lisis y gestión de políticas educati-
vas nacionales. Sus niveles de es-
pecialización les permiten elabo-
rar análisis y propuestas en los
ámbitos de su dominio (currículo,
materiales educativos, construc-
ción de pruebas, tecnologías de
información, etc.), pero no nece-
sariamente los facultan para plan-
tear o evaluar estrategias dirigidas
a generar procesos de cambio.
Objetivos estratégicos
planteados por el MED
Los lineamientos de acción de la
nueva política educativa han sido
construidos en torno a cuatro ob-
jetivos estratégicos que el MED
ha definido para los próximos cin-
co años. Estos cuatro objetivos es-
tratégicos son los siguientes:
1. Formar niños y jóvenes
como personas y ciudadanos ca-
paces de construir la democracia,
el bienestar y el desarrollo nacio-
nal, armonizando este proyecto
«El principal
problema radica
en que la
investigación y la
formulación de
políticas no
hayan trabajado
juntas y que,
por el contrario,
hayan estado
constantemente
disociadas»
colectivo con su propio proyecto
personal de vida.
Para avanzar en esa dirección, se
plantea dos objetivos específicos.
En primer lugar, se debe hacer
énfasis en los aspectos sociales y
emocionales de los estudiantes
como base del desarrollo personal
y ciudadano en todos los niveles
educativos. En este campo, la in-
vestigación debe determinar qué
instrumentos o metodologías pue-
den desarrollar las habilidades so-
ciales de los alumnos y qué facto-
res provocan comportamientos
antisociales. En segundo lugar, se
deben reorganizar los centros edu-
cativos con el fin de recobrar el
respeto, la práctica y promoción
de valores ciudadanos esenciales.
Para ello, es labor de la investiga-
ción analizar el estado de la parti-
cipación de docentes, padres y
alumnos, así como identificar com-
portamientos autoritarios en los
centros educativos.
2. Lograr una educación bási-
ca de calidad accesible a los ni-
ños, jóvenes y adultos de meno-
res recursos. Es decir, garantizar
que los que menos tienen no con-
tinúen recibiendo una educación
de tercera categoría ni sigan exhi-
biendo los peores índices de ren-
dimiento escolar.
Por un lado, esto implica mejorar
la calidad de la educación públi-
ca, especialmente en las zonas ru-
rales. Para ello, la investigación
debe generar conocimiento con
respecto a las características cul-
turales y sociales particulares de
cada región, de modo que esta in-
formación sea recogida e incorpo-
rada al momento de diseñar las po-
líticas. Por otro lado, para garanti-
zar la equidad en el acceso a edu-
cación de calidad, deben también
tomarse en cuenta las implicancias
que tienen las diferencias cultura-
les en los modos de aprendizaje.
Asimismo, resulta fundamental ase-
gurar la permanencia de los alum-
nos más pobres y la calidad de sus
logros, para lo cual debe estudiar-
se la mejor manera de articular la
educación con los servicios de ali-
mentación y de salud.
3. Fortalecer los centros edu-
cativos públicos, asegurándoles
autonomía en el marco de un pro-
yecto educativo nacional común,
una auténtica democracia interna
y calidad en sus resultados de
aprendizaje.
Para avanzar en esa dirección es-
tán planteados dos objetivos espe-
cíficos: renovar la imagen pública
de la escuela gestionada por el Es-
tado y descentralizar, democrati-
zar y moralizar la gestión educati-
va en todo el ámbito nacional. Es
importante, entonces, detectar y
analizar experiencias exitosas de
gestión educativa y participación
democrática en los centros educa-
tivos, tanto en el nivel local como
regional.
4. Mejorar drásticamente la
calidad del desempeño laboral de
los docentes en función de están-
dares básicos y su misma condi-
ción profesional, sobre la base de
un nuevo diseño de la carrera ma-
gisterial.
Para alcanzar este objetivo se está
planteando mejorar las remunera-
ciones y condiciones laborales, di-
señar una carrera pública magis-
terial basada en el mérito, antes
que en la antigüedad, promover
un sistema de formación continua
y darles facilidades e incentivos
para la investigación y la sistema-
tización de su propia práctica. En
este campo, la investigación tam-
bién tiene la responsabilidad de
detectar y analizar experiencias
educativas exitosas en el nivel de
los docentes, así como introducir-
se en la realidad de estos para
comprender mejor sus caracterís-
ticas, recursos, entre otros.
7
Economía y Sociedad 45, CIES, agosto 2002
El reto de integrar la
toma de decisiones y
la investigación
Actualmente se ha generado un
amplio consenso en torno a la ne-
cesidad de contar con informa-
ción que contribuya de manera
efectiva a la toma de decisiones de
política educativa. Pero, ¿cómo
puede lograrse que la investigación
nutra de manera efectiva y siste-
mática a la toma de decisiones? No
hay fórmulas ganadoras, pero es
necesario ensayar algunas. Por lo
pronto, pueden proponerse algunas
consideraciones para la agenda:
Identificar y formular proble-
mas, preguntas, hipótesis de in-
vestigación o simplemente ne-
cesidades de información cali-
ficada, constituye un arte en el
cual los técnicos y funcionarios
del MED, sea cual fuese su ám-
bito de especialización, nece-
sitan ser entrenados de mane-
ra ineludible.
Los cuadros técnicos que tienen
la responsabilidad de formular
y proponer políticas educativas
nacionales necesitan recibir
una formación básica para que
puedan desarrollar su función
de manera óptima.
Es necesario reconocer que
quienes toman decisiones de
política en el más alto nivel, ma-
nejan tiempos incompatibles
con los tiempos de los investi-
gadores. Es probable, por ello,
que muchos de ellos continúen
adaptándose sobre la base de
su experiencia, sus conoci-
mientos previos, su evaluación
de las circunstancias y la con-
fianza depositada en sus espe-
cialistas, además de su necesa-
rio olfato político.
Los técnicos especialistas, sin
embargo, no pueden permitirse
esa licencia. Del mismo modo
como el sistema obliga, bajo pe-
nalidad, que se elaboren repor-
tes sistemáticos de los gastos y
acciones efectuadas en forma-
tos administrativos preestable-
cidos, en el ámbito de las polí-
ticas necesita volverse ineludi-
ble la elaboración de reportes
cualitativos y documentados,
tanto de las evaluaciones de las
acciones ejecutadas como del
proceso de elaboración de pro-
puestas específicas de política
educativa.
Puede ser útil que cada oficina
nacional se especialice en bus-
car y sistematizar información
relevante para las necesidades
propias de sus programas. Una
eventual centralización de su
papel en una instancia única,
puede producir rápidos con-
gestionamientos y retardar el
tiempo de retorno.
Finalmente, las instituciones
académicas que desarrollen in-
vestigaciones específicas por
encargo del propio MED, de-
ben encontrar en sus términos
de referencia la formulación
expresa de recomendaciones
de política a partir de sus ha-
llazgos. No deben limitarse a
comunicar sus resultados a los
funcionarios, sino que deben
diseñar propuestas de política
sobre la base de ellos.
«(...) las
instituciones
académicas que
desarrollen
investigaciones
específicas por
encargo del
propio MED,
deben encontrar
en sus términos
de referencia la
formulación
expresa de
recomendaciones
de política a
partir de sus
hallazgos. No
deben limitarse a
comunicar sus
resultados a los
funcionarios, sino
que deben
diseñar
propuestas de
política sobre la
base de ellos»
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Economía y Sociedad 45, CIES, agosto 2002
La agenda de investigación que
aquí se presenta nace de la revi-
sión crítica de los Lineamientos de
Política Educativa (LPE) publicados
por el Ministerio de Educación
(MED de aquí en adelante). La lec-
tura académica de una propuesta
de acción política como esta no
puede limitarse a la identificación
de necesidades de investigación
para iluminar el diseño operacio-
nal, la realización exitosa y la eva-
luación de las propuestas. Implica,
además, revisar los supuestos y
evidencias que subyacen a los pro-
pósitos, la validez de los diagnósti-
cos, la consistencia entre las inten-
ciones declaradas y los objetivos
estratégicos propuestos, el funda-
mento de las opciones y priorida-
des establecidas, y la potencialidad
de las actividades previstas.
En las siguientes líneas se presenta
un análisis de los LPE y de la inves-
tigación que hace falta para mejo-
rar, corregir o completar algunos
de sus planteamientos, para orien-
tar su ejecución o para monitorear
y evaluar los procesos y resultados
de su realización. El orden de la
exposición se basa en la estructu-
ra del documento de los LPE.
Desafíos de la
educación
El documento publicado por el
MED inicialmente reconoce que
el Perú enfrenta un serio proble-
ma de desintegración interna, no
solo por su gran diversidad étnica
y cultural, sino sobre todo por sus
altos índices de pobreza y des-
igualdad. Sin embargo, cuando
trata sobre los desafíos a los que
debe responder la educación na-
cional, solamente se toman en
Agenda de investigación para la nueva política educativa1
Manuel E. Bello - Universidad Peruana Cayetano Heredia
cuenta los grandes procesos mun-
diales como la globalización, y no
se explicitan los retos que nacen
de los grandes problemas nacio-
nales. Asimismo, aunque su títu-
lo, Educación para la democracia,
parece señalar una orientación
general, el documento carece de
objetivos generales que muestren
a qué grandes tareas nacionales
se espera que contribuya la edu-
cación y en qué modo. Sin esta
claridad de propósitos, será difí-
cil evaluar posteriormente la efi-
ciencia de las políticas.
La agenda para la investigación
tendría que privilegiar la aclaración
del papel, las potencialidades y las
limitaciones de la educación en los
procesos nacionales de desarrollo,
como parte de una política social
integral, así como el estudio de los
objetivos nacionales que deberían
orientar la selección de priorida-
des de acción y las estrategias de
intervención en el sector.
Resulta fundamental, asimismo,
que se aprenda de las lecciones
históricas de las políticas educati-
vas en el Perú, de modo que sir-
van de sustento para las propues-
tas actuales. Los LPE solamente to-
man como contexto histórico el
pasado inmediato y se proyectan
hacia el quinquenio 2001-2006.
Sin embargo, existe una rica y ex-
tensa experiencia nacional en ma-
teria de políticas educativas, de
ensayos, reformas, estrategias e
improvisaciones que debe ser res-
catada y comprendida. La investi-
gación histórica ayudaría a discer-
nir entre los aciertos y los errores,
el sentido y el impacto social pro-
fundo de ciertas iniciativas. A pro-
pósito de ello, cabe formularse las
siguientes preguntas: ¿qué es lo
nuevo, en un sentido histórico, en
las políticas propuestas? ¿Qué an-
tecedentes permiten confiar en
que esta vez las políticas propues-
tas sí tendrán éxito?
El diagnóstico de la
realidad educativa
actual
El diagnóstico de la realidad edu-
cativa en el documento LPE se de-
sarrolla en cinco ámbitos: la es-
cuela, el sistema educativo, los
niveles y modalidades educativas,
los docentes y la escuela pública.
Estos campos se utilizarán también
aquí para plantear la agenda de
investigación.
«(...) el documento
carece de objetivos
generales que
muestren a q
grandes tareas
nacionales se
espera que
contribuya la
educación y en
qué modo»
1/ Resumen de la ponencia homónima pre-
sentada en el taller de educación (12 de fe-
brero de 2002). El autor es Decano de la
Facultad de Educación de la Universidad Pe-
ruana Cayetano Heredia.
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Economía y Sociedad 45, CIES, agosto 2002
La organización y
gestión de la escuela
La investigación debe establecer
una tipología de los centros edu-
cativos, referida no solo a los as-
pectos administrativos formales y
de tamaño, sino sobre todo a sus
características cualitativas y orga-
nizativas, fortaleza institucional,
prácticas de gestión, grado de par-
ticipación de los docentes y la co-
munidad, iniciativa pedagógica,
etc. Esta tipología debe permitir
estudiar la relación entre los diver-
sos modelos de gestión que exis-
ten y la calidad de los procesos
pedagógicos, la eficiencia y los
resultados de los centros educati-
vos en cada tipo de contexto y de
realidad educativa.
La gestión de la escuela, asimismo,
está determinada por la organiza-
ción del sistema educativo en su
conjunto. Por eso, tanto las escuelas
como los órganos intermedios del
MED tendrían que ser estudiados
con el fin de distinguir las condicio-
nes y prácticas concretas que pue-
dan haber favorecido el desarrollo
de experiencias innovadoras exito-
sas, el fortalecimiento institucional y
la obtención de mejores logros edu-
cativos en algunas escuelas.
La estructura del
sistema educativo
Los problemas de cobertura, per-
tinencia y articulación entre los
niveles de la educación peruana,
además de los aportes de la edu-
cación comparada y de la investi-
gación internacional, obligan a
considerar el tema de la estructu-
ra del sistema educativo en la
agenda para la investigación en el
Perú. Si bien para el MED el asun-
to parece estar resuelto, existen
cuestiones importantes por definir.
En efecto, en este campo, la in-
vestigación tiene importantes pre-
guntas por responder que deben
servir para orientar la política edu-
cativa en el futuro. ¿Cómo aten-
der las necesidades educativas de
los niños y niñas de 0 a 3 años?
¿Qué papel asumiría el MED, qué
le tocaría a las familias y qué a otros
programas sociales dirigidos a este
grupo de edad? ¿Deben mantener-
se los programas no escolarizados
de educación inicial para atender
a niños de 4 y 5 años? ¿Conviene
establecer, como se ha hecho en
otros países, un nivel educativo
para los niños entre 4 y 8 años,
especializado en el desarrollo de
capacidades de comunicación,
convivencia y aprendizaje inde-
pendiente? ¿Conviene mantener
la actual división o debe adoptar-
se una definición de educación
básica que incluya educación ini-
cial, primaria y parte de la secun-
daria, como muchos otros países
han hecho?
