El proceso de descentralización en Venezuela en el marco de la nueva Constitución Bolivariana

Autor: Idana Beroska Rincón Soto

Otros conceptos de economía

07-12-2009

Hoy, las iniciativas públicas con efectos sobre el uso y la gestión del territorio suelen ir acompañadas de polémicas, de resistencias y de conflictos. Se trata de decisiones complejas en entornos complejos. La crisis de confianza en las formas institucionales de representación de los intereses ciudadanos; esta falta de confianza se materializa en dinámicas de conflicto y en la aparición de plataformas o grupos sociales que expresan las identidades de resistencia antes mencionadas.

En ese sentido, el proceso de conformación sobre la gerencia pública es un proceso en continuo crecimiento dialéctico en los escenarios mundiales. La misma evolución de los campos conceptuales del conocimiento le imprime a la gestión pública contemporánea matices de la interdisciplinariedad, con nuevos enfoques transdisciplinarios en escenarios y sistemas complejos. Hoy en día desde la visión conceptual emanan nuevos estilos de acciones que son recíprocamente impactados por el ejercicio de los gobiernos, de las estructuras del estado y fuerzas vivas de cada país.

Por tales motivos, el cambio organizacional es una de las características que ha ido definiendo las nuevas formas de gobierno, las nuevas formas de análisis de políticas públicas y los nuevos planteamientos de la Administración pública. El estudio de las organizaciones públicas y su presencia ante la sociedad ha adquirido un renovado interés.

Durante la década de los ochenta los países latinoamericanos han experimentado un proceso deliberado de desmantelamiento institucional. La crisis de la deuda, y además de ello, las reducciones presupuestarias introducidas por los programas de ajuste, han contribuido al deterioro de los servicios públicos. Esto sin duda ha incrementado la fortaleza de las demandas regionales para descentralizar servicios públicos como educación y salud.

Dado el colapso de los servicios a nivel nacional la descentralización se convirtió en una alternativa cada vez más viable. Más importante aun, sin embargo, son los factores políticos que han hecho de la política regional, y en particular, la dinámica entre el centro y las regiones, un elemento cada vez más resaltante de los sistemas políticos de nuestros países.

El problema central que plantea el autor esta en la ineficiencia y debilitamiento paulatino de las políticas económicas nacionales y de la prestación de servicios públicos que a lo largo de la historia del país acompaño a varios periodos presidenciales, motivos por los cuales, se propuso una estrategia consona a la solución de los problemas mas importantes que socavaban a la sociedad venezolana. Permitieron estos escenarios introducir un conjunto de reformas al Estado que inicio en el año 1969, con la finalidad de poder corregir y orientar el rumbo del país “hacia niveles superiores de desarrollo y participación”.

Estros problemas algunos autores citados, aseveran se deben al crecimiento del centralismo y concentración de poder producto del modelo que en el país se arraigo aun mas después de la nacionalización del petróleo, como lo es el modelo rentista-petrolero, condenando a la economía venezolana a ser un país monoproductor, monoexportadora y dependiente de sistemas de mercados internacionales lo que lo hace aun mas vulnerable y creando mecanismo de fluctuación ante crisis internacionales.

Lo cierto es que no fue sino hasta mediados de la década de los ochenta cuando Acción Democrática y Copei reconocieron la necesidad de introducir reformas institucionales, entre ellas la descentralización, para resolver problemas político-administrativos. La COPRE fue la organización creada por Jaime Lusinchi para atender estos problemas. Durante su administración la descentralización no tuvo mayor éxito -esto viene explicado básicamente por la mayoría parlamentaria de Acción Democrática- aprobándose tan solo hacia el final de este periodo presidencial la creación y elección de la figura del alcalde.

Sin embargo, dado que hubo ciertas debilidades en diferentes estructuras institucionales y políticas sobre todo, en el año 1974 se crea la Comisión para la Reforma Administrativa y conjuntamente el organismo central de planificación, sin embargo no llego a ejecutarse. Es cuando para el año 1989 se suscitan los hechos de crisis social, política y económica que ponen al descubierto el gran malestar y los grandes problemas que estaba ahogando al país en la miseria y en la evidencia de un nefasto e ineficiente sistema de administración publica.

El autor expone que la descentralización, posterior al análisis histórico que hace con antelación, representa un modelo que asegura la modernización de las estructuras organizativas e institucionales en cuanto a transferencia de competencias, especificando en dimensiones tan importantes como lo son salud y educación.

Se aboca así a explicar los mecanismos y la relación entre la descentralización y la transferencia de competencias, afirmando que en Venezuela la política de salubridad ha estado centrada en la atención hospitalaria exclusivamente con poco énfasis en la promoción y prevención, trayendo como consecuencia ineficiencia de las funciones en el sistema de salud y la mayor evidencia de los problemas son los que se viven en las instalaciones hospitalarias de todo el país sobre todo aquellas que están y atienden los estratos mas bajos de la sociedad.

