ORGANIZACIÓN Y GESTIÓN INTEGRADA DE UNIDADES MICROREGIONALES
Autor: Sixto AROTOMA
Otros conceptos de economía
24-01-2008
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OriginalEl Consejo General de Investigación (COGEI) de la Universidad Nacional de San Cristóbal de Huamanga (UNSCH) tiene como objetivo fundamental contribuir a la investigación y debate para impulsar el desarrollo regional con una perspectiva nacional con propuestas lúcidas y coherentes a la solución de los problemas que la actual crisis asola al país.
El Estado es la expresión política de las fuerzas predominantes en la
sociedad y en la economía con un carácter eminentemente centralista.
Como consecuencia, nacen movimientos sociales anticentralistas y surge
la necesidad de mejorar el crecimiento inorgánico y caótico del Estado;
situación que ha llevado a reestructurar integralmente el aparato
estatal.
Este proceso de reestructuración el Estado es muy complejo y tiene como
base el aspecto político. Sin embargo, hay aspectos político-técnicos y
técnico-administrativos interrelacionados que son necesarios conducir.
Este hecho ha entusiasmado al Consejo General de Investigación publicar
la investigación ORGANIZACIÓN Y GESTIÓN INTEGRADA DE UNIDADES
MICROREGIOANLES: COMPETITIVIDAD Y DESARROLLO REGIONAL realizado en los
años de 1987 y 1988 por Sixto AROTOMA CACÑAHUARAY, Profesor en la
Facultad de Ciencias Económicas y Administrativas de la Universidad de
San Cristóbal de Huamanga. Su labor fue sintetizar las experiencias de
desarrollo micro regional, precisando los problemas en la gestión de las
unidades micro regionales que conforman la CORDE Ayacucho y; plantear
propuestas de gestión micro regional como base para el desarrollo
regional. De manera que, tales experiencias y propuestas sustentarán la
administración de los gobiernos regionales y ayudarán a diseñar la
normatividad pertinente.
Con este espíritu, El Consejo General de Investigación de la UNSCH a
disposición de los interesados el presente trabajo que anhela brindar un
servicio a la comunidad.
P R Ó L O G O
La gran mayoría de programas de desarrollo implementados en las áreas
rurales serranas de nuestro país no sólo no han tenido avances
significativos, sino que muchas veces han significado una inversión
inútil. Una de las razones de este relativo fracaso ha sido la carencia
de un modelo de desarrollo concreto y viable que potencie los recursos
disponibles basándose en las organizaciones existentes en la sociedad
rural. Para superar estos fracasos, repetidos una y otra vez, el
presente libro presenta un enfoque de desarrollo micro regional
-entendiendo la micro región como un espacio necesaria y básicamente
articulado- que permita diseñar planes de corto, mediano y largo alcance
con mejores posibilidades de éxito.
El trabajo de Sixto Arotoma se basa en el análisis comparado de 10
comunidades, que son a su vez 10 unidades micro regionales
representativas del universo comunero, pobre en recursos y expulsor de
mano de obra, característico de la mayor parte del Departamento de
Ayacucho.
El Capítulo I nos presenta las características principales de estas
comunidades- micro regionales, núcleos de acción y organización.
El Capítulo II dedicado a la evaluación del proceso de micro
regionalización y a los intentos de desarrollo comunal, frenados todos,
como dice Arotoma, por agotamiento del financiamiento estatal, interés
político, retiro de la asistencia técnica, falta de interés de la
población supuestamente beneficiada, oposición de grupos de poder
locales.
Se trata de buscar una alternativa a estas limitantes, y por ello la
última parte del libro está destinada a la presentación de un modelo de
organización y gestión integrada de unidades micro regionales (ORGIUMIC),
en el cual las comunidades son entendidas como unidades micro regionales
fundamentales.
Como bien dice el autor, la gestión económica sustenta toda estrategia
de desarrollo. Esta gestión debe ceñirse a algún marco referencial
general y por ello el esfuerzo de Arotoma está centrado, en el último
capítulo, en presentar un modelo aplicable de trabajo micro regional,
teniendo en cuenta las características principales de las unidades
seleccionadas.
La característica principal de las 10 unidades incluidas en el estudio
es que conforman un universo de economías campesinas comuneras que
combinan producción familiar, aparcería y producción comunal.
Tanto las características ecológicas como culturales son homogéneas en
estos espacios donde la producción capitalista está ausente y donde no
existen grandes propiedades. Es decir, se trata de un contexto de
capital comercial o espacio mercantil restringido.
El modelo de organización y gestión propuesto por Arotoma sostiene que
la economía de las familias comuneras es el interés central del
desarrollo deseado.
Además de la familia comunera, el modelo de Arotoma coloca en lugar
central a la institución comunal. Una razón del fracaso de las acciones
de diversas instituciones en el agro serrano ha sido generar instancias
al margen de la organización comunal existente, introduciendo con ello
nuevos espacios de conflictos entre los comuneros mismos, y entre éstos
y las Oficinas Públicas o los organismos privados de desarrollo.
El modelo que se presenta ahora considera la comunidad como sujeto de
sus propias acciones de desarrollo. La comunidad es el eje de la
concepción micro regional, eslabón fundamental del desarrollo regional.
Por ello, generar liderazgo y fortalecer los canales de participación en
la comunidad son piedras angulares del modelo. La propuesta de Arotoma
es una propuesta optimista frente a quienes sostienen que sólo la
inversión de grandes capitales y la generación de polos de desarrollo a
partir de esa inversión son la única vía de desarrollo del agro serrano.
Apostar por la comunidad implica una decisión política de parte del
Estado, y no significa “cosificar” o idealizar una institución
fundamental en la sociedad rural. Por el contrario, si pretendemos
desarrollar el agro, mejorar el nivel de vida campesino, aumentar la
producción y la productividad, articular en mejores términos la relación
campo – ciudad, abrir nuevas líneas de especialización productiva no
podemos, en el caso de la región de Ayacucho, dejar de lado la principal
institución existente, la comunidad campesina.
Lima 12 de Noviembre de 1992
Jaime Urrutia Ceruti ()
P R E F A C I O
De cuando fuera realizada la investigación a la fecha, la realidad de
las micro regiones en cuestión ha cambiado bastante;(1) el nivel de vida
de la población rural de la sierra peruana debe haber sufrido un mayor
deterioro; el proceso de descapitalización debe ser más acelerada y
muchas de las comunidades listadas en el trabajo probablemente ya no
existan y otras se encuentren reubicados o nucleados a raíz de la
violencia y la migración generados por las acciones de Sendero Luminoso
y el MRTA. El proceso de micro regionalización y regionalización está
prácticamente abandonado y; la regionalización e instauración de
Gobiernos Regionales paralizada. Transformaciones en el entorno
internacional y nacional, así como, en la esfera del Gobierno peruano
son también evidentes; fenómenos que deben haber generado algunas
modificaciones o transformaciones en la sociedad rural contexto que
amerita nuevos estudios de dicha realidad.
El objetivo del trabajo fue la formulación de un modelo de gestión
integrada (Modelo ORGIUMIC) (2) como estrategia y alternativa del
desarrollo micro regional competitiva. Es ésta la razón que anima la
publicación, de dicho trabajo, tal cual fuera presentada en 1988.
Hoy; las graves deficiencias de las políticas de gobierno orientadas a
los segmentos más pobres (entre ellos a la sociedad rural) tienen su
origen en la concepción impuesta por el mercantilismo, populismo y
demagogia acerca de las responsabilidades que competen al gobierno,
Estado y al mercado en la labor de promover desarrollo en las
comunidades andinas y la sierra peruana.
Del mismo modo; la visión “desarrollista” exógeno y enfoque populista en
los programas de gobierno de los últimos treinta años empobrecieron
vastos sectores del país, causaron mayor deterioro del campo y de la
sociedad rural y, generaron graves conflictos sociales además de crear
graves desequilibrios e inestabilidad macroeconómica con deterioro
creciente de la sierra peruana. Contexto que no puede y debe continuar
por lo que urge formular una política económica que se aparte de los
enfoques (3 actualmente prevalentes y se centre en el efecto sinérgico y
de apoyo recíproco al crecimiento económico y desarrollo social con el
propósito de obtener el progreso integral de la comunidad y sociedad.
Para lograrlo, es preciso implantar una política macroeconómica que
promueva, por un lado la inversión productiva, la incorporación de
tecnologías y el mejoramiento de la competitividad y; por otro lado,
generar más empleo, reorientar el gasto público hacia la inversión
social y hacia la participación de la población en el proceso de
desarrollo para genere mayor competitividad micro económica y social.
Un elemento básico de la estrategia de desarrollo micro regional
consiste en sustituir las políticas paternalistas, coyunturales y
sectoriales por una concepción integral, sistémica y estratégica
dirigida a combatir las causas de la marginación y pobreza rural con
programas estructural-integrales de corto y largo plazos. En dicha
estrategia, la comunidad y la micro región constituyen eslabón
fundamental de desarrollo. En la gestión de ésta esfera, la
participación de la población es vital, tanto en el diagnóstico de los
problemas, en la elaboración y ejecución de los Programa Integrado de
Desarrollo Microregional (PIDMIC) (4) como en la perspectiva de un
proceso de desarrollo social y económico auto sostenido, capaz de
generar competitividad micro regional que generen valor y riqueza; como
en la transformación de las condiciones de vida de la comunidad.
Estrategia que permitirá maximizar las ventajas comparativas y
competitivas así como desarrollar ventajas competitivas sistémicas de la
micro región.
Huamanga, setiembre de 1992.
I N T R O D U C C I O N
La planificación y procesos de desarrollo siempre giran en torno a un
objeto social: las organizaciones. Éstas pueden ser económicas, sociales
o políticas constituyen entes básicos de acción cotidiana de la
planificación y proceso de desarrollo de tales organizaciones en tanto
objeto social.
La gestión económica sustenta toda estrategia de desarrollo. El
planeamiento, la organización y dirección de la producción social es
fundamental en un proceso de desarrollo y supone la organización de la
producción en todas las esferas y eslabones del objeto social cada vez
más competitivos.
El desarrollo regional y micro regional al sustentarse en entes
organizacionales implican la planificación y organización de éstas. La
planificación y organización micro regional no debe ignorar la
naturaleza y características del objeto de gestión; demandan
conocimiento y abstracción de las características organizacionales de
las comunidades campesinas y nativas, conocimiento de sus patrones
culturales en materia de organización y gestión, comprensión de su
cosmovisión del mundo y espacio. Demanda, también, la participación de
las propias comunidades en el proceso de gestión y en su desarrollo;
desarrollo inscrito en el marco de la economía micro regional y regional
como eslabón para elevar los niveles de competitividad en el marco de la
economía global nacional e internacional.
La caracterización de las comunidades serranas o andinas del Perú,
entendida como un espacio comunal y micro regional están descritos en el
Capítulo I; constituyen el objeto de gestión.
Una evaluación, breve, del proceso de micro regionalización dispuesta
por el D. S. Nº 073-85/PCM, el desarrollo comunal a través de la micro
regionalización actual, sus límites y posibilidades son consideradas en
el Capítulo II.
El Capítulo III, presenta el Modelo de Organización y Gestión Integrada
de Unidades Micro regionales (Modelo ORGIUMIC) desde la perspectiva
sistémica de gestión y estrategia de desarrollo integral como
alternativa de organización y gestión micro regional. Considera a las
comunidades y micro regiones como unidades de planificación,
organización y gestión micro regionales.
Explicación teórica y metodológica que sustentan los capítulos II y III,
fundamentalmente el capítulo III del presente trabajo, está consignada
en el Apéndice: Concepción General de Sistemas y Gestión, ensayo teórico
y metodológico basado en la teoría General de Sistemas y de la Gestión.
El presente trabajo de investigación realizado gracias al apoyo prestado
por el CONCYTEC, pretende una aproximación teórica y práctica a la
Gestión y Administración Competitiva del Desarrollo Regional.
No puedo dejar de agradecer al personal de las oficinas Microregionales
de Ayacucho por su colaboración. Así como a Juan Ramón Vega Salas y
Angel Batalla Poma de CORFA y a Amada Gutiérrez Pajares (UNSCH) por su
amistad y desinteresada colaboración en la realización del presente
trabajo. Mi gratitud a ellos.