Los niveles y modalidades
educativas
Al margen de la posibilidad de
cambiar la estructura educativa y
modificar sus niveles, como se plan-
teó en el punto anterior, la investi-
gación debe estudiar las experien-
cias existentes para recoger las lec-
ciones que de ellas se derivan.
Es necesario consolidar y comple-
mentar los estudios realizados sobre
los Programas No Escolarizados
de Educación Inicial (PRONOEI),
para llegar a conclusiones consis-
tentes acerca de su eficacia. Asi-
mismo, se deben elaborar indica-
dores verificables, medios e instru-
mentos para evaluar la calidad en
los procesos y resultados de la edu-
cación, así como evaluar los efec-
tos que en ellos tienen el desem-
peño de los docentes, la disponi-
bilidad de materiales, el contexto
social y familiar, y las condiciones
en las que los niños y niñas llegan
a la escuela.
El MED parece no tener un diag-
nóstico claro de la realidad de la
educación primaria pública. Las
pruebas aplicadas a los alumnos
por el LLECE-UNESCO y por la
Unidad de Medición del la Cali-
dad del MED arrojaron resultados
preocupantes sobre los logros de
aprendizaje, tanto por los bajos
promedios nacionales con respec-
to a los latinoamericanos, como
por las enormes desigualdades en
los resultados. Hasta ahora no se
ha aprovechado suficientemente
la información aportada por estas
pruebas ni los datos complemen-
tarios sobre factores asociados al
rendimiento.
Los temas de la repetición, el bajo
rendimiento y la deserción están
ausentes en la sección de diagnós-
tico de la educación primaria. Se-
gún el propio MED, de cada 1.000
niños que inician sus estudios pri-
marios solo 773 terminan el sexto
grado; de ellos, la mayoría repite
grado dos o tres veces antes de
culminar la primaria. El fracaso en
el logro oportuno de aprendizajes
esenciales (como la lectura com-
«El fracaso en el
logro oportuno
de aprendizajes
esenciales
como la lectura
comprensiva, es
un grave
problema que
necesita ser
delimitado,
descrito,
analizado y
explicado»
10
Economía y Sociedad 45, CIES, agosto 2002
prensiva, indispensable para acce-
der a nuevos aprendizajes), es un
grave problema que necesita ser
delimitado, descrito, analizado y
explicado para que se puedan di-
señar estrategias correctivas o
complementarias para superarlo.
El documento de los LPE destaca
el grave desajuste entre lo que se
aprende en la educación secun-
daria y lo que la sociedad exige a
sus egresados. Es importante reco-
nocer que el desajuste se origina
tanto desde el lado de los colegios
como de los ámbitos sociales que
esperan a los jóvenes al terminar
la secundaria: un mercado laboral
poco estructurado y muy limitado,
además de una oferta excesiva, y
desigual en calidad, de opciones
para la educación superior. Tam-
bién existen otros aspectos proble-
máticos de la educación secunda-
ria que merecerían ser considera-
dos en el diagnóstico: la violencia
juvenil dentro y fuera de los cole-
gios, la deserción, el trabajo en
condiciones precarias, los emba-
razos adolescentes, entre otros. La
investigación puede ayudar a di-
señar y validar propuestas educa-
tivas que afirmen la autoestima de
los adolescentes y su capacidad de
construir proyectos personales va-
liosos y realizables.
Existen en el propio MED y con
apoyo internacional algunas ini-
ciativas importantes para el mejo-
ramiento de la calidad del los ins-
titutos tecnológicos, que habría
que sistematizar y recuperar. Se-
ría adecuado además identificar las
necesidades de información y co-
nocimiento para el desarrollo de
este nivel educativo, en corres-
pondencia con las demandas pro-
yectadas del mercado ocupacional
y con las necesidades del las re-
giones del país.
Finalmente, la realidad de la edu-
cación rural merece una atención
particular, no solo en cuanto al
diagnóstico de la capacidad de
gestión local; sino también a la
evaluación de la pertinencia del
modelo escolar urbano en una rea-
lidad con patrones culturales, mo-
dos de producción y estilos de vida
radicalmente diferentes.
Los docentes
Los docentes son protagonistas de
cualquier proceso de reforma edu-
cativa, por lo cual deben ser con-
siderados como uno de los facto-
res más importantes. Su situación
requiere ser estudiada desde di-
versas aproximaciones que cubran
los aspectos económicos, cultura-
les, profesionales, sociales, psico-
lógicos, educativos, etc. Asimismo,
debe estudiarse el gremio de pro-
fesores, que se encuentra en pro-
ceso de formación y que presenta
problemas de diversa índole: el
predominio cuantitativo de los ti-
tulados es reciente, su formación
profesional presenta serias defi-
ciencias, cuentan con pocas aso-
ciaciones académicas y profesio-
nales, carecen de identidad insti-
tucional, etc. Tanto la investigación
acerca de los docentes como las
políticas del MED hacia el magis-
terio deberían tener como objeti-
vos, por un lado, la consolidación
del magisterio como un gremio
profesional y, por otro lado, el forta-
lecimiento institucional de los cen-
tros educativos.
Otro punto importante es que es
pendiente la evaluación integral
del Plan Nacional de Capacitación
Docente (PLANCAD), realizado
entre 1995 y 2001. Interesa iden-
tificar las condiciones y estrategias
de intervención que han ayudado
a generar dinámicas internas de
mejoramiento en los centros edu-
cativos, que a su vez han desarro-
llado la demanda por capacitación
y esfuerzos de auto-capacitación
en función de planes propios, ya
no como meros receptores pasi-
vos de los programas del MED.
Importancia de la
escuela pública
En todos los diagnósticos de la edu-
cación peruana destaca que exis-
te una brecha muy grande de ca-
lidad entre la escuela pública y la
escuela privada. Las pruebas de
rendimiento aplicadas demuestran
efectivamente que el rendimien-
to de los alumnos de las escuelas
privadas es superior al de las es-
cuelas públicas. Sin embargo, las
diferencias podrían ser menores
de lo que parecen si se consiguie-
ra aislar y medir el efecto propio y
separado de la escuela en los re-
sultados de las pruebas: es decir,
el valor agregado proporcionado
por la institución escolar, al mar-
gen de lo aportado por la familia y
el contexto social y cultural de los
alumnos.
Desde la perspectiva de la equi-
dad, es de esperar que el gasto del
Estado se asigne bajo el criterio de
más para los que tienen menos.
Sin embargo, algunos estudios
muestran que el gasto del Estado
por alumno es menor en los de-
«(...) algunos
estudios muestran
que el gasto del
Estado por
alumno es menor
en los
departamentos
más pobres y que
las familias de
menores ingresos
aportan
proporcionalmente
más a la educación
de sus hijos»
11
Economía y Sociedad 45, CIES, agosto 2002
partamentos más pobres y que las
familias de menores ingresos apor-
tan proporcionalmente más a la
educación de sus hijos. Se necesi-
ta contar con estudios amplios so-
bre este tema y además sobre las
implicancias de la gratuidad gene-
ralizada de los estudios en las uni-
versidades públicas.
Propuesta de agenda
de investigación
Los desafíos de la
educación
a) Información disponible acer-
ca del papel, potencialidades
y limitaciones de la educación
en los procesos nacionales de
desarrollo.
b) Lecciones de la historia de las
políticas educativas en el Perú.
c) Propuestas de indicadores o
marcadores verificables,
fuentes y medios de verifica-
ción, además de plazos para la
ejecución de las políticas.
El diagnóstico de la reali-
dad educativa actual
a) Tipología de centros educati-
vos, referida a sus característi-
cas cualitativas y organizativas,
fortaleza institucional, prácti-
cas de gestión, grado de parti-
cipación de los docentes y la
comunidad, iniciativa pedagó-
gica, etc.
b) Evaluación de alternativas de
modificación de la estructura
del sistema educativo: ¿cómo
atender las necesidades educa-
tivas de los niños y niñas de 0 a
3 años?; ¿deben mantenerse los
Programas No Escolarizados de
Educación Inicial para atender
a niños de 4 y 5 años?; ¿con-
viene constituir un nuevo nivel
educativo para el período en-
tre los 4 y los 8 años, especiali-
zado en el desarrollo de capa-
cidades esenciales para la co-
municación, la convivencia y el
aprendizaje independiente?;
¿conviene mantener la actual
división entre primaria y secun-
daria, o debe adoptarse una
definición de educación bási-
ca que incluya la educación
inicial, toda la primaria y una
parte de la secundaria?
c) Evaluación de los niveles y mo-
dalidades del sistema educati-
vo: la eficacia y la eficiencia de
los Programas No Escolarizados
de Educación Inicial; análisis de
los datos de las pruebas LLECE-
UNESCO y de la UMC, así
como de los datos complemen-
tarios sobre factores asociados
al rendimiento escolar; elabo-
ración de indicadores verifica-
bles, medios e instrumentos
para evaluar la calidad en los
procesos y resultados de la edu-
cación básica; la repetición y el
fracaso en el logro oportuno de
aprendizajes esenciales (como,
por ejemplo, la lectura com-
prensiva); la educación rural:
fortalezas y debilidades locales
para asumir la gestión y el de-
sarrollo sostenible de la escuela
en el campo; evaluación de la
pertinencia del modelo escolar
vigente con respecto a los pa-
trones culturales, modos de pro-
ducción y estilos de vida pro-
pios del mundo rural, especial-
mente en zonas donde predo-
minan las lenguas y culturas na-
tivas; sistematizar y comple-
mentar la información disponi-
ble sobre efectos, logros y limi-
taciones de la educación bilin-
güe intercultural, identificar las
mejores prácticas y las condi-
ciones en que se logran.
d) Estudios sobre la realidad eco-
nómica, educativa, cultural, pro-
fesional, social, psicológica de
los docentes; estudios de casos
de desarrollo de la demanda
activa de servicios de capacita-
ción pedagógica desde las ins-
tituciones educativas, asociados
a sus planes orgánicos o a ex-
periencias de mejoramiento
educativo.
Los procesos de
participación para la
generación de un acuerdo
social y político por un
proyecto educativo
nacional
a) Lecciones de los procesos de
participación desarrollados du-
rante la Consulta Nacional y el
funcionamiento de la Comisión
para un Acuerdo Nacional por
la Educación.
b) Sistematización de experien-
cias y validación de métodos y
procedimientos para dinamizar
procesos auténticos de partici-
pación autónoma, reflexiva y
creativa de la comunidad en los
distintos niveles del sistema
educativo; validación de estra-
tegias de mercadeo social que
contribuyan al desarrollo de la
demanda social por una edu-
cación de calidad.
La formación de niños y
jóvenes como personas y
ciudadanos capaces de
construir la democracia, el
bienestar y el desarrollo
nacional
a) Construcción de perfiles de sa-
lida por niveles educativos, así
como estándares de rendimien-
to por tramos de edad o por ci-
clos escolares, en el nivel na-
cional y local, junto a los corres-
pondientes sistemas de verifi-
cación de logros y estudio de
factores asociados, así como de
entrega de los resultados a la
comunidad.
b) Investigación sobre las condicio-
nes y factores que contribuyen
al cambio efectivo de la prácti-
12
Economía y Sociedad 45, CIES, agosto 2002
ca educativa de los docentes y
de la práctica de aprendizaje
de los alumnos en la experien-
cia real, en la escuela y en las
aulas.
La calidad de la educa-
ción básica y la equidad
en el acceso de los niños,
jóvenes y adultos de
menores recursos
a) Estudio de factores internos y
externos asociados a las difi-
cultades para acceder a la es-
cuela, permanecer en ella y
lograr aprendizajes de calidad.
Definición de indicadores ex-
trínsecos de riesgo de fraca-
so escolar.
b) Investigación psicopedagógica
de las características e historias
de los niños y niñas que repiten,
fracasan y abandonan la educa-
ción primaria, con el fin de di-
señar estrategias de interven-
ción preventivas e inclusivas.
c) Criterios y procedimientos para
la evaluación de los aprendiza-
jes que más practican los do-
centes en los centros educati-
vos públicos del país, las creen-
cias que los sostienen, el uso
frecuente que se hace de sus
resultados, y los efectos que pro-
duce en el aprendizaje de los
alumnos.
d) Revisión de la experiencia in-
ternacional de programas y es-
trategias compensatorias para la
nivelación de niños y niñas en
riesgo de fracaso en los prime-
ros años de primaria.
e) Evaluación y discusión del pa-
pel de las nuevas tecnologías de
información y comunicación en
la educación básica y de las
condiciones para una utiliza-
ción eficaz.
f) Proyecto Huascarán: estudio
del costo-beneficio en compa-
ración con otras alternativas de
inversión para mejorar la equi-
dad e impulsar la moderniza-
ción de la escuela pública; re-
cursos informáticos, contenidos
y materiales educativos para la
educación a distancia en el pro-
yecto; diseño y ejecución de su
monitoreo y de los estudios de
evaluación.
g) Estudio comparativo sobre ven-
tajas y desventajas de modelos
de intervención desde la ofer-
ta y desde la demanda.
El fortalecimiento de la
escuela pública, sobre la
base de autonomía, de-
mocracia interna y cali-
dad en sus resultados de
aprendizaje
a) Condiciones externas e inter-
nas al centro educativo que fa-
vorecen el fortalecimiento ins-
titucional y el desarrollo de ex-
periencias exitosas de gestión
escolar. Análisis de las mejo-
res experiencias de gestión en
el sistema educativo público
peruano, para identificar sus
lecciones.
b) Redes de centros educativos
que funcionan mejor: cuáles
son sus ámbitos, mecanismos
de articulación y los niveles rea-
les de intercambio logrados.
c) Estudio de las nuevas funciones
de las instancias centrales e in-
termedias del MED y de los go-
biernos locales, en su relación
con centros educativos con
mayor autonomía.
El desempeño docente y su
condición profesional
a) Desempeño de los docentes y
su relación con los aprendiza-
jes de los alumnos, incluyen-
do observación en la sala de
clases.
b) Experiencia internacional y evi-
dencia empírica acerca de las
condiciones, los factores efec-
tivos y las características de los
procesos del cambio en el de-
sempeño de los docentes en la
sala de clases; y, de la relación
entre el desarrollo institucional
del centro educativo y el de-
sempeño de los docentes.