Surge así, la reforma del sistema de salud a través de la descentralización como una política garante de que los gobiernos locales y regionales puedan atender estando mas cerca y con mayor contacto este sistema vertebral de toda sociedad. Se ha podido observar, que aunque se han mejorado los procesos internos, existen problemas marco con el gobierno central sobre todo en lo referente a las partidas presupuestarias para financiar estas políticas.

Por otra parte, en el sector educación, bajo la misma perspectiva abocada en el sistema salud, surgen programas vinculados a la búsqueda de modos institucionales para el funcionamiento político y administrativo que optimicen los procesos y den mejores resultados de gestión en este sistema, el cual, en orden de importancia, puede considerarse el segundo más importante de toda política gubernamental. Se puede a modo de reflexión expresar que “un sistema débil y enfermo es un pueblo muerto y sepultado; un pueblo sin educación es autogestor de su destrucción progresista y futurista”.

La Descentralización es un proceso que ha generado a nivel Latinoamericano una gran controversia, debido a sus múltiples y variadas posibilidades que ofrece para lograr que un Estado y sus entes gubernamentales puedan gerenciar de la manera más eficaz posible; de esta forma el estudio del caso venezolano que trabajamos es un tanto complicado y difícil de analizar, ya que para el momento en que los recién electos gobernadores y alcaldes estrenan la gestión descentralizada, el país ya se encontraba sumido en una profunda crisis económica, política y social que amenazaba con agudizarse. Los alcances obtenidos por nuestra investigación nos ha permitido deducir que los efectos tanto positivos como negativos del proceso de descentralización llevado a cabo en Venezuela han dejado profundas crisis que han empeorado la situación, trayendo como consecuencia un atraso considerable a la hora de elaborar programas o proyectos que sirvan para obtener un desarrollo sustentable tanto a nivel regional como local.

A modo de reflexión, se tiene entonces, que aunque se han logrado importantes avances en materia de descentralización, y el gobierno central enmarcando el proceso como política nacional para la promoción y estimulo del crecimiento y desarrollo, se han visto aun coartado los beneficios de la eficiencia en la prestación de servicios por parte de los gobiernos locales y regionales, muchas veces por la falta de ética y responsabilidad de los funcionarios públicos, y muchas otras por la falta oportuna en el envío de los recursos lo que debilita la autonomía financiera generando desconfianza y muchas veces ingobernabilidad política.

Espacio histórico de la Descentralización en Venezuela: La crisis paso al proyecto de descentralización

Los acuerdos sociales y políticos suscritos en 1958 han sido descritos como un contrato en el cual el Estado venezolano satisfacía las demandas de varios sectores sociales mediante participaciones en una economía petrolera en expansión, mientras los ciudadanos y los grupos de interés accedían a apoyar el sistema democrático y a respetar sus reglas de juego. Los acuerdos suscritos en la época pueden dar fe de esta afirmación: el Avenimiento Obrero Patronal (firmado en abril de 1958) expresaba el compromiso de los sector empresarial de apoyar la democracia, mientras los trabajadores prometían atenuar las confrontación sindical.

El más específico de ellos – el Pacto de Punto Fijo, de octubre de 1958 – es, esencialmente, un acuerdo de naturaleza política. Garantizaba a cada uno de los tres partidos firmantes, AD, COPEI y URD, una participación en el gobierno independientemente de quien ganara las elecciones. Finalmente, la Declaración de Principios y Programa Mínimo de Gobierno, acordado conjuntamente con el Pacto de Punto Fijo, esbozaba un programa económico y político común que debía ser observado por todos los partidos.

Es oportuno señalar que, en la fundación de la democracia venezolana, las organizaciones empresariales, sindicales, estudiantiles y hasta la Iglesia intervinieron con una modesta y relativa importancia y - ciertamente - en un segundo nivel de participación, Ello dio pie para que los partidos políticos se erigieran en las organizaciones integradoras básicas del sistema político.

Es un hecho que los acuerdos políticos establecidos entre los distintos actores en 1958, escritos o implícitos en conductas posteriores, le proporcionaron a Venezuela un largo período de paz y de estabilidad institucional democrática, salvando la primera mitad de la década del 60 (presidencia de Rómulo Betancourt –AD- 1959-1964), caracterizada por una gran efervescencia social expresada en forma de huelgas, insurrecciones cívico-militares, guerrilla y respuestas políticas como la inhabilitación de partidos y la suspensión de garantías constitucionales. No obstante, el sistema democrático se sobrepuso a estas perturbaciones y los gobiernos de Raúl Leoni – AD - (1964-1969), Rafael Caldera – COPEI - (1969-1974), Carlos Andrés Pérez – AD - (1974-1979), Luis Herrera Campins – COPEI - (1979-1984) y Jaime Lusinchi - AD - (1984-1989) consolidaron lo que en la historia política contemporánea venezolana se ha definido como un sistema bipartidista de alternabilidad en el poder.