I. ESPACIO MICROREGIONAL
1.1. Unidades Micro regionales Comunidad y Espacio Micro regional
La planificación espacial para el desarrollo en Perú ha ensayado un
conjunto de teorías y métodos. Con tal propósito el país fue dividido en
zonas de ventaja comparativa (ZVC), zonas de alto desarrollo relativo (ZDR),
zonas de saturación poblacional (ZSP), zonas de frontera económica (ZFE),
zona metropolitana de Lima – Callao (ZM) y el resto del país no
exploradas (Desiertos y Selva) (1) entre otros enfoques. La sierra
peruana fue identificada como zonas de saturación poblacional.
El gobierno actual denomina Trapecio Andino al espacio geo económico que
incluye al Departamento de Ayacucho, habiendo decidido implementar
programas de desarrollo micro regional desde 1,985.
El propósito de nuestro trabajo es determinar un espacio micro regional
e identificar unidades de organización y producción que definan dicho
espacio micro regional como un espacio económico social en un espacio
geográfico específico y desarrollado históricamente.
El estudio de las comunidades inicia de un trasfondo teórico e
histórico-social espacialmente definidos. Los trabajos de economía
agraria de Adolfo Figueroa (2), economía regional(3) y economía
comunera(4) bien pueden servir para seguir desarrollando otros trabajos
de investigación que permitan “vivir” la realidad concreta de las
comunidades con el propósito de inscribir en ella política de desarrollo
y objetivos nacionales.
a) COMUNIDAD
El concepto utilizado para la identificación y estudio de una comunidad
es el modelo sistémico. Dicho modelo utiliza instrumentos empíricos y
formales de análisis que permite observar el desarrollo de las
relaciones entre estructura (organización interna de la comunidad) y el
espacio (interacción con el medio ambiente) relaciones entre factores de
producción (modo y forma de interacción de fenómenos y procesos
sistémicos, información y retroalimentación); las relaciones de
circulación entre sus elementos y espacios (Ver Apéndice Metodológico).
Por comunidad entendemos a un sistema de organización socio-económico
que se desenvuelve en medio de condiciones naturales y sociales
históricamente definidas, así como en un espacio económico social.
En el área de nuestras observaciones (diez unidades micro regionales de
Ayacucho); las comunidades son, para nuestro caso, los pobladores
nativos, protagonistas de su historia y creadores de una cultura:
Comunidades Nativas y Culturas Nativas, comunidades indígenas. El
poblador indígena (5)de estas regiones son comuneros antes que
campesinos. Quizás debiera propiamente llamarse indígenas y no
comuneros, y menos aún campesinos, porque la fuente de estos dos últimos
conceptos tiene otro origen.
La identidad de estas comunidades está expresada en sus características
peculiares de organización y relaciones sociales no transformadas
totalmente, no obstante la agresión de las variables que el capitalismo
y el capital han traído consigo.
Una de las explicaciones la podemos encontrar en que el capitalismo no
ha logrado desarrollar las comunidades tampoco la propiedad feudal o
terrateniente por cuanto se ha observado que históricamente ha existido
“ausencia de la gran propiedad” (6), en los espacios micros regionales
estudiados.
En las diez microregiones que constituyen el área del presente trabajo
(Cuadro Nº 2) existen 235 comunidades reconocidas (Cuadro Nº 6) y otras
tantas no reconocidas.
En nuestro concepto, para transformar y desarrollar las comunidades es
absolutamente necesario transformar las estructuras económicas sociales
y políticas, en las distintas esferas de la economía y la política
regional y nacional.
Un elemento importante para dicho proceso es la organización de las
unidades de producción y gestión a nivel comunal y microregional como el
eslabón fundamental para el desarrollo. Las familias comuneras
integradas son el primer nivel de organización social (elementos del
sistema) cuyas relaciones establecen un espacio social que constituye la
comunidad.
La organización del trabajo, producción y la propiedad giran en torno a
la familia y la propiedad individual (familiar). La unidad de producción
y consumo lo constituye la familia. Es ésta una particularidad de
aquellas comunidades. Las limitaciones de esta organización conllevan al
establecimiento de relaciones de intercambio, reciprocidad y
complementariedad en el proceso productivo y distributivo hacia un
espacio más amplio, la comunidad. La propiedad individual y parcelaria
es una restricción para las posibilidades de desarrollo productivo de
las comunidades.
Si diseñáramos una estrategia de desarrollo en base a éstas unidades de
producción (familias) no encontraríamos alternativas factibles de
desarrollo. En cambio si logramos constituir la comunidad como unidad de
producción, consumo y redistribución estaríamos potenciando una de las
esferas de gestión (sinergia y composición interna) y sería más factible
constituir unidades más amplias de producción y gestión; micro regiones.
La existencia de la economía familiar y comunera, las relaciones de
producción y distribución interfamiliares latentes; y, la existencia de
las formas de organización tradicionales de carácter comunal constituyen
premisas que viabilizan la alternativa de instaurar unidades de
producción a nivel comunal, creándose así un espacio económico – social
que podrían constituirse en las esferas de organización y gestión micro
regional.
El modelo capitalista de “desarrollo” no es posible en estas
comunidades; no podrán tener, tampoco “han tenido” un desarrollo
capitalista, constituyendo actualmente formas de producción mercantil no
capitalistas, que se articulan a través de la circulación mercantil a la
economía capitalista” (Gonzáles de Olarte, 1984) agravando día a día su
situación por las relaciones de intercambio desigual y acumulación extra
regional de valor.
a) UNIDAD MICROREGIONAL
La interacción, interdependencia y articulación que se dan entre una
comunidad y otra a través de las relaciones de producción, intercambio,
distribución y la circulación mercantil, establecen espacios físicos y
sociales supra comunales. Este espacio es el eslabón inmediato a la
organización comunal, es una organización ínter comunal (espacio social
más amplio que la comunidad) que constituye una de las bases para la
configuración de micro regiones.
La micro región surge así de la combinación de tres aspectos: el espacio
físico micro regional, el espacio mercantil y la organización
institucional y administrativa de la micro región. El espacio físico es
la condicionante y el espacio social lo determinante (Gonzáles de
Olarte, 1984).
Este espacio microregional es el eslabón fundamental en el proceso de
gestión microregional. Este debe constituir la unidad de organización,
producción y circulación. La organización de esta unidad de producción y
gestión es el resultado de las relaciones de interacción e
interdependencia; de coordinación y subordinación entre las comunidades,
premisa fundamental de la organización microregional.
La organización y gestión integrada del desarrollo debe girar en torno a
las unidades microregionales; microregiones o espacios microregionales.
b) ESPACIO MICROREGIONAL
El sistema integrado micro regional involucra elementos estructurales
jerárquica y espacialmente definido. La familia comunera integrada;
célula y primer nivel de organización social así como la comunidad que a
través de las relaciones de producción crea y define un espacio micro
regional constituyen elementos de la micro región.
Las micro regiones constituyen espacios socio-geográficos con cierta
autonomía en su funcionamiento y reproducción, se articulan
subordinadamente a la economía regional a través de los mecanismos de
circulación mercantil y la organización político-administrativa del
Estado; sin que sus efectos alteren las relaciones de producción que
definen la micro región (Gonzáles de Olarte, 1984).
Estos espacios microregionales tienen como principales características
las siguientes:
- Presencia de economía comuneras y comunidades nativas que pueblan su
espacio geográfico.
- Condiciones naturales, geografía, clima y ecología homogéneos.
- Condiciones sociales, tradiciones, cultura, lengua y propiedad
familiar homogénea.
- Ausencia de producción capitalista.
- Ausencia de grandes propiedades de tierra.
- Presencia de capital comercial (espacio mercantil restringido).
1.1.1. Comunidad y Organización Económica
a) Características Básicas
En el Departamento de Ayacucho existen un total de 382 comunidades
reconocidas (Anexo No. 1) cuya población representa el 20% de la
población total. Si consideramos las comunidades no reconocidas la
población comunera representa más del 60% y representa al 10% de las
comunidades del país.
La población para 1986 era de 524,072 (Cuadro No 4), su población rural
representa el 62% de la población departamental (Anexo No 3), el 91.3%
de poblados a nivel departamental.
La tasa de crecimiento natural es del 2.3%, por debajo de la tasa
nacional tasa nacional. Pareciera que la tasa de natalidad y fertilidad
juvenil fuese una respuesta a la agresión de extrema pobreza que amenaza
a la población y sea la respuesta instintiva de lucha por sobrevivir y
asegurar la continuidad de la vida. La casa de mortalidad infantil es
del 13% (Cuadro No 5). La tasa de mortalidad general, probablemente en
la actualidad este por encima del 2%.
El promedio de la tasa de crecimiento poblacional es de 1.07en la
mayoría de las provincias es negativa (Cuadro No 4). Más del 60% de la
población es menor de 20 años, la población mayoritaria es joven. La
población adulta representa menos del 20% (Anexo No 3).
Ayacucho ésta considerado como un de los cuatro departamentos mas pobres
del país (Cuadro No 6). Los dos tercios de las familias de estos
departamentos no satisfacen sus necesidades básicas y mas de. La mitad
de las familias están en situación de extrema pobreza; el ingreso
percápita oscila entre 73ª 77 US$ (Eresue 1986). Más del 80% de la PEA
ocupada percibe ingresos inferiores a 1,800 intis mensuales (Cuadros No
7).
Los ingresos que percibe la población urbano- marginal y rural de la
población ayacuchana no alcanza a cubrir ni el 50% de la canasta
familiar básica (Anexos Nos. 7, 8, 9). El incremento de precios en la
Ciudad de Ayacucho esta por encima de la variación de precios de Lima y
otras ciudades en más del 2º% ó 30%, según Los productos. En la
población rural el panorama es más dramática (La razón No 1 y 2, 1998).
El 52% de la PEA total departamental está desocupada o sub ocupada. El
porcentaje mayor de desocupación y desempleo se observa en el sector
primario con el 57%. En cambio, cerca del 60% de la PEA ocupada se
encuentra en el sector servicios (Cuadro Nº 8).
El aporte al VCP industrial por parte de los departamentos de Apurimac,
Ayacucho y Huancavelica es insignificante, conjuntamente alcanzan el
0.07% (Chang 1,986).
El PBI agrícola del departamento de Ayacucho es decreciente, la tasa de
crecimiento promedio anual es de -9.71% (Mendoza. 1987) – (Cuadro Nº
09).
Bajo este contexto descrito en líneas generales, que dibujan
panorámicamente la situación económicos del Departamento escogimos 10
microregiones ubicadas en la parte central del Departamento de Ayacucho,
con una población total de 313,033; 235 comunidades y 2,240 poblados
(Cuadro Nº 3 y Nº 10). Actualmente existen 16 microregiones definidas en
lo que fuera el proyecto de la “Región Wari” (Cuadro Nº 11), entre ellas
13 microregiones han sido establecidas y priorizadas por D. S. 073-85-PCM
(Cuadro Nº 12).
Las diez microregiones seleccionadas tienen el mismo patrón de
“desarrollo”, responden a una misma característica geo-económica
espacial con patrones de comportamientos económicos y sociales
homogéneos. En la microrregión Ayacucho, no se considera a la Ciudad de
Ayacucho.
b) Economía y Producción
Las microregiones seleccionadas se caracterizan por ausencia de
haciendas, ausencia de cooperativas (7). Las comunidades ven amenazando
y disminuido su rol. Las relaciones económicas comunales se desenvuelven
sobre la base de la pequeña propiedad individual y producción
parcelaria. El minifundio y producción parcelaria es muy difundido en
estas microregiones.
La superficie agrícola constituye el 3% de la extensión territorial
(Departamental); en las 10 microregiones seleccionadas constituye un
poco más del 5% (8). Suman una extensión total de 2’017,975 Hás, el
38.8% de espacio Regional (9) (Cuadro Nº 13).
La violencia y migración (10); y la inserción al mercado hacen
evolucionar las estructuras sociales: la comunidad campesina ve
disminuir su rol. Las relaciones comunales giran en torno a la pequeña
propiedad individual; se desenvuelve en base a la desagregación del
control de vértice de los pisos ecológicos, a la desaparición paulatina
de la reciprocidad y del trueque, y en función a la diferenciación
campesina (Eresue, 1986).
En la ordenación jerárquica de niveles de vida establecidos por ORTIZ
entre las 97 provincias serranas (11)encontramos en un nivel que pueda
calificarse de bueno a Arequipa con 102.64 puntos de valor de índice, en
el estrato 1; y en el otro extremo a la Provincia de Víctor Fajardo (Microregión
de Huancapi) con -30 63 puntos de valor de índice, ubicado en el
estratos de valor de índice ubicado en el estrato VIII, como el más
pobre de las 97 provincias (Cuadro Nº 14).