Objetivos estratégicos
del sistema educativo
según los LPE
Primer objetivo: formar
personas y ciudadanos
En realidad, casi todos los proyec-
tos educativos aspiran a promover
el desarrollo integral de los alum-
nos como personas, ciudadanos y
también como productores o tra-
bajadores. Lo verdaderamente di-
fícil es ponerse de acuerdo sobre
lo que significan estas categorías
en función de los fines nacionales
compartidos. ¿Cuál es el proyecto
educativo nacional? Esta pregunta
resulta fundamental.
La formación de personas y ciu-
dadanos se debe acompañar de un
cambio para que la escuela consi-
ga cultivar la motivación por
aprender y construir habilidades
para aprender de la realidad y de
todas las fuentes disponibles, con
creciente independencia. Esto
implica que los investigadores de-
ben evaluar cuáles estrategias edu-
cativas son eficaces en ese senti-
do y cuáles no. Así, el aprendizaje
podrá ser asumido por niños y jó-
venes como una actividad gratifi-
cante y provechosa.
Debe tenerse muy en cuenta que
los cambios en los documentos
curriculares no son el medio más
efectivo para lograr que la prácti-
ca docente y la experiencia real
en aulas y escuelas, sean enrique-
cedoras desde el punto de vista del
desarrollo que se espera que lo-
gren los alumnos. Las respuestas a
cómo ello puede realizarse deben
13
Economía y Sociedad 45, CIES, agosto 2002
buscarse tanto en la experiencia
internacional como en los ensayos
innovadores exitosos en las escue-
las urbanas y rurales del Perú.
Segundo objetivo:
educación básica de
calidad y accesible
Uno de los problemas principales
de la educación peruana es la de-
sigualdad. En los años recientes se
ha ampliado el conocimiento so-
bre los factores asociados a las di-
ficultades para acceder a la escuela,
permanecer en ella y lograr apren-
dizajes de calidad. Sin embargo,
hace falta aún más investigación
para conocer mejor las causas de
estos problemas, con el fin de es-
tablecer indicadores de riesgo y
programas preventivos multisecto-
riales. El propio modelo escolar
actual podría estar sirviendo para
expulsar a los alumnos más pobres,
como es el caso de los niños cam-
pesinos y de aquellos que traba-
jan en zonas urbanas. Debe flexi-
bilizarse el modelo escolar y desa-
rrollarse mecanismos para la rein-
serción de los niños trabajadores,
bajo una concepción de escuela
inclusiva.
Por otro lado, pese a la elevada
incidencia de la repetición y del
abandono, la escuela pública ca-
rece de programas de nivelación
o recuperación, orientadas a pre-
venir el fracaso. El esfuerzo por
lograr la equidad educativa nece-
sita contar con estrategias com-
pensatorias para resolver estos pro-
blemas. Dichas estrategias redu-
cirán además la elevada carga que
para el gasto público representan
los repetidores de año. Es conve-
niente, por lo tanto, que se inves-
tiguen tales alternativas y que se
experimenten en áreas tanto ur-
banas como rurales.
Mención aparte merece el Pro-
yecto Huascarán. Los investigado-
res deben preguntarse si este pro-
yecto representa, además del evi-
dente impacto político, la mejor
inversión actual posible de los es-
casos fondos públicos para mejo-
rar la equidad e impulsar la mo-
dernización de la escuela. La rea-
lización de un piloto controlado en
la primera etapa del proyecto, ser-
viría para evaluar los efectos del
programa y para determinar el
papel que desempeñará el proyec-
to en el logro de los objetivos del
centro educativo. Su ejecución,
por último, debe prever acciones
de monitoreo y evaluación de su
impacto en las comunidades.
Tercer objetivo: fortalecer
la escuela pública
El fortalecimiento institucional de
los centros educativos pasa nece-
sariamente por investigar las con-
diciones externas e internas que
lo favorecen y mejoran la gestión
escolar. En este rubro también es
necesario conocer la experiencia
de otros países y evaluar las expe-
riencias de mayor éxito en el sis-
tema público peruano.
No debería suponerse que el cam-
bio en la gestión de la escuela pú-
blica se logrará por medio de me-
jores remuneraciones o capacita-
ción de los directores en conteni-
dos de planificación o gerencia. Es
necesario estudiar otros factores,
entre ellos: la función de las ins-
tancias centrales e intermedias del
MED, los concursos y estímulos a
la mejora de resultados, la evalua-
ción de la calidad y publicación de
los resultados, la participación de
la comunidad y los mecanismos de
vigilancia social de la calidad, la
transferencia de atribuciones y
recursos, el funcionamiento de las
redes de escuelas, el papel del
gobierno local y la existencia de
planes locales de desarrollo.
La descentralización también im-
plica desarrollar capacidades de
investigación en los niveles regio-
nal, local y del centro educativo.
La elaboración de diagnósticos
como sustento para los proyectos
y planes propios, así como la eva-
luación de su ejecución y sus re-
sultados, deberían constituir ta-
reas que se asuman también de
un modo descentralizado, ya sea
por los propios educadores o por
investigadores y especialistas de
cada localidad.
Cuarto objetivo: Mejorar
el desempeño y la condi-
ción profesional de los
docentes
El conocimiento disponible acer-
ca de los docentes peruanos es
escaso y fragmentado. Este es un
importante campo para la investi-
gación, de gran trascendencia por
el peso que tiene la actuación del
docente en la calidad de la edu-
cación. Son muy pocos los estudios
sobre el desempeño de los profe-
sores que hayan incluido la obser-
vación directa de su actividad en
el salón de clases.
En este caso tampoco bastan ca-
pacitación e incentivos para gene-
«(...) pese a la
elevada
incidencia de
la repetición y
del abandono,
la escuela
pública carece
de programas
de nivelación o
recuperación,
orientadas a
prevenir el
fracaso»
14
Economía y Sociedad 45, CIES, agosto 2002
rar cambios. La docencia es una
práctica compleja, que reprodu-
ce patrones de comportamiento
y de relación profesor-alumnos
muy consolidados, como parte del
modelo escolar tradicional. Es pro-
bable que el cambio solo suceda
si los mismos maestros deciden
colectivamente renovar el mode-
lo vigente en su escuela. Enton-
ces, este sería producto de un es-
fuerzo de aprendizaje colectivo
y de una capacitación pertinente
generada por la demanda. Sin em-
bargo, este tema necesita ser in-
vestigado, tanto mediante la re-
visión de experiencias y estudios,
como a través de la verificación
experimental.
Acuerdo social y polí-
tico por un proyecto
educativo nacional
Finalmente, los LPE señalan dos lí-
neas de acción para democratizar
la política educativa, es decir, para
incorporar a la sociedad civil al
proceso de su formulación.
Lograr un nuevo pacto social y
político sobre el sentido y fi-
nes de la educación nacional
Aquí es necesario analizar los
procesos de participación de-
sarrollados durante la Consulta
Nacional y el funcionamiento
de la Comisión para un Acuer-
do Nacional por la educación,
así como revisar experiencias
similares en otros países. Asi-
mismo, se debe apoyar la cons-
titución de un Consejo Nacio-
nal de Educación con informa-
ción y estudios, para así poder
producir un Acuerdo Nacional
por la Educación y un Proyecto
Educativo Nacional.
Convocar a la ciudadanía a par-
ticipar en el diseño y evalua-
ción de las políticas educativas
Si se quiere profundizar acuer-
dos en el nivel regional y con-
solidar liderazgos y mecanismos
surgidos durante la Consulta
Nacional, deben realizarse es-
tudios que, en primer lugar,
evalúen los logros y, además,
que sistematicen experiencias
y validen métodos para dinami-
zar procesos auténticos de par-
ticipación reflexiva, autónoma
y creativa de la comunidad en
los distintos niveles del sistema
educativo.
La cooperación
entre el MED y los
investigadores
La relación entre investigadores y
actores políticos no es sencilla, li-
neal, ni unidireccional; es más
bien compleja, no exenta de con-
flictos y desencuentros. Sin embar-
go, la investigación es fundamen-
tal para la formulación de políticas.
La experiencia internacional está
plagada de casos en que se aplica-
ron las políticas que no se basaban
en conocimientos sólidos, los cua-
les, sin embargo, estaban disponi-
bles en el momento en que se to-
maron las decisiones fundamenta-
les. Los casos de Pakistán (1970),
Venezuela (1980), Paraguay
(1992), El Salvador (1991), son ilus-
trativos al respecto: todos ellos in-
tentaron reformar el sistema edu-
cativo sin prestar atención a la in-
formación existente y sufrieron por
ello un altísimo costo.
En el Perú existe hoy la oportuni-
dad de desarrollar una provecho-
sa relación entre los investigado-
res y los gestores de las políticas
educativas. El establecimiento de
una red entre estos dos actores,
con una agenda compartida y una
estrategia eficaz, abierta y flexible,
ayudará a evitar errores y fracasos
predecibles y contribuirá al desa-
rrollo de una educación que for-
me personas y ciudadanos que
produzcan bienestar para todos y
construyan una democracia pro-
gresista y estable.
«El establecimiento
de una red entre
estos dos
actores(...) ayudará
a evitar errores y
fracasos
predecibles y
contribuirá al
desarrollo de una
educación que
forme personas y
ciudadanos que
produzcan
bienestar para
todos»
15
Economía y Sociedad 45, CIES, agosto 2002
José Rodríguez1
Ministerio de Educación
Debemos tener en cuenta que
muchas veces no tenemos muy
claro qué podemos esperar de la
educación y por ello tendemos a
asignarle capacidades que no ne-
cesariamente tiene. A veces se
sobreestiman los impactos reales
que puede generar. Así, por ejem-
plo, siendo la escolaridad un im-
portante factor que contribuye a
mejorar las capacidades produc-
tivas de las personas, no es el úni-
co. Además, la educación formal
escolar no es la única forma de
proveer educación en un senti-
do más amplio. Tomemos el caso
de la capacidad vinculada con la
comprensión lectora: el aprendi-
zaje y desarrollo de esta capaci-
dad tienen un componente extra
escolar muy importante, pues es
en el seno de la familia donde se
puede desarrollar y fortalecer esta
capacidad.
Respecto a la investigación y las
políticas educativas, podemos ha-
cer algunos comentarios. En pri-
mer lugar, se sabe que el tiempo
en que se desarrolla la investiga-
ción y se toma decisiones son di-
ferentes. Sin embargo, a pesar de
este rezago de la información pro-
veniente de la investigación, me
parece claro e importante insistir
en que la causalidad debe ir des-
de la investigación hacia las políti-
cas. Cada vez es más necesario
fundamentar la toma de decisio-
nes en investigación.
En segundo lugar, hay que pregun-
tarse cómo, dónde y quién debe
realizar la investigación o proce-
sar la información que de ella pro-
Comentarios de los panelistas
viene. ¿Debe constituirse una úni-
ca oficina de investigación en el
MED? ¿Esta labor debe realizarse
de manera descentralizada? Con
la finalidad de tener una visión
más global sobre los procesos edu-
cativos, quizá sea más importante
establecer una sola oficina que
centralice esas funciones. Pero, en
el nivel local debe también desa-
rrollarse una cierta capacidad de
procesar información; tal vez no
de generarla, pero definitivamen-
te sí procesarla. Tal vez lo más ade-
cuado sea producir centralizada-
mente la información y luego con-
tribuir con su digestión en el ni-
vel descentralizado.
Por otro lado, los encargados de
tomar decisiones o de ejecutar
programas tienen una capacidad
limitada para utilizar fuentes de
información ajenas al MED. El uso
de estas fuentes externas, incluso
por parte de unidades que están
más directamente vinculadas con
la generación de indicadores,
constituye una experiencia relati-
vamente nueva (lo interesante es
que esta no es una peculiaridad
nuestra, sucede en otros países de
la región también). Además, es
importante comentar que algo pa-
recido sucede en la dirección con-
traria: el MED produce informa-
ción y esta es muy poco utilizada
por la comunidad académica. Este
es el caso de las bases de datos de
la evaluación nacional de 1998
(conocida como CRECER 98), que
hasta el momento solo ha sido so-
licitada por investigadores que es-
tán fuera del país.
Por último, siendo la investigación
un proceso sofisticado y comple-
jo, los diseñadores de política y los
responsables de programas deben
desarrollar, si no las tienen, las ca-
pacidades necesarias para asimi-
larla. De lo contrario, la investiga-
ción no cumplirá su función y las
políticas siempre correrán el ries-
go de ser ineficaces.
Juan Ansión2
PUCP
De modo general, los dos traba-
jos han señalado muy adecuada-
mente los puntos centrales de la
discusión. Dicho esto, subrayaré
algunas cuestiones que merecen
especial atención respecto a la
política y la investigación. Luego,
se plantearán algunos temas que
centren la discusión. Finalmente,
propondré algunos temas particu-
lares que no han sido menciona-
dos y en los cuales la investigación
también debe depositar significa-
tivos esfuerzos.
1/ Jefe de la Unidad de Medición de la Cali-
dad Educativa del Ministerio de Educación.
2/ Coordinador de la Maestría en Antropología
de la Pontificia Universidad Católica del Perú.
«Cada vez
es más
necesario
fundamentar
la toma de
decisiones en
investigación»
16
Economía y Sociedad 45, CIES, agosto 2002
En primer lugar, el hecho de que
se esté creando una relación flui-
da entre políticos e investigado-
res constituye una sólida fortale-
za. Pero pese a los importantes es-
fuerzos de investigación en edu-
cación realizados en los últimos
años, no ha existido una comuni-
dad científica estable en ese cam-
po, debido en parte al poco inte-
rés del Estado y de las entidades
financieras por mantener conti-
nuidad en el estudio de los temas
de investigación. Hoy es un gran
momento para revertir esa situa-
ción y hacerlo en vinculación es-
trecha con las políticas de Estado.