La respuesta a la pregunta de cuándo se presentan los primeros síntomas de agotamiento del sistema está ligada parcialmente al desempeño económico del país hasta inicios de los 80 y - sobre todo - a la posibilidad de satisfacer las demandas y expectativas de la población en términos del mejoramiento de sus condiciones de vida.

Mencionados los rasgos fundamentales del modelo económico que se instaura a partir de 1958, nos parece más importante desarrollar en esta parte como desembocamos y se desarrolla lo que comúnmente se ha denominado “la década perdida” en términos de bienestar social. No obstante, desde el inicio la década de los 80 se caracterizó por una creciente inflación, fuga de capitales y recesión económica. El 18 de febrero de 1983, mejor conocido como el “viernes negro”, cuando se produjo una fuerte devaluación de la moneda, es comúnmente señalado como el fin de la bonanza y el inicio de una crisis económica que aún perdura.

Rápidamente, esta crisis se tradujo en una enorme agudización de las desigualdades, incremento de la pobreza, deterioro de las condiciones de trabajo y retrocesos significativos en la prestación de los servicios de salud y educación por parte del gobierno a los sectores más pobres de la población. Es aceptado que, más que la escasez de recursos, ha sido la ineficiencia y la ausencia de prioridades lo que contribuyó con este resultado.

Venezuela hoy y en prospectiva

Han transcurrido cuatro años (1999-2003) del ascenso de Chávez al poder. El panorama político, social, económico y militar de Venezuela, desde una perspectiva que asocia gobernabilidad y democracia, aparece confuso para muchos. Posiciones dilemáticas, altamente contrapuestas, dividen a los analistas y a todos los sectores del país. Afectada en forma notoria la gobernabilidad del país, las presentes notas pretenden ayudar a una comprensión de la actual situación de la democracia venezolana y sus perspectivas. Planteada constitucionalmente como un modelo de democracia participativa, la institucionalidad venezolana vive momentos de extrema incertidumbre política, económica, social y militar.

La actual Constitución de la ahora llamada República Bolivariana de Venezuela fue aprobada en diciembre de 1999 mediante referendo popular. Ese nuevo texto constitucional fue previamente debatido y sancionado por una Asamblea Nacional Constituyente convocada en abril de 1999 y electa el julio de ese mismo año. A partir de ella se han establecido las bases para evolucionar de un modelo de democracia representativa formal a una democracia participativa de contenido práctico donde se valore el rol de los ciudadanos y las comunidades en los términos establecidos en el ahora vigente marco constitucional venezolano.

La descentralización como tal, da oportunidades de solventar problemas que estén relacionados o que mantengan una estrecha vinculación con sus funciones dentro de un marco de acción, es decir, se convierte en una fórmula mediante la cual una instancia de gobierno superior le confiere una atribución a otra que jerárquicamente se encuentra por debajo de la primera, para que ésta asuma una determinada competencia o la prestación de un servicio. De esta forma la descentralización no es una condición, sino un proceso. Este hecho complejo hace que cualquier comparación de niveles de descentralización entre países sea peligrosa dados tanto la multiplicidad, complejidad y subjetividad de los elementos que pueden ser considerados en la definición de un indicador explicativo del fenómeno objeto de estudio, o mejor aún, el área, región o localidad a la cual se pretende desarrollar, ya que cuando se piensa en descentralización a nivel de gobierno, se piensa en desarrollo de una región o de una localidad, así pues, la mejor manera de estudiar el fenómeno de la descentralización es trascender los análisis estáticos y dinamizar el análisis, de modo que se puedan observar tendencias en las instituciones, la concentración del poder, el comportamiento del sector público, etc.

Este dinamismo del que tanto se habla y se comenta es lo que le da impulso al proceso de descentralización, este impulso se ve reflejado en las acciones que se llevan a cabo dentro de las instituciones encargadas de darle sentido al proceso dentro de una región o localidad, entiéndase región como espacio geográficamente definido dentro de un país, y cuya relación con las localidades que interactúan dentro de este espacio físico es determinante para dicha región, en pocas palabras, se podría hacer mención de uno de tantos conceptos que de ella se han derivado, y el cual indica que la descentralización contribuye a un mejor desempeño gubernamental al reducir la sobrecarga administrativa, aumentar la sensibilidad de la burocracia hacia las condiciones locales y permitir la coordinación de las actividades gubernamentales en un marco territorial.

Dentro de este amplio espectro de posibilidades de acción que puede brindar la descentralización, ésta constituye como tal una tendencia mundial desde hace ya bastante tiempo, especialmente después del derrumbe de la Unión Soviética y de los países socialistas de Europa Oriental a mediados de la década pasada. En tal sentido, la trayectoria que sigue Venezuela repite, en una medida importante, la ruta de otras naciones latinoamericanas y europeas, que desde finales del siglo XIX y comienzos del actual, comenzaron a fortalecer los poderes locales y a acercar el gobierno a los ciudadanos. Los grandes estados centralizados y autoritarios, concentradores de un Poder omnipotente, han perdido vigencia. Ahora la propensión se dirige a fortalecer instancias de gobierno local, con centros decisorios capaces de adoptar medidas importantes para la vida de las comunidades.