La producción agrícola es regresiva, con tasa de crecimiento anual
promedio de -9.7 no existe producción industrial (Ayacucho no cuenta con
centros de producción industrial). La producción pecuaria ha descendido
en un promedio del 30% en el período 1,972 – 1,986 (Anexo Nº 4) y la
producción artesanal es insignificante aún sin dejar de ser importante
actividad urbana (Anexo Nº 6).
Producción Agrícola
El concepto e idea tradicional que el Departamento de Ayacucho es
eminentemente agrícola es una verdad a medias. Es verdad pero; sólo en
la esfera conceptual e histórica como una actividad tradicional. En la
práctica como ya señaláramos, la tasa de crecimiento es negativa y por
ahora ésta es una tendencia irreversible.
Antiguos productos tradicionales como el trigo y cebada hoy afronta una
crisis agraria. Los principales cultivos y productos agrícolas,
superficie cosechada y rendimiento de la actividad agrícola son:
Sin embargo no podemos, ni debemos, dejar de reconocer que los
pobladores nativos, los indígenas de estas regiones, desarrollaron una
agricultura original (Valladolid, 1987) apropiada para una geografía
agreste, diversificada y variados ecosistemas. La organización económica
y social giraba en torno al recurso tierra (Pachamama) considerada como
la fuente de vida que ofrecía toda clase de productos que permitían al
soberano Inka disponer de “súbditos sanos, psicológicamente realizados,
lograr la mejora constante del hábitat, optimizar el uso de recursos y
maximizar el producto” (Antúnez de Mayolo, 1984)(13).
Los pobladores de las comunidades nativas de estas regiones, al igual el
de otras del país, son depositarios de este legado histórico que corre
el riesgo de perderse; por lo mismo es necesario valorar, comprender y
aprender de ellas a fin de constituir unidades de producción en función
a éstas comunidades como la forma de interacción del hombre con la
naturaleza y establecimiento de relaciones espaciales de producción.
Entre las principales especies de plantas alimenticias andinas de gran
valor nutritivo que todavía cultivan los comuneros en sus parcelas
podemos señalar las siguientes:
1. Las papas amargas en sus tres variedades (solanun juzepezukii,
solanum cutilobum y solanum atenotomun).
2. La maka (lepidium meyenii).
3. La kañiwa (chenopodium pallidi caule)
4. La Mashua (Tropacolum Tuberosum)
5. El Olluco (Ullucos Tuberosem)
6. La Oca (Oxális tuberosa)
7. El Tarwi (Lupinus mutabilis)
8. La Quinua (Chenopodium quinoa)
9. El Yacón (Polymia sonchifolia)
10. La Racacha (Arraccia Xanthorrhi)
11. Achita – kiwicha (Granatus Caudatus)
12. Achira (Canna edulis)
13. Camote (Ipomoca betatas)
Los antiguos peruanos utilizaban éstos productos no sólo por su valor
nutritivo, lo hacían también porque le atribuían poderes medicinales y
curativos.
Producción Pecuaria:
La mayor restricción para la actividad agrícola es el territorio apto
(sólo el 3% de la tierra es apta para la agricultura). La constatación
de esta realidad tiene que inducirnos a prestarle la debida atención a
la actividad pecuaria como alternativa factible de aquellas comunidades
para potenciar la producción.
La actividad agrícola y ganadera es manejada integral y racionalmente.
Cuando el comunero abandone el campo, no es sólo la actividad agrícola
la que decae, decaen también la producción pecuaria. (Anexo Nº 4). La
actividad ganadera alimenta la producción pecuaria y ésta abona la
producción agrícola y provee fuerza de tracción. Hay una relación
directa entre los recursos de tierra y ganado en la economía de las
comunidades.
La producción caprina es del 32.9% la que ocupa el mayor porcentaje y la
de camélidos 11% (Anexo Nº 4).
El ganado, recurso de inmediata importancia después de la tierra, es un
elemento de reserva y complemento productivo potencial a la que se acude
en casos de necesidad extrema o emergencia. La ganadería en orden de
importancia para el comunero está compuesto por vacunos, ovinos,
equinos, caprinos, auquénidos, aves y porcinos. La producción de vacunos
tiene especial significación para los comuneros no sólo por su
importancia en el ingreso; lo es igualmente importante como fuerza de
tracción en la labor agrícola. No obstante la propiedad individual de
los ganados, la explotación de los pastos tiene un carácter comunal
algunas áreas y ganados son explotados comunitariamente.(14).
Nota aparte requiere la producción de camélidos andinos que debe merecer
especial atención al igual que la fauna silvestre que debe ser
preservada y explotada racionalmente. En la fauna silvestre podemos
destacar la presencia de la vicuña, venados, vizcachas, perdices, patos
silvestres, entre otros. La depredación de la flora pone en grave riesgo
la fauna doméstica y silvestre.
Producción y Explotación Forestal
Las condiciones naturales donde se desenvuelven las comunidades como la
geografía, ecología y el clima constituye el “espacio biótico que lo
rodea” (Sánchez Z.; Sepia II) donde se desarrollan las actividades
agrícolas, ganadera y forestal. La vida en estas poblaciones son el
resultado del uso equilibrado de los sistemas de producción agrícola –
ganadera – forestal en base a una estructura productiva silvo
agropecuaria.
La diversidad ecológica, microclimas y presencia de valles interandinos,
altiplanicies y pisos ecológicos condicionan la presencia de una
variedad múltiples de la producción forestal que va desde pastos
naturales hasta árboles frutales. No obstante esta variedad y diversidad
la producción forestal es insignificante en el área de las 10
microregiones.
Es de vital importancia desarrollar la producción forestal que podrían
programarse desde la producción como recurso natural renovable
(almácigos-viveros) hasta el cultivo de árboles frutales y madereros.
Entre las actividades que deben desarrollarse en la producción forestal
están:
1. Producción natural renovable y su mantenimiento forestal
(almácigos-viveros)
2. Producción Silvo agrícola; asociación de cultivos (maíz, frijol con
árboles)
3. Producción silvo-pastoril; asociación de árboles frutales y madereros
con pastizales e invernas o potreros. Desarrollo de especies de valor
maderero y frutales.
4. Producción forestal como servicio y protección.
La producción forestal como protección y servicios crean una protección
ambiental: como cortavientos en campos abiertos y áreas de cultivo; como
conservación y mejoramiento de suelos y recursos acuíferos; como
microcuencias, delimitación de linderos, etc.
5. Generación de la fauna. Un tratamiento adecuado de la producción
silvopastoril y protección ambiental genera la fauna doméstica y
silvestre (Nicole Bernex, Sepia II, 1987).
Producción Artesanal e Industrial
Si tenemos que hablar de producción industrial diríamos que ésta
producción es más artesanal que propiamente industrial; y están ubicadas
sólo en la ciudad de Ayacucho. La potencialidad y desarrollo industrial
futuro hay que entenderlo como parte de la producción agropecuaria y
forestal; premisa importante para la generación de pequeñas y medianas
industrias que puedan generar y crear valor para esta región.
La producción artesanal está difundida en todas las comunidades para
autoconsumo. Destacan el tejido y la alfarería. La mayor parte de la
producción artesanal es imaginaría y son producidos para el autoconsumo.
Recuérdese que los antiguos peruanos desarrollaron el tejido y la
cerámica a niveles técnico de alta calificación.
1.1.2. Sistema de intercambio, Distribución e Integración
El establecimiento de las relaciones de dirección y e sistema de gestión
deben estar basadas en el conocimiento y la integración de los sistemas
de intercambio y distribución inherentes a estas comunidades;
integrándolas con los métodos administrativos en el proceso de
organización y gestión para instituir unidades de producción,
planificación, decisión y consumo.
La propiedad individual por parcelas de la tierra en distintos pisos
ecológicos, propiedad individual del ganado y explotación común de
pastos naturales, maximización y racionalidad de la fuerza de trabajo e
intercambio de bienes y servicios a nivel comunal, desigual distribución
de la tierra y ganado son las características básicas de estas
comunidades. Ausencia de trabajo asalariado en la comunidad es otro
rasgo importante. No existe el trabajo asalariado. No obstante, en los
últimos tiempos la ejecución de las obras públicas utiliza la fuerza de
trabajo de la población nativa con retribución salarial.
Las relaciones de producción giran en torno a tres sistemas básicos:
1. Producción Familiar
2. Producción en aparcería
3. Producción Comunal (15)
Estos sistemas constituyen una peculiaridad que explica la racionalidad
de la organización y explotación de la tierra, La fuerza de trabajo y la
distribución.
La producción familiar es ejercida sobre los recursos familiares propios
en parcelas ubicadas en diferentes pisos ecológicos. Este sistema
integra generalmente la producción agrícola con la pecuaria y forestal
en función a la disponibilidad de los recursos naturales (tierra, ganado
y flora) y los recursos fruto del desarrollo de las fuerzas productivas
y de la división del trabajo (herramientas, aperos, instalaciones,
rediles, establos, plantaciones, etc.).
La producción en aparcería busca complementar la producción de
subsistencia y se da básicamente en la producción agraria.
La producción comunal gira en torno a la ganadería, en la utilización
comunitaria de los pastos naturales.
Las manifestaciones de relaciones comunales, ínter comunales y trabajo
solidario comunitario en la construcción de servicios básicos como son
la habilitación de puentes, caminos, carreteras y canales de irrigación;
constituyen antecedentes inmediatos para una integración ínter comunal y
organización de producción micro regional en base a una socialización de
las relaciones de producción.
La organización de la fuerza de trabajo gira en torno a la familia
(varones, mujeres y niños) por división en base a una especialización.
Esta unidad de producción familiar utiliza fuerza de trabajo adicional y
a través de la reciprocidad por el sistema “Ayni” y otras veces por la “Minka”.
Así, el “ayni” se constituye en un sistema de coordinación y
subordinación fundamental en la producción y en la productividad. Es una
forma de enfrentar y dominar las fuerzas de la naturaleza y luchar por
la subsistencia. El “Ayni” implica reciprocidad y como tal las ventajas
y beneficios obtenidos son equitativos.
La “Minka”, como sistema de organización del trabajo comunal, no es ni
puede ser equitativo; porque los beneficios o ventajas que se obtengan
de ella no siempre pueden ser equitativos.
El “Ayni”, sistema de organización del trabajo por el cual los miembros
de una familia o una comunidad ofrecen (prestan) su fuerza de trabajo
por otro igual, es aún una práctica común actualmente.
La Minka, trabajo voluntario de cooperación basado en la solidaridad
comunal, es en algunos casos, desarrollado bajo el sistema de “tupu”,
reflejando de este modo las relaciones de dirección orientada por un
sujeto de gestión. El origen de este sistema se remontaría a la mita
incaica (Yaranga, 1979). La mita era una institución incaica, por el
cual los ayllus o comunidades cedían en préstamo, al Estado, su fuerza
de trabajo a cambio de la protección que daba el Estado y a cambio de
beneficiarse en la estructura económica redistributiva(16). Son aquellas
familias de mayores recursos quienes obtendrán mayores beneficios. La
“faenas comunales” probablemente una deformación de la minka es un
trabajo más en beneficio colectivo en labores de integración física y
económica. Importante es señalar que estos sistemas de organización del
trabajo están institucionalizados en las comunidades y forman parte de
la organización socio productivo sustentado en la familia de acuerdo a
la edad, sexo, habilidad y condición física.
En la economía familiar y comunera, la unidad de producción es al mismo
tiempo unidad de consumo y la racionalidad está orientada más a (Gianoten,
1982); de allí la necesidad de organizar y explotar racional y
complementariamente la migración “golondrina” sustenta igualmente esta
racionalidad, por que, el trueque, los ingresos monetarios por venta de
sus productos no cubren sus necesidades de subsistencia. La necesidad de
ingresos monetarios y venta de fuerza de trabajo surge cuando la
producción familiar no cubre las necesidades de subsistencia, sea por
falta de recursos u otros factores.
El trueque como sistema de distribución está basado en la racionalidad y
en el complemento de la dieta alimenticia u otras necesidades.
La racionalidad del poblador nativo y la comunidad no está dada en la
racionalidad del mercado, es distinta a ella. La racionalidad económica
de la familia comunera está en el consumo y la supervivencia.
Sin embargo, este sistema y racionalidad fueron perdiéndose como
resultado de la integración al mercado regional vía la circulación de
mercancía, pues, el poblador nativo puede encontrar en el mercado otros
productos o servicios necesarios para él. La circulación e intercambio
se dan como necesidad de la complementaridad; al comunero no siempre le
es posible producir todo lo necesario.