En ese sentido, se están abriendo
nuevas posibilidades y deberían
institucionalizarse las reuniones
entre políticos e investigadores.
En la misma línea de cosas, es im-
portante destacar que las institu-
ciones dedicadas a la investiga-
ción en nuestra sociedad, sean
públicas o privadas, necesitan
apoyo para mejorar su capacidad
de gestión de proyectos. Puede
ayudar en ese sentido la existen-
cia de una relación más fluida e
institucionalizada entre políticos
e investigadores. Así, los investi-
gadores encontrarán mayor in-
centivo y responsabilidad para
orientar su trabajo de manera efi-
caz hacia una investigación orien-
tada, de manera más directa, a
permitir la toma adecuada de
decisiones de política. Debe evi-
tarse, sin embargo, el peligro de
ver la investigación de manera
estrecha, solo en función de sus
posibles logros inmediatos, pues
también es importante aquella
que responde a necesidades me-
nos inmediatas. En ese sentido,
deben alentarse las investigacio-
nes sobre proyectos locales de in-
novación, procesos psicológicos e
institucionales de lenta madura-
ción, y en general sobre los facto-
res más profundos vinculados al
desarrollo de la calidad educativa.
En segundo lugar, propongo varios
temas que pueden centrar la in-
vestigación. El primer tema, quizá
el más importante, es la crisis de la
escuela, tema sobre el cual hace
falta una reflexión profunda.
¿Cómo desarrollamos una discu-
sión empírica, con filo teórico, so-
bre esta crisis? No se trata de una
crisis pedagógica simplemente. En
el fondo, se trata de una crisis del
pacto social en cada uno de los
centros educativos y en la socie-
dad en su conjunto. Decimos que
cada escuela debe tratar de formar
democracia en su interior, pero
¿cuál es la realidad en las mentes
y en las relaciones sociales que
encontramos en los centros edu-
cativos? ¿Qué condiciones existen
para el cambio hacia una escuela
democrática y eficaz? Quizá, en
ese sentido, no sea lo más preciso
establecer una tipología de cen-
tros educativos, sino más bien
ubicar, analizar y comprender las
experiencias exitosas. El proble-
ma del maestro y del director tam-
bién debe ubicarse dentro de este
contexto: ¿quiénes son?, ¿cómo
desarrollan sus funciones?, ¿tie-
nen otro trabajo?, ¿cómo conci-
ben su propio trabajo?, ¿en me-
dio de qué relaciones sociales
complejas, de conflictos y tensio-
nes, se encuentran?
Otros temas importantes, rela-
cionados con lo anterior, son los
siguientes:
La escuela reproduce en su in-
terior diversos problemas de la
sociedad como son la injusticia,
la discriminación, etc. Hay que
determinar hasta qué punto la
escuela puede cambiar estos
patrones. No ha habido en el
Perú una investigación sistemá-
tica sobre los temas de la re-
producción de la sociedad y la
cultura a través de la escuela,
ni sobre el de la resistencia a
la cultura escolar.
Se dice actualmente que la es-
cuela debe adaptarse a la cul-
tura del niño, y no el niño a la
escuela. Hace falta realizar una
amplia investigación para ave-
riguar los mecanismos por los
cuales esto puede lograrse.
Hay dos niveles importantes de
investigación en el centro edu-
cativo: la investigación institu-
cional y la investigación peda-
gógica. Estos dos niveles deben
articularse y ambos deben to-
marse en consideración, tanto
el aula como la escuela en su
conjunto (lo pedagógico tam-
bién se da fuera del aula, y lo
institucional también concier-
ne al aula).
Si se considera importante el
tema de los valores ciudadanos,
es importante determinar los
factores que promueven o evi-
tan la violencia en las escuelas
e incorporarlos al análisis.
Aquí numero algunos temas adicio-
nales que no han sido discutidos:
¿Qué balance tenemos de lo
que realmente sabemos sobre
la base de información empíri-
ca cuantitativa o cualitativa
«(...) se están
abriendo nuevas
posibilidades y
deberían
institucionalizarse
las reuniones
entre políticos e
investigadore
17
Economía y Sociedad 45, CIES, agosto 2002
sobre la educación en el Perú?
¿Qué sabemos, por ejemplo,
sobre la relación entre escuela
privada y escuela pública?
¿Qué sabemos sobre la relación
entre educación formal y edu-
cación informal?
El tema de los medios, inclu-
yendo Internet. ¿Cómo se pue-
de canalizar la información que
los niños reciben fuera de las
escuelas? ¿Cómo manejan los
niños esta información? ¿Qué
bases existen para desarrollar un
verdadero espíritu crítico y de
discernimiento ante la supera-
bundancia de información?
Se ha tenido malas experien-
cias en el pasado por no estu-
diar cuestiones que, al final, re-
sultaron de una importancia
fundamental. Por eso, se debe
estar atento a lo que saben di-
versos agentes sobre el tema: re-
coger las experiencias de los pro-
fesores, de las ONG y de todo
los tipos de actores posibles.
Santiago Cueto3
GRADE
A continuación haré algunos co-
mentarios sobre temas que no han
sido discutidos en las exposiciones
anteriores o que se han discutido
pero solo de manera superficial.
Hay quienes piensan que ya se
sabe suficiente sobre lo que se
debe hacer en educación y opi-
nan, por lo tanto, que los recursos
no deberían utilizarse en hacer
más estudios sino en inversiones
orientadas a los estudiantes, maes-
tros y escuelas. En efecto, cabe
preguntarse: ¿Por qué se asume
que se necesita más investigación
educativa? ¿Por qué deberían de-
dicarse a la investigación los esca-
sos recursos de los que se dispo-
ne? ¿Qué utilidad puede tener la
información resultante? Pensamos
que no es verdad que haya un
cuerpo acumulado de conoci-
mientos en educación que pro-
venga de investigaciones diseña-
das con rigor, más bien es cierto
lo contrario. De todos modos, las
consideraciones respecto de la uti-
lidad de las investigaciones deben
tenerse en cuenta y llevan a pen-
sar que se debería dar prioridad a
estudios acerca de algunos de los
eternos problemas de la realidad
educativa, siempre que sean dise-
ñados de modo que eventualmen-
te sean útiles en el desarrollo de
políticas educativas.
Sin embargo, no se debe esperar
que las investigaciones tengan un
impacto directo e inmediato en
los programas del MED o en las
leyes del Congreso de la Repú-
blica. Generalmente las investiga-
ciones solo se traducen en pro-
gramas o leyes después de mucho
tiempo, lo cual no quiere decir
que sean inútiles. Entretanto, es
importante identificar diversos
públicos que puedan usar los re-
sultados de las investigaciones,
como por ejemplo directores y
docentes en ejercicio, y estudian-
tes de educación.
El MED tal vez deba ser el actor
más importante en la definición de
la agenda de investigación, pero
no debe ser el único. Deben
involucrarse otros actores e insti-
tuciones. Esto por diversos facto-
res; por ejemplo, existe una alta
rotación en el sector público y, por
lo tanto, lo que hoy se considera
importante en poco tiempo pue-
de no serlo. La definición de la
agenda de investigación, además,
debe tomar en cuenta tanto as-
pectos vinculados al desarrollo de
políticas actualmente prioritarias
para el MED como aspectos de
teoría educativa e investigación
internacional.
También cabe preguntarse a qué
paradigmas de investigación se
debe dar prioridad. En el pasado,
en educación se ha investigado
mayormente a través de la elabo-
ración de ensayos de discusión
teórica o filosófica. Sin desmere-
cer este trabajo, pensamos que es
fundamental promover la realiza-
ción de estudios para contrastar el
mundo de las ideas con el de la
evidencia. Por tanto, sería impor-
tante dar prioridad a investigacio-
nes cualitativas o cuantitativas que
recojan, analicen y discutan datos
empíricos de manera sistemática
y controlada, incluyendo por cier-
to las evaluaciones de impacto de
los programas.
Para terminar, deben mencionar-
se brevemente cuatro puntos. En
primer lugar, el tema de los plazos
para hacer investigación. Hay oca-
siones en las que se requiere de
estudios urgentes; por ejemplo,
para conseguir financiamiento
para programas. En casos como
estos, la investigación se hace
apresuradamente y ello a menu-
do conduce a conclusiones equi-
«El MED tal vez
deba ser el
actor más
importante en
la definición de
la agenda de
investigación,
pero no debe
ser el único»
3/ Director de Investigaciones del Grupo de
Análisis para el Desarrollo.
18
Economía y Sociedad 45, CIES, agosto 2002
vocadas; la investigación debe te-
ner su propio tiempo, que a me-
nudo no es el de las necesidades
políticas. En segundo lugar, sería
importante formar una biblioteca
especializada en temas de inves-
tigación educativa. Tercero, con el
fin de mejorar la capacidad local
para hacer investigación de cali-
dad, sería importante fomentar el
intercambio con investigadores del
primer mundo y buscar becas para
investigadores peruanos. Final-
mente, sería necesario encontrar
mecanismos eficaces para hacer
llegar de manera oportuna y clara
los resultados de la investigación
al público no experto en investi-
gación, pero vinculado a la prácti-
ca educativa.
Diálogo de los
asistentes
El diálogo generado entre los asis-
tentes abordó una variedad de te-
mas. Estos han sido agrupados en
temas más amplios para exponer-
los ordenadamente.
Políticas e investigación
El primer punto que hay que des-
tacar es la falta de un debate con
respecto al tema. No se puede pre-
tender dar lineamientos para un
modelo supuestamente consen-
sual, sin haber debatido primero.
En ese sentido es muy provechoso
el que existan personas en el MED
que están interesadas en escuchar.
Esta es una oportunidad que no se
puede dejar pasar. Asimismo, re-
sulta conveniente involucrar a una
cantidad mayor de actores en el
debate. Primero, mediante el diá-
logo, debe formarse un núcleo
central con el cual se instituciona-
lice el debate. Sin embargo, luego
deben ser incluidos, entre otros,
los medios y las provincias.
Otra cuestión importante es el
tema de la investigación entre
quienes diseñan y ejecutan las
políticas. Muchas veces se espera
que los tomadores de decisiones
tengan conocimientos amplios,
pero eso no necesariamente debe
ser así. ¿Realmente debe hacer
investigación el MED? Quizá no
sea el actor más adecuado para
ello. Definitivamente, sí debe ha-
ber una unidad de investigación
en el MED, pero ella debería limi-
tarse a recoger información de
otras investigaciones y a promover
el uso de dicha información en la
formulación de políticas. En otras
palabras, lo que debe haber es
personas encargadas de procesar
y acumular la información ya exis-
tente en otras investigaciones, y
que luego ellas presenten las op-
ciones a quienes toman las deci-
siones. Entonces, en conclusión, el
MED no debería investigar, sino
que debería formar vínculos estre-
chos y sólidos con la academia.
Finalmente, es labor de la investi-
gación estudiar la relación entre
investigación y política para ave-
riguar qué funciona, qué no y bajo
qué condiciones. ¿Cómo hacer
que la investigación logre impac-
to en decisiones de política? En los
casos en que se logró un impacto,
¿cómo se hizo?, ¿qué canales se
utilizaron?
Política educativa
Hay algunos puntos que resaltar en
cuanto a la política educativa. Se
sabe que las políticas educativas no
tienen continuidad. Por eso, con-
viene preguntarse qué vigencia
tendrán los lineamientos. Asimis-
mo, dado que los proyectos utili-
zan recursos, es necesario exigir
que las políticas se basen en inves-
tigación, pues muchas veces se
suponen cosas sin que haya un
estudio previo. Por ejemplo, tene-
mos el caso del cambio curricular,
que no funcionó. En ese sentido,
se vuelve urgente investigar el pro-
yecto Huascarán y el estado de la
educación rural.
Por otro lado, conviene pregun-
tarse en qué exactamente se uti-
lizará el aumento del presupues-
to educativo. Este cuestionamien-
to nos lleva al tema de la focali-
zación de los recursos. La infor-
mación que el MED utiliza para
focalizar es geográfica. Entonces,
como resultado de los cambios
en las curvas demográficas, tene-
mos una mala asignación de re-
cursos. Por tanto, con el fin de
lograr equidad, debe redistri-
buirse las asignaciones naciona-
les de recursos.
También relacionado con el tema
de la política educativa y la equi-
dad, está el tema de los niños
que estudian y trabajan. A medi-
da que aumenta el nivel de po-
breza, encontramos una mayor
cantidad de estos niños. Aparen-
temente, no hay diferencias en
cuanto a la formación de concep-
tos, por lo que en principio po-
drían no haber diferencias de
rendimiento. Sin embargo, como
la currícula está concebida pen-
sando en los niños que única-
mente estudian, aquellos que tra-
bajan se ven perjudicados. Des-
de este punto de vista, la educa-
ción podría estar acentuando las
desigualdades.
«No se puede
pretender dar
lineamientos para
un modelo
supuestamente
consensual, sin
haber debatido
primero»
19
Economía y Sociedad 45, CIES, agosto 2002
Agenda de investigación
Los temas relacionados con la in-
vestigación en sí fueron los más
discutidos por los asistentes al ta-
ller, y pueden agruparse de la si-
guiente manera. En primer lugar,
se tienen los temas referidos a los
objetos de investigación, dentro de
los cuales destacan los profesores,
pues constituyen un tema que ha
sido muy poco estudiado. En se-
gundo lugar, el tema de la sociali-
zación y finalmente, aquellos te-
mas más relacionados con cuestio-
nes metodológicas y de información.
La agenda de los investigadores
responde a las necesidades del
sector público, mientras que la
agenda del usuario responde a sus
propias necesidades. Hay que in-
tegrar estas dos agendas, que no
necesariamente son incompatibles.