En este constante ir y venir se van planteando alternativas que dan cuenta de las múltiples acciones a seguir por dicho proceso, pero lo más importante no es quedarse en un nivel abstracto, sino más bien llevarlo a la realidad, y es por ello que tenemos que pensar que la descentralización no es unidireccional ni libre de obstáculos, sino que es contradictoria y sometida a la resistencia de las burocracias y los intereses existentes.

Es por ello que la descentralización, como efecto gratificante, se ha presentado como una reivindicación progresista, la realidad de la idea es más conflictiva y poco tiene que ver con mayor o menor democracia, libertad o progresividad, como se ha venido pensando hasta ahora sino más bien como factor de alerta sobre el posible clientelismo o la insolidaridad que otros sistemas más centralizados han logrado permanecer en las sociedades latinoamericanas por muchas décadas.

Si nos adentramos un poco más dentro del mundo de la descentralización podemos afirmar que la misma parece ser una característica de los esfuerzos de gran número de países en sus procesos de reforma estatal. Son casos excepcionales los que no han iniciado cambios en cuanto al papel y naturaleza estatales; de hecho, se podría afirmar que en mayor o menor medida las nuevas condiciones económicas, políticas y sociales impulsan hacia un reacomodo inminente de las estructuras nacionales e internacionales. Esta ha llevado a la búsqueda de esquemas más abiertos, competitivos y participativos; sin embargo, todavía no se pueden observar sino como iniciativas o propuestas que dan más una idea de transición que de reacomodo definitivo.

La descentralización en Venezuela

Entre 1989 y 1998, bajo el patrocino de una institución conocida como Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE) se dan a conocer en el país un conjunto de estudios abarcan aspectos fundamentales tales como los partidos políticos, el sistema electoral y la descentralización política. Esta última recibe un trato preferencial que se expresa en iniciativas y proyectos de leyes que pavorecen entendida como otorgamiento de poder para la provincia y los ciudadanos organizados. Dos elementos resaltan: la elección de los gobernadores de los estados y el régimen municipal, con elementos de la democracia participativa que se profundizan en estudios sucesivos.

La descentralización también se asume como un lineamiento estratégico particular, con un contenido propio que se identifica como una oportunidad para la democracia, diseñado para dar respuesta al reclamo social de incrementar el acceso a las decisiones y la eficiencia en los servicios públicos y la administración. Las propuestas de la COPRE en materia de descentralización se resumen en un conjunto de aspectos políticos, administrativos y económicos que deben ser reflejados en el presente informe:

1. - Entre los aspectos políticos, la condición es la existencia de un régimen democrático y un sistema político que propicie la participación directa de los ciudadanos y concrete una vinculación real entre elegido y elector, se mencionan los siguientes:

a) Elección directa de los alcaldes.

b) Elección nominal de los diputados estadales y los concejales.

c) Fortalecimiento de los bloques parlamentarios.

d) Impulso a las organizaciones participativas de las comunidades.

2. - Entre los aspectos administrativos, se parte de la idea de considerar la excesiva centralización convierte a la administración pública en una maquinaria pesada de baja eficiencia, que no responde a las necesidades y expectativa de los administrados, se mencionan los siguientes:

a) Transferencias progresivas de las funciones.

b) Sistema de coordinación estadal.

c) Descentralización de la Contraloría General de la República.

d) reorientación de las actividades de los organismos regionales de desarrollo

3. - Entre los aspectos económicos - financieros, se busca el equilibrio en la distribución espacial de la capacidad financiera, la producción y el consumo, se mencionan los siguientes:

a) Distribución más equitativa del situado constitucional y derogación de la Ley de coordinación de funciones.

b) Fortalecimiento de las instituciones financieras en las entidades federales.

c) Desarrollo del sistema de planificación estadal.

d) aprovechamiento de las ventajas competitivas regionales.

e) Compatibilización del ordenamiento territorial y el desarrollo económico.

Precisamente en 1989 se ensaya en el ámbito municipal un sistema electoral que evidencia fallas, pero que constituye un avance. El tema de la elección uninominal fue ganando terreno y en febrero de1992 se produce una reforma legislativa en esta materia, que pasa desapercibida por los acontecimientos que ocupan la escena, el intento de golpe del 4F y luego el 27N de este año.