Las comunidades se articulan a la economía capitalista a través de la
circulación mercantil. El trabajo asalariado es otra forma de
articulación de la comunidad a la economía regional y nacional.
Si bien las familias comuneras integradas constituyen el primer nivel de
organización social (la comunidad) este eslabón de organización se
integra a un espacio más amplio (UTB- Micro región – Región) aunque de
un modo cualitativamente distinto con efectos sinérgicos que afectan el
espacio regional.
La integración y participación de las comunidades en el espacio micro
regional y regional se dan a través de las relaciones de subordinación y
coordinación plasmadas en relaciones de dirección micro regional:
1. A nivel económico, como parte del mercado micro regional y regional.
2. A nivel político, formando parte de la estructura administrativa del
Estado(17) de las organizaciones comunales, gremiales, políticos y de
los grupos de poder locales.
1.1.3. Funcionamiento del Espacio Comunal
Las comunidades forman parte de un espacio económico conocido como “los
espacios mercantiles” (Gonzáles de Olarte 1987), o Unidades Territorios
Básicos – UTB- (Plandría, 1987).
El funcionamiento de las micro regiones podemos resumir de la siguiente
manera: (18)
1° Intercambio de productos y fuerza de trabajo. El intercambio es una
forma de integración y participación de las comunidades en el espacio
regional.
a) Entre las familias comuneras. Entre los miembros de la comunidad
(familias) se explotan diferentes pisos ecológicos y de diferente
especialización. El “Ayni” es una forma de intercambio de fuerza de
trabajo recíproco.
b) Entre comunidades y otros productores de la microregión (maíz, por
mashua, frutos por lana, etc).
c) Entre comunidades y unidades fuera de la microregión.
La venta de fuerza de trabajo en las comunidades presenta las siguientes
pecualiaridades:
a) La venta de la fuerza de trabajo entre familias es casi inexistente.
b) En la microregión los comuneros están siempre dispuestos a vender o
prestar fuerza de trabajo; los principales demandantes son los medianos
y pequeños propietarios; eventualmente el gobierno en otras públicas.
c) La mayoría de los comuneros venden su fuerza de trabajo fuera de la
microregión a través de la migración eventual y temporal.
2° Las relaciones de producción capitalistas no se han desarrollado o su
presencia es insignificante. El capital comercial es la forma de capital
predominante.
3° La participación del Estado a través de los Gobiernos Locales o
Regionales y el Gobierno Central.
Los gobiernos locales y Regionales ejercen cierto nivel de articulación
mercantil. Más precisamente, articulan administrativamente la micro
región a las esferas regional y nacional. El Gobierno Central es exógeno
y hasta ajena a las comunidades puesto que las decisiones de producción,
circulación y administrativas se adoptan fuera de ella aún cuando estas
decisiones afecten este espacio micro regional. Sin embargo, políticas y
estratégicamente su presencia es de absoluta importancia: una presencia
que expresa los problemas y aspiraciones de desarrollo regional.
4° La producción final micro regional es fundamentalmente de bienes
primarios y al mismo tiempo de consumo final.
La progresiva mercantilización y las concentraciones internas de
recursos productivos han sido y constituyen amenaza permanente que
trastoca las bases de continuidad de la organización económica comunera
y el colectivismo. La migración es actualmente ya no una acción
complementaria de la producción micro regional, sino constituye el
despoblamiento de la comunidad, extinción y desaparición de muchas de
ellas. Se ha observado que la migración es hacia las ciudades de
Ayacucho, Lima e Ica.
1.2. Aspectos Sociales y Culturales
Hambre, miseria y depresión; compulsión económica y política y de
violencia es el epígrafe que bien podría identificar el Departamento de
Ayacucho y las comunidades de éste, comunidades que enfrenta una
creciente militarización.
La población actual para las 10 micro regiones está calculada en 313033,
el 58% de la población total departamental. Para 1989; en 316,374; el
58.9% de la población total departamental. (Cuadro Nº 15).
Como se observará la población se mantiene estacionaria, en cifras
oficiales. Sin embargo, a la fecha la población de estas comunidades ha
disminuido ostensiblemente por el proceso migratorio. Aproximadamente el
50% de la población rural de 1981 han abandonado el campo hasta 1985
(Pérez Liu, 1987).
La PEA actual está calculada en 85.267, el 53% de la PEA total
departamental (Cuadro Nº 16).
La organización social del trabajo está institucionalizada en el “Ayni”
y la “Minka”. El sistema de intercambio a través de trueque con
productos o su equivalente en dinero (circulación mercantil) está
difundida. La racionalidad del consumo y subsistencia exigen ingresos
monetarios por venta de productos o fuerza de trabajo.
La migración aparece entonces como una necesidad. Hoy la migración es el
resultante, a la vez causante del subdesarrollo de la comunidad que se
reproduce en forma ampliada en la región y el país. Prácticamente es
inexistente el desarrollo de las fuerzas productivas en la economía
comunera de las comunidades seleccionadas. Hay una fuerte disminución de
la fuerza de trabajo disponible para las tareas de producción a nivel
familiar y comunal. Las decisiones familiares repercuten globalmente en
la economía familiar, comunal y micro regional.
a) Saber Popular
El saber popular expresa los intereses económicos, sociales y políticos
de la comunidad; plasma el conjunto de conocimientos que la comunidad
posee sobre el mundo, la naturaleza, la sociedad y la vida. Constituyen
la memoria colectiva expresada en narraciones, tradiciones, costumbres,
mitos y otras expresiones culturales.
Los antiguos habitantes de estas comunidades tenían una concepción del
manejo de la tierra, la agricultura (19), la ganadería, y la flora;
utilizaron tecnologías nativas que los permitían desarrollar
racionalmente las actividades productivas.
La predicción del clima (para la actividad agrícola) se realizaba
mediante la observación de indicadores ya conocidos; entre ellos podemos
citar los siguientes indicadores:
1. Astrológicos.- La observación del brillo de las estrellas, en la
constelación de las Pléyadas: “Suchu”.(20)
2. Biológicos.- Fitoindicadores.- Floración de plantas crasuláceas
silvestres (cactáceas).
Zooindicadores: comportamiento de los animales silvestres, aves e
insectos.
3. Geológicos.- La observación del comportamiento de los manantiales y
lagunas.
La producción agrícola era manejada por pisos ecológicos y la
combinación en su siembra. A la variabilidad ecológica y climática
“enfrentaban con la variabilidad genética de plantas” (21)
b) Cosmovisión Temporal y Espacial del Universo de la Cultura Andina
Narraciones de los “Gentiles” (antepasados) Reinca (regeneración del
Inca); conceptos de “(Hananpacha)”, “Wamani”, entre otros; expresado en
sus costumbres, nos dan una idea de la cosmovisión del tiempo y la
civilización andina.
En la concepción del futuro (imagen objetiva del poblador andino) están
el “bienestar económico, la paz social, el valor del trabajo sublimado y
la reestructuración de la sociedad según sus moldes tradicionales (…)
arquetipo de la organización social”(22) del hombre y la sociedad
andina. Los habitantes de estas comunidades no sólo creen que “vendrá”
su propia civilización y con ella la paz social y el bienestar general;
sino que además constituye el “recuerdo” permanente de ése futuro.
En la concepción de la comunidad andina el desarrollo de la organización
gira en torno al tiempo-espacio (Pacha); mundo de arriba (Hananpacha),
mundo de abajo (urinpacha) y en torno al tiempo y espacio incluye el
modelo de la ciclicidad del tiempo (estrategia del modelo de
organización; planeamiento, retroalimentación) y constituye el
crecimiento o desarrollo del Pacha (Wiñay), es decir el de la comunidad.
Este crecimiento y desarrollo del Pacha es en la “actualidad”
simbolizada por la regeneración del inca (Re inka), después de ella
vendría el desarrollo (wiñay) de la sociedad andina.
En ésta concepción el APU (Dios del Uripacha) estaría guardando
celosamente las riquezas del PACHA hasta la regeneración del Inka y el
advenimiento de la sociedad andina. Entre tanto creen necesario ofrendar
a los “WAMANI”, símbolo de los dioses de las comunidades.
c) Organización y Espontaneidad
Los principios administrativos de iniciativa, equidad, centralismo y
descentralismo pueden canalizarse y plasmarse a través de la
espontaneidad que está presente en todas las esferas de la vida del
poblador nativo; el ayllu o comunidad. La espontaneidad también se
expresa en el saber popular, conocimientos y expresiones ideológicas que
las comunidades han desarrollado a lo largo de su historia. El instinto
familiar – comunal es otra manifestación de la espontaneidad. El saber
popular, la espontaneidad y la cosmovisión del tiempo y espacio son
aspectos importantes para diseñar no sólo la estrategia organizativa
sino también para definir estrategias de dirección y gestión micro
regional.
Otro aspecto que merece destacar es la existencia de grupos de poder
comunal y mico regional compuesto por autoridades. La iglesia y por los
pequeños comerciantes. El establecimiento del sistema de relaciones de
dirección y gestión no puede ignorar la presencia de estos grupos de
poder social y los del poder ideológico (concepciones), que valoradas
objetivamente pueden facilitar el proceso de gestión micro regional.
1.3. Aspectos Políticos – Administrativos y Organizacionales
La identidad comunal se ha mantenido por mucho tiempo, por lo menos
hasta el presente siglo, por ausencia de la gran propiedad, Urrutia
1,987 Sepia II), por la existencia de vínculos de solidaridad (Ayllu) y
por la racionalidad de la producción y subsistencia. Es pues evidente
que la subsistencia y desarrollo de la comunidad depende del grado de
persistencia y desarrollo de la “economía comunal” y del grado de
colectivismo en ella.
El mercantilismo y el predominio de la tenencia y explotación individual
de recursos, las decisiones productivas que son tomadas por la familia
de acuerdo a lo que estima de mayor provecho. (Chang 1983) y la
presencia del Estado constituyen relaciones que trastocan la continuidad
de las comunidades como organizaciones comunitarias o colectivas.
La organización “institucional y administrativa” de las comunidades y la
micro región (Distritos – provincias) están dirigidas por organismos del
Estado (gobernación, alcaldía, Sub-prefectura, puesto policial escuelas,
postas médicas, parroquias juzgados) (Gonzáles de Olarte, 1984), que
forman parte de una organización jerárquica y centralizada dirigida
desde la Capital del País. Así la subordinación no es sólo en función a
la circulación e intercambio económico, es también, vía las relaciones
de dirección.
Los grupos de poder establecer relaciones de dirección con estos
organismos para asumir la dirección (organismos informales o poder
informal) y gestión de la comunidad y espacio microregional.
Una alternativa viable, frente a tales contingencias para estas
microregiones es la organización intercomunal que se traduzca en una
organización microregional en base a sus rasgos y objetivos inherentes a
ella.
La organización económica – militar de las comunidades tienen una larga
historia. Se remonta a la época de expansión inca, la guerra por la
independencia y a la guerra con Chile. La organización económico-militar
estaba basada en el principio de mando único (Yaranga, 1979) pero en
forma descentralizada o dispersa según su organización (23).
Aun cuando actualmente ya no se mantienen vivas las características de
aquel la organización económica- militar, “podemos afirmar que ésta
estaba organizada en el sistema de “SUNTU”, “CHEQTA” Y “CHEQUE”.
El “suntu” era una comunidad o ayllu cuyo jefe tomaba el nombre de
“Auki.. Cada comunidad estaba dividida en dos mitades denominada
“Cheqta” a cargo de un jefe (“Cheqta Auki”), al mismo tiempo, cada
comunidad estaba formada por cuatro partes o “Cheque”, era generalmente
un barrio” o una “cuadrilla (Yaranga: 1979).
II.- EXPERICENICAS DE DESARROLLO Y PROCESO DE MICROGECIONALIZACION
2.1 EXPERICNECIAS DE DESARROLLO MICROREGIONAL
Las políticas de desarrollo rural y micro regional: y mas adelante los
Programas de Desarrollo Integrado datan de la década del 50.
Inicialmente fueron aplicados en los países de África, Asia y Europa.
Este programa fue aplicado como parte de una política de asistencia y
reactivación después de la Segunda Guerra Mundial; y en otros casos para
seguir manteniendo colonias subordinadas al patrón de desarrollo de la
metrópoli.
Las experiencias de “Desarrollo Comunal” en nuestro país datan la década
del 60; iniciándose con las actividades del Servicio Interamericano de
Producción de Alimentos (SIPA), el proyecto Vicus y el Programa de las
Zonas de Acción Conjunta (ZAC).