Para eso deben recogerse las de-
mandas de investigación desde la
población. Por ejemplo, ¿quiere la
gente trabajar con autonomía? Hay
quienes piensan que los padres son,
más bien, centralistas. Otro punto
importante es que se debe incluir
a los niños en el análisis porque son
los beneficiarios directos. En ese
sentido, se debe pensar en función
de ellos. Asimismo, para que la in-
vestigación pueda legitimarse tie-
ne que ser útil, y para ello debe
combinar temas de corto plazo
Un tema que resulta muy impor-
tante y que ha sido muy poco de-
sarrollado por la investigación es
el de los profesores y la pedago-
gía. En efecto, se tienen entradas
de carácter social para la forma-
ción de conocimiento, pero no se
tienen entradas de carácter peda-
gógico. Ello no ha sido levantado
como objeto de investigación.
Pero es necesario hacerlo, no solo
porque se ha explorado poco, sino
sobre todo porque algunas per-
cepciones que se tienen no son
necesariamente las correctas. Por
ejemplo, hay datos sobre los pro-
fesores que rompen varios esque-
mas preestablecidos. Ellos han sido
recogidos por Calandria y UNES-
CO, que han realizado una en-
cuesta que apunta a rescatar el
punto de vista del docente. Sor-
prendentemente, el 80% de los
propios docentes piensa que los de
mejor desempeño deben ganar
más, así como los profesores de
primaria. También se encontró
que, para efectos del ascenso, el
desempeño era el factor que de-
bía tener más peso, seguido de los
cartones y, finalmente, del tiem-
po de servicio. Estos datos son no-
vedosos y hasta inesperados, y
demuestran que se necesita inves-
tigar a los profesores más a fondo
de lo que se ha hecho. Un tema
importante, por ejemplo, es el de
la cultura militarizada de los pro-
fesores: deben determinarse sus
causas y las consecuencias que tie-
ne en la educación, en la demo-
cracia y en la participación.
El aspecto social es también fun-
damental para la investigación y
crucial para la formulación de po-
líticas correctas, sobre todo en un
país tan diverso como el Perú. En
ese sentido, deben estudiarse los
procesos de socialización en el
ámbito educativo. ¿Cómo se arti-
cula la escuela a la cultura del
alumno? ¿Cómo puede cambiar-
se la relación entre profesores y
alumnos, a la luz de los patrones
de socialización existentes fuera
de la escuela? ¿Cómo ello puede
contribuir para obtener mejores
resultados de educación? Final-
mente, cabe mencionar que la in-
terculturalidad es un tema clave:
no basta con dividir por lengua o
según se sea indígena o no, sino
que hay que procurar que sea una
educación realmente para todos.
También fueron discutidos los te-
mas referidos a la metodología y
la información. Ciertamente, hay
quienes opinan que resulta nece-
sario formar modelos teóricos y
desarrollar conceptos alrededor de
cuestiones como familia, padres de
familia, comunidad. Es importan-
te, pues, poner estas palabras fue-
ra del lenguaje común y teorizar-
las para, así, conceptuar fenóme-
nos que de otro modo permane-
cen invisibles.
Sin embargo, en general los asis-
tentes le dieron un mayor énfasis
a lo práctico que a lo teórico. Al-
gunos de estos temas específicos
que merecen destacarse son los
siguientes: la necesidad de elabo-
rar una matriz de indicadores so-
bre calidad educativa que sea de
uso múltiple. La elaboración de esta
matriz es posible en el nivel de
cada centro educativo, pero hacer
una matriz válida para niveles más
agregados de una USE o nacio-
nal, por ejemplo requiere el di-
seño de indicadores que sean com-
patibles con todos los centros edu-
cativos del ámbito sujeto de estu-
dio. Por otro lado, se resaltó la ne-
cesidad de reactivar el mapa de
pobreza educativa. Esta tarea es
indispensable para las políticas de
discriminación positiva, y para ello
también es útil la matriz segmen-
tada en distintos niveles. Finalmen-
te, ¿se puede cuantificar la calidad
de la educación? Hacerlo podría
«(...) la currícula
está concebida
pensando en los
niños que
únicamente
estudian,
aquellos que
trabajan se ven
perjudicados»
20
Economía y Sociedad 45, CIES, agosto 2002
contribuir a revelar que aunque
exista una sobreoferta formal, en
términos reales no la hay.
En suma, en cuanto a la investiga-
ción quedan dos grandes tareas por
realizar. En primer lugar, determi-
nar con claridad las bases de datos
que existen en el momento y que,
en ocasiones, están siendo subuti-
lizadas o no están siendo utiliza-
das en absoluto. De lo que se trata
es de formar un piso común para
que todos investiguen. En segun-
do lugar, la búsqueda de recursos
para el financiamiento de la inves-
tigación. Resulta preocupante que
el 98% de la investigación sea fi-
nanciada por fuentes extranjeras,
pues ello revela un interés muy
escaso por la investigación en
nuestro país.
«(...) se
encontró que,
para efectos del
ascenso, el
desempeño era
el factor que
debía tener
más peso,
seguido de los
cartones y,
finalmente, del
tiempo de
servicio»
21
Economía y Sociedad 45, CIES, agosto 2002
La situación laboral de los maestros respecto de otros
profesionales1
Jaime Saavedra - GRADE
Introducción
El maestro es quizá el determinan-
te más importante de la calidad del
servicio educativo que se provee
en un país. Si consideramos a la
acumulación de capital humano
como uno de los elementos clave
para salir de la pobreza, los meca-
nismos e incentivos que determi-
nan quién ejerce la docencia se
convierten en un elemento cen-
tral de la estrategia de crecimien-
to de un país.
El salario que ofrece una ocupa-
ción tiene un efecto importante
sobre la calidad de personas que
eligen ejercer esa ocupación. A
pesar de la percepción desde co-
mienzos del siglo XX que los maes-
tros estaban mal pagados y que
1/ Resumen de la ponencia La situación de
los maestros respecto de otros profesionales:
implicancias para el diseño de políticas sala-
riales y de incentivos (noviembre 2000), de-
sarrollado en el marco del concurso de in-
vestigaciones del CIES auspiciado por el
ACDI-IDRC.
recibían un trato desigual respec-
to del resto de profesionales, la
oferta de docentes se ha incremen-
tado sustancialmente, en particu-
lar desde 1960. Inclusive ha au-
mentado de manera más rápida
que el número de estudiantes
matriculados, reduciendo así la
razón profesor/alumno.
La evidencia muestra que el cre-
cimiento en el número de maes-
tros no se ha dado manteniendo
la calidad del maestro promedio.
Es posible además que el creci-
miento del número de maestros,
a pesar de la continua reducción
en sus ingresos reales, se haya
dado gracias a otras característi-
cas de la profesión tales como la
flexibilidad de horarios o la esta-
bilidad laboral.
¿Qué pasó con los
ingresos de los
maestros? Los
últimos cincuenta
años
Luego de analizar la evolución de
largo plazo del salario docente,
tomando como referencia la re-
muneración básica percibida por
un docente de educación prima-
ria pública de primera categoría,
se encontró que durante los últi-
mos 55 años el salario real de los
docentes en soles constantes, ha
mostrado una tendencia decre-
ciente de largo plazo (ver gráfico 1).
Esta tendencia decreciente se re-
virtió progresivamente a lo largo
de la década de los noventa, pro-
duciéndose un crecimiento len-
to y sostenido, en un contexto de
relativa estabilidad económica,
concluyendo la década con una
remuneración promedio de 758
soles corrientes o 700 soles de
1997. Esta remuneración, en tér-
minos reales, está muy por deba-
jo de los valores alcanzados en
décadas pasadas si se compara
con los 2.151 soles percibidos en
1945 o los 1.948 soles percibidos
en 1973. La actual remuneración
que percibe un docente de Ni-
vel I cuando comienza su carre-
ra, representa aproximadamente
Gráfico 1
Evolución de las remuneraciones básicas de los docentes
del sector público: 1945-1989
(Remuneración real, nuevos soles de 1997)
22
Economía y Sociedad 45, CIES, agosto 2002
«Si consideramos
a la acumulación
de capital
humano como
uno de los
elementos clave
para salir de la
pobreza, los
mecanismos e
incentivos que
determinan
quién ejerce la
docencia se
convierten en un
elemento central
de la estrategia
de crecimiento
de un país»
el 30% de lo que percibía un do-
cente de una categoría equivalen-
te en 1945.
Comparando la evolución del sa-
lario de los maestros con la remu-
neración del resto de profesiona-
les (ver gráfico 2), se encuentra una
clara tendencia negativa de largo
plazo del salario relativo del do-
cente. Esta variable se incremen-
tó durante el gobierno militar, sin
embargo, a partir de entonces, la
tendencia negativa continuó.
A pesar de la reducción paulatina
de los ingresos relativos de los do-
centes, entre 1950 y 1987, el nú-
mero absoluto de docentes públi-
cos se incrementó rápidamente, a
una tasa media de 5,2%, más alta
que la tasa media de crecimiento
de la PEA ocupada, aproximada-
mente 2,6%, e incluso más alta que
las tasas de crecimiento de la ma-
trícula escolar.
Gráfico 2
Perú: salarios de maestros versus sueldos del sector privado,
1960-1999
El perfil actual de los
docentes
Utilizando información de la Encues-
ta Nacional de Hogares (ENAHO)
de 1997, se encontró que el 40%
de los maestros son hombres (ver
cuadro 1). Esta proporción es bas-
tante elevada para América Latina.
La edad promedio de los maestros
es ligeramente menor a la del res-
to de la fuerza de trabajo y en pro-
medio contribuyen en una menor
proporción a los ingresos labora-
les del hogar 40%, que lo que
contribuye el resto de profesiona-
les 55%.
Una regresión logit permite anali-
zar el impacto de determinadas
características socioeconómicas
sobre la probabilidad de que una
persona elija ejercer la profesión
de maestro. De acuerdo con los
resultados obtenidos, ser mujer
incrementa en 10% la probabili-
dad de ser maestro, ser casado o
conviviente la aumenta en 7% y
Maestros Profesionales Resto de la
y técnicos PEA ocupada
Hombre 40% 71% 58%
Edad (años) 35,4 37,2 36,6
Casado o conviviente 57% 62% 58%
Número de personas en el hogar 4,8 4,8 5,3
Años de escolaridad 15,2 13,7 8,9
Estudio en la universidad 50% 49% 8%
Tiene estudios de postgrado 7% 9% 0%
Fuente: INEI (1997). Encuesta Nacional de Hogares, tercer trimestre.
Elaboración propia
Cuadro 1
Perú urbano, 1997: principales características de la muestra
23
Economía y Sociedad 45, CIES, agosto 2002
cada niño adicional en el hogar la
incrementa en 2%. Asimismo, ser
jefe de hogar reduce en 10% la
probabilidad de ejercer la docen-
cia. Estos resultados son consisten-
tes con el hecho que la docencia
es una profesión que ofrece mayor
flexibilidad de horario que otras,
pues permite que parte del trabajo
se haga en casa y tiene mayores
períodos vacacionales que otras
ocupaciones. Finalmente, se en-
contró también que mientras me-
nor es el ingreso del resto de la
familia, mayor es la probabilidad
de ejercer la docencia. Esto sugie-
re que el ingreso del maestro no es
un ingreso complementario y que
el ejercicio de la docencia es más
probable mientras menores sean
los ingresos familiares.
Alguna características
del empleo como
docente
Según el Censo Escolar de 1999,
existen 309 mil maestros en el
Perú, de los cuales 72% trabaja en
áreas urbanas. La ocupación de
maestro es la que ocupa a más
personas en todo el país. Así, por
ejemplo, utilizando estimaciones
a partir de la ENAHO de 1.300 mil
profesionales, 24% ejerce la pro-
fesión de maestro. Además, el 76%
de los maestros trabaja para el sec-
tor público (ver cuadro 2). Asimis-
mo, entre los maestros, es más fre-
cuente tener un segundo empleo
que entre el resto de trabajadores,
lo cual se explicaría por el menor
tiempo de trabajo en la escuela o
por los menores ingresos recibidos
en la ocupación principal respec-
to de las expectativas de ingreso.
Finalmente, entre los maestros el
tiempo en la misma ocupación es
mayor que entre el resto de traba-
jadores, lo cual revela una menor
rotación en el empleo.
La gran mayoría de maestros del
sector público son trabajadores es-
tables, lo cual implica que aparte
de los beneficios usuales de cual-
quier trabajador con contrato (se-
guro de salud, vacaciones, gratifi-
Maestros Profesionales Resto de la
y técnicos PEA ocupada
Trabaja en el sector público 76% 29% 4%
Tiempo en el empleo actual (años) 8,3 7,0 5,7
Afiliado a sindicato 42% 6% 2%
Tiene segunda ocupación 31% 23% 17%
Contratado a plazo fijo 25% 13% 7%
Fuente: INEI (1997). Encuesta Nacional de Hogares, tercer trimestre.
Elaboración propia
Cuadro 2
Perú urbano, 1997: características laborales de la muestra
«(...) el ingreso
del maestro no
es un ingreso
complementario
y el ejercicio de
la docencia es
más probable
mientras
menores sean
los ingresos
familiares»
caciones y compensación por
tiempo de servicio), gozan de es-
tabilidad laboral. Es decir, un maes-
tro nombrado en el sector público
no puede ser removido de la pla-
za, nivel, cargo y lugar de trabajo
al que se le asigna. Solo en el caso
de faltas muy graves y evidentes
un director puede separar a un
docente de la escuela, y usualmen-
te es transferido a otras o a cargos
administrativos.
Ingresos de los
docentes
Un docente en el Perú tenía como
ingreso principal en 1997, S/. 638
soles mensuales en promedio,
equivalente a US$ 200. El ingreso
del resto de profesionales y técni-
cos casi duplica al ingreso mensual
de los maestros. Sin embargo,
cuando se comparan las horas tra-
bajadas, se encuentran diferencias
sustanciales. Los maestros declaran
trabajar 27 horas como tales,
mientras que el resto de profesio-
nales con una sola ocupación tra-
baja 43 horas. Estas diferencias en
horas trabajadas implica que las
diferencias en los ingresos horarios
en la ocupación principal sean
menores.