Los acontecimientos apresuran la revisión constitucional, que se transformó de enmienda a reforma, con el apoyo efectivo de la COPRE, avances que se paralizan por los acontecimientos de 1993, que terminan con la salida del Presidente Carlos Andrés Pérez y el gobierno transitorio de Ramón J. Velásquez a partir de junio de este año. En este corto período se fortalece la descentralización en todas las áreas indicadas en razón de la aprobación sucesiva de leyes y decretos sobre la materia y los sucesivos reglamentos o programas de transferencias relacionadas con las competencias exclusivas o concurrentes para los distintos estados del país, incluso, los intentos de transferencia Estados - Municipios y la vinculación de la sociedad civil organizada a la prestación de servicios o programas sociales. Fue ese un período de reacomodos y de fortalecimiento de la descentralización, a partir de la aprobación de la Ley del Fondo Intergubernamental para la Descentralización (FIDES) en 1993. Durante del gobierno de Caldera (1994-98) se establecen algunos avances en materia de descentralización, destacándose las reformas políticas y logros concretos en materia de descentralización.
Se llega así a 1999, cuando inicia su gobierno el Presidente Hugo Chávez. Tal como ha sido señalado, comienza entonces un proceso constituyente. Se elabora la nueva Constitución. En el curso del debate aparece el tema de la descentralización , se incorporan artículos como los ya indicados y se establecen las competencias de los diferentes actores del Poder Público. Igualmente se hace referencia al aspecto legislativo de las competencias concurrentes, mediante la sanción de leyes de base y leyes de desarrollo, indicando los principios orientadores del proceso y la posible descentralización desde los Estados a los Municipios.

En un balance general, la descentralización en Venezuela dispares desempeños. Retrocesos importantes se perciben de las prácticas emprendidas por el gobierno central. Se reconocen aspectos positivos en la gestión de los gobernadores y alcaldes, aunque se ha establecido un programa de inversión por áreas, sin responder a la consulta con las regiones. Son escasos los espacios de negociación relacionados con la descentralización y se ha incorporado el tema a partir de las leyes pendientes.

En el discurso los voceros del gobierno nacional han acentuado las críticas al proceso de descentralización e introducen la noción de la descentralización desconcentrada como alternativa, condicionando las inversiones del FIDES y relacionando el proceso a los ejes de desarrollo propuestos. En general podemos percibir que el actual gobierno es más centralista que el criticado gobierno de Caldera. Fundamenta esa visión sobre la base de los peligros de la desintegración y la dilapidación de los recursos.

En el aspecto político hay un progresivo y abierto desconocimiento real a los actores estadales y municipales del proceso. Esta tendencia se ha agudizado después de las confrontaciones Gobierno/Oposición. En el aspecto administrativo, los servicios preexistentes como descentralizados funcionan por la iniciativa y el esfuerzo local, con apoyo ligero del Gobierno Nacional. Se desconocen los aportes positivos de la descentralización para los servicios en las regiones y no se han establecido correcciones a las fallas observadas. Hay rumores de reinversión de servicios nacionales transferidos.

En el aspecto financiero, hay retardos al momento de entregar los recursos a las regiones, con tendencia a centralizar los recursos que corresponden a la descentralización. Hay retraso en la aprobación de leyes relacionadas a los ingresos propios de los estados y propuestas de reformas a las leyes financieras de la descentralización.

A partir de 1989 con el inicio del proceso de la descentralización, el surgimiento de opciones regionales y locales, incentiva la modificación del sistema en su estructura bipartidista, amén de los descontentos no canalizados por la crisis económicas y la falta de representatividad de los partidos, se establecen fuerzas políticas emergentes y actores sociales alternativos, con acontecimientos como el ya citado “Carachazo” del 89 y el incremento en la abstención electoral en los procesos sucesivos (1989-1999).

En la década de los años noventa, se identifica una mayor maduración y estructuración del tejido social. Sus actores manejan con mayor claridad su propio perfil y rol en la sociedad. Se da un vuelco cualitativo en la relación con el Estado estableciéndose los primeros vínculos signados por la cooperación.

Se comienza a entender, en su forma y contenido, que la actuación de las organizaciones civiles, son claves para el desarrollo. La noción de lo público comienza a transformarse e irrumpe una nueva forma de denominación para el sector: la sociedad civil.

Se hace más compleja y se enriquece la interacción entre las organizaciones propias de la sociedad y los distintos representantes de los tres niveles de gobierno (local, regional y nacional). Esta realidad es posible, gracias a que a partir de 1989 los venezolanos pudieron - por primera vez - elegir directamente a gobernadores y alcaldes, en el marco de un intenso proceso de descentralización política.

Por otra parte, y de la manera más simple se define como descentralización a la transferencia de competencias del gobierno central a diversos organismos. Esta trasferencia, sin embargo, puede aplicarse en los sistemas: político, administrativo y/o económico dependiendo del tipo de competencias que se transfieran.

Algunos autores utilizan el enfoque de la provisión de bienes públicos, para explicar de forma singular la función de la descentralización y sus diversas manifestaciones. Este enfoque parte de la función del rol del estado como proveedor y distribuidor de bienes públicos (seguridad ciudadana, salud, educación, servicios básicos, etc), y las transferencias que éste pudiera realizar están referidas a la provisión y/o distribución de bienes públicos.

Por lo tanto se puede distinguir tres tipos de descentralización: administrativa, política y económica.

El hecho de que se trasfieran facultades administrativas y financieras a una determinada organización de gobierno local no quiere decir que todo lo que se haga en esa comunidad sea decidido localmente. En última instancia el órgano de gobierno local siempre responderá ante el gobierno central, en éste tipo de descentralización las autoridades encargadas de la administración local pueden ser elegidas por los pobladores o designadas por el gobierno central.