En la década del 70 se ensayan los Programas de Desarrollo Rural
Integral o el Desarrollo Rural Armónico a consecuencia del fracaso de
las experiencias del “Desarrollo Comunal”. Entre estas experiencias
están los Proyectos Integrados de Asentamiento Rural (PIAR), Los
Proyectos Integrales de Desarrollo (PID) y el Proyecto de Generación de
Empleos en el Ámbito Rural (GEAR).
En el marco de ésta política se desarrollaron un sin número de proyectos
y programas con asistencia técnica y financiera internacional entre los
que podemos destacar el Programa de Desarrollo Cajamarca (PRODESACA),
PRODEM (Cusco), PRI- “Sánchez Carrión” (La Libertad), PRODERJU (Puno);
entre otros.
En el Departamento de Ayacucho, las experiencias de desarrollo rural se
remontan a la década del 60; cuando el Proyecto Nacional de Desarrollo e
Integración de la Población Campesina; proyecto financiado por el BID
ejecutada un Plan de Desarrollo en la Provincia de Cangallo (1965-
1968). Posteriormente en el Convenio entre la Cooperación Técnica Suiza
y la Universidad Nacional de San Cristóbal de Huamanga (convenio COTESU-
UNSCH; 1965-1982) y el convenio IVOS- UNSCH. Este último a través del
Centro de Capacitación campesina desarrolla Labores de Asistencia y
promoción desarrollan también, los organismos no gubernamentales en
comunidades circundante a la ciudad de Ayacucho: taller de Promoción
Andina (TADEPA), Instituto de Estudios Regionales “José Maria Arguedas”
(IERJMA) Centro de Desarrollo Agropecuario (CEDAP), CEPCA y Vecino
Mundiales, son algunos de dichos organismos.
Programa de Desarrollo Integrado de las Comunidades de Huancaraylla,
Llusita y Circamarca (1975-1979)
En 1974 se da inicio al Programa de Desarrollo Integrado de las
Comunidades de Huancaraylla, Llusita y Circamarca” (24) que compromete
la participación de tres comunidades ubicadas en el Distrito de
Huancaraylla (Provincia de Víctor Fajardo). El programa incluía líneas
de acción en las áreas agrícola, pecuaria, salud, educación energía y
comunicaciones.
Esta fue una experiencia sumamente importante en cuanto a la organizaron
y participación de las comunidades así como en la experiencia en
dirección y administración del programa de desarrollo micro regional.
En líneas generales; el programa tenía las siguientes características:
1. El Plan de desarrollo estaba diseñado en la perspectiva de corto,
mediano y largo plazo.
La donación de NOVIB cubría las acciones iniciales del programa.
2. El Plan de Desarrollo incluía una política de autofinanciamiento de
sus actividades en el largo plazo.
3. El programa estaba concebida integralmente entre actividades básicas:
agrícola- pecuaria, educación y salud.
4. La ejecución de todas las actividades del Programa corrían a cargo
del trabajo comunitario (Faenas Comunales) y no pocas veces la minka
tradicional (25)
5. La línea de agricultura incluía la ejecución de obras (mejoramiento
de canales de riego) y capacitación agrícola en el cultivo de
hortalizas, frutas y otros cultivos andinos.
6. La línea de educación involucraba la instalación de granjas, viveros;
y talleres artesanales de tejido, carpintería, costura entre otros.
Estas granjas y talleres estaban destinados al aprendizaje de estos
oficios para estudiantes y pobladores.
7. La línea de salud incluía el uso y práctica de la medicina occidental
y tradicional; orientada a la educación sanitaria y medicina preventiva.
8. En la línea de transportes y comunicaciones se ejecutaron vías de
interconexión comunal (26). Se contaba con una central telefónica
automática (27).
9. Cada una de estas líneas de acción requería de obras básicas;
construcción y habitación de infraestructura para granjas, botiquines
comunales y talleres. Todas estas obras fueron ejecutadas y concluidas,
totalmente(28).
10. Las comunidades y la población se organizaron en “ cuadrillas”, en
faenas comunales” y cabildos para dirigir, coordinar y ejecutar el
programa de acciones(29)
11. El programa estaba dirigido por un Comité elegidos por toda la
población en cabildos..
12. El otorgamiento de otras donaciones y financiamiento del Programa
con créditos blandos y promociónales estaba en función al avance del
Plan de Actividades.(30).
Las experiencias de desarrollo rural, comunal y micro regional en
nuestro Departamento ha sido diversas hasta la fecha. A ésta
experiencias anteriores se suma hoy la micro regionalización dispuesta
por D. S. 073- 85/PMC.
2.2. Micro regionalización ( D. S. 073- 85/PCM)
En el marco de la política anunciada de “invertir la pirámide” en “el
Trapecio Andino” el gobierno actual ha dispuesto por D. S. 073-85/PCM el
establecimiento de 11 micro regiones comprendidos en el Departamento de
Ayacucho. (Cuadro Nº 12).
Posteriormente la CORFA (31) ha establecido XVI microregiones. Estas
microregiones están incluidas en el Proyecto de “Región WARI” (Cuadro Nº
11). De estas XVI micro regiones hemos seleccionado diez de ellas para
el presente Trabajo. El espacio que comprende las diez micro regiones
tienen las mismas características en los aspectos geográfico, económico,
social y cultural, entre otros. Está en el rango de las provincias más
deprimidas y pobres de las provincias de la sierra peruana, todas están
ubicadas en el último estrato (estrato VIII) del cuadro de
estratificación establecido por Ortiz. (Cuadro Nº 14).
Los micros regiones ubicadas al norte y sur del Departamento no fueron
considerados en el estudio; difieren en características económicas y
sociales así como los aspectos geográficos y ecológicos.
La ODPP- OCRFA ha señalado las funciones de las oficinas micro
regionales entre los que podemos mencionar, los siguientes “Concentrar
Oficinas de Administración Pública”, ejecutar acciones y proyectos
integrales de desarrollo comunal”, consolidar la organización
socio-productiva de las comunidades”, “vincular la acción del sector
público”, “identificar áreas o unidades productivas”, “canalizar
recursos técnicos, económicos y financieros” “promover ferias comunales
y micro regionales” y “establecer centros de acopio y comercialización”.
(32).
No se requiere de mayores discusiones para constatar el carácter
asistencial, centralista y vertical de aquellas políticas y funciones.
Seguidamente, el mismo documento afirma; el “carácter vertical y
centralista de los Ministerios e Instituciones Públicas ... del
Departamento” son una barrera casi infranqueable en el proceso de
implementación de las micro regiones; “la limitada capacidad de decisión
y ámbitos administrativos heterogéneos” de las Instituciones Públicas
“han agravado” las labores de “coordinación multisectorial y
administración de la función ejecutiva”, así como; tampoco “permite la
articulación de las acciones de planificación, operación e inversión a
nivel departamental menos a nivel microregional”(33). Todas estas
limitaciones han sido superadas por el D. S. Nº 073-85/PCM que en la
práctica crean organizaciones e instancias paralelas a la de los
sectores públicos y al de las comunidades.
Con la intensión de resolver este problema y para implementar la
microregionalización que dispone el D. S. 073 y 102.1-85/PCM, la CORFA
propuso un modelo de organización como “la desconcentración y
descentralización del sector público” para que éstas se constituyen en
entes desconcentrados multisectorialmente con autonomía administrativa”
y “ejecuten inversiones que respondan a las necesidades básicas de la
población”(34).
La administración de la microregión seguiría así los siguientes
lineamientos: las microregiones estarían a cargo de las Gerencias
Microregionales dependiendo del Gerente General y de la CORFA, con dos
órganos de línea, Promoción y Desarrollo y de Infraestructura. (Anexo Nº
11 y 12).
A la fecha, en las 16 microregiones vienen laborando 600 empleados
(entre nombrados y contratados); 381 están distribuidos en las 10
microregiones (Cuadro No 17 y 18) mientras que la Oficina de CORFA (Sede
Central) cuenta con 421 empleados (cuadro No 19). Considerando que las
oficinas microregionales dependen de CORFA; el número total de empleados
en la referida entidad suman 1021; sin tener en cuenta los otros
sectores públicos.
La línea más importante; sino la única en las acciones de “desarrollo”
regional y microregional que la CORFA desarrolla gira en torno a las
inversiones en pequeños proyectos de infraestructura. En 1986 se han
invertido I/. 150, 617.00 (34) En las diez microregiones se invirtieron
la suma de I/. 56,944.00; sólo el 37.8% del total invertido (Cuadro Nº
20). El 100% de la inversión han sido destinados a obras de saneamiento
básico, educación y agricultura (Cuadro Nº 21).
2.3. Microregionalización y Desarrollo Comunal en Ayacucho (CORFA): Sus
límites
a) Las políticas de desarrollo microregional, planes de desarrollo
comunal y otras acciones similares fueron y siguen siendo programas de
asistencia con esquemas, criterios y puntos de vista desde la óptica de
la metrópoli; y manejadas al estilo de los organismos que implementan o
dirigen dichos planes. Siempre han tenido un carácter muy puntual en
líneas de acción así como en espacios regionales.
La mayoría de éstos programas de desarrollo: aquello que se ejecutaron y
los que se vienen ejecutando, devienen en un paquete de proyectos con
modelos y patrones impuestos. Estos modelos al ser impuestos a las
comunidades (modelos no pocas veces ajenas a su realidad e
idiosincrasia) no motivan la participación de la población local
organizada; haciendo inviable la implementación integral de los planes y
programas de desarrollo, en unos casos; y en otros casos frustran su
continuidad y proyección futuras.
El proceso de microregionalización, así como la formulación de programas
y proyectos de desarrollo son formulados sin la participación de la
comunidad. Se maneja como un hecho y fenómeno aislado no se tiene visión
de integridad.
El proceso de mircoregionalización, así como la formulación de programas
y proyectos de desarrollo son formulados sin la participación de la
comunidad. Se maneja como un hecho y fenómeno aislado; no se tiene
visión de integridad.
Los ensayos y experiencias de desarrollo microregional han fracasado, en
unos casos; y en otros frustrado su continuidad casi siempre por las
siguientes razones:
1. Agotamiento de partidas presupuestales.
2. Interés político.
3. Retiro de asistencia técnica (casi siempre supone retiro de ayuda
financiera).
4. Falta de motivación e identidad de la población.
5. Oposición de la parte de los grupos de poder local.
Por lo general, todas las experiencias de desarrollo microregional y
programas desarrollados por éstos han sido abandonados.
Muchos proyectos son manejados como obras públicas puntuales e
inmediatas; más como parte de un propaganda del discurso político.
Actualmente, el desarrollo microregional es administrada como sinónimo
de ejecución de pequeñas obras en postas, escuelas, carreteras y canales
de riego. Todas las obras de Inversión Pública se ejecutan al margen de
las necesidades reales de la comunidad y sin importar la dinámica
económica y relaciones sociales de producción. El “desarrollo” gira así
en torno a obras de infraestructura para la salud y la educación. Con el
discurso de las políticas de acción; programas de inversión y labores de
asistencia en el actual proceso de microregionalización se pretende
“desarrollar” la comunidad y la microregión.
Una política de desarrollo como éste no logrará el anhelado desarrollo
de las microregiones. La inversión pública en obras aisladas no ha
surtido, ni surtirá los “efectos de desarrollo” que se pretende.
b) La microregionalización constituye hoy una decisión política del
Gobierno. Permite implementar las oficinas microregionales como parte de
la política de “desarrollar en Trapecio Andino”.
Los organismos creados con tal propósito son: A nivel del Departamento;
el Comité Departamental de Coordinación Multisectorial; (CODECOM) (36),
dependiendo de éste Comité está el Comité Microregional de Coordinación
Multisectorial (COMICOM). A su vez el CODECOM depende de la Comisión
Multisectorial de Supervisión y Evaluación, Comisión presidida por el
jefe del INP e integrada por los representantes de los sectores de
Educación, Agricultura, CORFA, Salud u Otros. El CODECOM y el COMICOM
serían instancias de línea y de coordinación multisectorial a nivel
departamental; mientras que las instancias de coordinación a nivel micro
regional serían ejercidas por el Comité Microregional de Coordinación
Microregional(37) (COMICOM) y el Consejo de Desarrollo Microregional (CODEMI)(38).
En la esfera comunal; estas mismas organizaciones se implementarían con
los Consejos de Desarrollo Comunal (CONDECO) (39) y los Comités de
Desarrollo Comunal (40) (CODECO).
