En Colombia, tradicionalmente la discusión sobre la distribución del gasto social ha estado centrada en los gastos en salud y educación.
Esto refleja un punto de vista compartido por muchos en el sentido
que la política social debe orientarse a erradicar las causas de la
pobreza y que estos dos factores (salud y educación) son determinantes
en el tema. Sin embargo, en la última década lo que hemos visto es un
cambio de orientación del gasto social hacia lo que nuestro presidente
actual ha denominado “Seguridad Democrática”, como uno de sus
principales políticas a implementar en el territorio colombiano. Esta
política gubernamental entonces, es en la actualidad la que tiene
asignada la mayor parte del gasto público en Colombia, ya que ha sido
necesario aumentar el gasto militar y los mecanismos de protección y
seguridad ciudadana.
Sin embargo, si se echa un vistazo a la orientación del gasto social en
Colombia, en los últimos 10 años, esta ha obedecido no sólo a las
políticas y las reformas que se han adelantado en este sentido, sino
también a factores institucionales. Por ejemplo, las políticas y las
reformas sociales de los noventa, han obedecido a importantes cambios
constitucionales (reforma a la Constitución Política en 1991), que
también han incidido en otras instituciones, particularmente las
fiscales y presupuestales.
Desde la perspectiva de los ejecutores del gasto, los recursos y su
oportunidad suelen considerarse simplemente como restricciones e
imposiciones externas; sin embargo, desde la perspectiva de los que
toman las decisiones fiscales, las tendencias y variaciones de la
economía suelen ser vistas como las que determinan principalmente las
disponibilidades para atender la demanda de gasto público. Pero las
decisiones de gasto público son fundamentalmente políticas y mediadas
institucionalmente, es decir definidas por comportamientos estratégicos
según los intereses y prioridades planteadas por cada gobierno. De allí
que aunque en Colombia no se ha descuidado la inversión en salud,
educación, saneamiento, etc, una de las prioridades sea la “seguridad
ciudadana”.
Dentro de las políticas definidas como consecuencia de la reforma a la Constitución en 1991, la descentralización fiscal se tomó como una estrategia para la orientación y movilización de recursos a los entes territoriales para su manejo autónomo, en tal forma que se obtenga un beneficio neto al momento de entregar servicios sociales a una comunidad. En consecuencia, gasto social y descentralización son dos caras de un mismo fenómeno: intervenir la economía de manera eficiente, ofreciendo, además, bienes y servicios de óptima calidad.
Sin embargo, una visión de la política gubernamental actual ha llevado a plantear “la centralización” como una estrategia para mejorar la asignación, ejecución y distribución de los recursos en los entes territoriales. Esta idea del presidente Uribe, ha desatado muchas polémicas y con toda la razón, ya que cabe hacerse varias preguntas: ¿No sería dar un paso atrás? ¿desde el nivel central conocen las necesidades y dinámicas de las localidades? ¿acaso, no es la descentralización, una de la estrategias que garantiza democratización? ¿se puede disminuir la pobreza de la periferia, desde el centro?
En este punto quiero resaltar que en relación con la disminución de la pobreza, se han hecho muchos esfuerzos en nuestro país, uno de los ejemplos más claros, es precisamente la adopción de la herramienta de focalización para los programas sociales, el Sistema de Selección de Beneficiarios-SISBEN.
El SISBEN comenzó a aplicarse en 1995 en forma generalizada en todos los municipios del país y fue en ese momento uno de los instrumentos que permitió que la salud llegara a los sectores más pobres. Colombia, dentro del contexto de América Latina, tenía unas tasas de afiliación y de acceso a servicios de las más bajas de América Latina. Y la aplicación de la Ley 100 y de uno de los instrumentos adoptados para ponerla en práctica, el SISBEN, llevó rápidamente a que un segmento importante de los pobres accediera a la salud y tuviera un aseguramiento. Sin embargo, a partir del año 97, es decir dos años después de la aplicación masiva del SISBEN, empieza a verse que el Régimen Subsidiado llega menos a los pobres. Esto se ve tanto a nivel nacional como a nivel de Bogotá, y esa condición que se ha puesto como prioritaria para acceder al Régimen Subsidiado, que es mantener la continuidad en la afiliación, se ha convertido progresivamente en un instrumento para excluir a los pobres y para que cada vez menos pobres accedan a los servicios.
Sin embargo, sería importante considerar que cuando se focaliza con base en ingresos y condiciones planteadas por una metodología dada, se está introduciendo en la cultura nacional una serie de valores y reforzando unos comportamientos, es decir, cuando a alguien se le pone como condición ser pobre o tener muchos hijos para recibir un subsidio, ¿acaso no se está reforzando la conducta?. Les estamos diciendo que mantener el estado de pobreza, da ventajas. Se generan unos incentivos que son perversos y que pueden producir efectos contrarios a los que realmente se quieren lograr y que son complicados de controlar.