Partiendo del enfoque de la provisión de bienes públicos, se puede decir que en éste tipo de descentralización no incluye decisiones sobre la provisión, como lo afirma Ivan Finot “En el caso de una descentralización operativa (administrativa) también existen decisiones pero no sobre provisión –en su sentido estricto- sino sobre operación de la provisión” (Finot, 2001).

La principal causa de la descentralización en los diferentes países de América Latina se da como consecuencia de la crisis presentada a comienzos de la década de los ochenta, en la que los gobiernos centrales se ven imposibilitados para responder de manera menos que eficiente a las crecientes demandas de la sociedad civil, es entonces cuando deciden aceptar la propuesta de trasladar gran parte de las responsabilidades a los gobiernos subnacionales, propuesta esta, presentada por una reestructuración de la economía en el ámbito mundial, que propone una redistribución del poder de gestión y financiero, acompañado por una democratización en la escogencia de los gobernantes regionales y locales, en busca de una mejor asignación de los recursos en favor de la equidad.

Una vez iniciado el proceso de descentralización hay ciertas tareas que deben tenerse en cuenta:

1. Se debe llevar a cabo una profesionalización de la gestión pública y local para que cuenten con la habilidad necesaria para administrar recursos de toda índole (técnicos, administrativos, económicos, humanos, políticos, jurídicos, etc.). Se puede lograr mediante capacitación, asesorías, etc., en cuanto a planificación, manejo de recursos, generación y manejo de proyectos, organización administrativa y participación.

2. Renovar los partidos y demás actores políticos, ya que estos en América Latina crecieron y se desarrollaron vinculados al crecimiento de un estado centralista. Renovarse en cuanto a estructura organizativa, pensamiento, metodología, etc.

3. Definirle límites a la descentralización y articularla, no como un agregado de pequeñas unidades locales, sino como una totalidad que tiene que adaptarse constantemente a un entorno en permanente cambio. Esto es muy necesario tenerlo en cuenta, porque si no se definen con claridad los límites, se corre el riesgo de que una tarea sea realizada tanto por el gobierno central como por los gobiernos locales, incrementando los gastos; por otra parte los gobiernos subnacionales tienen que estar perfectamente articulados y coordinados para que sus programas sean acordes con el objetivo de equidad.

4. Analizar los ingresos no tributarios de los gobiernos subnacionales como una de las herramientas fundamentales para fortalecer la autonomía financiera local. Esto hará que los gobiernos locales no dependan tanto del volumen de las transferencias y tengan así un mayor poder de decisión sobre sus gastos e inversiones, lo que puede favorecer acciones en pro de soluciones a problemas locales prioritarios agilizando la gestión.

5. Crear una adecuada estructura de incentivos económicos y/o financieros, que puedan estar directamente relacionados con la asignación de ingresos y responsabilidades de inversión, por parte de los entes territoriales. De esta manera se fomenta el surgimiento de nuevas sugerencias e iniciativas que ayudarán a los gobiernos locales en la búsqueda de soluciones a sus problemas y así, en un ambiente competitivo, ganar en eficiencia.

6. Restringir la deuda de los gobiernos subnacionales. Esta es una actividad de carácter obligatorio en el proceso de descentralización, para evitar una explosión en el nivel de deuda y de gastos corrientes que genere desequilibrios fiscales a nivel global, promueva la ineficiencia en el gasto y conduzca a la quiebra de los gobiernos subnacionales y por consiguiente al deterioro del proceso. Más aun en los países de América Latina que afrontan un grave problema de deuda.

7. Crear mecanismos de control social, para dar una mayor transparencia de la gestión municipal. En algunos países se han creado figuras para encargarse de dicha labor como lo son las juntas administradoras, las personerías y las veedurías ciudadanas; también para asegurarse que los proyectos que se emprenden, realmente corresponden a las necesidades de la comunidad y esta diseñe, lidere y gestione su propio desarrollo.

Aunado a ello, la descentralización ha sido vista como una alternativa para incrementar la capacidad del estado en Venezuela y como un mecanismo para hacer a los políticos más responsables frente a las demandas de los ciudadanos. Esto, sin duda, puede ser cierto. Pero reformas institucionales como la descentralización no son simples programas que podemos planificar en abstracto e imponerlos desde arriba. Una de las principales características de la descentralización es que abarca complejas negociaciones entre los políticos, tanto a nivel nacional como regional, y que estos mismos actores están limitados por ciertos arreglos institucionales. De ahí que para entender las posibilidades de la descentralización tengamos que comprender e identificar los elementos institucionales que vienen dándole cuerpo a este proceso.