El número de horas trabajadas que
los maestros reportan es bastante
cercano, en el caso de los maes-
tros públicos, al número de horas
que están en la escuela. Si se asu-
miese que preparan las clases y
corrigen las pruebas en su totali-
dad en el hogar, se ha podido cal-
cular que un docente que pasa 26
horas en la escuela, trabaja 11 ho-
ras adicionales en la casa, es decir
un 42% más de lo que trabaja en
la escuela.
Si bien los docentes trabajan algu-
nas horas adicionales en el hogar,
por otro lado, tienen más sema-
nas libres que el resto de trabaja-
dores. Con el fin de analizar las
24
Economía y Sociedad 45, CIES, agosto 2002
implicancias de ambos efectos so-
bre el ingreso por hora en térmi-
nos anualizados, se calculó el nú-
mero de horas a la semana, ajus-
tando por el número de semanas
típicamente trabajadas por los dis-
tintos tipos de trabajadores, y ajus-
tando horas adicionales trabajadas
en el hogar en el caso de los maes-
tros. Los resultados muestran que
si se asume que trabajan 40% más
de las horas que reportan en la
encuesta, su ingreso medio por
hora es similar al del resto de asa-
lariados privados.
En Lima, el ingreso horario sim-
ple y el ingreso horario ajustado
de los maestros es significativa-
mente menor al ingreso del resto
de asalariados. En provincias, en
cambio, en todos los casos, los
maestros ganan más que los asa-
lariados privados y algo muy cer-
cano a lo que gana el resto de asa-
lariados públicos.
De otro lado, los ingresos de en-
trada a la carrera son un deter-
minante importante del tipo de
personas que elige una profesión.
Como se puede observar en el
gráfico 3, la brecha de ingresos
mensuales entre maestros y pro-
fesionales que tienen menos de
2 años en la ocupación, es mu-
cho menor que la brecha que se
observa para el conjunto de
maestros y profesionales.
«(...) un maestro
nombrado en el
sector público
no puede ser
removido de la
plaza, nivel,
cargo y lugar de
trabajo a la que
se le asigna»
Otra característica importante de
los ingresos docentes es su poca
variabilidad en el tiempo. La pro-
fesión de maestro es una en la que
la predictibilidad de los ingresos es
mucho mayor que la que tienen
otras carreras. Esto revela también
que existe una elevada compre-
sión de los ingresos al interior de
la profesión que no permite pre-
miar a los maestros con mayores
calificaciones, mayor experiencia
y mejor desempeño. Esto es aún
más evidente si se limita el análisis
a los maestros públicos.
¿Discrimina el
mercado de trabajo
a los maestros?
Los resultados anteriores revelan
que si bien los maestros ganan
menos que otros profesionales,
una parte de esa brecha se debe a
que los maestros trabajan menos
horas, fenómeno que se observa
en muchos otros países. Cuando
se comparan trabajadores con ca-
racterísticas observables similares,
el ingreso horario de los maestros
es superior.
La posibilidad de ascender econó-
micamente en la carrera docente
es menor que en otras carreras. Se
premia poco la calidad de la edu-
cación, los estudios de posgrado y
la experiencia, a diferencia del
resto del mercado de trabajo. De
otro lado, consistente con los ba-
jos retornos a la experiencia, los
ingresos al iniciar la carrera son si-
milares a los del resto de profesio-
nales. Luego la diferencia se am-
plía, ya que los ingresos del resto
de trabajadores crecen más rápi-
do. Dado que en el mercado la-
boral obtener mayores ingresos
depende del desempeño profesio-
nal, los individuos que se ven atraí-
dos por la carrera de maestro son
aquellos más adversos al riesgo. Si
a esto se añade el hecho de que la
docencia pública es la única ocu-
pación que tiene estabilidad labo-
ral en el país, se puede concluir
que es una opción atractiva cuan-
do se quiere minimizar riesgos.
Gráfico 3
Lima Metropolitana: brecha del ingreso horario de maestros
con respecto a personas con educación superior según tiempo
en la ocupación
25
Economía y Sociedad 45, CIES, agosto 2002
Ser mujer aumenta significativa-
mente las probabilidades de ejer-
cer la carrera docente. Asimismo,
el ser jefe de hogar reduce las pro-
babilidades de insertarse en ella.
No existe evidencia de que los
maestros tengan un salario distin-
to al de otros profesionales con
características similares; sin em-
bargo, entre las mujeres sí es una
carrera que les permite ganar más
por hora que lo que ganan las
mujeres en otras profesiones.
¿Por qué importa el
nivel y la estructura
salarial de los
maestros?
En la medida que el nivel y es-
tructura de los salarios tienen un
papel sobre quién elige ejercer
la profesión docente y sobre la
magnitud del esfuerzo y empeño
que pone en su labor, es impor-
tante analizar cuál debe ser la es-
tructura salarial y la estructura de
la carrera del maestro, de modo
que estos tengan las característi-
cas e incentivos necesarios para
que se logre el objetivo de mejo-
rar la calidad de la enseñanza.
Si consideramos que el objetivo
es maximizar el bienestar del
alumno, los cambios en el nivel y
la estructura salarial de los profe-
sores deben hacerse en función
de su efecto en el bienestar del
educado, no solo del maestro. En
este sentido, la evidencia inter-
nacional no es concluyente.
Mientras que se sabe que la cali-
dad de los maestros es un elemen-
to central para determinar el ren-
dimiento, la relación entre sala-
rio y calidad y entre salarios y ren-
dimiento es menos clara.
Opciones de política
para el caso peruano
Aumentos generales versus aumen-
tos diferenciados
Si bien el efecto de aumentos ge-
nerales tendría un posible impac-
to en el corto plazo sobre el es-
fuerzo y la dedicación de los do-
centes, solo tendría un efecto so-
bre la calidad de los maestros que
se atraen a la profesión en el largo
plazo. Aunque lo aumentos de este
tipo son políticamente factibles,
otros servidores públicos pueden
presionar para recibir aumentos,
lo que ocasionaría una presión fis-
cal adicional.
Una manera viable de mejorar los
salarios y cumplir con el objetivo
de mejorar la calidad de los maes-
tros entrantes y el desempeño de
los maestros actuales, es apuntar a
incrementos salariales diferencia-
dos que lleven, de alguna mane-
ra, a tener una política salarial
como instrumento de mejora del
aprendizaje. La introducción de
cualquier esquema que ate los in-
centivos a una evaluación tendrá
menos oposición política, en par-
ticular del sindicato de maestros,
si es acompañada por incremen-
tos generalizados.
El objetivo de generar una mayor
dispersión salarial es modificar los
salarios relativos de los maestros,
premiando la experiencia, la ca-
pacitación y el desempeño. Esto
implica cambiar la estructura de la
carrera por una que premie el ries-
go, las aspiraciones y los deseos de
superación.
¿Qué y cómo evaluar?
Un punto central de una política
que apunte a aumentar la disper-
sión salarial es que debe atar in-
centivos monetarios y no moneta-
rios a algún tipo de evaluación. El
sistema chileno, y varias experien-
cias en países desarrollados, utili-
za el desempeño de los alumnos o
la variación en el desempeño de
los alumnos como una proxy del
desempeño del maestro.
Otra posibilidad es evaluar direc-
tamente al maestro. Sin embargo,
existe una gran controversia acer-
ca de los métodos apropiados. Los
procedimientos de evaluación que
pueden utilizarse pueden orientar-
se hacia los procesos o hacia los
resultados. Alternativamente, es
posible evaluar los esfuerzos del
maestro en mejorar su desempe-
ño, como son la asistencia a cursos
de capacitación o entrenamiento.
¿Qué tipo de incentivos?
El típico incentivo monetario es el
aumento salarial. El problema es
que los incentivos de este tipo
constituyen una parte permanen-
te del salario, siendo muy difícil
reducir el salario si el desempeño
empeora. Una manera de resol-
ver este problema es utilizar bo-
nos anuales que premien el de-
sempeño del año anterior. Sería
recomendable una estructura
salarial que ate una parte del sala-
«No existe
evidencia de que
los maestros
tengan un salario
distinto al de
otros
profesionales con
características
similares; sin
embargo, entre
las mujeres sí es
una carrera que
les permite ganar
más por hora que
lo que ganan las
mujeres en otras
profesiones»
26
Economía y Sociedad 45, CIES, agosto 2002
rio a la experiencia, la educación
tomando en cuenta la calidad de
la instituciones donde se educó el
docente y a los episodios de ca-
pacitación, todos elementos relati-
vamente fáciles de observar, y que
la otra parte del salario provenga
de evaluaciones del desempeño.
Asimismo, es posible ofrecer un
menú de opciones, en el que el
docente puede escoger que el
bono sea recibido ya sea en efec-
tivo, como vouchers para atender
cursos de capacitación, o como
material de clase.
Los incentivos ligados al desempe-
ño no tienen que ser necesaria-
mente grandes para generar las
señales correctas. Si bien alguna
descompresión salarial es necesa-
ria, también es cierto que al inte-
rior de las escuelas, diferencias
salariales muy grandes pueden no
tener los efectos correctos. Las di-
ferencias salariales más grandes
deben generarse por indicadores
objetivos educación capacita-
ción, experiencia y las menores
por las evaluaciones de desempe-
ño. Esto último tiene la ventaja que
puede asegurar que el incentivo
se dé a muchos, de modo que sea
percibido como algo alcanzable
(aunque debe asegurarse también
que el incentivo no lo reciban to-
dos, si no deja de tener algún efec-
to). Asimismo, un incentivo pe-
queño de 10% o 15% del salario
es financieramente viable.
Conclusiones
El salario real de los maestros en el
Perú ha mostrado una tendencia
decreciente de largo plazo. A pe-
sar del deterioro durante las últi-
mas décadas, la profesión ha atraí-
do a un número creciente de pro-
fesionales. Tanto es así que el nú-
mero de docentes se incrementó
entre 1960 y el año 2000 en 5,3%,
tasa mayor a la observada para el
empleo global.
La investigación muestra que los
maestros tienen una remuneración
similar a la de otros trabajadores
con las mismas características de-
mográficas, sociales y educativas y
en puestos de trabajo similares,
que otros trabajadores. Sin embar-
go, ganan más que otros trabaja-
dores con las mismas característi-
cas personales, pero en empleos
informales o independientes. A di-
ferencia de otras profesiones, el
magisterio no discrimina a las mu-
jeres; aun más, las mujeres maes-
tras no están discriminadas en el
mercado de trabajo como sí lo es-
tán el resto de mujeres.
Una crítica usual a los ejercicios
econométricos de este tipo es que
no toman en cuenta, por un lado,
que los maestros tienen más vaca-
ciones que otros trabajadores y,
por el otro lado, que los maestros
realizan parte de su trabajo en el
hogar. En este estudio se han con-
siderado ambos factores, que tie-
nen efectos contrapuestos. Se en-
cuentra que si los maestros traba-
jan 29% más en sus hogares, com-
pensarían las semanas adicionales
de vacaciones.
La docencia pública, que com-
prende al 75% de docentes, es la
única ocupación en el país que
goza de estabilidad laboral abso-
luta. Se encontró además que las
estructuras de ingreso de los do-
centes son distintas, en el sentido
que no reciben los mismos retor-
nos a la educación que los del res-
to del mercado laboral, y los retor-
nos a las experiencia son nulos. En
general, la estructura salarial do-
cente en el Perú es poco variable,
más predecible y más plana que
para el resto de trabajadores.
«Una manera
viable de mejorar
los salarios (...) es
apuntar a
incrementos
salariales
diferenciados
que lleven, de
alguna manera, a
tener una política
salarial como
instrumento de
mejora del
aprendizaje»
«Sería
recomendable
una estructura
salarial que ate
una parte del
salario a la
experiencia, la
educación (...) y
que la otra
parte del salario
provenga de
evaluaciones del
desempeño»
27
Economía y Sociedad 45, CIES, agosto 2002
¿Existe subempleo profesional en el Perú Urbano1?
Cybele Burga - CEDEP / Martín Moreno - GRADE
Introducción
La inversión en educación es re-
conocida como un instrumento
que facilita la posibilidades de
empleo para el individuo, incre-
menta sus ingresos e influye fa-
vorablemente en los procesos de
movilidad social ascendente. Sin
embargo, todas estas bondades
han sido cuestionadas a partir de
la década de los setenta, cuando
se encuentran las primeras evi-
dencias en países en desarrollo de
incrementos relativos en la tasa
de desempleo de los trabajadores
más educados. Se halló además
evidencia de trabajadores su-
bempleados: aquellos que se en-
cuentran trabajando en activida-
des de bajo requerimiento edu-
cativo. En el caso específico del
Perú, desde fines de la década del
setenta se viene deteriorando la
calidad de los servicios educati-
vos y, hasta el momento, no se ha
recuperado el estándar registra-
do antes de dicho período.
Este artículo analiza el subempleo
profesional entre los egresados de
educación universitaria en el Perú
desde dos perspectivas comple-
mentarias. La primera se relacio-
na con la sobreeducación, defi-
nida como el exceso de años de
educación con respecto a los re-
queridos para desempeñar ade-
cuadamente un trabajo. Este cál-
culo se hace independientemen-
te del salario que se reciba por
realizar dicha actividad. La otra
perspectiva se refiere a la discor-
dancia ocupacional (occupational
mismatch) entre la formación
educativa de nivel profesional y
la ocupación desempeñada en el
mercado laboral, así como las
consecuencias que dicha discor-
dancia podría tener sobre los in-
gresos de los trabajadores.
Aspectos
metodológicos:
construcción de
indicadores
Según Clogg y Shockey2, la so-
breeducación se puede calcular
utilizando los años de escolaridad
promedio en la ocupación que se
desempeña y capturando el nivel
de dispersión mediante la desvia-
ción estándar de dicho promedio.