La ejecución de obras y otras acciones estarían a cargo de los Programas
Integrados de Desarrollo Comunal (PIDECO) y sería éste la única
instancia de participación de la comunidad y los sectores.
Todos estos organismos y unidades tienen un sello muy particular; son
organismos verticales, originados, dictados y organizados por la
autoridad central por delegación de funciones y descentralización del
aparato administrativo.
En la práctica; poco o nada se ha avanzado en la implementación y
funcionamiento de éstos órganos en el mejor de los casos; se han
constituido por formalidad la mayoría de las Gerencias Microregionales
con sus órganos respectivos pero nada más.
La microregionalización, hasta ahora, no ha pasado por ser un intento de
descentralización que del aparato administrativo con organismos que
burocratiza más la labor de gestión microregional e incrementa la
empleocracia pública en más del 140% del personal de CORFA, y la
absoluta mayoría de ellas dedicadas a labores de rutina y tramites
formales.
El personal de oficinas microregionales invierten más del 70% de su
tiempo en tareas de rutina, tramitaciones y labores de Contabilidad:
(30% a tareas de rutina, 40% a labores de Contabilidad) y 30% del tiempo
a tareas de programación y ejecución de obras (20% de programación y 10%
de supervisión).
En opinión de los trabajadores de las oficinas microregionales la labor
prioritaria de la Oficina Microregional debe ser:
- Efectuar obras de infraestructura, 80%.
- Organización y capacitación de la población, 20%.
El 100% opina que hay problemas en el proceso de microregionalización”.
Estos problemas son atribuidos a:
- Falta de presupuesto 70%
- Falta de asistencia técnica 25%
- Otros 5%
Otra opinión importante expresada por los empleados es la dificultad en
la ejecución de obras; la misma que es atribuida a:
- Trabas burocráticas 75%
- Otros 25%
El 60% de los empleados creen tener claridad y conocimientos respecto a
desarrollo microregional. El 85% de ellos creen que el desarrollo
microregional implica la ejecución de obras de inversión pública.
El 82% de los empleados afirma no haber participado en la formulación de
objetivos de desarrollo de su respectiva microregión. Mientras que, el
60% de la población afirma no conocer los objetivos del desarrollo
microregional que CORFA implementa.
Las microregiones definen y priorizan obras: de acuerdo a un diagnóstico
microregional (41), 70% de opiniones; de acuerdo a memoriales, 20%; y de
acuerdo a asambleas o cabildos, 10%.
En la programación de obras, el 50% está orientado a servicios
(educación, salud y caminos), agricultura, 45%; y actividades pecuarias,
5% (42).
El 45% de la población de las comunidades se muestran indiferentes o
renuentes frente a las acciones del proceso de microregionalización; y
el 55% restante, lo acepta pasivamente.
En general, la microregionalización no está logrando sus propósitos y
podemos conjeturar que ha este paso no logrará los objetivos para los
cuales fueron formuladas. Los errores parten desde su formulación;
verticalismo, burocratismo, centralismo y dirigismo partidista, son los
rasgos y errores más relevantes.
A la fecha; el proceso de microregional ilación y desarrollo
microregional en Ayacucho no ha pasado de ser un buen deseo, un intento
por descentralizar el aparato administrativo; y un “esfuerzo” por
instaurar oficinas y cubrir cargos en dichas oficinas microregionales.
Aparte de construir algunas aulas escolares, postas médicas o sanitarias
(43) y pequeñas obras de infraestructura; no se ha iniciado y menos
avanzado en un proceso de desarrollo integral que beneficie a las
comunidades.
Actualmente, los programas microregionales no son sino los iniciadores y
ejecutores de pequeñas obras donde las comunidades son receptoras
pasivas.
Muchos proyectos no avanzan; algunos son sólo proyectos en cartera;
otros cambian de rumbo al son de los vaivenes políticos; por presiones
externas, intereses de grupos de poder local y por nombramiento de
“personal de confianza” en los puestos y cargos de las esferas de
gobierno.
Imposición de sistemas y modelos de organización a las comunidades en
forma vertical, paralelismo en lo organizativo al igual que en la
ejecución de obras, ausencia de coordinación, inexistencia de un
programa integrado de desarrollo microregional, centralismo en la
asignación presupuestal; falta de autonomía y de capacidad de decisión y
burocratismo son los principales rasgos que se observan en el proceso de
microregionalización en Ayacucho.
El manejo politizado de los sectores públicos, la CORFA, las oficinas
Microregionales; y los imperativos impuestos por el sistema burocrático
terminan por convertir la gestión microregional en un ente burocrático
inoperativo (44).
El programa y gestión microregional no pasan de ser un inventario
contable de proyectos y programas de inversión (muchos de ellos en
cartera) elaborados independientemente de la comunidad y en base a un
“diagnóstico” e indicador presupuestal.
c) Una evaluación del proceso de microregionalización y desarrollo
microregional puede considerarse prematura, habida cuenta que hasta la
fecha aún no se ha logrado implementar un programa de desarrollo
microregional en ninguna de las 16 microregiones del Departamento. El
presente trabajo no pretende efectuar tal diagnóstico; no obstante,
consideramos importante considerar dichas experiencias para los
propósitos de formular el modelo de organización y gestión.
A la fecha la labor de microregionalización se ha circunscrito a lo
siguiente:
1. Delimitar las microregiones.
2. Establecer las UTE en cada microregión.
3. Formalizar las funciones y la Administración Microregional.
4. Programar y ejecutar pequeñas obras.
5. Cubrir la mayoría de las plazas Microregionales.
El promocionado crédito cero no ha llegado a éstas Microregiones. El
campesino pobre y sin tierra no tiene acceso a ello. La mayor parte del
crédito está destinado a las provincias de La Mar, San Miguel y Huanta.
Los créditos en la Provincia de Huamanga (Ayacucho) no necesariamente
son destinados a la agricultura aún cuando el crédito se haya obtenido
con tal propósito. (Ver Anexo Nº 5).
Formulamos que el proceso de Microregionalización es una estrategia
fundamental en el desarrollo regional en la esfera de un proyecto
político que implique un cambio de las estructuras económicas y sociales
de la sociedad.
La regionalización debe ser una forma de abordar los problemas del
desarrollo y administración regionales en la perspectiva de “aportar
soluciones a las contradicciones y antagonismo básicos de la sociedad
peruana de manera regional” (Igueñez: 1986); para ello se requiere “un
esfuerzo material e institucional que permita la descentralización de
las principales decisiones de desarrollo y de la política” en el marco
de una estrategia nacional.
La microregionalización entendido y manejada sólo como proyectos no
constituyen alternativa de desarrollo comunal, microregional, tampoco
regional.
El proceso de desarrollo debe partir por transformar y dinamizar las
relaciones de producción que permitan establecer un sistema de
generación y acumulación de valor en el espacio regional y microregional;
así como, el establecimiento de un sistema y redistribución de valor en
beneficio del espacio microregional socialmente definido.
Una premisa importante a considerar son los sistemas de organización y
organismos de las propias comunidades nativas; sus formas y sistemas de
administración tradicionales que suponen trabajo asociativo, familiar y
recíproco. El desarrollo alternativo estratégico de estos sistemas
constituye elementos fundamentales para la organización y gestión
microregional.
La ineficacia de la administración pública, el crecimiento inorgánico de
éste; la inestabilidad y desorden institucional; la inadecuada
definición funcional y territorial de sus órganos hacen inviable
proseguir el proceso de microregionalización y “desarrollo regional” por
los procedimientos y canales que se siguen hoy. No obstante el deseo y
voluntad política del gobierno, el proceso de microregionalización y
regionalización no pasarán de ser intentos de descentralización
administrativa y un proceso vertical del mismo. Actualmente no hay un
desarrollo horizontal, democrático y autónomo de ambos procesos. La
regionalización sería así “una imposición del Ejecutivo” (45) que no
podrá conducir a un desarrollo regional y microregional.
Muchas comunidades han expresado su descontento con la implementación de
los PIDECO y CODECO por considerarla ajena a la comunidad y constituir
un “paralelismo a su organización tradicional”(46).
El fenómeno actual de violencia que envuelve a éste y otros
departamentos son otro de los problemas serios que abonan más el
verticalismo y burocratismo del gobierno. Este fenómeno de violencia
estructural y política no podrá ser resuelto a espaldas de las
comunidades y sin la decidida participación de ellos.
III. MODELO DE ORGANIZACIÓN Y GESTIÓN INTEGRADA DE UNIDADES
MICROREGIONALES (ORGIUMIC)
3.1. Unidades Microregionales y Desarrollo Microregional
La unidad microregional (48) como espacio neoeconómico e histórico
constituye el núcleo fundamental en el modelo de gestión que proponemos.
Constituye el objeto de gestión entendida como unidad de producción y
consumo que explica el tipo de microregión y el tipo de gestión.
Esta unidad involucra la economía familiar y comunera transponiéndola a
la esfera espacial mayor (microregión) en base a la pluriactividad y
racionalidad de sus economías. La economía familiar y comunera
desarrolla sus fuerzas productivas en cuyo proceso el poblador nativo es
el agente principal para el desarrollo tecnológico económico, cultural y
social.
La organización interna de las comunidades y sus relaciones de
producción coherentes y racionalmente gestionadas serán el modo y la
forma fundamental de la dirección microregional en el modelo que
proponemos.
El punto de partida y condición necesaria de tal modelo en la
organización social de las propias comunidades.
En el modelo de Organización y gestión de Unidades Microregionales
(Modelo ORGIUMIC) el objeto de gestión están identificados por:
a) El espacio neoeconómico.
b) Las relaciones sociales de producción.
c) Las fuerzas productivas de la economía microregional y regional.
d) Los factores o variables de inserción a la economía moderna.
Estos elementos constituyen la base material de la gestión. Serán
considerados como la unidad de planificación y acción básica para el
desarrollo de la comunidad, la región y la sociedad.
El desarrollo microregional y regional hay que entenderlo como un
proceso a largo plazo, donde la propia comunidad será la protagonista de
este desarrollo bajo una política estratégica e integral hacia una nueva
sociedad. Tanto por razones institucionales, técnicas y políticas la
única alternativa es que la propia comunidad sea el agente y
protagonista de su propio cambio y desarrollo; contribuyendo al
desarrollo organizativo, económico, social y democrático de las fuerzas
existentes en cada una de las comunidades.
3.2. Variables del Modelo
3.2.1. Elementos del Proceso
Tres son los elementos que constituyen el proceso de gestión (49).
a) El objeto de gestión microregional (comunidad y microregión).
b) Las funciones del proceso (contenido del proceso)
c) El sujeto de Gestión (órganos y relaciones de dirección del
subsistema dirigente).
Estos tres elementos interactúan con un conjunto de variables que
definen, explican y determinan los procesos de gestión. Con propósitos
didácticos hemos dividido en dos grandes grupos dichas variables:
variables independientes y variables administrativos.
3.2.2. Variables de Proceso: (50)
1. Variables Independientes
1.1. Variables Externas
a) Variables Externas Generales
- Variables Neoeconómicas
- Variables socio-culturales
- Variables Tecnológicas
- Variables Político-Legales
b) Variables Externas Específicas
- Variables de Circulación
- Variables de Demanda
- Variables de Dirección Interregional.
1.2. Variables Internas
a) Variables de Estructura (relaciones de producción).
b) Variables de Proceso (Factores de Producción).
c) Variables de Tecnología (Instrumentos de Producción).
d) Variables Socioculturales (valores, potencialidades, estilo,
personalidad, ideología).
2. Variables Administrativas
2.1. Variables de Proceso
a) Planificación
b) Organización
c) Dirección
d) Información
e) Control (Retroalimentación)
2.2. Variables Conductuales
a) Motivación y valores
b) Educación, aptitudes y habilidades
Elementos y variables del proceso, interactuando en relaciones directas
e inversas determinan un espacio social específico: el objeto de
gestión. Este es el espacio microegional, espacio que constituye el
eslabón fundamental en la esfera de la gestión económica y social hacia
el logro de competitividad regional y el desarrollo.
El sujeto de gestión, en el proceso de interacción con el objeto y
contenido del proceso funciona de modo integral en el establecimiento de
las relaciones de dirección. La administración microregional no está
definida sólo por las variables del proceso; además de ellos juegan un
papel importante, las demás variables. De modo que la estrategia de
dirección involucra los elementos del proceso (sujeto, contenido y
objeto), las variables del proceso (variables administrativas y
variables independientes) y las relaciones de dirección.