Para avanzar en materia de descentralización, transfiriendo atribuciones y competencias desde el gobierno central a otros niveles, no sólo basta con una declaración de buenas intenciones o con modificaciones parciales de algunos cuerpos legales. Lo que se requiere es un reordenamiento completo de las atribuciones de distintas instancias del Estado que tienen injerencia en la materia, acompañado de la creación de una institucionalidad que no dependa de las voluntades de las partes, sino que implique cambios permanentes.

La transferencia de competencias y el reordenamiento de atribuciones al interior del Estado deben ser acompañados también del traspaso de recursos tanto financieros como humanos. No se debe perder de vista que el objetivo final de ello, es contar con un Estado más eficiente, capaz de dar respuesta a las necesidades de la población en forma oportuna y al menor costo posible.

Un proceso de esta naturaleza mal implementado pudiera terminar con un Estado más caro en términos de su administración, diluyendo las responsabilidades entre un número mayor de reparticiones del Estado y en definitiva, sin mejorar la calidad de los bienes y servicios entre-gados a la ciudadanía.

CONCLUSIONES

Sin lugar a dudas, garantizar todo el funcionamiento cabal, de un sistema tan complejo como el de la administración pública, y siendo plausible la eficiencia y la eficacia en los procesos indispensables de prestación de servicios públicos para la sociedad, el proceso de descentralización esta indisociado de estas variables, y se debe garantizar que los funcionarios públicos, en primer instancia, tengan en sus principios y valores humanos, espirituales la concepción y cimientos de responsabilidad para la vocación y el servicio social, de lo contrario, la descentralización quedaría sepultada como otras estrategias y políticas que en su contexto pudieron intentar optimizar el funcionamiento del sistema político, económico, social, cultural, tecnológico, entre otros.

Lo fundamental en este proceso es la revalorización del ámbito local como espacio sobre el cual un grupo de actores se plantea una perspectiva que abarca las problemáticas de su entorno como áreas productivas posibles a desarrollar, políticas de empleo, políticas de corto y largo alcance, etc. Para hacer efectiva cada una de estas operaciones se hace necesario contar con los recursos humanos y financieros, esto es uno de los problemas que presentan las comunidades locales, pues al no contar con un sistema de gestión eficaz se retrasa la ejecución de los objetivos planteados.

Es por eso que se hace pertinente la presencia de mediadores entre instancias locales y la comunidad. Es por ello que la autonomía del nivel local es necesaria porque es el ámbito más idóneo para integrar las dos funciones más importantes del ordenamiento territorial: la asignación de los recursos públicos en el nivel municipal de acuerdo con los planes de desarrollo económico y social estadal, y la ordenación territorial de su ámbito, con especial consideración del protagonismo de lo urbano.

Es necesario indicar que el Estado central existe hasta ahora como garante de todas las funciones, es decir, coordinación, unificación de normas, etc, como lo apuntan los autores, pero a ciencia cierta, quienes son los encargados de planificar y llevar un control de las actividades que a nivel de municipios se realizan, que tipo de deberes le competen a los municipios, o es que sólo se le atribuyen las funciones de elaboración, gestión y control de las actividades o programas. Es quizá, el único problema que hasta ahora no se ha podido solucionar y en donde los planificadores a nivel nacional no le han podido dar respuesta a esta disyuntiva, es por ello que es necesario que se identifiquen aquellos actores que posean conocimientos del tema, es decir, vivan y padezcan de toda la problemática que vive actualmente el país a nivel regional para que así y de manera ordenada y concisa y por supuesto de forma eficaz localicen los problemas, los evalúen para así darle una solución precisa y eficiente.

Tomando en cuenta la situación actual de nuestro país, en donde convergen de manera insana diferentes ideologías y/o doctrinas que cobijan dentro de sí intereses particulares, las cuales arrojan como resultado que todas las políticas adoptadas para subsanar las demandas de la población se presenten de manera intangible, y es por ello que en algunos casos podremos observar la necesidad que tienen algunas instancias gubernamentales de recurrir a entes externos capaces de generar confianza y establezcan mecanismos de cooperación en cuanto a financiamiento, área que ha sido totalmente descuidada o poco asistida por el gobierno central.

Como podremos verificar, los entes municipales con sus respectivas alcaldías están sujetos a un programa o proyecto que describe de manera coherente los pasos a seguir para establecer un contacto directo entre gobernador y gobernados y el cual está diseñado para dar respuesta al reclamo social sobre el mayor acceso a las decisiones y por supuesto de la eficiencia de los servicios públicos y de administración; esto implica por ende, la transferencia de competencias y funciones desde el gobierno central hacia los gobiernos estadales y municipales, es decir, aun existiendo esta herramienta hemos comprobado que la transferencia de competencias se ha producido de manera descontrolada, coincidencialmente con el aporte financiero que deben recibir las regiones, todo esto nos conduce a pensar que el gobierno central por temor a perder el control, persiste en la idea de centralizar los canales de acción, de manera que toda toma de decisión sea a través de la oficina central y no por el derecho constitucional que tienen las regiones sobre su autonomía decisional, y por ende, participativa.