Este indicador presenta tres posi-
bles estados: (i) sobreeducado; si
el nivel de escolaridad, expresado
en los años de educación alcanza-
dos, es mayor que el promedio de
años de escuela en la ocupación
más una desviación estándar; (ii)
adecuadamente educado; si los
años de escolaridad de un indivi-
duo se encuentran comprendidos
en un rango que tiene como lími-
te superior, los años de escolari-
dad promedio de la ocupación
donde se encuentra el individuo
más una desviación estándar y
como límite inferior, los años de
escolaridad promedio menos una
desviación estándar; y (iii) subedu-
cado; si los años de escolaridad de
un individuo son menores que los
años promedio de la ocupación
más una desviación estándar.
Otra forma de calcular la sobre-
educación está basada en el mo-
delo desarrollado por De Grip,
Borghans y Smits3. En este mode-
lo, la sobreeducación se calcula
contrastando el nivel educativo de
cada individuo contra el nivel
educativo que predomina en la
ocupación que desempeña el in-
dividuo. Este indicador es más flexi-
ble que el indicador anterior, pues
captura el fenómeno de la sobree-
ducación determinando en primer
lugar el nivel educativo que pre-
domina en una ocupación, para
luego contrastarlo con el nivel edu-
cativo de cada individuo. Con este
indicador es posible capturar el
efecto de aquellas ocupaciones
que tienen una fuerte dispersión
en términos de requerimientos
educativos. Además, posee los
mismos tres estados que el indica-
dor anterior.
Por otro lado, el grado de discor-
dancia ocupacional puede ser
medido de diferentes maneras.
Una de las más utilizadas consiste
en preguntar directamente al tra-
bajador si las actividades que rea-
liza cotidianamente en su centro
de trabajo corresponden con el ni-
vel de calificación para el que fue
formado. Otra forma de aproxima-
ción al fenómeno se basa en de-
terminar el nivel educativo míni-
mo requerido para desempeñar
1/ Resumen del libro homónimo, Lima: CIES-
GRADE, mayo 2001. La investigación fue aus-
piciada por ACDI-IDRC.
2/ Clogg C. y Shockey J. W. (1984), Mismatch
between occupational and schooling: A
prevalence measure, recent trends and
demographic analysis, en Demography, vol.
21, pp. :235-57.
3/ DeGrip, Andries, Lex Borghans y Wendy
Smits (1998). Future Developments in the
Job Level and Domain of High-Skilled
Workers, en Heijke, Hans y Lex Borghans
(eds.). Towards a Transparent Labour Market
for Educational Decisions, Ashgate, Aldershot,
pp. 21-56.
28
Economía y Sociedad 45, CIES, agosto 2002
una ocupación. Un individuo es-
tará adecuadamente empleado si
ha estudiado o está estudiando
una profesión de nivel universita-
rio y se desempeña en una ocu-
pación que requiere formación del
mismo nivel.
Para efectos de este artículo, el
fenómeno de discordancia ocupa-
cional se estudiará utilizando tres
definiciones diferentes: la prime-
ra considera que existe concor-
dancia si el individuo ha seguido
estudios universitarios y está labo-
rando en una ocupación que re-
quiere para su desempeño un ni-
vel educativo similar, usando para
ello los códigos de ocupación agre-
gados a un dígito según la Clasifi-
cación de Ocupaciones de la OIT
(CIUO-88) y los códigos de profe-
siones a un dígito según el Clasifi-
cador de Niveles Educativos de la
UNESCO (ISCED-1997), en ambos
casos adaptados para el Perú por
el INEI. En caso contrario, existirá
discordancia ocupacional.
La segunda definición asume que
existe concordancia si el individuo
se desempeña en ocupaciones de
nivel profesional que coinciden
con determinados campos de for-
mación profesional, siguiendo un
agrupamiento de ocupa profesio-
nes agregado a dos dígitos especi-
ficado en Arregui4. Esta definición
es más flexible que la anterior,
pues asume que la formación ad-
quirida en una profesión tiene
componentes transversales que le
permiten a un individuo desem-
peñarse en ocupaciones de nivel
profesional afines a su formación
básica, sin que sea necesariamen-
te la misma ocupación.
Finalmente, la última definición es
similar a la anterior, pero incorpo-
ra a quienes se formaron como
oficiales de las Fuerzas Armadas y
Policiales y a los que ocupan car-
gos de tipo directivo o gerencial
dentro del sector público.
Hallazgos empíricos
Para fines del análisis se utilizó la
Encuesta Nacional de Hogares
(ENAHO) realizada por el INEI en
el tercer trimestre de 1997. El
ámbito de la información corres-
ponde a las zonas urbanas del país.
De acuerdo con dicha encuesta,
la población en edad de trabajar
(PET) era 11.336.331 personas, de
las cuales casi 60% se encontraban
en condición de ocupados. La tasa
de ocupación se mostraba más alta
entre quienes habían alcanzado
algún grado de educación superior
universitaria y no universitaria.
Si se analizan estos datos según si-
tuación laboral, los profesionales
constituyen el grupo proporcional-
mente más grande (28,3%) den-
tro del grupo de ocupados. Asimis-
mo, se observó que la proporción
de egresados de educación supe-
rior que se encuentra en situación
de desempleo bordea el 24% res-
pecto del total de desempleados,
distribuyéndose casi de la misma
manera entre los universitarios y
los no universitarios. Para 1999,
este grupo pasó a representar 33%
de los desocupados.
«(...)la proporción
de egresados
de educación
superior que se
encuentra en
situación de
desempleo
bordea (...)
para 1999,
(...) 33% de los
desocupado
4/ Arregui, Patricia (1993). Empleo, ingresos
y ocupación de los profesionales y técnicos en
el Perú, en Notas para el Debate, 9, Lima:
Grade, pp. 9-48.
La estructura de la PEA ocupada
según niveles educativos muestra
que aproximadamente la mitad de
las personas que no cuentan con
nivel educativo, se desempeñan
en ocupaciones que no requieren
mayor nivel de calificación y/o for-
mación. Entre quienes han alcan-
zado algún grado de educación
superior, 47% trabaja en ocupacio-
nes clasificadas como profesiona-
les, científicos e intelectuales y
técnicos de nivel medio y traba-
jadores asimilados. El comple-
mento de esta cifra indica que
existe un considerable porcentaje
de profesionales ocupados en ac-
tividades para las cuales no hubie-
ra sido necesario seguir una for-
mación de nivel universitario.
Restringiendo el análisis a los indi-
viduos que declaran tener estudios
de educación superior universita-
ria completa y considerando que
los oficiales de las Fuerzas Arma-
das y Fuerzas Policiales, así como
los directivos y gerentes de empre-
sas que laboran para el sector pú-
blico, requieren para desempe-
ñarse un nivel educativo equiva-
lente al de la educación superior,
la tasa de ocupación de tipo pro-
fesional asciende a 64% (ver cua-
dro 1). Aquellos que se ocupan
como técnicos constituyen un
10%, mientras que el resto de ocu-
pados asciende a 26%. Así, el 36%
de la PEA con estudios universita-
rios completos se encuentra ocu-
pada en actividades distintas a las
de su formación académica. Estas
cifras ofrecen una primera aproxi-
mación a la magnitud del fenóme-
no del subempleo profesional.
29
Economía y Sociedad 45, CIES, agosto 2002
Educación superior universitaria
Grupo ocupacional Completa e
incompleta Completa
Valores absolutos
Ocupados como profesionales 520,689 444,762
Ocupados como técnicos 140,592 71,436
Ocupados como directivos y gerentes 37,128 30,749
Ocupados como oficiales de FF AA o FF PP) 18,147 7,548
Resto de 432,500 197,023
PEA ocupada 1,149,056 751,519
PEA inactiva 76,391 38,794
PEA desocupada 422,753 158,529
Porcentajes (respecto de la PEA ocupada)
Ocupados como profesionales 45% 59%
Ocupados como técnicos 12% 10%
Ocupados como directivos y gerentes 3% 4%
Ocupados como oficiales de FF AA o FF PP) 2% 1%
Resto de ocupados 38% 26%
Fuente: INEI (1997). Encuesta Nacional de Hogares, tercer trimestre.
Elaboración propia
Perú urbano: grupos ocupacionales en los que se desempeña
la población con educación superior universitaria, 1997
Cuadro 1
Análisis de la
sobreeducación
Al analizar la sobreeducación uti-
lizando la metodología de DeGrip,
se observó que entre los que la-
boran en ocupaciones profesiona-
les, el nivel predominante es la
educación superior. Para el caso
de los técnicos, la situación depen-
de del tipo específico de ocupa-
ción, encontrándose algunas don-
de la dispersión, en términos de
niveles educativos requeridos, es
muy fuerte. Para el caso de aque-
llos que se desempeñan como
miembros de las Fuerzas Armadas
o en la Administración Pública, se
observa hasta tres niveles educati-
vos. Una de las hipótesis detrás de
esta dispersión de niveles educa-
tivos es el fenómeno de la hetero-
geneidad de la mano de obra, lo
cual puede ocasionar que un tra-
bajador con educación superior
universitaria termine laborando en
ocupaciones que únicamente re-
quieran nivel secundario para ser
desempeñadas eficientemente.
Por otro lado, usando la metodo-
logía de Clogg, se encontró que el
promedio de años de educación
para los grupos ocupacionales de
profesionales, en casi todos los ca-
sos, es menor a los 16 años espe-
rados para un individuo en dicho
nivel. Esto puede deberse a que
en muchas de las ocupaciones pro-
fesionales se encuentran laboran-
do trabajadores con educación
superior universitaria incompleta.
Uno de los primeros resultados que
se obtienen al contrastar el indi-
cador de sobreeducación de am-
bas metodologías (ver cuadro 2) es
que no existen diferencias sustan-
ciales, a excepción del grupo de
ocupados con nivel universitario,
los cuales difieren entre sí hasta en
siete puntos porcentuales.
En general, el indicador de De-
Grip es más sensible a la presen-
cia de individuos con educación
superior incompleta, ya que cap-
tura mejor la ubicación de cada
individuo con respecto al nivel
educativo predominante en cada
ocupación. Esto se puede apre-
ciar dado que no existe una dife-
rencia muy marcada entre ambos
Perú urbano: indicadores de sobreeducación según situación
ocupacional y nivel educativo alcanzado, 1997
Cuadro 2
Indicador de Indicador de
Clogg DeGrip
%%
Ocupados (todos los niveles educativos)
Sobreducados 15,5 13,3
Adecuadamente educados 70,7 68,0
Subeducados 13,8 18,7
Ocupados con nivel universitario y no universitario
(completo e incompleto)
Sobreducados 40,6 46,8
Adecuadamente educados 56,1 49,6
Subeducados 3,4 3,6
Ocupados con nivel universitario (completo e incompleto)
Sobreducados 38,6 49,7
Adecuadamente educados 57,3 50,3
Subeducados 4,1 0,0
Ocupados con nivel universitario completo
Sobreeducados 37,1 35,4
Adecuadamente educados 62,8 64,6
Subeducados 0,1 0,0
Fuente: INEI (1997). Encuesta Nacional de Hogares, tercer trimestre.
Elaboración propia
30
Economía y Sociedad 45, CIES, agosto 2002
indicadores para la sobreeduca-
cion en el nivel de educación su-
perior completa, pero sí hay una
diferencia marcada para el caso
de los que no completaron la edu-
cación superior.
Una primera caracterización de
los egresados universitarios ocupa-
dos muestra que los trabajadores
sobreeducados tienden a encon-
trarse en mayor situación de po-
breza y a tener un menor núme-
ro de años de experiencia laboral
que aquellos que sí se encuentran
educados adecuadamente. Debi-
do a los problemas de heteroge-
neidad de la mano de obra del
mercado laboral peruano, se es-
peraría que los trabajadores so-
breeducados compensen la me-
nor calidad de su formación con
una mayor inversión en el resto
de componentes de capital huma-
no. Sin embargo, como se obser-
va en el cuadro 3, aquellos que se
encuentran adecuadamente edu-
cados son los que han recibido
cursos de capacitación en mayor
proporción que los demás. Con
respecto a las características labo-
rales de ambos grupos, observa-
mos que el grueso de trabajado-
res independientes se encuentra
sobreeducado y que existe un
mayor grado de formalidad entre
los adecuadamente educados.
Análisis de la discor-
dancia ocupacional
Al analizar la concordancia ocu-
pación-profesión (ver cuadro 4)
utilizando el indicador más com-
pleto, se encuentra que el 44%
de los egresados de educación su-
perior universitaria se encuentra
ocupado en actividades que no
guardan relación con la formación
profesional que adquirieron. Este
resultado es mayor que el 36%
presentado en el cuadro 1, dado
que este indicador sí incorpora los
posibles ámbitos ocupacionales de
acuerdo con las carreras profesio-
nales seguidas, lo cual aproxima
mejor a las ocupaciones donde un
profesional puede desempeñarse
de manera óptima.
Al incorporar al análisis a los uni-
versitarios que no han concluido
su carrera, el nivel de discordan-
cia aumenta, siendo esto consis-
tente con el hecho que al haber
truncado su formación, no han lo-
grado adquirir todos las habilida-
des necesarias para poder inser-
tarse en un empleo adecuado.
Ahora bien, la concordancia ocu-
pación-profesión supone que los
individuos se encuentran en una
ocupación que requiere la misma
cantidad de educación recibida
en el nivel educativo alcanzado.
De acuerdo con los resultados, se
observa que un 90% de los sobre-
educados se encuentra en situación
de discordancia o mismatch ocu-
pacional, lo cual concuerda con
lo esperado.
