El Ordenamiento y Desarrollo territorial en Honduras es un proceso en marcha. Desde la década de los años 70’s venimos realizando esfuerzos en la dirección de conocer nuestro territorio, analizarlo desde distintas ópticas y procurar aprovechar sus potencialidades en aras de mejorar las condiciones de vida de nuestros compatriotas.
Realizamos, durante un poco más de una década, intentos de Planificación Nacional desde El Consejo Superior de Planificación Económica CONSUPLANE y La Secretaría de Planificación SECPLAN, que constituyeron importantes esfuerzos de Técnicos Hondureños, especialistas en diversas disciplinas vinculadas con el desarrollo, preocupados por disponer de una visión integral de nuestro territorio y sus recursos naturales, económicos y sociales para construir desde esta plataforma propuestas coherentes y articuladas de aprovechamiento sostenible de nuestros atributos nacionales.
Amparados en teorías y modas en boga en los años 90, los gobernantes de turno resolvieron cerrar estas instancias centrales de planificación, suponiendo que las fuerzas invisibles del mercado se encargaría de orientar y definir los ejes estratégicos del desarrollo nacional.
A partir de este momento, comienza a planificarse desde los distintos ministerios o secretarias de estado, generándose así, un sinnúmero de propuestas e intervenciones de orden público y privado, que por ser típicamente de orientación sectorial no logran articularse ni generar un impacto sostenido en las distintas unidades territoriales del país. En este devenir hemos encontrado programas y proyectos de planificación y desarrollo en cuencas, subcuencas, departamentos, municipios y aldeas que no han logrado arraigarse como opciones sostenidas de desarrollo regional o local.
La ausencia de una entidad rectora de la planificación en Honduras posibilitó que esta multitud de programas y proyectos institucionales, públicos y privados y algunos internacionales abordaran el tema de la planificación y el desarrollo territorial desde su particular punto de vista, generando diversas metodologías e instrumentos que al día de hoy nos han llevado a un particular estado de sobre planificación que ha generado despilfarro de recursos, superposición y duplicidad de funciones, agotamiento de los actores, así como múltiples y confusas herramientas de gestión territorial para las autoridades y demás actores locales.
La presente administración de la Secretaría de Gobernación y Justicia (SGJ), en su condición de entidad normativa y rectora de los procesos de descentralización, gobernabilidad y desarrollo en el territorio nacional, y preocupada por generar modelos sostenibles de planificación, ordenamiento y desarrollo local, ha realizado un estudio de los distintos modelos de planificación tanto institucionales como aquellos propuestos por distintos programas de gestión territorial, encontrando que entre todos ellos existen procesos, productos y herramientas con un alto índice de similitud y consistencia.
Producto de este estudio y de sus distintos momentos de socialización y consulta, se ha llegado a la propuesta de modelo de ordenamiento y desarrollo territorial que aquí se presenta, que toma como principal plataforma la denominada “NUEVA NORMATIVA” para la elaboración y actualización de Planes de Desarrollo Municipal (PDM), producto del trabajo integral y proactivo de los gobiernos locales, organismos de la cooperación internacional, instituciones gubernamentales, organizaciones no gubernamentales, especialistas de planificación, Dirección de Participación Ciudadana y Desarrollo Local, entre otros. (Ver anexo 5)
A partir de la nueva normativa para la Planificación estratégica municipal y basada en la necesidad de crear un “modelo que unifique” los diferentes procesos de planificación que de manera descontrolada y hasta cierto punto anárquica, han venido ejecutándose a nivel municipal, la Dirección General de Ordenamiento Territorial (DGOT) presenta la propuesta metodológica e instrumental para la elaboración de “Planes de Desarrollo Municipal con enfoque de Ordenamiento Territorial” (PDM – OT). El presente documento debe considerarse como una propuesta general producto del esfuerzo institucional (Secretaría de Gobernación y Justicia –SGJ-), debiendo pasar por un proceso interactivo, proactivo, participativo y de consenso que permitirá validar o refutar las ruta crítica y caja de instrumentos propuestos.