Es notorio el pensar que a través de esta serie de tropiezos, que quizá son en gran medida el producto de la incapacidad de muchos entes o individuos que han transitado por las filas del gobierno, no hayan podido crear o elaborar programas que les permitan acercarse un poco más a la población, para que así de esta forma obtengan y escuchen las demandas de las mismas, por ello nos resultó muy preciso el indicar un modelo, que quizá a nivel de alcaldías permita el flujo de información, dicho modelo responde a la forma local / comunal, como vía alternativa para que las alcaldías puedan establecer de manera eficaz una mejor relación y comunicación con las comunidades, y al mismo tiempo permita que las comunidades se organicen y participen en la toma de decisiones a nivel gubernamental, en pocas palabras lo que quisimos lograr es un acercamiento del gobierno con la sociedad civil.

Uno de los puntos importantes que pudimos constatar en el transcurso de nuestra investigación es el corroborar que a través del proceso de descentralización y sumado a este la reestructuración del aparato central, el verificar la efectiva consolidación de dos grandes metas, tales como, el imprimir mayor agilidad y eficiencia al aparato estatal y, legitimar la acción del Estado ante la sociedad; pero tomando en cuenta que si el proyecto descentralizador adoptado por el gobierno central no va al ritmo de las exigencias sociales y regionales, se generará un esquema de ingobernabilidad, y por ende, truncando de antemano la visión de desarrollo implantada por las regiones, en donde se piensa, están comenzando a dar los primeros pasos y dando reflejos de ser sociedades urbanas y modernas.

Otro factor clave para nuestro análisis fue el relacionado con el desarrollo regional y las implicaciones que tienen los planificadores dentro del mismo, pues bien, pudimos constatar que los procesos de democratización política y de descentralización del Estado revalorizaron durante la pasada década el papel de las ciudades y los gobiernos locales, pero con efectos contrarios se presentaron las políticas de ajuste y las llamadas desigualdades y marginalidades heredadas, las cuales retrasaron el protagonismo de las ciudades, provocando de esta manera ciertos choques y diferencias que se manifestaron en las políticas que quisieron adoptar en la administración actual; estos choques desde luego frenaron de antemano lo que nosotros hemos llamado proyecto ciudad, que más allá de ser una utopía, se ha convertido en una realidad tangible, en donde la población se organiza, planifica, evalúa y lleva a cabo sus programas o proyectos.

Si lo que queremos lograr a futuro es que seamos un país que posea un nivel de desarrollo a nivel regional estable, es decir, equitativo y con un componente de sustentabilidad, es necesario definir desde un primer momento lo que queremos hacer, pero como este análisis se adelanta un poco al punto en el cual quiero hacer énfasis, señalaré algunos aspectos importantes en cuanto al proceso de descentralización; En este caso para dar una premisa según Boisier "la descentralización bien podría optar a una categoría similar en el sentido de una apelación a rituales y recetas casi mágicas en el plano de las relaciones políticas, y por tanto de poder, entre el Estado y la sociedad civil", para explicar un poco, se trata de que se contemplen funciones específicas tanto para las regiones como para el Estado, y que dichas funciones permitan o los guíen al desarrollo, es por ello que dentro del proceso de descentralización es necesario hacer énfasis en lo que podríamos llamar la revolución científica y tecnológica como un fenómeno que a través de sus efectos en la esfera de la producción, de la información y del transporte está produciendo un nuevo paisaje industrial o una nueva geografía industrial, es decir, se tiene que crear un parque industrial que movilice o dinamice el aparato productivo y de esta forma genere empleo en las regiones.

Otro aspecto importante es el proceso de reestructuración política del Estado y del área administrativa, ya que de esta manera se puede conseguir cierta estabilidad jurídica para fortalecer la inversión, ya que la misma descentralización genera democracia o se da mejor dicho dentro de un ámbito democrático, y con ello generar sinergia en las regiones y, por último, otorgarles como hice referencia anteriormente, darle a la sociedad civil voz dentro del ámbito de la toma de decisiones, ya que de esta manera estaremos ampliando los espacios para autorealización y autosustentabilidad; En conclusión podríamos decir que una reacción social sensata es tratar de aprovechar positivamente tales tendencias para ponerlas al servicio de objetivos en torno a los cuales hay poca discusión: más democracia, mejor balance geográfico del desarrollo y más confianza en las capacidades de la sociedad civil.

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Idana Beroska Rincón Soto

Economista egresada de La Universidad del Zulia (2004). Especialista en Investigación Universidad Rafael Urdaneta (2007). Maestrante del programa en Gerencia Publica de La Universidad del Zulia. Diplomado en Docencia para la Educación Superior (2005). Diplomado en Educación Holística (2006). Jefe del departamento de Investigación y Post-Grado del IUPSM. Docente –dedicación exclusiva- del Instituto Universitario Politécnico “Santiago Mariño” (IUPSM). Jefe de Cátedra de Metodología, Proyecto de Investigación y Trabajo Especial de Grado. Asesora de proyectos de investigación.

beroskarsarrobahotmail.com

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