Perú urbano: características de los egresados de educación
universitaria según criterio de sobreeducación, 1997
Cuadro 3
Indicador de sobreeducación de
Clogg /1
Sobreeducado Adecuadamente Total
educado
Características sociodemográficas (%)
Edad (años) 38,3 38,5 38,5
Experiencia laboral (años) 5,4 7,5 6,7
Experiencia potencial (años) 16,2 16,5 16,4
Es hombre 60,4 60,1 60,2
Está casado o convive 63,6 64,0 63,9
Es pobre 23,0 12,5 16,3
Características educativas (%)
Estudió en institución de gestión pública 72,2 75,8 74,5
Ha recibido cursos de capacitación 75,4 83,4 80,5
Características laborales (%)
Asalariado público 16,1 50,1 37,4
Es un trabajador familiar no remunerado 6,4 0,6 2,7
Es un trabajador independiente (ni prof. ni técnico) 33,8 1,4 13,4
Trabaja en una empresa unipersonal 24,0 12,1 16,5
Trabaja en una empresa de 2 a 5 trabajadores 32,1 8,3 17,2
Es un trabajador formal 66,3 88,2 80,1
Ingreso laboral horario en la ocupación principal 4,9 6,7 6,0
(nuevos soles corrientes)
Cifras expandidas 278.692 471.717 751.518
Número de observaciones 804 1.661 2.473
1/ Se omite la categoría Subeducado, pues el número de casos en ella no es representativo.
Fuente: INEI (1997). Encuesta Nacional de Hogares, tercer trimestre.
Elaboración propia
«(...) aquellos
que se
encuentran
adecuadamente
educados son
los que han
recibido cursos
de capacitación
en mayor
proporción que
los demás»
31
Economía y Sociedad 45, CIES, agosto 2002
Perú urbano: indicador de Concordancia / Discordancia ocupacional
de los egresados de educación superior universitaria, 1997
Cuadro 4
Especificación y nivel de agregación En concordancia En discordancia
Estudios universitarios (1 dígito) y ocupación
de nivel profesional (1 dígito) 59% 41%
Estudios universitarios (1 dígito) y ocupación
de nivel profesional (2 dígitos) 52% 48%
Estudios universitarios (1digito) y ocupación
de nivel profesional (1 dígito) incluyento a las
FF AA y ocupacionesde tipo gerencial en el
sector público 56% 44%
Fuente: INEI (1997). Encuesta Nacional de Hogares, tercer trimestre.
Elaboración propia
Determinantes de la
sobreeducación
A través de este análisis se busca
verificar una de las hipótesis del
trabajo referida a si los individuos
sobreeducados son los que pre-
sentan problemas de calidad de la
educación y por esta razón, bus-
can compensar esta desventaja a
través de la sobre-inversión en uno
o más componentes del capital
humano. Específicamente, se pre-
tende encontrar las características
que incrementan la probabilidad
que un trabajador se encuentre
sobreeducado o subeducado con
respecto a la categoría adecuada-
mente educado.
Los resultados para los profesiona-
les que poseen educación supe-
rior muestran que la probabilidad
de estar sobreeducado aumenta si
el individuo proviene de un ho-
gar pobre. Esto estaría implícita-
mente relacionado con la hipóte-
sis de calidad planteada anterior-
mente, ya que si un individuo pro-
viene de un hogar en situación de
pobreza, sus posibilidades de ha-
ber recibido servicios educativos
de calidad son menores. Ser casa-
do es el único atributo individual
que incrementa la probabilidad de
estar sobreeducado. Por el contra-
rio, que un individuo tenga más
años de experiencia laboral, que
haya recibido algún curso de ca-
pacitación y que se encuentre tra-
bajando en una ocupación en con-
cordancia con la formación edu-
cativa, reduce la probabilidad de
encontrarse sobreeducado.
Magnitud y efecto de
la sobreeducación y la
discordancia sobre los
ingresos laborales
Para medir el impacto de la so-
breeducación y la discordancia
ocupacional sobre los ingresos la-
borales, se estimaron los retornos
a la educación a través de una
ecuación de ingresos. Se espera-
ba que los retornos a la educación
de los trabajadores sobreeducados
fueran negativos, es decir, que los
años de educación en exceso ac-
tuaran como una suerte de pena-
lización, dado que probaría la hi-
pótesis de la existencia de un ex-
cedente de trabajadores sobre-
calificados provenientes en su
mayor parte de instituciones de
nivel universitario. Sin embargo, y
contrario a lo que sugería la hipó-
tesis inicial, las personas con más
de 3 años de sobreeducación se
encuentran 21% mejor pagadas
que las personas que se encuen-
tran correctamente educadas. Asi-
mismo, se encontró que los años
de subeducación tienen un im-
pacto negativo.
En general, las características eva-
luadas permiten señalar que en
condiciones similares un indivi-
duo que ha concluido sus estudios
de educación superior y que se
encuentra en situación de discor-
dancia ocupacional, gana 33%
menos que un trabajador que se
encuentra trabajando en una ocu-
pación para la que se formó. El
efecto es similar si se incluye en
el análisis a aquellos que no con-
cluyeron con su formación en edu-
cación superior (35%).
La experiencia ocupacional o la
experiencia potencial (en el caso
de los egresados), haber estudia-
do en una institución privada y
haber llevado cursos de capacita-
ción son variables que presentan
«(...) utilizando el
indicador más
completo, se
encuentra que el
44% de los
egresados de
educación
superior
universitaria se
encuentra
ocupado en
actividades que no
guardan relación
con la formación
profesional que
adquirieron»
32
Economía y Sociedad 45, CIES, agosto 2002
un efecto positivo y significativo en
la remuneración. Sin embargo,
para el caso de las trabajadoras
mujeres existe un impacto negati-
vo en sus remuneraciones, ya que
ganan entre 21 y 23% menos que
sus colegas hombres.
Conclusiones y
recomendaciones
De acuerdo con los hallazgos em-
píricos, la pregunta sobre la exis-
tencia de subempleo profesional
en el Perú, puede ser respondida
de manera afirmativa. Si se utiliza
la Encuesta Nacional de Hogares
de 1997 aplicada en zonas urba-
nas, se estima que 44% de los pro-
fesionales universitarios se en-
cuentra laborando en ocupacio-
nes para las que no se formaron
específicamente.
Esta situación está vinculada estre-
chamente a la existencia de indi-
viduos sobreeducados. Se calculó
dos indicadores de sobreeduca-
ción, alcanzando ambos el 35%.
Algunas características específicas
contribuyen a incrementar la pro-
babilidad que un individuo se en-
«(...) se
observa que un
90% de los
sobreeducados
se encuentra
en situación de
discordancia o
mismatch
ocupacional, lo
cual concuerda
con lo
esperado»
cuentre sobreeducado: una ma-
yor situación de pobreza y el es-
tado civil casado, en tanto que esta
probabilidad tiende a reducirse si
el individuo ha llevado cursos de
capacitación, tiene mayor expe-
riencia laboral o existe concor-
dancia entre su ocupación y la
profesión estudiada.
La hipótesis de heterogeneidad
de la mano de obra no se puede
rechazar tras los resultados obte-
nidos. Lo que se observa es que
los sobreeducados buscan com-
pensar las deficiencias de una edu-
cación de baja calidad con otras
formas de capital humano. Por
otro lado, la probabilidad de estar
subeducado se reduce mientras
mayor sea los años de educación
del jefe del hogar.
Se encontró que si bien existe un
premio a la sobreeducación con
respecto a los ingresos, este es
menos significativo mientras me-
nores sean los años del exceso
educativo. Además, existe un cas-
tigo en términos de ingresos para
los individuos que están subedu-
cados con relación a los que están
adecuadamente educados. Los
resultados señalan que, en prome-
dio, un individuo en situación de
discordancia ocupacional gana
33% menos que otro que sí se
encuentra laborando en una ocu-
pación para la cual ha recibido for-
mación específica. Este hallazgo
evidenciaría una subutilización de
los recursos invertidos en la forma-
ción de un egresado de educación
superior, pues estaría recibiendo
una remuneración menor que la
correspondiente si se encontrara
laborando en una ocupación acor-
de con su formación.
Algunos aspectos pueden ser ana-
lizados con mayor profundidad
en la medida que se cuente con
información complementaria. Se-
ría relevante incorporar al análi-
sis el efecto que podrían tener las
características del centro educa-
tivo sobre la productividad de los
individuos, que en estos momen-
tos solo puede ser aproximado
gruesamente a través de la ges-
tión de la institución educativa.
Por otro lado, un análisis longitu-
dinal permitiría analizar si la mo-
vilidad ocupacional a lo largo de
la vida laboral del individuo con-
tribuye efectivamente a reducir
la situación de discordancia, es-
pecialmente de los recién egre-
sados del sistema universitario.
A partir de estos hallazgos consi-
deramos que el sistema universi-
tario peruano debería contar con
un mecanismo que permita reali-
zar un seguimiento a los egresa-
dos de educación superior, como
se hace actualmente en algunos
países de Europa (Inglaterra, Ho-
landa y Francia) o en algunos otros
países de América Latina. Una al-
ternativa podría ser recolectar
muestras de paneles de egresados,
basándose en la experiencia que
tienen algunas universidades pri-
vadas, e incorporar indicadores
como los discutidos en este docu-
mento. Además, se podría evaluar
aspectos cualitativos relacionados
con la satisfacción en la ocupación
desempeñada o con su percep-
ción respecto del grado que está
poniendo en práctica los conoci-
mientos recibidos.
Otra posible modalidad de segui-
miento se podría realizar toman-
do como base el Registro Nacio-
nal de Grados Académicos y Títu-
los Profesionales, que actualmen-
te se encuentra bajo la adminis-
tración de la Asamblea Nacional
de Rectores. Dicho registro podría
convertirse en un instrumento de
evaluación y seguimiento perma-
nente de la situación ocupacional
de los graduados del sistema uni-
versitario. Se podría aprovechar
una experiencia similar que se rea-
lizó en Panamá con el apoyo del
Banco Mundial, donde se puso en
33
Economía y Sociedad 45, CIES, agosto 2002
marcha el Registro Nacional de
Graduados de Panamá. Este sirve
como un banco de información
laboral en línea sobre los gradua-
dos universitarios, y permite a los
empleadores identificar potencia-
les candidatos de acuerdo con un
determinado perfil ocupacional.
La disponibilidad de este tipo de
información contribuirá a mejo-
rar el proceso de acreditación de
las universidades y, a su vez, ofre-
cerá indicadores cuantitativos de
la demanda con respecto a cier-
tas ocupaciones específicas, redu-
ciendo la incertidumbre en el
mercado laboral.
«(...) un individuo
que (...) se
encuentra en
situación de
discordancia
ocupacional, gana
33% menos que
un trabajador
que se encuentra
trabajando en
una ocupación
para la que se
formó»
34
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PROVINCIAS
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. Universidad Nacional del Altiplano,
Facultad de Ingeniería Económica /
Manglio Aguilar
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del Cusco, Facultad de Economía /
José Cáceres
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Adolfo Prado
. Universidad Católica de Santa María,
Arequipa, Centro de Investigaciones /
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. Universidad Nacional de Trujillo - CEPUN,
Facultad de Ciencias Económicas /
Enrique Rodríguez
Centros
. Centro Bartolomé de las Casas /
Jean-Jacques Decoster
. Centro de Investigación y Promoción al
Campesinado - CIPCA / Bruno Revesz
. Instituto de Investigaciones de la
Amazonía Peruana - IIAP / Dennis del Castillo
Dirección Ejecutiva del CIES
Jr. León de la Fuente 110 - Magdalena
Lima 17 - Perú. Telefax (511) 264 1557
LIMA
Universidades
.Escuela de Administración de Negocios
para Graduados-ESAN / Santiago Roca
. Pontificia Universidad Católica del
Perú, Departamento de Economía /
Efraín Gonzales de Olarte
. Universidad de Lima, Centro de
Investigaciones Económicas y Sociales /
Fermín Cabrecos
. Universidad del Pacífico, Centro de
Investigación / Felipe Portocarrero S.
. Universidad Nacional Agraria La
Molina, Facultad de Economía y
Planificación / Luis Jiménez
. Universidad Nacional de Ingeniería,
Facultad de Ingeniería Económica y
Ciencias Sociales / Víctor Valdivieso
. Universidad Nacional Mayor de San
Marcos, Instituto de Investigaciones
Económicas / Enrique Palacios
. Universidad Peruana Cayetano Heredia,
Facultad de Salud Pública y
Administración / Patricia García
Centros
. Centro de Estudios para el Desarrollo y
la Participación - CEDEP / Félix Wong
. Centro de Estudios y Promoción del
Desarrollo - DESCO / Julio Gamero
. Centro Peruano de Estudios Sociales -
CEPES / Fernando Eguren
. Grupo de Análisis para el Desarrollo -
GRADE / Santiago Cueto
. Instituto Apoyo / Gabriel Ortiz de Zevallos
. Instituto Cuánto / Moisés Ventocilla
. Instituto de Estudios Peruanos - IEP /
Carolina Trivelli
. Instituto Nacional de Estadística e
Informática - INEI / Gilberto Moncada
. Instituto Peruano de Administración de
Empresas - IPAE - Centro de Estudios
Estratégicos / Juan Díaz
. Macroconsult S.A. / Elmer Cuba
. PRISMA / Delia Haustein
. Seguimiento, Análisis y Evaluación para
el Desarrollo - SASE / Ricardo Vergara
. Sociedad Nacional de Industrias,
Instituto de Estudios Económicos y
Sociales / Luis Abugattás

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Económica Y Social (CIES) Consorcio de Investigación. (2005, julio 8). Educación pública en el Perú. Recuperado de http://www.gestiopolis.com/educacion-publica-en-el-peru/
Económica Y Social (CIES), Consorcio de Investigación. "Educación pública en el Perú". GestioPolis. 8 julio 2005. Web. <http://www.gestiopolis.com/educacion-publica-en-el-peru/>.
Económica Y Social (CIES), Consorcio de Investigación. "Educación pública en el Perú". GestioPolis. julio 8, 2005. Consultado el 29 de Julio de 2015. http://www.gestiopolis.com/educacion-publica-en-el-peru/.
Económica Y Social (CIES), Consorcio de Investigación. Educación pública en el Perú [en línea]. <http://www.gestiopolis.com/educacion-publica-en-el-peru/> [Citado el 29 de Julio de 2015].
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