3.2.3. Estrategias de Relaciones de Dirección
Las relaciones de dirección microregional están definidas por la
interacción de siete elementos que constituyen el contenido de la
organización microregional. De tal manera que, el contenido de la
organización microregional estarían expresadas por:
1. La estructura (forma y modo de funcionamiento inherente a la
microregión).
2. La estrategia (eslabón fundamental del ciclo de gestión).
3. El personal (fuente principal de la calidad de gestión, de ideas y de
energías humanas).
4. El estilo de Administración (estructuras simples, poco personal pero
de alta calificación y filosofía de realizaciones competitivas).
5. Sistemas y procedimientos administrativos (Sistemas de: trabajo,
decisión, información y control).
6. Valores compartidos (ideología y cultura; cosmovisión del mundo,
visión estratégica del desarrollo organizacional).
7. Potencialidades (fuerzas, aptitudes actuales como potencialidades
futuras de la microregión).
El modelo ORGIUMIC pretende, así, involucrar variables conductuales,
ideológicas y socioculturales a la gestión; igualmente, le asigna una
significación espacial a las organizaciones informales. En el modelo
propuesto la organización formal gira en torno a la estructura y
estrategia; y la política de la organización, en torno al personal,
estilo, sistemas, valores y potencialidades. Este contenido o médula de
la organización microregional puede gratificarse tal como se aprecia en
la fig. N° 1 (51)
En resumen, de lo expuesto hasta aquí, podemos señalar que el Modelo
ORGIUMIC involucra a:
1. Los elementos del proceso (objeto, sujeto y contenido).
2. Las variables del proceso (variables independientes y variables
administrativas).
3. Estrategia de dirección (Modelo 7-S)
3.2.4. Modelo Operativo
Operativamente el modelo integra 4 subsistemas integrados de modo
interdependiente a través de relaciones directas y retroactivas en un
proceso cíclico de la gestión microregional. Estos subsistemas son:
1. El Plan Integrado de Desarrollo Microregional (PIDMIC) cuyo objetivo
estratégico lo constituye el Desarrollo Regional.
2. Los Planes y Modelos Operativos de estrategias y alternativas de
acción microregional.
3. La gestión microregional y regional a través de un Plan Estratégico.
4. La Comunidad; objeto socioeconómico y político definido espacial y
temporalmente. La figura Nº 2 ilustra gráficamente estas
interdependencias.
1. El Plan de Desarrollo Microregional constituye la respuesta a las
exigencis, necesidades y aspiraciones de las comunidades. Ellas,
encontrarán en el Plan la alternativa de solución a sus problemas,
tomando conciencia de ello y expresando sus objetivos y políticas en el
PIDMIC.
El PIDMIC integra en un proyecto único (Plan Estratégico) las líneas y
estrategias operativas fundamentales en desarrollo agrícola, pecuario,
forestal, salud, capacitación y gestión. El plan, instrumento político y
técnico, constituirá el mecanismo de participación democrática de la
comunidad en la gestión microregional. De este modo, la gestión
microregional será una estrategia de ejecución y dirección de un Plan de
Desarrollo de una determinada esfera neoeconómico-social o microregión.
2. El modelo y Planes operativos Alternativos microegionales
corresponden a alternativas estratégicas y líneas de acción en cada
microregión. Es también, la actividad fundamental de una microegión, no
necesariamente única. Estas estrategias alternativas estarán basadas en
la acción integral de las labores agropecuarias y forestales, de salud,
educación y de capacitación en la gestión.
El Modelo Operativo Alternativo expresa la estrategia de desarrollo
microregional y regional plasmándola en un PIDMIC y el Plan regional en
función a las potencialidades, sistemas, estrategias, estilos, aptitudes
y capacidades de cada espacio microregional buscando diferenciación y
competitividad microregional.
3. La gestión microregional, mecanismo de política administrativa
microregional, expresará las relaciones de sujeto-contenido-objeto de
gestión, involucrando, integralmente, cinco variables importantes:
Planificación, toma de decisiones, dirección, promoción y asesoramiento.
Establece relaciones directas y retroactivas con la comunidad (objeto de
gestión), los PIDMIC y los modelos operativo alternativos en el
propósito de alcanzar el objetivo de desarrollo microregional y
regional: PIDMIC y PDREG (Ver fig. 2).
4. La unidad básica y planificación democrática, competitiva, dinámica y
autogestionada es la comunidad. Participa en todas las esferas del
proceso de gestión como objeto y sujeto; expresa las relaciones y rasgos
inherentes a ella traducidos y plasmados en planes operativos
alternativos y el PIDMIC. Estos planes son aplicados a través de la
dirección estratégica en la perspectiva del desarrollo microegional y
regional.
El modelo ORGIUMIC supone la necesaria e irrestricta participación de la
comunidad organizada en la planificación, decisión, gestión, ejecución y
promoción el desarrollo microregional. La principal forma de
organización del trabajo que el modelo supone es el trabajo colectivo y
especializado (que bien puede ser la “minka”). Preveé una redistribución
racional y comunitaria de los resultados así obtenidos; sin inmiscuirse
en los resultados y propiedad de las familias, individuales.
3.3. Gestión Microregional
La gestión, proceso emanado de las relaciones entre objeto y sujeto
expresa el contenido de dichas relaciones. El contenido de tales
relaciones es el resultado de la interdependencia de las variables y
elementos del proceso de gestión; concebidos y plasmados en la esfera
microregional.
3.3.1. Planificación
Un modelo de organización y gestión integral autónoma es una alternativa
orientada a transformar la situación de extrema pobreza, abandono y
marginación actual de las comunidades nativas del país y del hombre de
campo.
La propiedad individual parcelaria de la tierra, la familia como unidad
de producción y consumo son los rasgos más importantes de las
comunidades nativas del Departamento. Instaurar la comunidad y
microregión como unidad e producción y consumo, constituye la estrategia
organizacional que aspira el presente trabajo.
El retomar, reorientar, sistematizar y desarrollar los sistemas
organizativos y administrativo de las comunidades como unidad de
producción, constituye una alternativa de planificación y desarrollo de
éstas comunidades. Una planificación que considere a las comunidades
como “unidades productivas para el desarrollo”; “como una organización
de base” (Gonzáles de Olarte) son la esencia de éste modelo de
organización y gestión.
Las relaciones de producción microregional giran entorno a la economía
familiar – comunera, de modo que, la gestión sugiere una planificación
que debe y tiene que ser una planificación en base a ésta unidad
económica: la comunidad. Un proceso de planificación que admita éstas
posibilidad crea y predispone condiciones para acuerdos fundamentales de
organización y dirección estratégica en la esfera microregional. La
planificación, como proceso, constituye el contenido y función del
proceso de gestión inherente a la administración microregional;
posibilita descentralizar la toma de decisiones a la vez que promueve la
autonomía, diferenciación especialización de la micro región y de la
comunidad. No debemos olvidar que, el grado de utilidad de un plan varía
en relación a los propósitos e intereses de quien las formula y las
ejecutan; posibilita coordinar la iniciativa y la inventiva individual
en una lógica colectiva hacia la esfera microregional y regional.
La teoría y práctica de la planificación, interesa a todas las formas de
organización social; dota de racionalidad, objetividad, políticas,
objetivos y metas. En tal sentido, interesa, a todas las fuerzas
económicas y políticas de la microregión y región, ésta es una verdad
olvidada o ignorada en el actual proceso de microregionalización y
planificación.
La racionalidad, viabilidad, compromiso e institucionalización del Plan
como proceso de discusión en las esferas y sectores de la
administración. Se ha sugerido diferentes técnicas de valoración y
criterios de evaluación de los planes: Análisis procesal y efectividad
económica (52); análisis de las dimensiones del plan (53); y el análisis
del proceso lógico del planeamiento(54). Independientemente de la
utilidad y aplicación de tales técnicas y criterios de evaluación; los
términos de valoración de las ventajas y criterios de evaluación, los
términos de valoración de las ventajas y bondades del plan microregional
serán los criterios de: eficiencia, eficacia y efectividad (55). La
aplicación de los conceptos de eficiencia y efectividad a la
planificación microregional permitirán la valoración de dichos planes.
Eficiencia del Plan. La eficiencia de un plan se alcanza el nivel
político estratégico y dirección estratégica de la microregión; en la
participación democrática de la población; en la expresión espontánea y
consciente de las necesidades y aspiraciones de la microregión; en el
establecimiento de los objetivos y políticas comunales y microregionales;
en el establecimiento de planes operativos alternativos de desarrollo y
en el grado de identidad popular con cada una de las alternativas y
políticas.
Un plan es eficiente cuando logra un amplio respaldo político; cuando
logra una identidad con el objeto de gestión y sus fuerzas internas;
cuando la población comunitaria se siente identificado con sus
propósitos y estrategias; y cuando ellas están dispuestas a
comprometerse en su ejecución.
“Un plan eficiente, moviliza a la comunidad”(56). Conocimiento
científico, competencia, liderazgo y espíritu práctico del sujeto de
gestión son importantes para lograr la eficiencia del plan microregional.
Eficacia del Plan. La eficacia del plan microregional se sustenta en el
terreno del conocimiento y aplicación de la ciencia en el proceso de la
planificación. El contenido del proceso de gestión constituye un proceso
lógico y racional de abstracción y prospección del objetivo. La eficacia
del plan se consigue en la ciencia. La ciencia precisa y racionaliza el
contenido del plan; ordena lógicamente su proceso objetivo y subjetivo;
establece premisas y restricciones; optimiza y factibiliza el proceso,
las acciones y las metas. Un plan eficaz es técnicamente viable.
Conocimientos científicos formación sólida; y profundo conocimiento de
la realidad microregional son importantes para lograr la eficacia del
plan microregional.
Efectividad del Plan. La efectividad del Plan microregional se logrará
en el marco administrativo y político – legal; en el fundamento legal o
sustento formal que legitime las atribuciones de la planificación y
ejecución del plan. La efectividad del plan microregional se
materializará a través de la estructura administrativa (sujeto de
gestión). La estructura administrativa permitirá la comunicación,
retroalimentación, aprobación, financiamiento, ejecución y replaneación;
también podrá efectuar el seguimiento de su aplicación; podrá supervisar
y evaluar; podrá evaluar su eficiencia y garantizar su eficacia;
responsabilizarse de su eficiencia y eficacia. Un Plan efectivo logra
consolidarse institucionalmente.
El sujeto de gestión, al erigirse como la expresión organizada y
planificada del objeto de gestión expresará en su contenido cuanto en su
propósito los objetivos microregionales inherentes al proceso de
gestión.
La planificación es una función prevalerte y transitiva (57) en el
proceso de gestión. No obstante; una sobre valoración o subvaloración de
la planificación traen consigo actitudes y corrientes que pueden
cuestionar y anular su utilidad como instrumento de gestión
microregional. La demagogia, tecnocratismo, cientificismo, empirismo y
burocratismo son expresiones de la sobrevaloración o subvaloración de
las exigencias de eficiencia, eficacia y efectividad de planes. Una
sobrevaloración de la eficiencia, eficacia y efectividad del plan traen
consigo la demagogia, cientificismo y burocratismo, respectivamente; en
cambio una subvaloración de los mismos criterios trae consigo el
tecnicismo, empirismo y centralismo. Una explicación comparativa de
estos criterios y sus consecuencias observamos el Cuadro Nº 23.
Sin embargo, no podemos ignorar el carácter político, científico,
técnico, operativo, centralizado y descentralizado de la planificación
microregional. Los criterios de eficiencia, eficacia y efectividad deben
ser racionalmente conjugados, asignándoles su real y exacta valoración y
dimensión en el espacio regional y esferas de la gestión.
La planificación constituye una función política de la gestión
microregional; es a la vez un instrumento técnico que busca conjugar
racionalmente los recursos disponibles de la comunidad y microregión con
las demandas y objetivos del desarrollo comunal y microregional. La
planificación microregional; en tanto función política pretende buscar y
plasmar la expresión creativa y democrática a través de la participación
de la población en la toma de decisión. Debe ser instrumento de acción
democrática que amplíe las bases de la decisión y gestión microregional.
En el proceso de la planificación; la participación de la población debe
darse, necesariamente, en las siguientes esferas:
1. Formulación de Objetivos de desarrollo (toma de decisiones).
2. Definición de líneas de acción operativas (agraria, pecuaria, salud,
etc.)
3. Información y recopilación de datos (valoración de la información)
4. Análisis de datos (participación en el proceso de la investigación)
5. Interpretación y diagnóstico (toma de consciencia).
6. Formulación de prioridades (desarrollo de alternativa)
7. Identificación de recursos y fuerzas productivas de la comunidad y
microregión (evaluación de sus limitaciones y potencialidades).