Por lo anterior convocamos a las instancias de los gobiernos locales, cooperación internacional, instituciones gubernamentales, organismos no gubernamentales y especialistas en planificación a evaluar la presente propuesta y retroalimentarla con el fi n de acercarnos a un modelo consensuado donde el principal beneficiario sea el conjunto de actores públicos y privados que interactúan en el proceso de promover el desarrollo sustentable en nuestros territorios.
Arq. Luis Manuel Maier Cáceres Director General de Ordenamiento Territorial (DGOT) Secretaría de Gobernación y Justicia (SGJ)
CONTENIDO
Marco Conceptual Operativo
El marco metodológico propuesto para la elaboración de los Planes de Desarrollo Municipal con enfoque de Ordenamiento Territorial (PDM-OT) ha sido producto de un trabajo de investigación, procesamiento, análisis, creatividad, propuesta y desarrollo realizado por el equipo técnico de la Dirección General de Ordenamiento Territorial (DGOT), con la máxima conceptual y operativa de unificar en un solo modelo de planificación territorial los esfuerzos de gestión en los territorios “municipales” (sin exclusión de los territorios comunitarios, mancomunados, departamentales y regionales). La metodología propuesta busca en forma coherente unificar los dos grandes modelos de planificación territorial los Planes Estratégicos de Desarrollo Municipal (PEDM) y los Planes Municipales de Ordenamiento Territorial (PMOT). Integrando los siguientes enfoques como ejes transversales
1 Ejes Transversales
Integrando los siguientes enfoques como ejes transversales:
Identificación de potenciales territoriales como plataforma para el Desarrollo Económico Local;
Identificación, análisis y fortalecimiento de la Cohesión Social e Identidad Territorial;
Gestión integral y sostenible de los recursos naturales;
Revalorización de los capitales intangibles como instrumentos del reordenamiento territorial.
por medio de un Punto de Acta.
2 Equipo Multidisciplinario
Sobre esta base, es necesario considerar que los Planes de Desarrollo Municipal con enfoque de Ordenamiento Territorial (PDM – OT) sean elaborados por un equipo multidisciplinario que al menos se encuentre conformado por:
Un especialista en gestión, desarrollo y planificación territorial;
Un especialista en investigación, organización y fortalecimiento social;
Un especialista en Desarrollo Económico Local;
Un especialista en Sistemas de Información Geográfica (SIG)
Escenarios de “Municipios”
Equipo con diferente grado de incidencia en el proceso de elaboración de los PDM – OT, dependiendo uno de los cinco escenarios de “municipios” identificados en la etapa de construcción del nuevo modelo metodológico, los cuales se presentan a continuación:
Escenario 1: (Municipios con planificación elemental)
- Planes Estratégicos de Desarrollo Municipal (PEDM)
Escenario 2: (Municipios con planificación básica)
- Planes Estratégicos de Desarrollo Municipal (PEDM)
- Planes Municipales de Ordenamiento Territorial (PMOT)
Escenario 3: (Municipios con planificación de tercer grado)
- Planes Estratégicos de Desarrollo Municipal (PEDM)
- Planes Municipales de Ordenamiento Territorial (PMOT)
- Planes Municipales de Gestión de Riesgos (PMGR).
Escenario 4: (Municipios con planificación de segundo grado)
- Planes Estratégicos de Desarrollo Municipal (PEDM)
- Planes Municipales de Ordenamiento Territorial (PMOT)
- Planes Municipales de Gestión de Riesgos (PMGR).
- Plan de Acción Ambiental Municipal (PAAM) o Plan de Desarrollo Económico Local (PDEL)
Escenario 5: (Municipios con planificación de primer grado)
- Planes Estratégicos de Desarrollo Municipal (PEDM)
- Planes Municipales de Ordenamiento Territorial (PMOT)
- Planes Municipales de Gestión de Riesgos (PMGR).