8. Programación de acción (Plan Operativo)
9. Evaluación permanente de las acciones (control).
10. Formulación de nuevas necesidades y problemas. (Retroalimentación).
CUADRO N° 23: Criterios y actitudes de Valor del Plan Microregional y
sus Consecuencias
a) Actitudes de Valor del Plan Microregional
b) Sobrevaloración
c) Subvaloración
Una valoración racional de los criterios de eficiencia, eficacia y
efectividad y decidida participación de la población en las esferas
señaladas, garantizarán el adecuado funcionamiento de ésta variable.
3.3.2. Organización
La organización microregional toma como unidad organizativa primaria y
fundamental a la comunidad y a la microregión.
La propiedad individual, el “ayllu”, el “ayni” y la “minka”, el sistema
de intercambio subyacente (el trueque), la presencia del capital
comercial, la división social y especializada del trabajo (aunque poco
extendida o difundida); tecnología primaria y nativa son algunos rasgos
fundamentales de la esfera de las relaciones y estrategias productivas
de las comunidades que nos ocupa. Estos rasgos están determinados
históricamente a través de los fenómenos sociales y naturales. El
desarrollo de sus fuerzas internas constituye una unidad dialéctica como
algo determinado inherente, íntegro e impregnado de principio. Este
principio es la actividad laboral de los hombres en la producción. Estas
relaciones; la forma de enfrentar a las fuerzas de la naturaleza,
minimizando riesgos y maximizando esfuerzos los ha conducido a organizar
el trabajo “solidariamente” para hacerlo, más adelante, comunitario en
aquello que el bien y los resultados sean “comunitarios”. La propiedad
individual, parcelaria y minifundista de la tierra, y la propiedad
comunitarias de pastos naturales, yacimientos de minerales no metálicas,
etc. es otra característica importante de estos espacios regionales.
La organización como contenido (como función) del proceso de gestión no
puede ignorar esta realidad goeconómica microregional. La estrategia
organizativa, así como el planeamiento organizacional de la gestión
microregional debe estar basada en la naturaleza estructural-funcional e
integral de la sociedad andina amalgamándola en una unidad de sujeto y
objeto de gestión; y reflejando los objetivos subyacentes en el objeto
de gestión.
No obstante la constatación que, “la división de trabajo dentro de la
familia y dentro de la comunidad es muy restringida” (Gonzáles de
Olarte) podemos observar que las formas prevalentes de división del
trabajo en éstas comunidades son la división por tareas y por bienes
producidos:
1. La división por tareas realizadas no está claramente diferenciada,
prácticamente es inexistente. Varones y mujeres, niños y adultos
participan en la actividad agropecuaria, a excepción de la preparación
de alimentos que está reservada sólo a las mujeres.
2. La división por bienes y productos es restringida. Sin embargo; una
microregión o comunidad puede destacar en la producción de algún bien,
más por razones ecológicas. La ecología influye no sólo en la
producción, influye también en la división social del trabajo.
La presencia del capital comercial y la circulación está trastocando el
carácter organizativo de éstas comunidades y modificando sus normas de
conductas. Las decisiones económicas familiares son tomadas cada vez más
sobre la base de la racionalidad y lógica individuales. Las relaciones y
circulación mercantil tienen impacto en la comunidad.
La unidad de la estrategia organizativa es la microregión, fundamento de
la organización microregional; ella es quién organiza y controla las
fuerzas productivas, los recursos naturales, el trabajo; está dotada de
una cosmovisión de su mundo y constituye una identidad. Esta estrategia
reside también, en superar y elevar, a una esfera mayor de organización,
hacia una esfera microregional, parte de una estrategia y alternativa
que permitan lograr eficiencia, eficacia y racionalidad; superar su
extrema pobreza y constituirse en la base social de una economía y
organización social competitiva.
La política actual, los modelos y sistemas de administración de las
instituciones públicas no tienen mucho que aportar a la organización
comunal y microregional; especialmente en lo relativo a los métodos y
sistemas de trabajo en las comunidades. El centralismo, burocratismo,
crecimiento inorgánico y las constantes marchas y contramarchas de las
decisiones constituyen serios obstáculos que hacen de las instituciones
públicas entidades incapacitadas para asumir una administración del
desarrollo.
Los enfoques, modelos, esquemas y sistemas tradicionales de la
Administración que se practica no pueden tener aplicación dogmática y
mecánica a la realidad de nuestra sociedad andina. Es preciso comprender
antes; aprender las formas y sistemas de organización; comprender la
cosmovisión de la sociedad andina, de las comunidades nativas y entender
sus relaciones sociales y su estructura.
La microregión, espacio social de las relaciones de producción y
reproducción inscrita en un territorio geográfico constituyen, desde el
punto de vista del Modelo ORGIUMIC la base del desarrollo microregional
integrado, armónico y autosostenido. Basado en actividades productivas.
Según sus aptitudes(58), capacidades y posibilidades en función al
espacio geográfico (pisos ecológicos y ecosistemas); aprovechamiento
racional de los recursos; y en torno a la actividad pecuaria, agrícola y
forestal.
Como en todo proceso de organización, un aspecto importante es el
establecimiento de un sistema de gestión; relaciones de dirección y las
condiciones básicas que el sistema de gestión debe reunir.
La estrategia organizativa y de dirección que el modelo ORGIUMIC supone
es la participación de la actual Oficina Microregional (59) como
promotor y asesor en los procesos de planificación, organización,
dirección y control de la gestión microregional; en tanto, la comunidad
y las esferas de gestión de la microregión organizada participan como
planificadores, organizadores y ejecutores del Programa Integrado de
Desarrollo Microregional y Regional. Asume la dirección colegiada de los
órganos de gestión microregional. Supone, también; la aplicación del
principio de la dirección centralizada y unificada en las esferas de
gestión, líneas de producción y operativas, en el marco de un Plan de
Desarrollo Microregional único.
La estructura organizativa de la comunidad basada en la división del
trabajo por “cuadrillas” (60), y la organización de las microregiones
actuales (61) pueden considerarse como antecedentes para la aplicación y
formulación del presente modelo.
La estructura organizativa del Modelo ORGIUMIC se puede observar en el
Gráfico N° 2 y la estructura funcional en el Gráfico Nº 03.
3.3.2.1. Lineamientos Básicos
Los lineamientos básicos a considerar en el marco del modelo de
organización propuesto son:
1. Formación de cuadros para la dirección y gestión (incluye la
formación de los miembros de la comunidad y de los funcionarios de las
Instituciones Públicas y Gobierno Central).
2. El proceso organizativo debe estar basada en la espontaneidad. Debe
ser abierto y participativo; con énfasis en la toma de decisiones y
acción de grupo.
3. Las asambleas comunales (Cabildos) serán instancias formalmente
reconocidas para debatir todo cuanto interesa a la comunidad así como
para la discusión de los planes de desarrollo.
4. Los sistemas de organización tradicional al interior de las
comunidades constituirán los mecanismos inmediatos de organización de
sistemas de trabajo a nivel de los planes y programas de desarrollo.
5. Brindar atención a la participación de los grupos de poder local; a
nivel formal e informal, en la organización micro regional.
La estructura organizativa y funcional del Modelo se describe a
continuación.
3.3.2.2. Estructura Organizativa del Modelo ORGIUMIC
La estructura organizativa propuesta, es la siguiente:
1. Órganos de Gobierno
1.1. Asamblea Microegional
1.2. Comité Microregional
1.3. Comité Local
2. Órganos de Línea
2.1. Gerencia Microregional
2.2. Comité Local
2.3. Planes y Programas
3. Órganos de Apoyo
3.1. Oficina de Administración y Programación
3.2. Oficina de Investigación y Planificación; Promoción y Desarrollo; y
Oficina Técnica.
4. Órganos de Asesoramiento
4.1. Oficina de Investigación y Planificación.
4.2. Oficinas de Promoción y Desarrollo; Administración y Programación y
Oficina Técnica.
a. La Asamblea Microregional, máxima autoridad de la Microregión estará
presidida por el Presidente del Comité Microregional. Esta compuesto
por: dos delegados por cada Comité Local (Comunal) y designados por
éste; Gerente y Sub-Gerente Microregional, un representante de los
sectores (62), cinco representantes de los Gobiernos Locales y elegidos
por y entre los Alcaldes Distritales.
Entre las funciones más importantes están: elegir, ratificar y remover
al Presidente del Comité Microregional; designar y remover al Gerente,
Subgerente, a propuesta del Comité Microregional; formular lineamientos
de política de desarrollo microregional.
b. Comité Microregional; integrado por los Presidentes de cada Comité
Local; Gerente y Subgerentes; tres representantes de los Gobiernos
Locales, elegido por y entre los Alcaldes Distritales, un representante
de los Directores, elegidos por y entre los Directores de Colegios y/o
Centros Educativos de la Microregión; un representante de los ONG; los
Jefes de las Instituciones Públicas Sectoriales. Entre las funciones
principales están la de aprobar los planes y programas de desarrollo y
dirigir su ejecución.
c. Comité Local; órgano de gobierno a nivel local y de línea a nivel
microregional. Integrado por cinco miembros elegidos en Asamblea
Popular; un representante de los centros poblados; Jefes de Programas,
un Presidente elegido por y entre los miembros del Comité Local. Entre
las funciones principales están la aprobación de los planes y programas
de desarrollo; organizar los sistemas de trabajo; y dirigir la marcha de
los programas.
d. Gerencia Microregional, constituye el Órgano Ejecutivo y de línea. Es
el órgano ejecutivo de mayor jerarquía. En el ejercicio de sus funciones
cuentan con una Sub-Gerencia Adjunta.
e. Planes y Programas; constituyen las unidades operativas y de
ejecución de las acciones en el marco del Plan de Desarrollo Integrado
Microregional. Cada programa está a cargo de un Jefe.
f. Las Oficinas de Investigación y Planificación; Promoción y
Desarrollo; Administración y Programación; y la Oficina Técnica
desempeñan labores de asesoramiento y de Apoyo, en las áreas de su
competencia, a los órganos de Gobierno y de Línea. La Oficina de
Investigación y Planificación; de promoción y Desarrollo incorporará a
los miembros de la comunidad en no menor a ¼ de sus integrantes; previa
selección.
Los órganos de asesoramiento deben constituirse en mecanismos de
reflexión, de investigación y de enseñanza aprendizaje de la comunidad
antes que en órganos dedicados a “identificar” necesidades a priori; y
antes que en listadotes contables de proyectos e información contable.
g. Órgano de Control. La estructura incluye una unidad de control
interno, organismo fiscalizador de los aspectos estratégicos,
financieros y contables en la gestión microregional.
h. Órgano Consultivo. Integrado por representantes de las Instituciones
Públicas no representadas en la Asamblea Regional; representantes de
instituciones sociales y culturales.
i. Órganos Ejecutivos. Los órganos ejecutivos están constituidos por
Presidencia del Comité Microregional; la Gerencia y Sub-Gerencia
Adjunta; y la Presidencia del Comité Local.
j. Órganos Operativos. Los órganos operativos están constituidos por el
Comité Local; los Programadas de Desarrollo Comunal y Microregional; la
“minka”, las “faenas comunales” y los equipos de trabajo.
3.3.3 Dirección
La participación de las comunidades en los gobiernos microregionales y
regionales es fundamental. Es una necesidad real y objetiva no sólo como
un deseo político, sino como una lógica consecuencia de la relación
objeto y sujeto de gestión.
Las relaciones de dirección, relaciones de coordinación y subordinación,
administración y disposición, sistemas de señales, ejecución y
cumplimiento de planes y programas en la esfera microegional y regional
son rasgos básicos a considerar en el proceso de ostión microregional.
La dirección microregional deberá, necesariamente, sumir y comprender
los niveles económico y político; ideológico y cultural de cada espacio
regional.
a. Nivel económico y político. Será la de una organización democrática y
paticipativa de la gestión para el desarrollo.
b. Ideológico y cultural. Involucra la cosmovisión del mundo andino;
educación y desarrollo ideológico-cultural; así como la innovación y
desarrollo organizacional y tecnológico competitivo.
La estrategia y establecimiento de las relaciones de dirección están
graficadas en las Fig. Nº 1 y 2. La estrategia de dirección es la
expresión del sujeto, objeto y contenido de la gestión a través de la
interrelación de las variables del proceso (variables independientes y
variables administrativas). Simultáneamente, esta estrategia debe
integrar las siete variables