- Plan de Acción Ambiental Municipal (PAAM)
- Plan de Desarrollo Económico Local (PDEL)
- Plan de Manejo integrado de Cuencas Hidrográficas
- Planes Municipales de Desarrollo Forestal
- Planes temáticos sectoriales (Turísticos, Comercial, Forestal, Áreas Protegidas, etc.)
Cada uno de los escenarios municipales debe de ser tratado en forma particular, los equipos de consultores deben de respetar, valorizar y potencializar cada uno de los modelos de planificación realizados anteriormente, teniendo como “condicionante” que tanto el Diagnóstico Integral Multidimensional (DIM) como el Plan de Desarrollo Municipal con enfoque de Ordenamiento Territorial (PDM-OT) “NO” es la sumatoria de información de los modelos de planificación, debido a que en el modelo de planificación propuesto, se contemplan la identificación de indicadores territoriales tanto de los Capitales Tangibles como de los capitales intangibles del territorio.
El desconocimiento a profundidad del Modelo de Planificación propuesto por la DGOT – SGJ, por ser un modelo de planificación territorial aun en etapa de “construcción y retroalimentación”, no permite comprender que en realidad el proceso de elaboración de los PDM – OT se divide en dos momentos en su elaboración, el primer momento es producto de la Fase I, II y III teniendo como producto el “Diagnóstico Integral Multidimensional” conocido como DIM y el segundo momento es producto de la Fase IV, V y VI que ti ene como producto el Plan de Desarrollo y Ordenamiento Municipal o Departamental (tomando como base el modelo unificado del PDM-OT).
La siguiente figura permite observar gráficamente la propuesta conceptual de los dos instrumentos separados de gestión territorial
4 Ventajas que trae esta separación de productos del proceso:
- En primer lugar el DIM es producto en primer término del Análisis Comparativo Multi variable (ACM), de los modelos de planificación existentes en el municipio, tratando de rescatar los trabajos previos, que por lo general contienen información de línea base o caracterización, que pueden ser actualizada y complementada dependiendo de los vacíos conceptuales, metodológicos y operativos identificados durante el proceso de ACM.
- En segundo término el DIM construido a partir de los modelos de planificación previos, de la información producto de estudios, investigaciones y procesos consultivos (individuales y participativos), no solo puede ser utilizado para la construcción del Plan de Desarrollo y Ordenamiento Municipal y Departamental, sino que se convertiría en la plataforma informativa y de indicadores de línea base que serían parte del futuro “Sistema Integral de Seguimiento y Evaluación”.
- El tener un Plan de Desarrollo y Ordenamiento Municipal y Departamental, como un documento independiente, siendo el volumen en páginas, Descripción, análisis y teoría, sería más ligero, autóctono y nativo. Y debido a lo anterior más fácil de comprender por los verdaderos usuarios del “plan”, convirtiéndolo en un verdadero “instrumento” operativo y no solamente consultivo, papel que sería del DIM.
El modelo metodológico propuesto NO plantea la elaboración de un solo documento, sino de dos (2), el Diagnóstico Integral Multidimensional (primer documento) y el Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial (segundo documento).
Considerando que existe un modelo metodológico establecido por la Secretaria de Gobernación y Justicia (SGJ), elaborado por la Dirección General de Ordenamiento Territorial (DGOT), como medio para la operativizar la “Ley de Ordenamiento Territorial” (Decreto 180 – 2003). El modelo establece la ejecución de los Planes de Desarrollo Municipal con enfoque de Ordenamiento Territorial (PDM-OT), para el presente “manual” técnico operativo, producto de la sistematización generado en el proceso de seguimiento de los Diagnósticos Integrales Multidimensionales y de los Planes de Desarrollo Municipal con enfoque de Ordenamiento Territorial, se han identificado cuatro características principales que los consultores territoriales deberán de considerar aplicar para que el proceso se desarrolle de una forma lógica, coherente y científica.
5 Estas características son:
Característica No. 1: El modelo metodológico para la elaboración de los PDM – OT, no debe de buscar el clásico “borrón y cuenta nueva”, anulando o haciendo caso omiso de los procesos de planificación anteriores, sino en primer término realizar una exhaustiva colecta y análisis (a través del Análisis Comparativo Multivariable “ACM”) de los estudios, líneas base, caracterizaciones, diagnósticos integrales – sectoriales y los diferentes planes municipales y departamentales que se han elaborado hasta la fecha, el “rescate” de los modelos de planificación que deben considerarse como una “inversión” no solo financiera sino también “social”, deben de ser retomados para la elaboración en forma particular del “Diagnóstico Integral Multidimensional” producto de la Fase I, II y III, permitiendo identificar los vacíos metodológicos (considerando para ello las 135 variables puntuales, 55 variables particulares y 4 ámbitos) y con ello establecer aquellos procesos metodológicos (investigaciones) necesarias a desarrollar para completar la información para el DIM y posteriormente para el Plan de Desarrollo y Ordenamiento Municipal.
Característica No. 2: El proceso metodológico se divide en dos momentos y “productos” principales, la Fase I, II y II que sirven como base para el Diagnóstico Integral Multidimensional (DIM) y un segundo producto es el “Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial” en su nivel Municipal y Departamental que serán producto de la Fase IV, V y VI.
Característica No. 3: El modelo metodológico propuesto a ser utilizado, no concibe que el “PDM – OT” como la mera sumatoria de los DIM y Planes de Desarrollo y Ordenamiento Municipales, sino un proceso interrelacionado pero independiente, que busca complementar las visiones municipales en una gran visión de desarrollo regional (departamental), construida a través de un proceso participativo y articulador a través de las Mesas Multisectoriales, Consejos Municipales de Ordenamiento Territorial (COMOT) y del Consejo Departamental de Ordenamiento Territorial (CODOT), tomando como base (plataforma conceptual y operativa) el Mapeo de Actores Claves, que no solo contribuye a la identificación de los Actores de Interés, Presénciales, Claves y Estratégicos de los Multisectores de Desarrollo, Municipios y Departamento, el nivel de confianza y percepción territorial, impacto territorial. Sino además a la “valorización” de los Capitales Humanos, Institucionales, Sociales, Psicosociales y Culturales, que contribuirán a determinar la estrategia que se deberá utilizar para el fortalecimiento de la “identidad territorial y lógicamente la cohesión social”.
Característica 4: El modelo de la DGOT – SGJ, busca la sostenibilidad territorial a través del seguimiento de los procesos de planificación, al crear estructuras institucionales desconcentradas (o descentralizadas) que son denominadas “Delegaciones Técnicas Regionales” (DTR), como soporte técnico de los Consejos Municipales, Mancomunados y Departamental, teniendo como funciones además el seguimiento y evaluación de las acciones de los técnicos-consultores responsables de la elaboración de los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Municipal y Departamental.
Las anteriores cuatro (4) características son la plataforma de “coherencia metodológica”, que deben de utilizarse para la plataforma teórica – conceptual – operativa de los procesos para la “Elaboración de los PDM – OT”.
Sumado a las cuatro características “oficiales” del modelo metodológico establecido por la estrategia de unificación de instrumentos de planificación territorial de la Dirección General de Ordenamiento Territorial (DGOT), es necesario considerar que el PDM – OT, debe de considerar en su noción metodológica la necesidad de evaluar el territorio en forma integral desde el papel que juega como parte de la “economía nacional, departamental, municipal y local”.
Arq. Luis Manuel Maier Cáceres
D.Sc. Marvin Melgar Ceballos
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